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Projet de loi de finances pour 2012 : Agriculture, pêche, alimentation, forêts et affaires rurales

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Agriculture, pêche, alimentation, forêts et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

D. LE PROGRAMME 215 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE »

(Rapporteur spécial : Joël BOURDIN)

1. Un programme support attendu à hauteur d'environ 750 millions d'euros en 2012
a) Les crédits de personnel et le plafond d'emplois du programme (650 millions d'euros)

Hormis le programme 206, auquel sont rattachés les crédits de titre 2 des directions départementales des services vétérinaires, les programmes de politique publique de la mission sont dépourvus de dépenses de personnel. Ces dépenses sont inscrites au programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », qui constitue le programme support de la mission.

La fonction support remplie par le programme 215 se traduit par la très nette prépondérance des crédits de titre 2, qui représentent 85,2 % de l'ensemble des AE du programme, lui-même doté de 762,63 millions d'euros en 2012 (754,88 millions d'euros en CP). Pour mémoire, il s'agissait en 2011 de 747,74 millions d'euros d'AE et de 761 millions d'euros de CP.

La masse salariale imputée sur ce programme s'élève ainsi à 649,62 millions d'euros en 2012 (contre 654,67 millions d'euros en 2011). Le fait que la masse salariale globale de la mission ait fait l'objet d'une « répartition purement indicative » entre les programmes 215 et 206 ne facilite pas les commentaires sur l'évolution de ces crédits.

Répartition par action et par titre des AE du programme 215

(en euros et en %)

Action

Titre 2 Personnel

Titre 3 Fonctionnement

Titre 5 Investissement

Titre 6 Intervention

Total

%

01 - Moyens de l'administration centrale

176 440 150

55 038 716

300 000

150 000

231 928 866

30,40 %

02 - Evaluation de l'impact des politiques publiques et information économique

13 750 000

4 087 500

1200 000

-

17 937 500

2,30 %

03 - Moyens des DRAAF, DDAF, DDEA et DAF

424 802 729

20 346 913

800 000

-

445 949 642

58,50 %

04 - Moyens communs

34 624 725

16 665 080

14 867 253

654 353

66 811 411

8,80%

Total

649 617 604

96 138 209

16 067 253

804 353

762 627 419

100,00%

%

85,20 %

12,60%

2,10%

0,10%

100,00%

 

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Les crédits de titre 2 sont majoritairement imputés sur l'action 1, qui retrace les moyens de l'administration centrale (176,44 millions d'euros en AE), et sur l'action 3, où sont inscrites les dotations de l'administration déconcentrée (424,80 millions d'euros en AE). Ces actions se situent à des niveaux proches de ceux de la loi de finances initiale pour 2011.

Votre rapporteur spécial a déjà relevé le caractère peu compatible avec la LOLF de la concentration des crédits de titre 2 dans un seul programme, concentration qui fait obstacle à l'exercice de la fongibilité asymétrique.

La justification d'une telle structuration était fondée sur sa simplicité de gestion, au cours des premières années de mise en oeuvre de la LOLF, mais elle est vite devenue caduque. Votre rapporteur spécial plaide donc à nouveau pour la ventilation des crédits de personnel dans les programmes opérationnels de la mission.

S'agissant du plafond d'emplois du programme 215, il baisse de 381 ETPT entre le plafond autorisé pour 2011 (9 999 ETPT) et la demande pour 2012 (9 618 ETPT). Cette réduction était de 375 ETPT entre le plafond autorisé pour 2010 (10 374 ETPT) et la demande pour 2011 (9 999 ETPT).

Pour ce qui concerne le plafond ministériel attribué par le présent PLF au ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire, il s'élève, pour mémoire, à 31 812 ETPT.

b) La dotation hors personnel

La dotation hors personnel du programme 215 s'établit en 2012 à 113 millions d'euros en AE et 105,26 millions d'euros en CP, au lieu de 93,1 millions d'euros en AE et 106,6 millions d'euros en CP en LFI pour 2011.

Cette hausse des AE (+21,14 millions d'euros) constatée sur l'action 1 « Moyens de l'administration centrale », provient essentiellement du fait que les baux des sites à loyers privés sont réengagés pour trois ans en 2012, à l'instar du site de Vaugirard ou des archives du Mans.

