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Projet de loi de finances pour 2012 : Agriculture, pêche, alimentation, forêts et affaires rurales

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Agriculture, pêche, alimentation, forêts et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

C. LE PROGRAMME 206 « SÉCURITÉ ET QUALITÉ SANITAIRES DE L'ALIMENTATION »

(Rapporteur spécial : Yannick BOTREL)

Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » a intégré, en 2009, la mission « APAFAR », suite à la suppression de la mission « Sécurité sanitaire ». Ainsi que l'avait relevé36(*) notre collègue rapporteure générale Nicole Bricq, la mission « Sécurité sanitaire » présentait un caractère artificiel et son élaboration ne faisait pas l'objet d'une « réelle concertation entre responsables de programme, ni d'arbitrages budgétaires entre les deux programmes qui la composent ».

1. Un demi milliard d'euros de crédits dont la moitié sont des dépenses de personnel
a) La baisse des crédits continue

En 2012, le programme représente 494 millions d'euros d'AE et de CP, soit une contraction notable par rapport à la LFI pour 2011 : - 2,17 % en AE et - 3,13 % en CP (les dotations s'élevaient à 505,5 millions d'euros en AE et 510 millions d'euros en CP). Une baisse de 6,5 % en AE et 9 % en CP avait également été constatée en 2011.

A la différence des autres programmes de la mission APAFAR, le programme 206 intègre en son sein les crédits de personnel qui permettent de concourir à sa mise en oeuvre. 271 millions d'euros de crédits de titre 2, soit plus de la moitié des AE du programme, sont ainsi concentrés sur l'action 6 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation ». Ils correspondent principalement aux moyens des directions départementales des services vétérinaires (DDSV). La réduction de ces crédits est de 0,25 % par rapport à 2011 et était de près de 6 % en 2011 par rapport à 2010, puisque les dépenses de titre 2 s'élevaient dans ces précédentes LFI à 270 et 286,6 millions d'euros. Une telle évolution résulterait principalement des efforts de rationalisation entrepris par le ministère37(*).

Hors personnel, les crédits du programme 206 s'établissent en 2012 à 223 millions d'euros en AE et CP, soit une baisse de 4,8 % en AE et de 6,6 % en CP par rapport à la LFI pour 2011 (elle était même de 12,7 % en 2011 par rapport à 2010).

Répartition par action et par titre des AE du programme 206

(en euros et en %)

Action

Titre 2 Personnel

Titre 3 Fonctionnement

Titre 5 Investissement

Titre 6 Intervention

Total

%

01 - Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale

-

6 811 324

-

13 348 028

20 159 352

4,00 %

02 - Lutte contre les maladies animales et protection des animaux

-

83 892 571

-

22 536 923

106 429 494

21,50 %

03 - Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires

-

10 094 940

-

5 021 197

16 016 137

3,25 %

04 - Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires

-

69 845 692

-

2 392 645

72 238 337

14,60 %

05 - Élimination des farines et des coproduits animaux

-

-

-

4 000 000

4 000 000

0,80 %

06 - Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation

271 026 665

727 657

-

-

271 754 322

55,10 %

08 - Qualité de l'alimentation et offre alimentaire

-

1 000 000

-

2 686 072

3 686 072

0,75 %

Total

271 026 665

172 372 384

-

50 884 865

494 283 714

100 %

%

54,80 %

34,90 %

-

10,30 %

100 %

 

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

b) Les explications du ministère

La diminution des crédits du programme 206 résulterait notamment, d'une part, du transfert du financement et de la gestion de l'équarrissage aux filières professionnelles, contrepartie du recentrage du service public de l'équarrissage (SPE), soit une économie de près de 10 millions d'euros en CP en 2012 et, d'autre part, de la fin du déstockage des farines animales, ce qui réduit considérablement les besoins de crédits consacrés à l'élimination de ces farines.

Elle s'expliquerait aussi par deux mesures de transferts :

- le transfert au programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » des crédits de fonctionnement des services régionaux de l'alimentation (SRAL) et des fonctions support au sein des directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF) et des directions de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DAAF) dans les DOM, dans un souci de rationalisation de la gestion des dépenses d'administration générale (-3,3 millions d'euros en AE=CP) ;

- le transfert complémentaire aux services du Premier ministre (programme 333 « Fonctionnement des directions départementales interministérielles ») des crédits mutualisés des directions départementales interministérielles (-0,3 millions d'euros en AE=CP).

Ces éléments ne suffisent pas à justifier la baisse des crédits sur le programme, qui touche notamment l'action 2 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux » (-4,9 millions d'euros en AE et -3,1 millions d'euros en CP).

Lors de son audition par votre rapporteur spécial, le directeur de cabinet du ministre de l'agriculture s'est montré très rassurant à ce sujet, en invoquant l'amélioration globale des moyens de surveillance et de prévention.

Toutefois, la politique sanitaire et les services vétérinaires semblent un peu durement mis à contribution au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Selon le syndicat national des inspecteurs de santé publique vétérinaire (SNISPV), en cinq ans, plus de 60 emplois, soit 13 % des effectifs d'inspecteurs, d'ingénieurs, de techniciens supérieurs ou encore de contrôleurs sanitaires auraient été supprimés. D'après ce même syndicat, certaines missions de contrôle ne seraient plus assurées ou de manière très incomplète, illustrant la dégradation de notre dispositif de sécurité sanitaire.

