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Projet de loi de finances pour 2012 : Agriculture, pêche, alimentation, forêts et affaires rurales

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Agriculture, pêche, alimentation, forêts et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 15 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Yannick Botrel et Joël Bourdin, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » et sur le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » ainsi que sur les articles 48, 48 bis et 48 ter du projet de loi de finances pour 2012.

M. Yannick Botrel, rapporteur spécial. - Je tiens tout d'abord à excuser mon collègue Joël Bourdin, qui est en déplacement en tant que vice-président de l'assemblée parlementaire de la francophonie. Je présenterai donc seul, et pour la première fois, notre analyse des crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » (APAFAR), des trois articles rattachés et du compte spécial « Développement agricole et rural », appelé « CAS-DAR ».

Première remarque générale sur les crédits de la mission, il nous est proposé de la doter en 2012 de 3,56 milliards d'euros en AE et de 3,59 milliards en CP. Je souligne à cet égard que ces montants sont loin de couvrir l'ensemble des dotations budgétaires consacrées à l'agriculture : ils ne représentent qu'un peu plus de 20 % de l'ensemble des concours publics annuels à ce secteur, tandis que l'Union européenne en fournit plus de la moitié. La répartition des crédits manifeste la vocation de ministère d'intervention du ministère de l'agriculture. 53 % des crédits de la mission APAFAR sont en effet dédiés à des dépenses de titre 6, concentrées sur le programme 154, un quart est consacré aux dépenses de personnel et 21 % aux dépenses de fonctionnement.

Deuxième remarque sur l'évolution des crédits en 2012 : la mission APAFAR enregistre une diminution de ses crédits en 2012 par rapport à 2011: les AE et les CP baissent respectivement de 0,5 % et de 2 % avant le vote de l'Assemblée nationale. Ces évolutions doivent être nuancées puisque l'Assemblée nationale a majoré de 188 millions d'euros les crédits de la mission, dans le but de financer une mesure d'allègement du coût du travail, fondée sur des exonérations de cotisations sociales des employeurs agricoles. Cette mesure, sur laquelle je reviendrai lors de mon analyse des articles rattachés, aurait un coût de 210 millions mais un coup de rabot de 22 millions a été porté sur la mission dans le but de contribuer à l'effort d'économies d'un milliard d'euros sur l'ensemble des dépenses du présent PLF annoncé le 24 août 2011 par le Premier ministre. Ces deux mouvements en sens inverse majorent donc globalement les crédits de 188 millions qui atteignent ainsi 3,75 milliards en AE et 3,78 milliards en CP, soit une hausse de 4,66 % des premiers et de 3 % des seconds par rapport à 2011.

Une courte observation sur les dépenses fiscales : le rapport Guillaume sur les dépenses fiscales et sociales affiche des résultats satisfaisants pour la mission APAFAR.

Ce rapport a, en effet, jugé efficace la grande majorité des mesures qui lui sont rattachées : sur trente-sept mesures évaluées, soit près de 2,2 milliards d'euros, vingt-huit sont jugées assez ou très efficaces et couvrent la quasi totalité des 2,2 milliards de dépenses. Les neuf niches fiscales inefficaces ne coûteraient en effet que 2 millions d'euros, soit moins de 0,1 % des dépenses fiscales rattachées à la mission.

J'en viens à mes observations sur chacun des programmes de la mission.

Le programme 154 « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » tout d'abord. Doté de plus de la moitié des crédits de la mission, il est le support privilégié de la politique d'intervention du ministère.

La gestion des aléas climatiques, économiques et sanitaires n'est dotée que de 2 % des crédits du programme, ce qui constitue une atteinte au principe de sincérité budgétaire. Une telle sous-budgétisation nous rappelle que le chantier de la couverture des risques agricoles par les mécanismes de marché doit être relancé, ce qui appelle une réflexion sur la problématique de la réassurance publique pouvant faciliter la diffusion des assurances privées. Je note que l'obligation imposée au Gouvernement par la loi de réfléchir aux conditions de ce mécanisme avant février 2011 n'a pas été respectée. Quoiqu'il en soit, la réassurance publique devra être appréhendée prudemment au regard de son coût budgétaire.

