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Projet de loi de finances pour 2012 : Recherche et enseignement supérieur

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 16 novembre 2011, sous la présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Michel Berson et Philippe Adnot, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

M. Michel Berson, rapporteur spécial. - Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche gère la quasi-totalité des crédits de cette mission : 22,5 milliards d'euros sur 25,4 milliards. C'est de lui que relèvent le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » doté de 10,5 milliards d'euros, ainsi que son programme « satellite », le programme 231 « Vie étudiante » de 2,2 milliards, pour un total de 14,7 milliards d'euros. Trois autres programmes de recherche, représentant 7,8 milliards d'euros, lui sont rattachés : le programme 172 « Recherches scientifiques et technologies pluridisciplinaires », qui recouvre les moyens du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), le programme 187 « Recherche scientifique dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » qui regroupe notamment les crédits de l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) et le programme 193 « Recherche spatiale » dont relève le Centre national d'études spatiales (CNES).

Les crédits de paiement enregistrent une augmentation de 0,96 %, à périmètre constant, par rapport à l'an dernier, soit une hausse plus importante que dans les autres ministères. Pour autant, la progression équivaut seulement à la moitié de l'inflation prévue pour 2012. Plus précisément, elle est de 2,17 % pour l'enseignement supérieur, qui représente un tiers des crédits. On observe, en revanche, une baisse de 0,79 % pour la recherche.

En 2007, le président de la République avait annoncé un effort substantiel de 9 milliards d'euros en faveur de l'enseignement supérieur et de la recherche pour la durée de la législature. Quel est le bilan ? Pour démontrer le respect de l'objectif, le Gouvernement recourt à plusieurs artifices de présentation : raisonnement en termes d'autorisations d'engagement, et non de crédits de paiement, pour les crédits budgétaires ; prise en compte des intérêts cumulés sur la période pour le plan Campus, et non pour la seule année 2012 ; comptabilisation du crédit d'impôt recherche (CIR) au niveau du montant de sa créance, et non de son coût réel et j'en passe. La progression affichée est donc en trompe-l'oeil : à bien considérer, elle est plutôt de l'ordre de 5,6 milliards d'euros.

Quel est l'impact de la mission sur la croissance potentielle ? J'ai tenté une évaluation en retenant des hypothèses prudentes, et en m'appuyant sur les travaux du Conseil d'analyse économique et de la direction générale du Trésor. Il en ressort qu'à l'horizon de trente ans, elle participe indubitablement à l'amélioration du solde public ; il est donc exclu de réduire ses crédits. Mais faut-il les stabiliser en points de PIB ou les augmenter ? Une stabilisation en points de PIB paraît suffisante. Concernant l'enseignement supérieur, 50 % d'une classe d'âge obtient déjà un diplôme du supérieur, ce qui correspond à la moyenne scandinave. Quant à notre politique de recherche, l'urgence est surtout de cibler les moyens sur les secteurs technologiques et les PME innovantes, et les crédits sur la recherche fondamentale, afin d'encourager l'effort privé, trop faible dans notre pays.

Enfin, quelques mots sur le « Grand emprunt » de 35 milliards. En réalité, les décaissements observés, hors prêt et prises de participation, ont été plutôt faibles en 2011. Pour 2012, le Gouvernement s'est fixé comme objectif 3 milliards d'euros, des montants dont l'impact n'est pas significatif sur la croissance potentielle.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - Impossible de faire abstraction des contraintes actuelles... Dans le contexte général, les crédits en faveur de l'enseignement supérieur - si l'on tient compte du programme 150 et du programme 231 - semblent préservés et atteignent environ 15 milliards d'euros. Cela dit, les rapporteurs spéciaux, qui ont un devoir de « lucidité », ne doivent pas se laisser abuser par les changements de périmètre et autres modifications. La tentation est toujours grande, pour un Gouvernement, de présenter un budget sous un jour différent...

Le rythme de la réforme des universités est relativement soutenu, signe que toutes les universités s'emparent de l'autonomie après l'avoir parfois combattue. En janvier 2012, toutes les universités seront autonomes, sauf celle de la Polynésie française qui y accèdera en 2013. Pour réussir la réforme, il faudra relever deux défis. D'abord, une meilleure connaissance des besoins de masse salariale des établissements. De fait, l'évolution du Glissement-vieillesse-technicité (GVT) et des cotisations sociales devra être prise en compte pour ajuster les moyens. Ensuite, la montée en puissance de l'allocation à la performance, le système de répartition des moyens à la performance et à l'activité (SYMPA) que nous devons accélérer pour encourager les universités françaises à s'engager dans une démarche qualitative. En outre, ne faut-il pas imaginer un fonds de péréquation pour les universités, comme il en existe un pour les collectivités territoriales ? Sans cela, je crains l'apparition d'un système universitaire à deux vitesses. Ce fonds pourrait être alimenté à partir d'un petit prélèvement sur les dotations allouées aux établissements.

