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Projet de loi de finances pour 2012 : Défense

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Défense ( rapport général - première lecture )

N° 107

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par Mme Nicole BRICQ,

Sénatrice,

Rapporteure générale.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 8

DÉFENSE
GESTION ET VALORISATION DES RESSOURCES TIRÉES DE L'UTILISATION
DU SPECTRE HERTZIEN

Rapporteurs spéciaux : MM. Yves KRATTINGER et François TRUCY

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat : 106 (2011-2012)

UN TAUX DE RÉPONSE OPTIMAL

Les dispositions de l'article  49 de la LOLF prévoient que le Gouvernement répond aux questionnaires budgétaires des commissions des finances de l'Assemblée Nationale et du Sénat, au plus tard le 10 octobre 2011.

A cette date, les rapporteurs spéciaux avaient reçu 100 % des 26 réponses attendues.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LA MISSION « DÉFENSE »

En ce qui concerne la LPM 2009-2014

1) Suite à l'adoption de la loi de programmation des finances publiques, la nouvelle programmation des dépenses de la mission « Défense » conduit à un réajustement à la baisse des dépenses par rapport à la LPM, à hauteur de 2 milliards d'euros sur les cinq premières années de la LPM (soit 1,7 % des dépenses prévues par la LPM sur la période 2009-2013), atteignant même 2,6 milliards d'euros pour les années 2010-2013.

2) La révision à la baisse des dépenses porte sur les dépenses d'équipement, en diminution de 4 milliards d'euros entre 2010 et 2013 par rapport aux prévisions de la LPM. Parmi les dépenses d'équipement, ce sont les grands programmes (hors dissuasion nucléaire) dont les crédits sont les plus fortement révisés à la baisse (- 2,7 milliards d'euros), alors que les dotations liées à l'effort de dissuasion sont pratiquement maintenues (- 0,1 milliard d'euros).

Il existe ainsi un risque de « cannibalisation » des dépenses d'équipement par les dépenses de fonctionnement, à hauteur de plusieurs milliards d'euros.

3) Après la perception pour la première fois de recettes issues de la cession de fréquences hertziennes, il est possible que des recettes exceptionnelles complètent les dotations budgétaires de la mission « Défense » pour des montants qui dépasseraient de 1 à 3 milliards d'euros les prévisions de LPM.

Ce surcroît de recettes fragilise les ressources de la mission « Défense » dans un contexte budgétaire dégradé.

4) La réévaluation constante des économies budgétaires liées aux 54 000 suppressions d'emplois prévues par le Livre blanc (soit 6,7 milliards d'euros dans le PLF 2012, au lieu de 2,7 milliards d'euros en 2008) pose la question de la fiabilité de ce chiffrage.

5) En 2011, les OPEX représentent un surcoût record de 1,2 milliard d'euros, financé à hauteur de seulement 52 % dans la LFI 2011.

Pour la période 2007-2011, le coût annuel moyen des OPEX s'élèverait à 894 millions d'euros, en hausse de 75 % par rapport aux années 2000 et 2001.

Cet engagement croissant de la France sur des terrains d'opérations extérieures pose débat, compte tenu du niveau des ressources budgétaires, de plus en plus contraintes, interrogeant notre capacité à mener à bien ces opérations.

6) S'agissant des programmes d'équipement, des interrogations se posent sur :

a) le calendrier de rénovation des Mirage 2000 D ;

b) compte tenu du faible niveau d'exportation, sur l'acquisition de 16 Rafale supplémentaires, pour un coût supérieur à 1 milliard d'euros, réduisant d'autant les crédits des autres programmes d'équipement.

En ce qui concerne l'année 2012

7) Au périmètre LPM (c'est-à-dire en euros 2008), les crédits de paiement de la mission « Défense » dans le PLF 2012 sont inférieurs de 1,28 milliard d'euros à l'annuité du LPM 2012.

Toutefois, en raison d'un surcroît de recettes exceptionnelles par rapport à la LPM, le déficit de ressources dans le PLF 2012 par rapport à l'annuité 2012 de la LPM est ramené à 0,35 milliard d'euros.

8) Le plafond d'emplois du PLF 2012 (soit 293 198 ETPT) est inférieur de 2 200 ETPT au plafond de la LPM pour 2012.

L'exécution 2011 du plafond d'emplois a été inférieure de plus de 4 000 ETPT à la LFI, révélant des carences dans la gestion des effectifs du ministère de la défense

9) La limitation des crédits se traduit par une nouvelle dégradation de la capacité de projection de l'armée de terre.

10) Suite au rapport de la Cour des comptes de 2010, le service de santé des armées a fixé un objectif de réduction de moitié de « l'écart de facturation » entre 2009 et 2015, soit une économie annuelle, à terme, de 150 millions d'euros.

11) Les informations sont lacunaires sur la manière dont a été compensé en 2010, pour le ministère de la défense, le manque de ressources exceptionnelles provenant de la cession de fréquences hertziennes, soit 600 millions d'euros.

En ce qui concerne les perspectives à l'horizon 2020 et la révision de la LPM en 2012

12) Par rapport aux objectifs du Livre blanc, une limitation de la hausse des dotations budgétaires du ministère de la défense, suivant une norme de progression « zéro volume » (correspondant au maintien de la norme actuelle) ou en retenant une norme plus stricte de « zéro valeur », représenterait des pertes de ressources comprises entre 10 et 30 milliards d'euros sur la période 2009-2020.

13) Compte tenu de leur évolution spontanée, une augmentation des dépenses de défense de 1 % par an en volume, au cours des dix prochaines années, permettrait seulement à la France de préserver une armée proche de son format actuel.