Par ailleurs, la réforme des principaux opérateurs du programme doit conduire à réaliser des économies significatives en 2012. Je pense par exemple au regroupement des Haras nationaux et de l'Ecole nationale d'équitation au sein de l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) ; je pense aussi à la création de l'Agence de services et de paiement (ASP), ainsi qu'à la fusion des principaux offices agricoles au sein de FranceAgriMer. Je remarque que l'enquête demandée par notre commission à la Cour des comptes sur cette fusion des offices et sur l'ASP a permis de faire le point sur les enjeux, la cohérence et les limites de ces restructurations. En matière strictement budgétaire, ces réformes semblent commencer à produire des effets : l'évolution du montant des subventions qui sont allouées à ces opérateurs dans le présent PLF est, à cet égard, assez éloquente. Un tel constat reste à confirmer en exécution et ne doit surtout pas se traduire par une détérioration des prestations offertes par ces établissements.

Je passe maintenant au programme 149 « Forêt ». Je retiens que le principal opérateur du programme, l'ONF, voit sa subvention augmenter légèrement depuis trois ans mais sa situation financière reste difficile. Je relève également les nombreuses suppressions de postes intervenues à l'Office. Comptant 9 500 salariés aujourd'hui, il a perdu plus du tiers de ses effectifs en vingt-cinq ans. Il en découle un climat social dégradé, accentué par les vingt-six suicides recensés depuis cinq ans.

Au sujet du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », j'attire l'attention sur la réduction continue des crédits du programme : elle laisse planer une incertitude sur sa capacité à répondre aux exigences fortes en matière de sécurité sanitaire, surtout en cas de déclenchement d'une crise d'ampleur inhabituelle. Selon le syndicat national des inspecteurs de santé publique vétérinaire (SNISPV), certaines missions de contrôle ne seraient plus assurées ou de manière très incomplète. Je juge nécessaire de rappeler que le Gouvernement doit veiller à conserver des moyens de contrôle sanitaire adaptés et qu'il ne doit pas trop recourir aux contrôles délégués et aux autocontrôles par les professionnels eux-mêmes.

Enfin, le quatrième programme de la mission, le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », qui est en fait le programme support de la mission. Il se caractérise par la démarche de suppressions d'emplois scrupuleusement suivie par le ministère. Je préconise à son sujet une ventilation des dépenses de personnel entre les différents programmes de la mission pour la présentation du projet de loi de finances pour 2013, dans la mesure où la concentration des crédits de titre 2 de la mission au sein d'un unique programme support n'est plus justifiée.

Avant de conclure avec l'examen des articles rattachés, quelques mots sur le CAS-DAR. Le recours à des comités scientifiques au cours des procédures d'appels à projets représente une avancée notable, de même que la multiplication des contrôles et des évaluations des projets de développement agricole et rural. Cependant, la justification des crédits reste insuffisante pour s'assurer que ceux-ci ne sont pas distribués en vertu d'une logique d'abonnement des organisations par lesquelles ils transitent.

Au sujet des trois articles rattachés à la mission :

- il s'agit d'une part, de l'article 48 qui a pour objet de rééquilibrer le financement du régime forestier des forêts par les collectivités territoriales, en instaurant une contribution supplémentaire annuelle de deux euros par hectare, dont le produit serait de 5,6 millions d'euros en 2012. Il s'agit d'une recommandation récurrente de notre commission et, en particulier, de notre collègue Joël Bourdin. Dans un rapport consacré à l'ONF, il demandait ainsi de réexaminer le partage du coût du régime forestier, dans la mesure où le calcul des frais de garderie manque d'équité. La démarche engagée par cet article 48 va dans le bon sens mais elle reste timide ;

- d'autre part, l'article 48 bis est issu d'amendements de nos collègues députés matérialisant un engagement du Premier ministre pris lors du soixante-cinquième congrès de la fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), le 31 mars 2011. Il s'agirait d'exonérer de cotisations sociales les employeurs relevant du régime de protection sociale agricole, dans la limite de vingt salariés en CDI par entreprise. L'exonération serait totale jusqu'à 1,1 SMIC puis dégressive jusqu'à 1,4 SMIC. Je m'interroge sur l'efficacité du dispositif proposé, qui doit conduire à réduire d'un euro le coût horaire des salariés agricoles. Pour éviter les phénomènes de « trappes à bas salaires » que les exonérations de charges favorisent, il reste nécessaire d'avancer sur la voie de la convergence fiscale et sociale en Europe. De même, je déplore l'absence de ciblage fin de la mesure, bien qu'un tel ciblage se heurterait à un problème de conformité au droit communautaire. Enfin, je reste circonspect sur le coût budgétaire de 210 millions d'euros par an avancé par le Gouvernement. Il risque d'atteindre rapidement des niveaux plus importants. Toutefois, et en dépit de ces nombreuses réserves, nous ne pouvons ignorer les attentes fortes émanant de la profession agricole et la mesure ne saurait donc être rejetée.