Autre sujet, la dévolution du patrimoine immobilier, qui est une compétence optionnelle. Une douzaine d'universités s'était déclarée candidate. Le ministère a proposé à neuf d'entre elles de mener une réflexion préalable...

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Personne ne semble emballé...

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - Les universités de Clermont I, Toulouse I et Poitiers ont bénéficié du transfert l'an dernier, une quatrième devrait les rejoindre cette année. Je m'en réjouis. Mais je souhaite avoir, en séance publique, des précisions sur le schéma de financement retenu. J'avais, en effet, formulé plusieurs observations lors de ma mission de contrôle sur ce sujet en 2010. Je souhaite savoir dans quelle mesure il en a été tenu compte. En particulier, j'avais proposé qu'une partie des produits de cession soit mutualisée, afin de contribuer au financement du coût global de la dévolution.

Pour finir, quelques précisions sur l'opération Campus qui doit permettre à la France de lutter à armes égales à l'international. Elle est financée par 200 millions d'intérêts par an sur une dotation non consommable de 5 milliards, par une enveloppe d'un milliard intégralement consommable pour le plateau de Saclay, par 625 millions de crédits budgétaires pour les projets sélectionnés après la première sélection, 75 millions du plan de relance 2009 pour l'ingénierie des opérations et, enfin, des apports des collectivités territoriales notamment via des partenariats public-privé. Au total, un montage bien complexe dénoncé par la Cour des comptes qui demande, à raison dans ces temps troublés, une meilleure appréciation des risques.

Cette remarque m'amène, en conclusion, à souligner le manque de lisibilité des dispositifs dans le paysage universitaire français : comment s'y retrouver entre les « Idex », les « Labex », les pôles de compétitivité ou encore les Instituts de recherche technologiques. Bien que l'intention soit bonne, la multiplication des dispositifs et des acteurs n'est pas une bonne chose. Je vous proposerai d'y travailler afin d'en avoir une vision claire.

En conclusion, les crédits du programme 150 ne sont pas négligeables. Pour autant, il y a une réelle volonté de soutenir l'enseignement supérieur. A titre personnel, je recommande leur adoption tout en souhaitant une péréquation afin de ne pas mettre certaines universités en difficulté.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Je suis, moi aussi, persuadée que l'effort de recherche impacte durablement la compétitivité de nos entreprises, qu'il s'agisse des exportations, de la concurrence ou encore du tissu industriel. Il augmente peu dans ce budget quand il faudrait le porter à 3 % du PIB. Qu'il doive s'accompagner d'une véritable politique dedéveloppement des PME, c'est le bon sens ! Le crédit d'impôt recherche devra faire l'objet d'un bilan sérieux en 2013. L'Allemagne, avec laquelle on aime tant comparer la France, ne connaît pas un tel système. En revanche, l'investissement public, plus élevé, y entraîne l'effort privé. L'Allemagne, ce n'est pas seulement la machine-outil ; c'est surtout des partenariats public-privé dans de nombreux secteurs. A quel niveau la France devrait-elle porter l'effort public pour obtenir cet effet de levier ?

Cet investissement public doit aussi passer par les régions. En Ile-de-France, les jeunes entrepreneurs, que les banquiers n'aiment pas beaucoup, se tournent de plus en plus vers les fonds d'investissement régionaux. Il faut donc jouer la carte territoriale en s'appuyant sur les régions, les pôles de compétitivité et les grappes d'entreprises car il y a une vraie vertu à travailler ensemble. Vous auriez pu davantage développer ce volet territorial dans votre rapport.

Bref, je m'interroge sur ce CIR de 4 milliards d'euros dont on mesure mal les effets ; une interrogation d'autant plus vive que le risque récessif est grand. Or le spread avec l'Allemagne atteignait 200 points de base ce matin...