2. Principales observations sur la justification au premier euro
a) La fin du recensement général agricole

La fin du recensement général agricole en 2011, opération obligatoire pour tous les Etats membres de l'Union européenne, se traduit par la réduction des moyens de l'action 2 « Statistiques, évaluation et études » tant en AE (-1,04 millions d'euros) qu'en CP (-0,93 millions d'euros), dans la mesure où ce dispositif a fait l'objet de besoins complémentaires ponctuels en 2010 et 2011, sans répercussions sur 2012. Dès 2011, le moindre besoin de financement lié à son organisation avait suscité une baisse de 5,8 millions d'euros en AE et de 6,8 millions d'euros en CP des crédits de cette action 2. Pour mémoire, la hausse des CP en 2010, qui résultait du coût du recensement, était de l'ordre de 4,2 millions d'euros.

b) La fusion des corps au ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire

La diversité des missions assurées historiquement par le MAAPRAT s'est traduite logiquement par l'existence de multiples statuts particuliers, couvrant les nombreuses filières d'emploi (administrative, ouvrière, technique, enseignement technique, enseignement supérieur), auxquels il faut ajouter ceux des établissements publics sous tutelle disposant de corps propres de fonctionnaires (Office national des forêts, FranceAgriMer, Institut français du cheval et de l'équitation, Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail etc.).

Le ministère a donc engagé depuis une quinzaine d'années une politique de fusion des corps par niveau et par filière. Dans ce cadre, ont été fusionnés les quatre corps de techniciens en 1996, les corps des ingénieurs du génie rural des eaux et des forêts (IGREF) et des ingénieurs d'agronomie en 2002 et les trois corps d'ingénieurs des travaux en 2006. Plus récemment, dans le cadre des décisions prises par le Conseil de modernisation des politiques publiques, le corps IGREF a été fusionné en 2009 avec le corps des ingénieurs des ponts et chaussées (IPC), pour créer le nouveau corps à gestion interministérielle des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts. Pour 2011, une réflexion interministérielle est engagée concernant la fusion des ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement avec les corps homologues du ministère chargé de l'écologie et du développement durable, et notamment celui des ingénieurs des travaux publics de l'Etat.

Par ailleurs, conformément aux orientations définies dans la stratégie ministérielle de réforme en 2003, a été réalisée en 2006 la fusion des corps administratifs de même niveau, répartis sur les trois secteurs du ministère : enseignement, services déconcentrés et administration centrale. Étaient concernés les trois corps d'agents administratifs, les trois corps d'adjoints administratifs, les trois corps de secrétaires administratifs, et les trois corps d'attachés.

Enfin, dans le cadre de la RGPP, le ministère de l'agriculture a poursuivi, en 2010, son effort de rationalisation et de simplification de l'architecture statutaire avec un décret opérant la fusion des corps des attachés, secrétaires administratifs et adjoints administratifs des établissements publics FranceAgriMer et Agence de services et de paiement avec les corps homologues du ministère.

Au final, le nombre de corps gérés par le MAAPRAT, qui est passé de 71 en 1990 à 30 en 2009, devrait s'élever à 26 à la fin de l'année 2011, une fois intervenues les fusions engagées ou envisagées38(*).

Les principales observations de votre
rapporteur spécial sur le programme 215

1. La concentration des crédits de titre 2 de la mission au sein d'un unique programme support n'est plus justifiée par les adaptations liées à la mise en oeuvre de la LOLF ou par la réorganisation en voie d'achèvement du ministère. Une ventilation des dépenses de personnel entre les différents programmes serait donc souhaitable pour la présentation du projet de loi de finances pour 2013.

2. Le plafond d'emplois baisse de 381 ETPT en 2012, après avoir été réduit de 375 ETPT en 2011, 613 ETPT en 2010 et de 1 124 ETPT en 2009. La démarche de suppressions d'emplois est donc scrupuleusement poursuivie par le MAAPRAT.


* 38 Le ministère a précisé à votre rapporteur spécial que l'évolution ainsi constatée n'intègre pas par définition les autres fusions intervenues ou à intervenir avec les corps relevant d'autres ministères ou avec les corps propres des établissements publics, qui contribuent également, au delà du strict périmètre ministériel, à la réduction du nombre de corps.