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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

7 décembre 2011 : Budget (quatrième loi de finances rectificative pour 2011) ( rapport - première lecture )

Rapport n° 164 (2011-2012) de Mme Nicole BRICQ, fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 décembre 2011

Disponible au format PDF (2,5 Moctets)


N° 164

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 décembre 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances rectificative, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2011,

Par Mme Nicole BRICQ,

Sénatrice

Tome I : Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

3952, 4006 et T.A. 780

Sénat :

160 et 163 (2011-2012)

EXPOSÉ GÉNÉRAL
PREMIÈRE PARTIE  LES FINANCES PUBLIQUES FACE À LA CRISE DE LA DETTE

I. DES PERSPECTIVES DE CROISSANCE SUJETTES À DE FORTS ALÉAS POLITIQUES

A. UNE CROISSANCE COMPRISE ENTRE 0 % ET 1 % EN 2012

1. Des perspectives qui n'ont pas significativement évolué depuis le début du mois de novembre

Le Gouvernement a maintenu son hypothèse de croissance du PIB pour 2011 inchangée, à 1,75 %. On rappelle que l'hypothèse de croissance associée au projet de loi de finances pour 2012, également de 1,75 %, a été ramenée à 1 % par le Président de la République le 27 octobre 2011.

Les perspectives de croissance pour 2011 et 2012 n'ont pas significativement évolué depuis l'examen des grands équilibres du projet de loi de finances pour 2012 par la commission des finances, le 2 novembre 2011.

Si l'on excepte les aléas liés à la crise de la dette, la croissance semble toujours devoir être comprise entre 1,5 % et 1,75 % en 2011, et entre 0 % et 1 % en 2012. Le consensus des conjoncturistes, passé de 1,6 % pour 2011 et 0,9 % pour 2012 en octobre 2011 à respectivement 1,6 % et 0,7 % en novembre 20111(*), a peu évolué, bien que désormais légèrement plus pessimiste.

Dans le cas de l'année 2011, les données provisoires publiées par l'Insee le 15 novembre 2011 sont quasiment identiques aux estimations disponibles en octobre. Le taux de croissance des trois premiers trimestres de 2011 par rapport au trimestre précédent est désormais évalué à respectivement 0,9 %, - 0,1% et 0,4 %, contre respectivement 0,9 %, 0 % et 0,3 % selon le point de conjoncture d'octobre 2011. Il en découle pour 2011, à la fin du troisième trimestre, un « acquis de croissance » maintenu inchangé, de 1,7 %. Autrement dit, la croissance du PIB en 2011 serait toujours de 1,7 % si elle était nulle au quatrième trimestre.

Ce ralentissement, mondial, s'explique en grande partie par la crise de la dette souveraine. Il y a quelques mois, la nature temporaire de certains chocs subis au premier semestre - séisme au Japon, lutte contre l'inflation dans les pays émergents - laissait anticiper un rebond au second. Toutefois l'aggravation de la crise de la dette souveraine à partir du mois de juillet a dégradé les anticipations des chefs d'entreprise, en particulier dans la zone euro.

Dans le cas de la France, la prévision de croissance de l'Insee2(*) pour 2011, de 1,7 %, correspond en réalité à une croissance de seulement 0,8 % une fois pris en compte l'impact exceptionnel des reconstitutions de stocks, qui explique la quasi-totalité de la forte croissance (de 1 %) du premier trimestre. Cette croissance de 0,8 % serait le résultat d'une contribution de la demande intérieure de seulement 1,3 point - alors que, compte tenu d'une contribution généralement légèrement négative du commerce international et nulle sur le long terme des variations de stocks, cette contribution est habituellement proche du taux de croissance structurel, de l'ordre de 2 % -, en partie annulée par une contribution du commerce international de - 0,5 point.

2. Les scénarios envisageables sans aggravation de la crise de la dette

Compte tenu du niveau élevé d'incertitudes, il ne semble guère possible que de proposer des scénarios.

a) Une croissance d'un peu plus de 1,5 % en 2011

Si la croissance des trois premiers trimestres de 2011 correspond effectivement aux chiffres provisoires publiés par l'Insee, il paraît à peu près certain, pour des raisons comptables, qu'en 2011 la croissance du PIB sera comprise entre 1,4 % et 1,75 % (ce dernier chiffre, correspondant à l'hypothèse du Gouvernement, exigeant toutefois une croissance de 0,5 % au quatrième trimestre, qui semble peu vraisemblable).

b) Une croissance comprise entre 0 % et 1 % en 2012

Dans le cas de l'année 2012, une croissance trimestrielle égale à son potentiel de longue période, de l'ordre de 0,5 %, correspondrait à une croissance en moyenne annuelle de 1,4 %.

