LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première délibération , l'Assemblée nationale a adopté un amendement, sur l'initiative de son Président Bernard Accoyer et des questeurs Philippe Briand et Richard Mallié, tendant à minorer sa dotation de 16,02 millions d'euros , soit 3 % des crédits demandés dans le cadre de l'annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2012.
Cet amendement est présenté dans la section de ce rapport consacrée à l'examen de l'enveloppe budgétaire de l'Assemblée nationale.
En seconde délibération , l'Assemblée nationale a également voté un amendement, présenté par le Gouvernement, visant à réduire les crédits de la mission d'un montant de 2 807 261 euros . Cet amendement tire les conséquences de la décision de la Présidence de la République de réduire sa dotation de 3 % par rapport à 2011.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 15 novembre 2011 sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Paul Emorine, rapporteur spécial, sur la mission « Pouvoirs publics » .
M. Jean-Paul Emorine, rapporteur spécial . - Les crédits inscrits à l'annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2012 concernent la Présidence de la République, les assemblées et les chaînes parlementaires ainsi que le Conseil constitutionnel et la Cour de Justice de la République.
La dotation globale de la mission s'élève à 1,026 milliard d'euros en 2012. Elle progresse de 0,8 % par rapport à 2011.
Plus particulièrement, il est proposé en 2012 de stabiliser en euros courants la dotation de la Cour de Justice de la République et de l'Assemblée nationale, en euros constants celle du Sénat et de réduire respectivement de 0,5 % et 0,65 % l'enveloppe budgétaire de la Présidence de la République et du Conseil constitutionnel. Quant aux dotations des deux chaînes parlementaires, elles sont, en revanche, globalement majorées de 9,07 % par rapport à 2011.
S'agissant de l'enveloppe budgétaire demandée pour la Présidence de la République, celle-ci est minorée de 0,5 % par rapport à 2011, grâce à la réalisation d'économies sur les dépenses de fonctionnement ces trois dernières années. La Cour des comptes a, par ailleurs salué, dans son dernier rapport, les efforts accomplis en 2010 en matière de transparence et de maîtrise des dépenses. La dotation demandée s'élève donc à près de 112 millions d'euros et représente un peu moins de 11 % du montant total de la mission.
Il est néanmoins possible qu'à l'issue de l'examen du projet de loi de finances, celle-ci soit réduite, à l'initiative du Gouvernement, au titre d'un effort de participation à l'effort collectif de réduction des déficits.
En ce qui concerne le budget des deux assemblées parlementaires, il est stabilisé en euros courants pour l'Assemblée nationale et en euros constants pour le Sénat. Les crédits demandés pour l'Assemblée nationale en 2012 s'établissent à près de 534 millions d'euros, soit un peu plus de la moitié du montant total de la mission.
Je dois souligner que l'Assemblée nationale, à l'initiative de son président, Bernard Accoyer, et des questeurs, Philippe Briand et Richard Mallié, a adopté un amendement tendant à minorer de 3 % cette enveloppe budgétaire en tant que « contribution solidaire à l'allègement de la dépense publique ».
Je souscris totalement à cette démarche. Je vous l'ai dit, le budget bien que raisonnable intervient à un moment critique, non seulement en termes financiers mais également du point de vue de la cohésion sociale.
Quant au Sénat, les crédits demandés s'établissent à un peu plus de 333 millions d'euros en 2012, moins d'un tiers de l'enveloppe totale de la mission. La Haute Assemblée a dû faire face à des charges supplémentaires ces dix dernières années, en raison de l'augmentation progressive des effectifs des sénateurs de vingt-cinq sièges supplémentaires sur la période, dont cinq en 2012.
En dépit de ces créations successives, le budget du Sénat est demeuré constant en euros courants sur la période 2008-2011. De surcroît, nous sommes parvenus sur cette période à réaliser 52 millions d'euros d'économie par rapport aux années 2005-2008 par des efforts soutenus de rationalisation des dépenses. Ces derniers se sont poursuivis en 2012.
A titre d'illustration, les dépenses d'achats et de services extérieurs sont respectivement réduites de 7,88 % et 5,26 % en 2012.