M. Michel Berson, rapporteur spécial. - La recherche-développement, en alimentant la croissance, limite les déficits publics. La comparaison avec l'Allemagne fait ressortir l'insuffisance des dépenses de recherche-développement de nos entreprises. A l'exception notable de quelques grands groupes, qui consacrent 15 % à 20 % de leur chiffre d'affaires à la recherche dans des secteurs de pointe, celles-ci se montrent très réticentes. Leur effort de recherche était de 1,39 % du PIB en 1995 et de 1,37 % en 2009 en France, contre 1,45 % et 1,92 % aux mêmes dates en Allemagne. Il faut donc dynamiser la recherche privée, en particulier dans les PME qui travaillent dans des secteurs innovant tels que les biotechnologies et le biomédical - je pense au Genopole d'Evry.

Autre chiffre éclairant, la dépense globale consacrée à la recherche en France était de 2,02 % du PIB en 2008, contre 2,63 % en Allemagne, 2,76 % aux Etats-Unis, 3,44 % au Japon, 3,73 % en Finlande et 3,75 % en Suède. Autrement dit, elle a stagné chez nous quand elle augmentait partout ailleurs.

Il faudra affiner ces premières analyses, en particulier concernant l'impact de ces dépenses à dix ou quinze ans, pour mieux cerner cette question au coeur de la croissance de demain.

M. Philippe Dominati. - La campagne présidentielle a certes commencé, mais votre démonstration quant au respect de l'engagement présidentiel n'était pas très convaincante parce qu'insuffisamment étayée. L'impulsion en faveur de la recherche, cela est établi, a été maintenue.

La prospective est un exercice intéressant, mais le Conseil d'analyse économique n'a pas été capable d'y voir clair à trois ans. Mieux aurait valu s'appuyer sur des travaux plus probants que cette étude, dont nous aimerions d'ailleurs obtenir une copie.

Quant aux PME, nous partageons le diagnostic. Toutefois, évoquer leur compétitivité sans s'attaquer aux charges induites dans un pays qui est le champion des prélèvements sociaux...

M. François Marc. - C'est la Suède !

M. Philippe Dominati. - ... est un voeu pieux... Quelles actions concrètes entendez-vous mener ? Voulez-vous leur réserver le crédit d'impôt recherche ? Celui-ci leur est déjà consacré, de manière directe ou indirecte, à 30 %...

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Personne n'en sait rien !

M. Philippe Dominati. - Nous aimerions des précisions.

M. Jean Germain. - Distinguer la recherche de l'enseignement supérieur, comme nous y oblige la nomenclature budgétaire, lui donne une tournure trop bureaucratique et administrative ... J'approuve donc les efforts menés ces dernières années par Mme Pécresse pour rapprocher les deux. Là où les jeunes ont de l'avenir dans la recherche, l'économie est plus florissante que chez nous. Suivons donc cet exemple avec enthousiasme pour redonner espoir à notre jeunesse ! Sans quoi, à quoi cela sert-il d'amener toujours plus de jeunes à l'enseignement supérieur ? Comment parler de l'INSERM, dont les crédits figurent au programme 172, sans évoquer les facultés de médecine ?

L'autonomie des universités ? J'y suis favorable, ce dont je m'excuse auprès de mes amis...

M. Philippe Dallier. - Inutile !

M. Jean Germain. - L'université de Tours, dont j'étais le président avant de devenir maire, a réclamé parmi les premières l'autonomie. Cette position n'est en rien contradictoire avec le soutien à un fonds de péréquation. Tours accueille les bacheliers dans la section de leur choix, ce qui est loin d'être le cas à Dauphine où une mention est exigée...

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Et encore ! Elle ne garantit pas une place !

M. Jean Germain. - En fait, tout dépend de la manière dont on conçoit l'autonomie : à l'image des entreprises sur le mode libéral et concurrentiel ou à celle des collectivités territoriales ? Un fonds de péréquation s'impose pour développer l'autonomie car, enfin, tout n'a pas besoin d'être décidé depuis le VIIe arrondissement de Paris !

M. Philippe Dallier. - Très bien !

M. Jean Germain. - La dévolution du patrimoine immobilier est une question importante non seulement au regard des enjeux du développement durable, mais aussi de la recherche. Les mètres carrés en centre-ville se vendant mieux, les campus seront éloignés en périphérie, ce qui fera obstacle au dialogue avec les acteurs publics et privés, si important pour les étudiants. Nos campus n'ont strictement rien à avoir avec le campus américains...

Il faut accentuer l'effort sur le logement étudiant. L'attribution d'un dixième mois de bourse est une très bonne mesure.

Les collectivités territoriales, en particulier les départements, les communes et les communautés d'agglomération, investissent beaucoup dans l'enseignement supérieur et la recherche. S'il fallait compter sur le seul budget de l'État, de nombreux établissements auraient déjà fermé.