Toutefois un tel scénario paraît optimiste, compte tenu des facteurs qui devraient peser sur la croissance en 2012, comme la réduction des déficits publics.

Si ce rythme de croissance était précédé d'une croissance de - 0,5 % au dernier trimestre de 2011 puis au premier trimestre de 2012, la croissance serait de 0 % en 2012. Le résultat serait identique en cas de croissance nulle de trimestre à trimestre à partir du quatrième trimestre 2011.

Au total, il paraît raisonnable d'anticiper une croissance comprise entre 0 % et 1 % en 2012. Ainsi, les prévisions du consensus des conjoncturistes vont de - 0,1 %3(*) à 1,3 %4(*). Le 28 novembre 2011, l'OCDE a publié une prévision de croissance de 0,3 % en 2012.

B. LES ALÉAS DE LA CRISE DES DETTES PUBLIQUES EUROPÉENNES

La crise des dettes publiques européennes constitue une source majeure d'incertitude.

1. Sans aggravation « catastrophique » de la crise de la dette : une possible récession en 2012

Dans une note5(*) publiée le 18 novembre 2011, l'économiste Patrick Artus estime, en procédant par « soustractions » successives de l'impact de différents phénomènes susceptibles de se produire en 20126(*), que « la croissance de la zone euro en 2012 pourrait être de - 0,8 %, c'est-à-dire bien une récession ».

Ce scénario, qui ne suppose pas d'aggravation « catastrophique » de la crise de la dette, prend en compte des évolutions qui sont à ce stade seulement envisageables (comme la restriction de l'offre de crédit ou la déformation du partage des revenus au détriment des salariés). La prévision de croissance du PIB de la zone euro de Natixis pour 2012 est d'ailleurs de 0,7 %. Il montre toutefois que, même sans scénario catastrophe, une récession est possible en 2012.

Il est à noter cependant qu'aucun conjoncturiste ne prévoit de récession significative de l'économie française en 2012, les prévisions allant, on l'a vu, de - 0,1 %7(*) à 1,3 %8(*).

2.  Le risque d'une aggravation « catastrophique » de la crise de la dette

A ce scénario s'ajoute une possibilité de crise économique majeure.

Votre rapporteure générale a consacré des développements détaillés à la crise de la dette dans le tome I de son rapport général sur le projet de loi de finances pour 2012. Elle se contentera ici de rappeler que si l'on excepte la Grèce, qui a rendu d'elle-même ses finances publiques insoutenables compte tenu de ses perspectives de croissance, la crise de la zone euro correspond à ce que les économistes appellent une « crise autoréalisatrice » : les craintes des investisseurs sur un possible défaut de certains Etats suscitent une augmentation de leurs taux d'intérêts, ce qui renforce les craintes des investisseurs, et permet à la hausse des taux de s'auto-entretenir.

Si ce phénomène se produit dans la zone euro et pas dans d'autres régions du monde, alors que, par exemple, la situation des finances publiques américaines, japonaises et britanniques est au moins aussi mauvaise, c'est parce que contrairement à ce qui est le cas dans ces pays, la Banque centrale européenne (BCE) considère, du fait notamment de l'article 123 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qu'elle ne peut jouer de rôle de « prêteur en dernier ressort ». L'Allemagne refuse d'ailleurs explicitement que la BCE joue un tel rôle.

Ainsi, la crainte des marchés que la hausse des taux d'intérêt de certains Etats se poursuive jusqu'à ce que ceux-ci soient rendus insoutenables est compréhensible. Tel est d'autant plus le cas que le plan annoncé le 26 octobre 2011, loin d'affirmer la volonté d'éviter un défaut de l'Italie et de l'Espagne, a explicitement prévu que les investisseurs bénéficieraient dans un tel cas de figure d'une simple assurance couvrant, par exemple, les premiers 25 % de pertes.