Faut-il aller encore plus loin, à l'instar de l'Assemblée nationale ? C'est probable à titre de solidarité et de responsabilité. Gérard Larcher l'avait envisagé, compte tenu de la dégradation de la conjoncture et de nos comptes publics entre l'élaboration du budget et son vote. Il avait ainsi interrogé les questeurs par courrier en août dernier sur les voies et moyens de parvenir à une contraction des dépenses du Sénat de 2 %.
C'est pourquoi, je salue la volonté du président Jean-Pierre Bel de poursuivre la politique de maîtrise budgétaire engagée depuis 2008 par le dépôt d'un amendement visant à réduire la dotation du Sénat pour 2012.
En ce qui concerne les chaînes parlementaires, LCP-AN et Public Sénat, leurs dotations tendent à progresser respectivement de 7,45 % et 10,67 %, pour un peu plus de 17 millions d'euros chacune, soit 3,41 % de la dotation globale de la mission. Elles ont dû faire face à un accroissement des charges de diffusion, sans compter l'impact financier imprévu de la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision et de télévision numérique terrestre (TST).
Gilles Leclerc, président-directeur général de Public Sénat, m'a fait part de son inquiétude à ce sujet. Les fonds propres de la chaîne ont servi au paiement de la taxe et ont donc considérablement diminué. L'impact de la TST n'a pas pu, en effet, être anticipé puisque les chaînes n'y étaient pas assujetties avant 2009 et l'ont été par erreur à la suite de la modification de l'assiette de la taxe cette année-là.
La dotation budgétaire du Conseil constitutionnel, qui ne représente que 1 % du budget total de la mission, s'élève à un peu moins de 11 millions d'euros en 2012. Elle tend à diminuer globalement de 0,65 % alors que l'année 2012 sera marquée par un accroissement substantiel de l'activité, en raison de l'organisation de l'élection présidentielle et du traitement des contentieux relatifs aux élections législatives.
De surcroît, la charge de travail du Conseil a été considérablement alourdie depuis la mise en oeuvre de la question prioritaire de constitutionnalité en mars 2010. Alors que le Conseil n'avait rendu que 26 décisions au titre du contrôle des normes en 2009, on en dénombrait 88 en 2010 dont 64 questions prioritaires de constitutionnalité (QPC).
Le président du Conseil, Jean-Louis Debré, a également tenu à attirer mon attention sur le lourd programme de travaux de rénovation et de sécurité du conseil alors que rien n'avait été entrepris sur ce plan, les soixante-dix dernières années. Il existe donc encore des marges de progression en termes de gestion publique des bâtiments.
Enfin, s'agissant de la situation locative de la Cour de justice de la République, je prends acte du poids des loyers dans le budget de fonctionnement de la Cour.
Je suis néanmoins favorable à son maintien dans ses locaux en attendant son emménagement au Palais de Justice de Paris, dès l'achèvement de la nouvelle cité judiciaire des Batignolles.
Cette solution apparaît moins onéreuse qu'une relocalisation intermédiaire. Cette dernière ne permettrait pas de dégager une économie significative, compte tenu des travaux qu'elle engendrerait. En outre, elle risquerait de nuire à l'accomplissement des missions de la Cour. Sa dotation pour 2012 est d'un peu moins de 820 000 euros, soit 0,08 % de l'ensemble des crédits de la mission.
En conclusion, sous réserve des observations précédentes et des amendements encore à venir, je vous propose l'adoption des crédits de la mission « Pouvoirs publics », tels que modifiés par l'Assemblée nationale.
M. Jean-Marc Todeschini . - Les trois questeurs et le président Jean-Pierre Bel présenteront demain au Bureau un amendement qui vise à diminuer de 3 % la dotation du Sénat pour 2012.
Je souhaiterais revenir sur un des points qu'a évoqués le rapporteur spécial, la TST, afin d'avoir votre soutien, monsieur le président. Deux amendements sur le sujet seront déposés dont l'un pourrait être signé par les groupes et l'autre par les questeurs, en tant qu'amendement de repli. Lorsqu'il a été décidé de supprimer la publicité après vingt heures sur les chaînes publiques, l'assiette de calcul a été élargie afin de compenser le manque à gagner du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) résultant des pertes de rendement de la taxe. Ont été intégrées dans le calcul de l'assiette les ressources publiques, sans anticiper que les chaînes parlementaires entreraient dans le champ d'application de la taxe ainsi modifiée. Les sommes en jeu sont importantes, près de 300 000 euros l'an prochain qu'il conviendra de compenser. Les questeurs ne souhaitent pas que le Sénat soit contraint de demander une nouvelle dotation afin de permettre le paiement de la taxe.