Les restrictions portées à l'accès des étudiants, chercheurs et professeurs étrangers nous causent un préjudice considérable. Nous sommes montrés du doigt dans les colloques internationaux. De la même manière que le socialisme ne peut pas être établi dans un seul pays, la recherche se nourrit du contact avec l'étranger. Le contact entre public et privé est également tout à fait nécessaire. Les pôles de compétitivité sont intéressants à condition de maintenir la coopération entre collectivités territoriales et entreprises, et de ne pas les transformer en une administration.

M. Jean-Paul Emorine. - L'autonomie des universités est une excellente réforme. Qui aurait cru que toutes les universités la réclameraient un jour ? Laissons vivre la réforme deux ou trois ans avant de réfléchir à un fonds de péréquation.

L'on peut toujours imaginer qu'on obtiendra plus de crédits pour la recherche-développement, mais l'analyse de l'effort cumulé du secteur public et du secteur privé révèle que l'insuffisance de moyens se situe au niveau des entreprises, et plus particulièrement des PME : un pôle de compétitivité de Bourgogne a failli être délabellisé pour insuffisance de recherche-développement des PME concernées. Peut-être liée au colbertisme, cette caractéristique distingue nos entreprises de leurs concurrentes allemandes. Si l'on doit évaluer le rapport coût-efficacité du crédit d'impôt recherche, les chefs d'entreprise que l'on rencontre disent à quel point ils comptent sur ce dispositif.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Pour leur trésorerie !

M. Jean-Paul Emorine. - Il a même été un élément déterminant dans la traversée de la crise. En revanche, le fonds stratégique d'investissement suscite des difficultés psychologiques chez les responsables de PME, parce qu'il conduit en fait à une entrée de la Caisse des dépôts et consignations au capital de l'entreprise. La consolidation des fonds propres qu'il propose constitue toutefois un excellent accompagnement des entreprises en fort développement.

Mme Nicole Bricq, rapporteur générale. - Qu'il n'y ait pas de malentendu, je n'ai nullement proposé de remettre en cause le crédit d'impôt recherche. J'ai simplement indiqué qu'il y avait des pratiques d'optimisation, notamment dans les relations entre les grandes entreprises et leurs filiales, l'avantage fiscal ayant souvent tendance à remonter de la base vers la tête des groupes. Une organisation des entreprises en réseau est plus à même de favoriser les stratégies de développement, même si elle s'oppose à une certaine tradition colbertiste.

Il faut mesurer l'impact du crédit d'impôt recherche. Plus largement, nous sommes véritablement confrontés à un fait culturel, que l'on retrouve dans les banques et qui affecte le développement des entreprises innovantes - il n'est pas rare qu'elles soient rachetées par des sociétés étrangères parce qu'elles n'ont pas accès aux financements appropriés. Le crédit d'impôt recherche a été créé en 1983 et profondément réformé en 2008. Cette réforme a eu des bons côtés et des moins bons, puisqu'elle a notamment favorisé la création de sociétés de services dont le seul but était en quelque sorte d'exploiter la niche. Il importe de mesurer son impact sur la compétitivité.

M. François Patriat. - Le rapporteur spécial a mentionné des apports des collectivités territoriales au plan Campus. Est-ce à dire qu'elles vont encore devoir accroître leur train de vie ? Quant au crédit d'impôt recherche, il constitue aujourd'hui un outil indispensable pour les jeunes entreprises innovantes.

Mme Fabienne Keller, présidente. - L'on n'a pas attendu l'autonomie des universités pour solliciter les collectivités : tout le monde se souvient du plan Universités 2000 de Lionel Jospin.

M. Francis Delattre. - Une étude internationale publiée ce matin présentait la France comme le troisième pays le plus innovant au monde. L'image de nos universités s'améliore nettement tandis qu'elles remontent des tréfonds des classements internationaux. Si l'on y ajoute l'ensemble de l'effort budgétaire, y compris lorsqu'il prend la forme d'autorisations d'engagements, on ne peut qu'apprécier l'effort réalisé par le gouvernement actuel. Reconnaissez au moins ces avancées !

L'excessive concentration sur Saclay nuit à d'autres initiatives prises en région parisienne. Notre université de Cergy-Pontoise, que les Parisiens considèrent comme une université de province et les provinciaux comme une université parisienne, accueille aussi des étudiants refusés par des établissements plus prestigieux. Elle a engagé des actions intéressantes comme la mise en place d'un pôle avec des écoles d'ingénieurs privées. Le ministère aurait pu s'y associer...