Les taux d'intérêt à long terme de l'Espagne et de l'Italie ont donc fortement augmenté, pour se situer autour de 7 %. Le cas de l'Italie est emblématique du caractère autoréalisateur de la crise de la dette : si l'on pouvait estimer au début de celle-ci qu'il s'agissait d'un problème propre à la Grèce, puis aux Etats connaissant de graves difficultés de leur système bancaire (Irlande) ou un déficit extérieur insoutenable, compte tenu de leurs perspectives de croissance, faisant douter de leur capacité à demeurer dans l'euro sans susciter de crises de surendettement à répétition (Portugal, Espagne), l'Italie est surtout caractérisée par une dette publique élevée, de l'ordre de 120 points de PIB.

Le poids de la dette publique est une différence essentielle entre l'Espagne et l'Italie. Il en résulte en effet que si l'Espagne pourrait vraisemblablement supporter dans la durée ses taux d'intérêt actuels, l'Italie se trouve dans la zone dangereuse et une augmentation durable de ses taux d'intérêt jusqu'à 10 % la condamnerait au défaut. En 2011, la dette publique devrait être de l'ordre de respectivement 70 et 120 points de PIB dans ces deux pays. On calcule9(*) que sous l'hypothèse d'une croissance du PIB de 4 % par an en valeur - ce qui est déjà optimiste, même à moyen terme -, l'excédent budgétaire primaire requis pour stabiliser la dette en points de PIB atteint le maximum historique10(*) jamais atteint dans la période récente par un Etat de la zone euro, soit 7 points de PIB, avec un taux d'intérêt moyen de la dette publique de l'ordre de 14 % avec une dette de 70 points de PIB, mais seulement 10 % avec une dette de 120 points de PIB. Si l'on suppose que la « zone dangereuse » commence avec une exigence d'excédent budgétaire primaire de « seulement » 3 points de PIB, la situation devient dangereuse avec un taux d'intérêt moyen de 9 % avec une dette de 70 points de PIB et 7 % avec une dette de 120 points de PIB.

L'Italie est donc « sur le fil du rasoir » et, sans intervention déterminée de la BCE ou des autres Etats de la zone euro, risque à tout instant de perdre l'accès aux marchés.

Si l'Italie faisait défaut, la zone euro connaîtrait une crise bancaire majeure, directement du fait du défaut de l'Italie, mais aussi indirectement, du fait des autres défauts souverains qui se produiraient vraisemblablement. L'activité économique, du fait de l'assèchement de son financement, s'effondrerait.

Ce n'est pas une nouvelle récession qui serait à craindre, mais véritablement une dépression.

3. Une réponse actuellement inadaptée des Etats de la zone euro

La réponse des Etats de la zone euro a jusqu'à présent été inadaptée.

a) L'échec du conseil européen du 26 octobre 2011
(1) Le double dispositif annoncé le 26 octobre 2011

Lors de leur réunion du 26 octobre 2011, les chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro ont annoncé la prochaine multiplication de la capacité de financement du Fonds européen de stabilité financière (FESF) par la mise en place de deux dispositifs :

- un dispositif de rehaussement de crédit, c'est-à-dire d'assurance partielle des investisseurs (l'objectif d'une assurance des premiers 20 ou 25 % de pertes, initialement avancé, a depuis dû être revu à la baisse, comme on le verra ci-après). Le FESF a précisé le 30 novembre 2011 que concrètement, il délivrerait des certificats de protection susceptibles, après la première émission, d'être détachés et négociés séparément ;

- un dispositif de type « CDO » (Collateralized Debt Obligations, obligations adossées à des actifs)11(*). Dans son communiqué précité du 30 novembre 2011, le FESF indique : « La création d'un ou plusieurs fonds de co-investissement (FCI) (Co-investment Funds, CIF) autoriserait la combinaison de financements publics et privés. Un FCI achèterait des obligations sur les marchés primaire et/ou secondaire. (...) Le FCI comprendrait une tranche de premières pertes qui serait financée par le FESF »12(*).

Selon les annonces du mois d'octobre, il devait en résulter une capacité de financement de l'ordre de 1 000 milliards d'euros, correspondant au produit d'une capacité de prêt résiduelle du FESF de l'ordre de 250 milliards d'euros13(*) et d'un effet de levier estimé à 4 ou 5 pour chacun des deux dispositifs.

Les modalités concrètes de mise en oeuvre de ce double dispositif ont été arrêtées par le Conseil Ecofin du 30 novembre 2011.