Le premier amendement consiste à relever de 11 millions à 18 millions d'euros le seuil à partir duquel les ressources publiques des éditeurs de services de télévision sont prises en compte dans le calcul de la TST. Cela permettrait, certes, d'exonérer non seulement les chaînes parlementaires mais également d'autres chaînes. Je souhaite rappeler qu'il n'était pas dans l'intention du législateur de faire participer les chaînes parlementaires, qui ne perçoivent pas de publicité, au soutien du CNC. Nous prévoyons également une position de repli qui est celle des questeurs. Elle vise à exonérer de la taxe les chaînes qui bénéficient de ressources publiques sans faire appel aux recettes publicitaires. Nous aimerions obtenir votre soutien sur la résolution de ce problème.
M. Philippe Marini, président . - J'ai été sensibilisé par Gilles Leclerc sur cette question l'an dernier en tant que rapporteur général. Il conviendrait bien entendu d'interroger notre collègue Claude Belot, rapporteur spécial sur la mission « Médias ». L'exonération des chaînes pourrait être étudiée dans le cadre de l'examen des crédits du CNC. Il me semble que cette année, le CNC subit un écrêtement de ses recettes et un retour au budget général. Cette question doit, en effet, être prise en considération. J'ai cependant une interrogation : comment l'Assemblée nationale traite-t-elle ce sujet ?
M. Jean-Marc Todeschini - Il me semble qu'à l'origine les questeurs des deux assemblées étaient convenus de déposer des amendements. Le président de l'Assemblée nationale n'a pas souhaité que la chaîne LCP-AN soit traitée différemment des autres chaînes. Cependant, il nous semble anormal que les chaînes parlementaires soient soumises à la taxe alors qu'elles ne perçoivent pas de recettes publicitaires. En conséquence, nous déposerons notre amendement si la proposition de relèvement du seuil n'est pas adoptée.
M. Philippe Marini, président . - Je suppose que vos amendements sont gagés dans les conditions traditionnelles. Il conviendra de travailler en liaison avec les deux rapporteurs spéciaux. En tout état de cause je suis prêt à défendre ce point de vue qui me semble respecter l'intention du législateur. Il ne s'agit pas d'un privilège accordé aux sénateurs, mais plutôt d'un privilège au profit des téléspectateurs.
M. Jean-Paul Emorine, rapporteur spécial . - Je souhaite rappeler que l'objet de notre réunion cet après-midi est d'accepter le budget des différents pouvoirs publics. Nous pouvons évoquer les différents amendements à venir sur la mission, mais nous ne les voterons pas aujourd'hui. S'agissant de la chaîne Public Sénat, elle ne subit aucune réduction de crédits. Elle dispose de fonds propres d'un peu plus de 600 000 euros à ce jour. Leur montant n'est donc pas excessif. Gilles Leclerc craint que le paiement de la taxe en 2012, d'un peu plus de 300 000 euros, ne diminue à due proportion son budget.
M. Philippe Marini, président . - Il s'agit d'un débat d'orientation puisque les amendements ne sont pas encore déposés à ce stade.
M. François Patriat . - Je suis conscient que Claude Belot est rapporteur spécial sur la mission « Médias », mais je souhaiterais connaître quels sont les taux d'audience des chaînes parlementaires.
M. Philippe Dominati . - Le rapporteur spécial a, en partie, répondu à mon interrogation. Nous examinerons plus tard l'amendement relatif aux chaînes parlementaires, mais à ce point du débat, je souhaite dire que je ne comprends pas l'éventuelle exonération spécifique de la taxe des chaînes parlementaires. Elle me semble avoir un caractère anormal dans le cadre du débat récurrent sur l'audiovisuel public.
M. Philippe Marini, président . - Cette taxe constitue un substitut aux recettes publicitaires dont bénéficiaient les chaînes de France Télévisions. Or, les chaînes parlementaires n'ont jamais ouvert leur antenne à la publicité. En conséquence, il peut apparaître paradoxal de les assujettir au paiement de la taxe alors que l'objet de cette dernière est de compenser, pour partie, la perte de recettes publicitaires. Ce raisonnement est légitime même s'il peut être remis en cause au nom de la rigueur.