- enfin, l'article 48 ter pose moins de problème. Il fixe à 1,5 % pour 2012 le taux d'augmentation de la taxe pour frais de chambres d'agriculture, de manière à permettre à ce réseau consulaire de faire face à l'organisation de ses élections début 2013 et au transfert des associations départementales pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (ADASEA).

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose de rejeter les crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », d'une part, l'adoption, sans modification, des crédits du « CAS-DAR », d'autre part, et, enfin, l'adoption sans modification des 3 articles rattachés, le 48, le 48 bis et le 48 ter.

Mme Renée Nicoux, rapporteure pour avis de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. - Je prends note des remarques du rapporteur spécial, Yannick Botrel, dont je partage l'essentiel de l'analyse, en particulier s'agissant de la baisse des crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». Alors que le budget consacré à l'agriculture était préservé ces dernières années, il enregistre désormais une réduction en AE comme en CP. Je voudrais formuler une critique de l'article 48 bis. Cette mesure d'allègement de charges se veut certes un facteur de plus grand compétitivité, mais d'autres solutions existent pour atteindre cet objectif. Elle va surtout conduire à dégrader le niveau des salaires dans le monde agricole. Or, on ne pourra jamais s'aligner sur des Etats qui, comme l'Allemagne, ne se soumettent pas aux mêmes règles que nous en matière sociale. Cela étant, nous ne demanderons pas pour autant la suppression de cet article, nos agriculteurs ont besoin de gagner en compétitivité. En revanche, les crédits de la mission sont quant à eux clairement insuffisants. Les agriculteurs ont besoin d'être soutenus. Leurs rémunérations sont revenues à des niveaux plus habituels en 2010 et en 2011, mais ces améliorations sont disparates et des difficultés particulières demeurent, surtout dans le monde de l'élevage, aggravées par l'épisode de sècheresse rencontrée en 2011. Au total, les dotations proposées ne peuvent donc qu'être rejetées. En outre, nous préconiserons la sagesse concernant le CAS-DAR et les articles rattachés.

Mme Odette Herviaux, rapporteure pour avis de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. - La dotation allouée au secteur de la pêche n'est pas un gros budget mais il est trop souvent oublié, or il s'agit d'un véritable enjeu. On peut toujours s'imaginer qu'il est possible de faire mieux avec moins, mais c'est souvent très difficile. De même, pour ce qui concerne la réduction des moyens des services vétérinaires, j'attire l'attention sur les risques importants, tant d'un point de vue sanitaire qu'économique, que fait courir la diminution des crédits du programme 206. L'impact pourrait en effet se faire ressentir sur n'importe quel maillon de la chaîne alimentaire. Et il s'agit d'un enjeu économique puisqu'une filière peut être totalement déstabilisée par la survenue d'une crise. J'observe que les professions agricoles, à travers les différentes filières, ont déjà fourni des efforts considérables sur le plan de la sécurité sanitaire, dans le domaine animal comme dans le domaine végétal. Réduire les ressources publiques consacrées à cette dernière n'est pas acceptable, c'est un pari trop risqué.

M. François Fortassin. - Mon intervention porte sur les problèmes de l'ONF. Les crédits sont ce qu'ils sont. Il y a eu une réduction des effectifs, il y a aussi des problèmes sur le terrain, mais surtout il y a une mauvaise perception des choses. Cet établissement a longtemps vécu en partie grâce aux frais de garderie, or ils sont proportionnels aux ventes de bois réalisées par les communes. Les recettes issues de ce régime enregistrent une baisse, accentuée par les tempêtes de 1999 et de 2009. Je vais vous en donner un exemple, étant moi-même président d'une commission syndicale forestière dans mon département des Hautes-Pyrénées. Notre production annuelle de bois est ainsi passée en dix ans de 800 000 à 200 000 m3. L'ONF, qui a la souplesse du sapin, veut aujourd'hui faire payer plus cher les communes, accroître ses tarifs en général et s'attaquer aussi au problème de la chasse. J'observe qu'il faut faire attention aux chasseurs : ils ont des armes à feu et pourraient s'en servir autrement qu'en tirant sur le gibier. Je ne plaisante pas : j'ai dû localement désamorcer un conflit entre des chasseurs et des agents de l'ONF, ce qui me conduit à préconiser une politique plus modérée de la part de cet établissement. Au-delà de la question des enjeux budgétaires, l'ONF doit s'assouplir et comprendre qu'il gère des espaces qui appartiennent à toute la population.