Dans son communiqué précité du 30 novembre 2011, le FESF a déclaré que ces deux dispositifs seraient opérationnels « tôt en 2012 ».

(2) Des annonces qui n'ont pas bloqué le risque de contagion

Ces annonces n'ont toutefois pas bloqué le risque de contagion. Si l'annonce par le premier ministre grec, dès la fin du sommet, de l'organisation prochaine d'un référendum en Grèce sur le plan de réduction du déficit, n'y a évidemment pas contribué, le double dispositif annoncé le 26 octobre 2011 était intrinsèquement peu crédible, par son calibrage et par sa nature.

(a) Un calibrage inférieur aux besoins

Tout d'abord, il ne va pas de soi que l'objectif d'une capacité de prêt de 1 000 milliards d'euros puisse effectivement être atteint. En particulier, l'effet de levier de 4 ou 5 initialement envisagé apparaît désormais peu réaliste, en raison de l'aversion croissante des investisseurs envers la dette publique européenne. Cela a été reconnu en filigrane par François Baroin, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, qui, lors de la discussion générale en séance publique du projet de loi de finances pour 2012, le 17 novembre 2011, a déclaré : « en dépit de l'évolution actuelle des marchés financiers, nous espérons que l'effet de levier généré par les nouveaux mécanismes sera trois ou quatre fois supérieur aux ressources disponibles ». Ce nouvel objectif d'effet de levier, désormais de 3 à 4, a été explicitement confirmé par Klaus Regling, président-directeur général du FESF, lors de son audition par la commission du budget du Bundestag, le 28 novembre 201114(*). Dans ces conditions, le communiqué du FESF en date du 30 novembre 2011, indiquant que dans le cas du dispositif d'assurance, les pertes seraient assurées jusqu'à « 20-30 % du montant du principal »15(*), ce qui correspond à un effet de levier de 3 à 5, peut sembler optimiste en ce qui concerne le haut de l'intervalle. Le Financial Times, citant de « hauts responsables de l'eurozone », estime même que l'effet de levier pourrait être de seulement 2 à 316(*). Concrètement, un effet de levier de 2 à 3 correspondrait à la nécessité d'assurer les premiers 30 % à 50 % de pertes (et non les premiers 20 % à 25 %, comme initialement envisagé).

Avec un effet de levier de 2 ou 3 la capacité de financement serait non de 1 000 milliards d'euros comme avec un effet de levier de 4, mais de seulement 500 ou 750 milliards d'euros.

A cela s'ajoute que l'effet de levier pourrait s'appliquer à une capacité initiale de prêt inférieure aux 250 milliards d'euros actuels, par exemple si le FESF devait prêter directement davantage à la Grèce.

Ensuite, même si l'objectif d'une capacité de financement de 1 000 milliards d'euros était atteint, les besoins de financement de l'Espagne et de l'Italie de 2012 à 2014 restent de l'ordre de 1 500 milliards d'euros.

(b) Le problème de la nature des mécanismes prévus

La nature des mécanismes prévus est également problématique.

Le dispositif d'assurance est manifestement, en son principe, incapable de rassurer les investisseurs. Comme l'écrit l'économiste Daniel Gros, « imaginez que vous possédez une maison à côté d'un réacteur nucléaire et qu'on vous propose une assurance. Le contrat vous indemnise pour vos premiers 20 % de pertes en cas de fusion du réacteur. Dormiriez-vous beaucoup mieux avec une telle assurance ? »17(*). On peut même se demander si l'annonce de ce dispositif ne renforce pas les inquiétudes des marchés, en suggérant que les Etats de la zone euro pourraient laisser survenir un défaut de l'Italie.

En particulier, le dispositif de type « CDO » est fragile. Censé ne reposer ni sur les Etats (si l'on exclut leurs garanties au FESF, d'un montant relativement faible), ni sur la BCE, il est en quelque sorte « hors sol ». On rappelle qu'aux Etats-Unis, les CDO se sont effondrés en 2007 et en 2008. Comme Wolfgang Munchau le soulignait au début du mois d'octobre dans un éditorial du Financial Times, « la grosse différence entre un CDO de l'eurozone et un CDO « subprime » est la nature du filet de sécurité. Si le CDO de l'eurozone faisait défaut, il n'y aurait pas de gouvernements qui pourraient le sauver parce que les gouvernements eux-mêmes sont déjà les détenteurs des tranches « equity » du système. Cela fait de la BCE le dernier recours »18(*). Il en déduit qu'« un CDO n'est pas une solution à la crise. C'est la dernière arnaque dans la boîte à outils de gens vraiment désespérés. La zone euro s'apprête à repousser le problème une ultime fois ».