La recherche française en matière de sciences du vivant et de génétique est particulièrement handicapée. L'on ne peut développer la recherche de plein air sur les OGM. Des pans entiers de notre recherche ont ainsi disparu en quelques années.

M. François Marc. - Je me réjouis de voir l'innovation et la recherche françaises reconnues au niveau international. Mais je regrette le conditionnement des esprits en faveur de l'autonomie des universités. Ce matin encore, un classement de l'association européenne des universités faisait état de notre soi-disant retard en matière d'autonomie organisationnelle, financière et académique, ainsi que dans la gestion des ressources humaines. Comme s'il n'était pas plus important de savoir si nous formons bien les jeunes ! Nos rapporteurs spéciaux considèrent-ils que l'esprit de la LOLF inspire vraiment les indicateurs de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ? D'autres critères seraient peut-être plus significatifs.

M. Éric Bocquet. - On compte 600 000 boursiers sur environ deux millions d'étudiants. Comment ce chiffre évolue-t-il ? Serait-il aussi possible de connaître le montant des bourses, question essentielle dans le contexte actuel de paupérisation des étudiants qui se traduit notamment par la progression du nombre d'étudiants salariés ?

Mme Fabienne Keller, présidente. - L'autonomie des universités a particulièrement dynamisé l'université de Strasbourg. Le passage d'un système de financement des structures à un système de financement par projets s'accompagne certes d'une multiplication des procédures et des sigles, mais toujours à la recherche de l'excellence, et avec de fructueuses synergies. L'autonomie se justifie pour d'aussi grands ensembles : il y a 40 000 étudiants à Strasbourg, 27 000 à Dijon. Certes, les règles relatives au « Grand emprunt » sont un peu compliquées et notre commission des finances pourrait utilement s'intéresser aux ressources appelées à rester dans les comptes du Trésor, mais l'autonomie des universités a permis à la France de figurer dans le club des très grands pays en matière de production intellectuelle.

M. François Marc. - C'était déjà le cas avant.

Mme Fabienne Keller, présidente. - Oui, mais avec des rigidités qui bridaient les initiatives.

M. Michel Berson, rapporteur spécial. - Le non-respect des engagements du président de la République est démontré, chiffres à l'appui, dans le rapport. Retenir des autorisations d'engagement et des créances du CIR, au lieu du coût budgétaire effectif, n'a pas de sens. On ne peut pas, non plus, imputer sur une année l'ensemble des intérêts de l'opération « Campus ». L'augmentation n'est pas de 9,4 milliards mais de 5,6 milliards d'euros.

Nous ne demandons pas la suppression du crédit d'impôt recherche, mais son optimisation. En 2013, nous aurons le recul nécessaire. Il faudra s'attacher tout particulièrement aux filières technologiques de pointe tout en évitant les effets d'aubaine pour les grands groupes. Le crédit d'impôt recherche n'est pas la seule réponse pour les PME. Le besoin de financement est très sensible pour les entreprises du secteur des biotechnologies ou du numérique.

La dynamique engagée à Saclay est vertueuse ; l'on y travaille d'ailleurs avec Cergy. Il faut s'organiser en réseau. Les clusters sont loin d'être fermés sur eux-mêmes.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - S'agissant de l'accompagnement de la qualité, je voudrais rappeler que le dispositif SYMPA ne permet de distribuer qu'une faible part des crédits alloués aux universités par la performance.

Les boursiers étaient 473 000 en 2007-2008 et 592 000 en 2010-2011, le total des aides sociales étant passé de 1 500 millions en 2009 à 1 728 millions d'euros en 2012.

L'autonomie des universités, à laquelle je suis extrêmement favorable, est aujourd'hui tributaire des moyens que l'on attribue aux établissements.

Les Labex et autres Idex procèdent bien entendu de bonnes intentions, mais l'illisibilité du système peut le rendre contre-productif. Voyez la remise en cause des cellules de valorisation par les sociétés de transferts de technologie : est-ce que l'excellente équipe de valorisation de Strasbourg deviendra plus efficace en rejoignant la société de Metz ? Le nouveau dispositif revient à faire sortir les brevets de l'université pour les rattacher à un organisme et à rendre ainsi leur suivi plus difficile. Le mieux est parfois l'ennemi du bien, et il faudra améliorer la lisibilité de l'ensemble de ce système, faute de quoi nous aurons du mal à suivre.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

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Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2011 sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale en seconde délibération.