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Proposition de résolution en application de l'article 73 quater du Règlement, sur le régime des aides d'Etat aux services d'intérêt économique général (SIEG)

C. LE DROIT EN VIGUEUR AU NIVEAU EUROPÉEN

1. Le « paquet Monti-Kroes » est constitué d'une décision, d'un règlement et d'un Encadrement

Le « paquet Monti-Kroes », parfois appelé « paquet Altmark », défini par la seule Commission et adopté en 2005 et 2006, vise à sécuriser le statut des services d'intérêt économique général en Europe, suite à la demande récurrente de plusieurs États membres, dont la France. Le paquet précise les conditions d'application de son contrôle des aides d'État aux SIEG suite à l'arrêt Altmark précité, conformément aux compétences reconnues à la Commission européenne par les articles 106.3 (sur les aides accordées aux SIEG) et 109 du TFUE (sur les dérogations à l'obligation de notifier les aides en général).

Il comprend :

- une décision du 28 novembre 2005 exonérant de notification quatre types d'aides aux SIEG ;

- un encadrement du 29 novembre 2005 qui fixe les règles imposées aux aides non couvertes par la décision ;

- et une directive du 16 novembre 2006 relative à la transparence financière entre les États membres et les entreprises publiques.

Parallèlement à ce paquet, la Commission européenne a adopté le règlement dit de minimis visant à fixer des seuils en dessous desquels la notification n'est pas obligatoire, qu'il s'agisse d'aides à destination d'entreprises privées ou des opérateurs chargés d'un SIEG.

a) La décision de la Commission du 28 novembre 2005

La Commission européenne veille à l'application des dispositions relatives aux aides aux organismes chargés d'un SIEG. Elle peut donc prendre des décisions de sa propre initiative, dont la portée est obligatoire. C'est pourquoi la Commission a adopté le 28 novembre 2005 une décision8(*) visant à exonérer de l'obligation de notification préalable, car présumés compatibles avec le marché commun, quatre types d'aides d'État :

premier type : les compensations de service public inférieures à 30 millions euros par an, accordées aux entreprises dont le chiffre d'affaires annuel hors taxe, toutes activités incluses, ne dépasse pas 100 millions d'euros au cours des deux exercices précédant celui de l'octroi du SIEG ;

deuxième type : les compensations de service public accordées aux hôpitaux exerçant des activités qualifiées de SIEG par l'État membre concerné, indépendamment du montant ;

troisième type : les compensations de service public accordées aux entreprises de logement social effectuant des activités qualifiées de SIEG par l'État membre concerné, indépendamment du montant ;

quatrième type : les compensations de service public pour les liaisons maritimes avec les îles accordées conformément aux règles sectorielles, dont le trafic annuel ne dépasse pas 300 000 passagers ; pour les aéroports et les ports dont le trafic annuel moyen au cours des deux exercices précédant celui de l'octroi du SIEG, ne dépasse pas 1 million de passagers dans le cas des aéroports, et 300 000 passagers dans le cas des ports.

L'article 4 de la décision conditionne la dispense de notification préalable à des règles précises en matière de mandatement. Il faut en effet que la gestion d'un SIEG soit confié par un acte officiel, indiquant la nature et la durée des obligation de service public, les entreprises et les territoires concernés, la nature des droits exclusifs ou spéciaux éventuels octroyés à l'opérateur, ainsi que les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de compensation, et les modalités de remboursement des éventuelles surcompensations.

L'article 5 pose les règles en matière de compensation. Le principe est que la compensation ne doit pas excéder les coûts engendrés par l'exécution des obligations de service public. Cette compensation peut toutefois être majorée pour tenir compte du « bénéfice raisonnable » auquel peut prétendre l'opérateur.

L'article 6 interdit par conséquent les surcompensations et invite les États membres à procéder à des contrôles réguliers.

La décision est entrée en vigueur le 19 décembre 2005 et n'a pas de date limite de validité.

b) L'Encadrement du 29 novembre 2005

Cet Encadrement, contrairement à la décision précitée, a essentiellement une valeur informative et interprétative.

Ce texte s'applique à toutes les compensations publiques qui n'entrent pas dans le champ de la décision du 28 novembre 2005, et qui sont qualifiées d'aide d'État selon les critères dégagés par la jurisprudence Altmark.