En outre, les deux dispositifs présentent une fragilité commune, liée au fait que leur solidité dépend de celle des Etats participants.

Si l'écart de taux d'intérêt à dix ans des trois Etats « sous programme » par rapport à l'Allemagne est de l'ordre de 25 points pour la Grèce, 10 points pour le Portugal et 5 points pour l'Irlande, ce dernier écart correspond désormais à l'ordre de grandeur de celui de l'Espagne et de l'Italie. Par ailleurs, l'écart de taux de la France par rapport à l'Allemagne s'est accru. La rapidité de ces augmentations de taux - les graphiques ci-après montrent des courbes qui en fin de période deviennent quasiment verticales - est évidemment préoccupante.

Ecart de taux à 10 ans par rapport à l'Allemagne

(en points de base)

1. Etats « sous programme »

2. Autres Etats

Source : Natixis

En conséquence, les titres émis par le FESF ont vu leur valeur sur le marché secondaire diminuer, correspondant désormais à un écart de taux de l'ordre de 150 points de base par rapport aux titres allemands de maturité équivalente. Par ailleurs, même si ce phénomène demeure actuellement limité, les conditions de financement de l'Allemagne se détériorent. Ainsi, le 23 novembre 2011, elle n'est parvenue à lever que 3,6 milliards d'euros d'obligations à 10 ans, pour un objectif de 6 milliards d'euros (il est vrai à un taux qui demeure de seulement 1,98 %).

En outre, le 5 décembre 2011, l'agence Standard & Poor's19(*) a placé sous surveillance négative la notation de quinze20(*) des dix-sept Etats de la zone euro21(*), et a précisé le 6 décembre que si l'un des six Etats « triple A » garantissant le FESF était dégradé, le FESF le serait également. La France et l'Allemagne sont convenues le même jour d'anticiper à 2012 la mise en place du Mécanisme européen de stabilité (MES), dont il est actuellement prévu qu'il remplace les dispositifs actuels (Fonds européen de stabilité financière, FESF ; et Mécanisme européen de stabilité financière, MESF) à compter de la mi-2013. Le MES devant, contrairement au FESF, bénéficier non seulement de garanties des Etats participants, mais aussi d'un capital propre, ce mécanisme serait moins vulnérable à une éventuelle dégradation d'un Etat « triple A ». Il n'en demeure pas moins qu'une telle dégradation entraînerait inévitablement une détérioration de ses conditions de financement.

(c) Le risque de cercle vicieux entre crise de la dette et crise de liquidité bancaire

La situation est d'autant plus préoccupante que la crise de la dette suscite un risque de crise de liquidité bancaire, qui aggrave la défiance des investisseurs.

Craignant des défauts souverains, les banques de la zone euro se prêtent de moins en moins entre elles, préférant déposer leurs liquidités auprès de la BCE. Ainsi, le spread euribor-OIS22(*), servant d'indicateur des tensions sur le marché interbancaire, de l'ordre de 25 points de base à la mi-2011, s'est ensuite progressivement ouvert, pour approcher les 100 points de base. Bien que ce niveau soit encore loin de celui atteint en 2008 au plus fort de la crise (de l'ordre de 200 points de base), cette évolution est préoccupante. La presse économique internationale23(*) évoque ainsi un possible allongement de la durée maximale des prêts de la BCE aux banques, qui pourrait passer de 13 mois à trois ans.

A cela s'ajoute une difficulté de financement des banques de la zone euro en dollars. Le 30 novembre 2011, la BCE, la Réserve fédérale des Etats-Unis et quatre autres banques centrales24(*) ont annoncé avoir conclu un accord, valable du 5 décembre 2011 au 1er février 2013, selon lequel entre elles les échanges de devises (swaps) contre dollars seraient effectués à un taux d'intérêt de 0,5 % (contre 1 % actuellement). Le rebond des marchés boursiers qui a suivi cette annonce ne doit cependant pas faire illusion : le risque de contraction du crédit est bien réel, et le fait que les banques centrales soient obligées de prendre ce type de mesure montre la gravité de la situation.

b) Les euro-obligations : un objectif

La Commission européenne a publié le 23 novembre 2011 un Livre vert sur la faisabilité de l'introduction d'obligations de stabilité. Les « obligations de stabilité » sont le nom qu'elle utilise pour désigner les euro-obligations, ou eurobonds.