M. Jean-Marc Todeschini . - Afin de compléter vos propos, je tiens à souligner le fait que un de nos deux amendements n'est pas spécifique aux chaînes parlementaires. Il s'agit de relever encore une fois le seuil de déclenchement de la taxe de 11 millions à 18 millions d'euros de ressources publiques, ce qui concernera éventuellement d'autres chaînes.
M. Vincent Delahaye . - Je considère que des efforts supplémentaires doivent être effectués par tous sur la maîtrise des dépenses. Je suis favorable à la réduction des crédits du budget du Sénat de 3 %. Un amendement identique a été adopté à l'Assemblée nationale. Une telle démarche devrait également concerner le Conseil constitutionnel et la Présidence de la République. La minoration de 3 % devrait s'étendre à l'ensemble des pouvoirs publics. Dans la poursuite du débat tenu dans le cadre du budget de l'audiovisuel et de la presse, je considère comme étant « surréaliste » l'augmentation globale du budget des deux chaînes parlementaires de 9,07 % dans le contexte actuel. Celles-ci devraient participer aux efforts généraux même si les sommes en jeu ne sont pas très importantes. Cette hausse ne saurait constituer une priorité budgétaire.
M. Roger Karoutchi . - Je suis exceptionnellement en désaccord avec Philippe Dominati. En effet, je me souviens des débats sur la suppression de la publicité sur les chaînes publiques. Il existait une certaine confusion quant aux organismes qui devaient contribuer à la compensation de ce manque de recettes. Comment légitimer l'assujettissement des chaînes parlementaires à la taxe qui compense la perte de recettes publicitaires des chaînes publiques alors qu'elles n'ont jamais bénéficié de telles recettes et n'ont jamais cotisé au CNC ? Mettre fin à la situation actuelle est donc cohérent.
Par ailleurs, je tiens à rappeler, même si ce n'est pas le débat du moment, que j'étais favorable à la création d'une seule chaîne parlementaire. Une chaîne civique unique avec quelques éléments extérieurs aurait pu constituer un média bénéficiant d'une plus grande audience, d'une vision plus vaste et de plus de visibilité.
En réponse à Vincent Delahaye sur la diminution des crédits du Conseil constitutionnel, il convient de comparer ce qui est comparable. Le Conseil dispose d'un budget déjà fortement contraint d'un montant de 11 millions d'euros. Il connaît une surcharge d'activité en raison du traitement des QPC, qui s'aggravera en 2012 avec l'organisation des élections présidentielles et les contentieux liés aux élections législatives. Demander une minoration de son budget de 3 % est audacieux.
Quant au budget de l'Elysée, il convient de souligner qu'il est devenu transparent depuis l'instauration du contrôle par la Cour des comptes. Il est également contraint. Il est souhaitable d'en rester à l'équilibre défini dans le projet de loi de finances.
M. Éric Doligé . - Nous sommes souvent prompts à nous auto-flageller en raison des campagnes de presse négatives. Cela peut apparaître à certains égards désobligeant. Pour autant, si le Sénat et l'Assemblée nationale sont disposés à effectuer un effort supplémentaire, d'autres doivent également adopter cette démarche. Je ne comprends pas que toutes les structures dans lesquelles nous avons un pouvoir de décision ou de financement ne fassent pas un effort identique au nôtre. Nous ne devons pas céder à la peur de demander une telle contribution, y compris de la part d'organismes que nous avons mis en place. La presse constitue de ce point de vue un sujet difficile à aborder. Je conviens que les chaînes parlementaires permettent la mise en valeur de nos travaux, mais la période que nous vivons est tout à fait exceptionnelle et exige la participation solidaire. Une hausse globale moyenne des crédits des deux chaînes de 9 % alors que nos crédits vont diminuer de 3 % ne semble pas cohérente.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - S'agissant de la dotation de la Présidence de la République, je tiens à rappeler que les crédits de 2011 ont été inférieurs à ceux de 2010. Depuis l'exercice 2008, le budget a été consolidé par intégration des dépenses précédemment prises en charge par les ministères. Il convient d'examiner ces budgets également sous le prisme d'une vue pluriannuelle.