Toute compensation déclarée aide d'État est soumise à l'obligation de notification.

Enfin et surtout, l'Encadrement reprend quasiment à l'identique les règles de la décision du 28 novembre 2005 en matière de mandatement, de compensation, de comptabilité interne et de surcompensation.

Autrement dit, l'Encadrement précise dans quelles conditions les compensations qui sont déclarées aides d'État peuvent être malgré tout considérées comme compatibles avec le marché intérieur.

Ce texte a donné un délai de 18 mois aux États membres pour rendre leurs régimes de compensation de service public compatibles avec l'Encadrement.

L'Encadrement expire le 29 novembre 2011.

c) La directive du 16 novembre 2006

La Commission a adopté une directive le 29 novembre 2005 pour modifier substantiellement la directive 80/723/CEE de la Commission du 25 juin 1980 relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu'à la transparence financière dans certaines entreprises.

Un an après la publication de la décision et de l'Encadrement, la Commission a adopté une nouvelle directive pour consolider le droit en vigueur9(*).

Il s'agit d'une directive prise par la seule Commission, le domaine relevant de sa compétence exclusive. Elle est entrée en vigueur le 20 décembre 2006.

L'article 1er de la directive fixe aux entreprises publiques10(*) deux types d'obligations :

- le premier paragraphe fixe une obligation de traçabilité des ressources publiques ;

- le second paragraphe est plus ambitieux et oblige à la tenue de « comptes séparés ».

L'article 5 de la directive exonère de l'obligation de tenir des comptes séparés dans les trois cas suivants :

- les entreprises dont les prestations de services ne sont pas « susceptibles d'affecter sensiblement les échanges entre les États membres » ;

- les entreprises dont le chiffre d'affaires total annuel net est inférieur à 40 millions d'euros pendant les deux derniers exercices annuels (et 800 millions d'euros de bilan pour les établissements de crédit publics) ;

- les entreprises qui ont été chargées de la gestion d'un SIEG, si les compensations qu'elles reçoivent, « sous quelque forme que ce soit, ont été fixées, pour une période appropriée à la suite d'une procédure ouverte, transparente et non discriminatoire ».

d) Le règlement dit « de minimis » du 15 décembre 2006 n'appartient pas au « paquet Monti-Kroes » mais sa portée est considérable

Ce règlement est essentiel, bien que ne relevant pas du « paquet Monti-Kroes », puisqu'il dispense les personnes publiques de l'obligation de notification des aides aux entreprises, privées et publiques, lorsque le montant brut total des aides octroyées à une même entreprise est inférieur à 200 000 euros sur une période de trois exercices fiscaux11(*). Ce seuil est abaissé à 100 000 euros pour le secteur du transport routier.

En outre, les aides individuelles accordées dans le cadre d'un régime de garantie n'ont pas à être notifiées à la Commission quand la partie du prêt sous-jacent est inférieure à 1,5 million d'euros par entreprise.

Ce montant est divisé par deux pour le secteur du transport routier.

Sont notamment exclus du champ d'application du règlement les aides octroyées aux entreprises dans les secteurs de la pêche et de l'aquaculture ; de la production primaire, la transformation et la commercialisation des produits agricoles ; et de l'industrie houillère. Sont également exclues les aides aux entreprises en difficulté et les aides visant à l'acquisition de véhicules de transport routier de marchandises.

Les secteurs qui font l'objet de mesures d'harmonisation au niveau européen, comme le secteur ferroviaire, se trouvent donc dans le champ d'application du règlement. Mais ils sont dans les faits peu concernés, compte tenu du montant des aides qui dépasse très largement les seuils évoqués dans ce texte.

L'autorité qui octroie une aide de minimis doit toutefois se conformer à certaines règles, notamment en termes de publicité de l'aide.

2. Les règles dans le secteur des transports

L'article 93 du TFUE (ex-article 73 TCE), relatif au secteur des transports, déclare compatibles avec les traités les aides qui répondent aux « besoins de la coordination des transports » ou qui correspondent au « remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public ». Cette disposition n'entraîne pas les mêmes conséquences sur les règles relatives à l'octroi de compensations aux SIEG selon le type de transport concerné. L'application de l'article 106, §2 du TFUE est à géométrie variable selon qu'il s'agit du transport aérien, maritime ou terrestre. Une attention particulière a en effet été donnée au secteur du transport ferroviaire.