Le Livre vert de la Commission européenne se contente de rappeler les principaux termes d'un débat déjà bien avancé.

Il distingue trois solutions :

- la mutualisation totale des dettes, par une garantie conjointe, c'est-à-dire chaque Etat étant garant de la dette de tous les autres ;

- la mutualisation partielle des dettes, toujours par une garantie conjointe, mais seulement jusqu'à un certain seuil de dette en points de PIB. Cette proposition correspond notamment à la proposition de « dette bleue » et de « dette rouge » de Jakob von Weizsäcker et Jacques Delpla25(*), qui pour inciter les Etats à réduire leur dette ne prévoit de mutualisation que pour la part de la dette inférieure à 60 points de PIB ;

- la mutualisation partielle des dettes, dans le cadre d'une garantie non conjointe, chaque Etat n'étant garant que jusqu'à un certain montant, comme actuellement dans le cas du FESF.

Le tableau ci-après, qui reprend les principales lignes d'un tableau du Livre vert, présente les grandes caractéristiques de ces trois options, selon la Commission européenne.

Les trois options en matière d'euro-obligations, selon la Commission européenne

 

Option 1

Option 2

Option 3

Degré de substitution des émissions nationales par les obligations de stabilité

Complet

Partiel

Partiel

Structure de garantie

Conjointe et solidaire

Conjointe et solidaire

Solidaire (non conjointe) assortie de rehaussements

Aléa moral

Elevé

Moyen, mais fortes incitations à la discipline budgétaire exercées par le marché

Bas, fortes incitations à la discipline budgétaire exercées par le marché

Impact sur la stabilité des marchés financiers

Elevé

Elevé, mais certaines difficultés en cas de niveaux insoutenables des émissions nationales

Faible, mais contribuera peut-être à résoudre la crise en raison de sa mise en oeuvre rapide

Considérations juridiques

Modifications probables du traité

Modifications probables du traité

Aucune modification du traité requise. Une législation dérivée peut s'avérer utile.

Durée de mise en oeuvre minimale requise

Longue

Moyenne à longue

Courte

Source : d'après Commission européenne, « Livre vert sur la faisabilité de l'introduction d'obligations de stabilité », COM(2011) 818 final, 23 novembre 2011

Indépendamment du jugement que l'on porte sur leur pertinence à plus ou moins long terme, aucune de ces solutions ne semble pouvoir aider à la sortie de crise immédiate :

- la première nécessiterait le passage au fédéralisme budgétaire, impliquant une révision profonde des traités et des constitutions nationales, qui serait nécessairement longue à mettre en oeuvre ;

- la deuxième laisserait les Etats sous la contrainte des marchés (puisque la garantie ne s'appliquerait qu'à la dette jusqu'à, par exemple, 60 points de PIB), mais en contrepartie elle risquerait d'entraîner des hausses de taux insoutenables et, potentiellement, le défaut pour les Etats conservant une dette supérieure à ce seuil ;

- la troisième éviterait ces inconvénients, mais en contrepartie serait peu efficace - ce qui est logique, puisqu'il ne s'agirait pas d'aller significativement plus loin que l'actuel FESF.

Les euro-obligations, si elles doivent être approuvées dans leur principe de façon à présenter de manière claire et sans ambiguïté dans quelle direction doit évoluer la zone euro, ne pourraient manifestement pas être mises en oeuvre dans des délais brefs.

c) Vers une solution institutionnelle début 2012, impliquant la BCE et le FMI, et un renforcement de la discipline budgétaire ?

Plusieurs initiatives ont été prises ces dernières semaines. Elles ont principalement pour objet un renforcement de la discipline budgétaire.

· Les 3 et 4 novembre 2011, les chefs d'Etat et du Gouvernement du G20 ont demandé à leurs ministres des finances de travailler au renforcement des moyens du FMI « d'ici leur prochaine réunion », soit en février 201226(*).