M. Philippe Marini, président. - En déduisez-vous, cher collègue, quelque chose concernant l'article 48 du présent projet de loi de finances pour 2012 visant à créer une contribution à la surface pour les frais de garderie de l'ONF ?

M. François Fortassin. - Oui, cet article est la solution la plus idiote qu'on ait pu trouver !

M. Jean-Paul Emorine. - Sans surprise, je n'en arriverai pas aux mêmes conclusions que le rapporteur spécial, puisque je recommanderai, pour ma part, l'adoption des crédits de la mission. En effet, il faut avoir en tête l'évolution de notre agriculture. Nous avons environ 400 000 exploitations agricoles sur notre territoire, mais il me semble inévitable d'en arriver à 300 000 d'ici cinq ans. La tendance est à la concentration. Dès lors, la réduction des moyens fait écho à celle des besoins. La contraction que le budget de la mission enregistre en 2012 ne me choque donc pas.

S'agissant de l'assurance contre les aléas, que nous avions unanimement défendue au sein de la commission de l'économie lorsque j'en étais le président, c'est une question d'actualité. Ce dispositif, qui vise à garantir la stabilité des revenus agricoles, n'atteint pas encore sa vitesse de croisière. Deux compagnies se partagent l'essentiel du marché : Groupama avec 60 000 contrats, d'une part, et Pacifica avec 10 000 contrats, d'autre part. Le rapporteur spécial a relevé l'absence de réassurance publique. Lors de la discussion du projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche, la commission que je présidais était parvenue à obtenir des ministres chargés de l'économie et de l'agriculture, l'engagement d'aboutir à des propositions pour un système de réassurance publique. Cet objectif doit être poursuivi, la réassurance privée étant insuffisante. La prise en charge publique des polices d'assurance à hauteur de 65 % va dans le bons sens et je note que le commissaire européen à l'agriculture, M. Dacian Ciolos, avait, par ailleurs, été convaincu de l'intérêt d'un tel dispositif.

Pour ce qui concerne les contrôles sanitaires, une réduction du nombre d'inspecteurs est certes constatée ; toutefois deux facteurs justifient cette évolution pragmatique : d'une part, les contrôles portent sur des structures dont la taille est de plus en plus grande suite au regroupement des abattoirs et, d'autre part, l'amélioration incontestable de notre organisation sur l'ensemble du territoire national permet de dégager des marges de productivité. En outre, la situation sanitaire de nos cheptels est plutôt bonne. Au final, vous semblez défendre une position idéologique et politique sur la question de la réduction des effectifs et sur la RGPP.

Enfin, je voudrais répondre à François Fortassin au sujet de l'ONF. Les problèmes sont très différents selon les régions. En Bourgogne par exemple, nous n'avons pas de difficultés avec les agents de l'ONF. Il fallait bien restructurer cet établissement, puisqu'il existait des économies à dégager. La question de la baisse des recettes doit être traitée indépendamment des problèmes de gestion du personnel. Les engagements pris par le président de l'ONF, notre ancien collègue député Hervé Gaymard, ainsi que par son directeur général, Pascal Viné, consistent bien évidemment à prendre en compte la situation difficile de certains de leurs agents, qui sont dans un nouvel environnement, mais notre société a besoin d'évoluer.

M. Yannick Botrel, rapporteur spécial. - Je répondrai tout d'abord à Renée Nicoux et à Odette Herviaux. Si l'on raisonne toutes choses étant égales par ailleurs, il y a bien une baisse des crédits de la mission. Toutefois je précise que le financement de la mesure d'exonération des charges patronales conduit à une hausse optique de ses dotations. J'en profite pour faire quelques remarques sur l'article 48 bis : la France cherche à rapprocher son coût de travail horaire de celui de l'Allemagne, cependant le delta est faible puisqu'il s'agit de réduire ce coût d'un euro. Dans un espace économique commun, il me paraît inconcevable que les écarts de coûts salariaux restent si élevés. J'observe que l'Allemagne a largement recours à une main-d'oeuvre agricole d'origine étrangère, faiblement rémunérée.