Sans reprendre à son compte ces propos, votre rapporteur spécial souhaite rappeler que les exigences fortes en matière de sécurité sanitaire nécessitent de conserver des moyens de contrôle adaptés et que le choix de recourir à des contrôles délégués ainsi qu'à des autocontrôles par les professionnels présente un risque important en cas de crise sanitaire d'ampleur inhabituelle.

2. Principales observations sur la justification au premier euro
a) La réforme de l'opérateur unique du programme

Aux termes de l'ordonnance n° 2010-18 du 7 janvier 2010 et du décret n° 2010-719 du 28 juin 2010, la fusion de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) a donné naissance le 1er juillet 2010 à l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSéS) .

Elle reprend les missions et le personnel de chacune des deux agences, ainsi que leurs compétences scientifiques dans l'évaluation des risques, pour les « mettre au service d'une lecture plus globale et transversale des questions sanitaires », comme l'affirme le PAP pour 2012.

Sa dimension interministérielle doit être remarquée. L'ANSés concourt ainsi principalement à la mise en oeuvre de l'action 4 « Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires » du programme 206 et recevra à ce titre, en 2012, une subvention de 66,41 millions d'euros en AE (contre 68 millions d'euros en 2011, soit une baisse de 2,4 %). Mais elle bénéficiera également des crédits des programmes 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins », 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail », 181 « Prévention des risques » et 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables », pour un montant total de 31,27 millions d'euros, ce qui portera l'ensemble de ses concours publics pour 2012 à 97,68 millions d'euros en AE. Dans ce contexte, l'ANSés est donc placée sous la tutelle des ministres chargés de l'agriculture, de la consommation, de l'environnement, de la santé et du travail.

b) L'aboutissement du processus de modernisation du service public de l'équarrissage

Depuis l'entrée en vigueur de la libéralisation du service public de l'équarrissage (SPE), le 18 juillet 2009, les filières doivent assurer elles-mêmes la gestion et le financement de l'équarrissage. L'Etat ne reste payeur que du seul service public résiduel (animaux trouvés morts dans les DOM, cadavres relevant de l'intérêt général et de mesures d'urgence liées à la salubrité ou à la santé publique), soit 4 millions d'euros en AE et en CP en 2012 (il s'agissait en 2011 d'un niveau similaire d'AE mais de 13,5 millions d'euros en CP).

Si le coût annuel du SPE résiduel pour l'Etat s'établit effectivement à 4 millions d'euros, au lieu de 44 millions d'euros dans l'ancien périmètre, il n'en demeure pas moins que les crédits de la mission APAFAR ont également apurer la dette du SPE, qui s'établissait à 54,7 millions d'euros avant la libéralisation. Un premier versement effectué en 2009 a permis de réduire de 17,7 millions d'euros le niveau de la dette. Après la poursuite des paiements en 2010, le solde de 9,5 millions d'euros a été apuré en 2011.

À partir de 2012, la réforme du service public de l'équarrissage s'accompagne donc d'une réduction substantielle et durable des crédits qui lui sont consacrés.

Dans le contexte de la libéralisation du SPE, chaque filière doit mettre en place une structure spécifique de gestion collective, financée par des cotisations professionnelles volontaires (CV), parfois obligatoires (CVO). La part du financement incombant directement aux éleveurs serait relativement proche d'une filière à l'autre.

Il convient d'observer pour le troisième exercice successif que seule la filière ruminants n'est toujours pas, à ce jour, parvenue à s'organiser. Les éleveurs de cette filière continuent donc toujours de s'acquitter de la taxe d'abattage, comme sous le régime précédant la libéralisation du SPE. Ce dispositif n'est pas optimal, mais il permet au SPE de fonctionner alors qu'il n'y a pas d'accord au sein de la filière.

Votre rapporteur spécial recommande toutefois au Gouvernement d'identifier rapidement des solutions pour remédier à cette situation.

Les principales observations de votre
rapporteur spécial sur le programme 206

1. La réduction continue des crédits du programme laisse planer une incertitude sur sa capacité à répondre aux exigences fortes en matière de sécurité sanitaire, surtout en cas de déclenchement d'une crise d'ampleur inhabituelle. Il convient de conserver des moyens de contrôle adaptés et de limiter les recours aux contrôles délégués et aux autocontrôles par les professionnels.

2. La réforme du service public de l'équarrissage est enfin arrivée à son terme. Elle s'accompagne d'une réduction substantielle des dépenses qui lui sont consacrées. L'apurement de la dette des éleveurs a ainsi été finalisé en 2011. Cependant, la mise en place d'une structure de gestion collective de l'équarrissage pour la filière ruminants n'est toujours pas intervenue. Le Gouvernement doit veiller à ce qu'il soit remédié à cette situation au plus vite.


* 36 Voir notamment l'annexe 30 au tome III du rapport général n° 91 (2007-2008) sur le projet de loi de finances pour 2008. Nicole Bricq était alors rapporteure spéciale de la mission sécurité sanitaire.

* 37 Le plafond d'emplois du programme passe de même de 5 336 ETPT en 2010 à 4 742 ETPT en 2011 et à 4 676 ETPT en 2012. Il s'agit donc de 66 ETPT en moins en 2012, ce qui fait suite à la suppression de 477 ETPT en 2011. Toutefois cette baisse s'expliquait surtout par des corrections techniques et des mesures de transfert, puisque seules 117 suppressions d'emplois seraient constatées en 2011.