Des « fuites » dans la presse27(*) évoquent des discussions portant sur l'éventualité d'une intervention conjointe de l'eurosystème - BCE ou banques centrales nationales - et du FMI : le premier prêterait au second - ce à quoi l'autorise l'article 23 du protocole relatif à la BCE -, qui, grâce à ces prêts et à des Etats tiers, financerait les Etats en difficulté de la zone euro (en passant ou non par le FESF). Comme votre rapporteure générale l'a souligné dans le tome I de son rapport général sur le projet de loi de finances pour 2011, l'implication du FMI, qui prend ses décisions à la majorité qualifiée, pourrait contribuer utilement au retour de la confiance. Ses ressources devraient toutefois pour cela être significativement accrues.

Alors que la crise s'est propagée notamment en raison des difficultés des Européens à élaborer des solutions n'impliquant pas une intervention du FMI, le fait que de tels schémas soient aujourd'hui envisagés doit être analysé comme un échec de la capacité des Européens à prendre collectivement des décisions.

· Selon l'ordre du jour de la réunion du Conseil européen des 8 et 9 décembre 2011, « le Conseil européen sera informé par son président de l'évolution de la réflexion menée par les États membres de la zone euro sur le renforcement de la convergence économique à l'intérieur de la zone euro, sur l'amélioration de la discipline budgétaire et sur l'approfondissement de l'union économique, y compris en envisageant la possibilité d'apporter des modifications limitées au traité, et il procèdera à un échange de vues sur la question ». On remarque que le seul point clairement indiqué concerne « l'amélioration de la discipline budgétaire ».

Par ailleurs, la Commission européenne a présenté, lors du Conseil Ecofin du 30 novembre 2011, deux propositions de règlement, tendant à renforcer la surveillance budgétaire des Etats de la zone euro :

- l'une d'elles28(*) prévoit en particulier l'obligation que les textes financiers s'appuient sur des prévisions macroéconomiques indépendantes, que les Etats adoptent des programmations à moyen terme à caractère contraignant, et qu'ils « soumettent à la Commission et à l'Eurogroupe chaque année, et au plus tard le 15 octobre, un projet de plan budgétaire pour l'année suivante », la Commission et l'Eurogroupe pouvant demander la révision du projet ;

- cette proposition de règlement prévoit des obligations supplémentaires pour les Etats en situation de déficit excessif, en particulier en matière de suivi de l'exécution budgétaire infra-annuelle ;

- l'autre proposition de règlement29(*) prévoit que la Commission européenne peut décider de mettre sous « surveillance renforcée » un Etat connaissant de sérieuses difficultés du point de vue de sa stabilité financière ou bénéficiant d'une assistance financière internationale. Ces Etats seraient soumis à des obligations d'information supplémentaires, et devraient faire adopter un « programme d'ajustement » par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée ;

- l'exposé des motifs de cette seconde proposition de règlement prévoit en outre qu'« une décision constatant qu'un État membre ne se conforme pas à son programme » entraînerait la suspension du versement des fonds structurels.

Comme on l'a indiqué, l'ordre du jour de la réunion du Conseil européen des 8 et 9 décembre 2011 comprend la discussion de « la possibilité d'apporter des modifications limitées au traité ». L'Allemagne demande de telles modifications. Toutefois, son projet de charger la Cour de justice européenne de veiller au respect par les Etats de leurs obligations a suscité des oppositions dans notre pays.

· Le 1er décembre 2011, Wolfgang Schäuble a présenté devant des journalistes une proposition dont il a indiqué qu'elle serait évoquée lors de la réunion du conseil européen du 9 décembre prochain. Il s'agit d'un mécanisme destiné à contraindre les Etats à davantage de discipline budgétaire.

La proposition allemande de mise en place de fonds d'amortissement nationaux pour la dette supérieure à 60 points de PIB

Selon les informations disponibles30(*), il s'agirait de mettre en place des fonds d'amortissement nationaux, alimentés par des ressources spécifiques, pour la part de dette supérieure à 60 points de PIB.

Cette solution n'a rien à voir avec les eurobonds, puisque chaque Etat ne compterait toujours que sur lui-même. En particulier, malgré les apparences, elle est fondamentalement différente de celle de « dette bleue » et de « dette rouge » de Jakob von Weizsäcker et Jacques Delpla31(*), consistant à mutualiser la part de la dette inférieure à 60 points de PIB. Concrètement, il s'agirait seulement de mettre en place dans chaque Etat une sorte de « super-CADES », afin d'obliger les Etats à se désendetter.