M. François Marc . - A titre d'explication de vote, nous avons bien noté les éclairages apportés par le rapporteur spécial sur les crédits de la mission et son soutien au projet d'amendement du Président Jean-Pierre Bel et des questeurs de réduction des crédits du Sénat de 3 %. Nous approuvons donc l'adoption des crédits de la mission.
M. Jean-Marc Todeschini . - Nous ne sommes pas favorables à la minoration des crédits consacrés à la chaîne Public Sénat car celle-ci est soumise à des contraintes qu'elle ne maîtrise pas. Il s'agit notamment des droits de diffusion sur la TNT pour un montant de quatre millions d'euros et du paiement de la taxe à hauteur de 285 000 euros en 2009, 261 000 euros en 2010, 282 000 euros en 2011 et 377 000 euros en 2012.
M. Jean-Paul Emorine, rapporteur spécial . - Pour faire suite aux propos de Jean-Marc Todeschini, la hausse de budget des chaînes parlementaires apparaît importante en termes de pourcentage mais elle est à la hauteur des contraintes que subit la chaîne parlementaire.
En réponse à François Patriat, je ne dispose pas des taux d'audience des chaînes, mais je peux vous indiquer, sous l'angle financier, que Public Sénat fonctionne avec un budget de 17 millions d'euros contre 80 millions d'euros respectivement pour BFM et I-Télé. Quant à France 24, elle bénéficie de ressources d'un montant de 100 millions d'euros.
Concernant les observations de Vincent Delahaye sur la dotation de l'Elysée, il ressort de mon entretien avec le directeur de cabinet du Président de la République, Christian Frémont, qu'avant 2007, l'institution n'était pas dotée de budget à proprement parler. Le premier budget a été adopté en 2008, à l'initiative de Nicolas Sarkozy. Divers postes de dépenses jusqu'alors pris en charge par différents ministères ont été réintégrés dans l'enveloppe budgétaire de la Présidence. Cette dernière a été certes élaborée avec quelques imperfections en 2008. Elle a été affinée en 2009 et 2010. Le budget est désormais complètement transparent puisqu'il est soumis au contrôle de la Cour des comptes. Les dépenses de la Présidence font l'objet d'une gestion rationnalisée. A titre d'illustration, je rappellerai que la garden-party du 14 juillet a été supprimée. Les prestations des traiteurs donnent lieu à mise en concurrence. Les chasses présidentielles ont été abandonnées ainsi que la résidence de Souzy la Briche. Un plan de réduction des effectifs de la Présidence de mai à décembre 2011 a porté sur 5 % de l'effectif global et 10 % de l'intendance. Un étage loué au 2 rue de l'Élysée a été restitué. Les services ont été redéployés vers les locaux du quai Branly libérés par le départ du Conseil supérieur de la magistrature. Les contrats de la Présidence sont d'une manière générale soumis à appel d'offres. Toutes choses égales par ailleurs, la dotation de 111 millions n'apparaît pas excessive au regard de ce qui se passe chez nos partenaires européens. Elle pourrait être, cependant, ajustée au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2012.
S'agissant de notre Haute Assemblée, par courtoisie, je n'ai pas déposé l'amendement de minoration des crédits du Sénat que commande notre devoir d'exemplarité. Je partage donc la proposition des questeurs et du président Jean-Pierre Bel de diminution des crédits du Sénat.
En ce qui concerne le Conseil constitutionnel, son président, Jean-Louis Debré, a tenu à souligner que le bâtiment n'avait pas fait l'objet de travaux les soixante-dix dernières années. Ce bâtiment n'était pas aux normes de sécurité, en termes notamment d'accès et d'électricité.
Répondant à Eric Doligé, je conviens que tous doivent fournir des efforts. Cependant, les chaînes parlementaires subissent un coût supplémentaire annuel d'environ 300 000 euros en raison de leur assujettissement à la taxe. Les fonds propres de Public Sénat ont considérablement diminué à la suite des prélèvements destinés au paiement de la taxe. Ces derniers s'élèvent aujourd'hui à un peu plus de 600 000 euros.
A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption des dotations de la mission « Pouvoirs publics ».
*
* *
Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission des finances a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption des dotations de la mission.