Je poursuis avec la question des crédits alloués aux éleveurs. Les filières de l'élevage doivent se relever de crises très sévères et cela demandera encore du temps avant d'en revenir à une situation d'équilibre économique satisfaisante. De manière générale, les dotations fléchées vers la gestion des aléas posent un problème au regard du principe de sincérité budgétaire : le Gouvernement choisit délibérément de ne pas inscrire ces crédits au budget, au motif que les montants précis qui seront nécessaires ne sont pas connus à l'avance, comme j'ai pu l'entendre dire par le directeur de cabinet du ministre de l'agriculture lors de son audition. Cette pratique n'est pas acceptable.

J'en arrive aux problèmes de sécurité posés par notre politique sanitaire, que plusieurs intervenants ont abordé. Jean-Paul Emorine a parlé d'« idéologie politique » pour qualifier la position des rapporteurs sur la RGPP et la réduction des effectifs sur le programme 206. Je remarque que l'idéologie est la chose la mieux partagée du monde ! Plus sérieusement, je rejoins Odette Herviaux sur le constat : notre pays a traversé plusieurs graves crises sanitaires graves, l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), la fièvre catarrhale ovine (FCO), la grippe aviaire ou, encore, plus récemment, la bactérie Escherichia coli (E. coli). Ces crises ne sont pas si imprévisibles qu'on veut bien le dire et l'incidence pour les filières est, à chaque fois, considérable. J'observe que ce sont les services vétérinaires français qui ont détecté et alerté sur les dangers de l'ESB. Je reconnais que les groupements de défense sanitaire (GDS) fonctionnent bien et que nos cheptels sont de bonne qualité, mais je crains que nos moyens en matière de sécurité sanitaire atteignent un niveau trop bas pour pouvoir faire face au risque d'une crise de grande ampleur. C'est pourquoi nous insistons sur ce point.

Concernant les remarques de François Fortassin, je me contenterai d'en prendre acte, puisqu'il s'agissait plus d'une déclaration que d'une question. Il est certain que l'évolution des cours et les aléas climatiques impactent les ventes de bois. L'ONF a, peut-être, la souplesse du sapin cher collègue, mais je connais des bois qui plient moins et sont encore plus durs. Quant à l'idée selon laquelle l'article 48 serait la plus idiote des solutions, je regrette que notre collègue Joël Bourdin ne soit pas là aujourd'hui, c'est une évolution qu'il a défendue et dont on peut attendre des résultats quant au financement de l'ONF.

Pour prolonger la remarque de Jean-Paul Emorine sur la faible diffusion de l'assurance récolte que je partage, je constate que la prise en charge des polices d'assurance à hauteur de 65 % et l'utilisation de la déduction pour aléas (DPA) sur les 35 % restants ne suffisent malheureusement pas pour inciter les agriculteurs à se couvrir contre les risques. Le problème est connu de tous et les explications fournies par le ministère quant à cet échec ne sont pas suffisantes. Il nous est notamment indiqué que certains agriculteurs ne verraient pas l'intérêt de s'assurer puisque des indemnisations par des crédits budgétaires interviennent traditionnellement. Il faut, en tout cas, continuer à avancer sur l'assurance récolte et à inciter les agriculteurs à y recourir.

M. Philippe Marini, président. - La prestation de notre collègue Yannick Botrel, rapporteur spécial, démontre la complémentarité qui existe entre la commission des finances et la commission de l'économie : notre collègue a pu préalablement approfondir au sein de cette dernière sa connaissance des dossiers agricoles avant de venir nous rejoindre.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », l'adoption, sans modification, des crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » ainsi que l'adoption, sans modification, des articles 48, 48 bis et 48 ter du projet de loi de finances pour 2012.

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Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale en seconde délibération, a confirmé sa décision de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », l'adoption, sans modification, des crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » ainsi que l'adoption, sans modification, des articles 48, 48 bis et 48 ter du projet de loi de finances pour 2012.