LE RÉGIME DES AIDES AU SECTEUR FERROVIAIRE EN DROIT EUROPÉEN

Le cadre juridique applicable dans le secteur ferroviaire résulte de deux textes : d'une part, le règlement OSP12(*) qui précise notamment le régime des compensations octroyées dans le cadre des SIEG dans le secteur au regard des aides d'État et, d'autre part, les lignes directrices communautaires sur les aides d'État aux entreprises ferroviaires13(*), qui traitent quant à elles des autres types d'aides.

Le règlement OSP dispense de l'obligation de notifier les aides d'État si les paramètres de la compensation sont fixés préalablement de manière objective et transparente, et, dans l'hypothèse d'une attribution directe du service, si le montant ne dépasse pas les coûts de fonctionnement, diminués des recettes éventuelles, et augmentés par le bénéfice raisonnable qu'est en droit d'attendre l'opérateur. On constate donc que le règlement OSP, adopté postérieurement à l'arrêt Altmark, s'inspire de la jurisprudence de la Cour.

Ce règlement soumet les contrats de service public à un double contrôle. D'une part, les États membres sont tenus de communiquer à la Commission, à sa demande, toutes les informations qu'elle estime nécessaires pour déterminer si la compensation accordée est compatible avec le règlement. D'autre part, l'autorité compétente doit rendre un rapport public pour permettre le contrôle et l'évaluation de l'efficacité, de la qualité et du financement du réseau public ferroviaire.

Quant aux lignes directrices, elles valident sous conditions les aides pour l'achat et le renouvellement de matériels roulant pour le transport de passagers, y compris par les autorités régionales.

Elles créent également un régime d'aide spécifique aux entreprises en difficulté.

Le règlement OSP devrait être revu dans le cadre du 4ème paquet ferroviaire organisant l'ouverture à la concurrence du transport public domestique de voyageurs.

Sont exclus du « paquet Monti-Kroes » les secteurs qui été harmonisés au niveau de l'Union, comme les télécommunications, les postes et l'énergie. Toutefois, lorsqu'un État membre instaure de sa propre initiative un service additionnel qui va au-delà des directives d'harmonisation, les instances communautaires considèrent qu'il s'agit d'un SIEG de « droit commun ».

3. Les SIEG et la directive « Services »

En règle générale, les SIEG sont soumis à la directive « Services »14(*).

La principale obligation pour les États membres résultant de ce texte est de procéder à un examen des procédures d'autorisations d'encadrement spécifiques pour vérifier qu'ils ne portent pas atteinte, directement ou indirectement, à la liberté d'établissement et de prestation de services sur le marché intérieur, comme l'indique le rapport de la mission « Thierry » 15(*).

Sont exclus du champ d'application de la directive certains secteurs (à nouveau les services de transport, de santé, les services de réseaux de communications électroniques et les services audiovisuels), ainsi que les services sociaux fournis directement ou indirectement par l'État. Toutefois, ce même rapport rappelle que les services exclus de la directive demeurent soumis aux obligations plus exigeantes du paquet Monti-Kroes.


* 8 Cf. la décision 2005/842/CE de la Commission du 28 novembre 2005 concernant l'application des dispositions de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE aux aides d'État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général.

* 9 Cf. la directive 2006/111/CE du 16 novembre 2006 relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu'à la transparence financière dans certaines entreprises.

* 10 La Commission considère qu'une entreprise est publique quand les pouvoirs publics détiennent la majorité du capital, ou disposent de la majorité des voix, ou peuvent désigner plus de la moitié des dirigeants.

* 11 Cf. l'article 2 du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis.

* 12 Cf. le règlement n° 1370/2007 du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par le chemin de fer et par la route.

* 13 Cf. la communication de la Commission, Lignes directrices communautaires sur les aides d'État aux entreprises ferroviaires (2008/C 184/07), 22 juillet 2008.

* 14 Cf. la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur.

* 15 Cf. le rapport de la mission relative à la prise en compte des spécificités des services d'intérêt général dans la transposition de la directive " services" et l'application du droit communautaire des aides d'état, établi par MM. Thierry, Bodon et Duchêne, janvier 2009, p. 6.