14) Les perspectives financières dégradées après 2013, en l'absence de ressources exceptionnelles, menacent plusieurs programmes assurant pourtant le maintien des capacités opérationnelles de la France : hélicoptère NH 90, véhicule blindé multi-rôles (VBMR), avion de transport MRTT, frégate multi-mission (FREEM), sous-marin nucléaire d'attaque Barracuda, avion A400M.

15) Il serait logique que la France, à l'instar de tous les grands pays industrialisés, produise des drones, alors qu'elle a fait le choix, en juillet 2011, d'acheter des drones israéliens au prix fort.

16) Le rapport annuel 2011 de la Cour des comptes a montré la nécessité d'une gestion plus rigoureuse de ses externalisations par le ministère de la défense.

17) Le montage financier du regroupement des sites parisiens à Balard soulève des interrogations : le promoteur retenu, l'entreprise Bouygues, investira 700 millions d'euros, tandis que l'Etat paiera 4,2 milliards d'euros au titre d'un partenariat public-privé pendant une durée de vingt-sept ans, dont 800 millions d'euros au titre des seuls frais financiers.

I. DES OBJECTIFS DE DÉPENSES DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2009-2014 RÉVISÉS À LA BAISSE

Au regard des choix budgétaires du Gouvernement, la loi de programmation militaire (LPM) 2009-2014 apparaît ne pas devoir être respectée, ce qui soulève de sérieuses inquiétudes sur les perspectives de maintien des capacités opérationnelles à l'horizon 2020.

A. UNE RÉVISION À LA BAISSE DES DÉPENSES, CONFORME À LA LOI DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES

1. En quasi-absence de ressources exceptionnelles, des ressources et des dépenses inférieures de 1,1 milliard d'euros à la programmation en 2010

Au début de l'exécution de la LPM 2009-2014, les dépenses de la mission « Défense » ont été supérieures de 0,6 milliard d'euros à la programmation en 2009 (hors reports de crédits), en raison notamment de l'affectation de crédits de la mission « Plan de relance de l'économie » à hauteur de 0,97 milliard d'euros. Mais dès 2010, les recettes et les dépenses en exécution budgétaire ont été inférieures de 1,1 milliard d'euros aux prévisions de la loi de programmation militaire.

Les ressources et les dépenses de la mission « Défense » en 2010 :
prévision et exécution

(en milliards d'euros de 2008
et au périmètre de 2008, hors pensions)

 

LPM 2009-2014

Exécution

Ecart*

Ressources

31,6

30,5

- 1,1

Crédits de paiement de la mission « Défense »

29,7

29,7

0,0

Ressources exceptionnelles

1,2

0,1

-1,1

Crédits de paiement de la mission « Plan de relance de l'économie »

0,7

0,7

0,0

Dépenses

31,6

30,5

- 1,1

Equipements

17,2

15,5

- 1,7

dont :

     

dissuasion

3,5

3,3

- 0,2

entretien programmé des équipements et du personnel

3,0

2,7

- 0,3

infrastructure

1,3

1,1

- 0,2

études de défense hors dissuasion

0,9

0,9

0,0

grands programmes hors dissuasion

8,5

7,5

- 1,0

Fonctionnement et activité

14,4

15,0

0,6

* Calculs des rapporteurs spéciaux

Source : d'après le ministère de la défense

Ce décalage de 1,1 milliard d'euros observé en 2010, entre les ressources constatées en exécution et les prévisions de la LPM, s'explique notamment par le tarissement des ressources exceptionnelles, qui n'ont atteint que 117 millions d'euros en exécution, au lieu de 1,2 milliard d'euros de ressources exceptionnelles prévues dans la LPM.

Les ressources exceptionnelles perçues en 2010 sont détaillées dans le tableau ci-après.

Les ressources exceptionnelles de la mission « Défense » en 2010

(en millions d'euros)

Ressources immobilières

102

dont cession de biens parisiens et franciliens

13

dont cession de biens en province

89

Ressources hertziennes

0

Autres ressources exceptionnelles

15

Total

117

Source : ministère de la défense

Aux ressources exceptionnelles en 2010 décrites ci-dessus s'ajoute, par ailleurs, une autorisation de consommation de reports de crédits à hauteur de 360 millions d'euros.

Le moindre niveau de recettes s'est traduite par une baisse équivalente des dépenses (à hauteur de 1,1 milliard d'euros) : compte tenu de la dynamique des dépenses de fonctionnement et d'activité (15 milliards d'euros en 2010, soit un dépassement de 0,6 milliard d'euros par rapport à la LPM), qui incluent les dépenses de personnel, l'ajustement a porté sur les dépenses d'équipement qui n'ont atteint que 15,5 milliard d'euros, soit 1,7 milliard d'euros de moins que la prévision de la LPM pour 2010.

En 2010, un léger décalage a été observé entre l'inflation constatée (1,5 %) et l'inflation prévue par la LPM (1,75 %).

Or, comme l'avait observé votre commission des finances lors de son examen du projet de LPM, le Gouvernement a fait le choix dans la LPM de déterminer les moyens de la mission « Défense » en fonction de la prévision d'indice des prix à la consommation associée au projet de loi de finances, ce qui rend la mission « Défense » très dépendante de l'inflation : par rapport aux prévisions de la LPM, une inflation plus forte lui est favorable et une inflation plus faible défavorable.

En l'occurrence, pour l'année 2010, une inflation observée inférieure de 0,25 % aux prévisions de la LPM signifie une moindre augmentation du budget de la défense par rapport à la LPM à hauteur de 90 millions d'euros.