Cette solution n'a pas non plus grand-chose à voir avec la proposition, faite le 9 novembre 2011 par des économistes allemands, de créer un fonds d'amortissement européen de 2 300 milliards d'euros garanti par les Etats membres pour la part de dette supérieure à 60 points de PIB, qui aurait de facto constitué un dispositif temporaire d'eurobonds.

· Le 1er décembre 2011, Mario Draghi, président du conseil des gouverneurs de la BCE, a suggéré que la BCE pourrait accepter d'aller plus loin si, préalablement, les Etats s'engageaient véritablement en matière de discipline budgétaire.

· Le 5 décembre 2011, la France et l'Allemagne ont annoncé un accord qui reste à concrétiser.

Lors de leur conférence de presse commune, le Président et la Chancelière ont annoncé leur intention d'adopter d'ici mars 2012 un nouveau traité, dont le principe serait décidé lors de la réunion du Conseil européen du 9 décembre et dont la ratification pourrait avoir lieu après l'élection présidentielle française.

Les modifications apportées par ce nouveau traité seraient les suivantes :

sanction quasi-automatique des Etats en déficit excessif en cas de non-respect de leurs engagements, seule une majorité qualifiée pouvant s'y opposer ;

- selon les termes du Président de la République, « une règle d'or renforcée et harmonisée au niveau européen pour que tous les budgets des 17 comportent une disposition constitutionnelle qui permette aux cours constitutionnelles nationales de vérifier que le budget national va vers le retour à l'équilibre ». La Chancelière a précisé que si « la Cour de justice européenne ne pourra pas déclarer un budget national immédiatement nul et non avenu », elle « pourra dire si la règle d'or telle que définie dans le droit national est conforme » au traité. Il s'agirait donc d'une rupture majeure par rapport à la politique menée par le Président de la République, la « règle d'or » adoptée le 11 juillet 2001 ayant précisément été conçue pour n'obliger à rien.

Il a en outre été convenu d'anticiper à 2012 la mise en place du Mécanisme européen de stabilité (MES), dont il est actuellement prévu qu'il remplace les dispositifs actuels (Fonds européen de stabilité financière, FESF ; et Mécanisme européen de stabilité financière, MESF) à compter de la mi-2013. Ses statuts seraient en outre modifiés pour que, selon les termes du Président de la République, « les décisions puissent être prises non pas à l'unanimité mais à une majorité qualifiée dont nous estimons aux alentours de 85 % le quota ».

· Dans un document en date du 6 décembre 2011 adressé aux chefs d'Etat et de gouvernement, Herman van Rompuy identifie deux solutions juridiques :

- la simple révision du protocole n°12 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), relatif à la procédure de déficit excessif. Les nouvelles règles budgétaires, l'obligation de chaque Etat de se doter d'une règle interne contraignante de retour à l'équilibre et la compétence de la Cour de justice européenne pour vérifier la conformité de cette règle au droit communautaire, pourraient figurer dans ce protocole. On rappelle que la modification d'un protocole implique l'unanimité du Conseil, mais n'exige pas, du point de vue juridique, de ratifications nationales ;

- l'amendement du TFUE, afin notamment de renforcer l'automaticité des sanctions. Des ratifications nationales seraient alors nécessaires, ce qui rallongerait le processus et le rendrait plus aléatoire, en particulier si des référendums nationaux étaient organisés.

Par ailleurs, ce rapport propose que l'anticipation à 2012 de la mise en place du Mécanisme européen de stabilité (MES), initialement prévue pour la mi-2013, s'accompagne de l'abandon de la règle selon laquelle il ne ferait que reprendre la capacité de prêt des mécanismes existants (Fonds européen de stabilité financière, FESF ; et Mécanisme européen de stabilisation financière, MESF), sans s'y ajouter. Cette proposition demeure à préciser, mais on conçoit que si aux 250 milliards d'euros de capacité de prêt résiduelle du FESF s'ajoutaient 500 milliards d'euros pour le MES, la « puissance de feu » de la zone euro serait renforcée.

· Un renforcement de la discipline budgétaire n'aurait guère d'utilité en lui-même, en tout cas pour résoudre la crise de la zone euro.

En effet, si l'on excepte le cas de la Grèce, la crise des dettes publiques européennes ne provient pas fondamentalement d'un manque de discipline budgétaire des Etats. En effet, la situation des finances publiques de la zone euro n'est pas plus dégradée que celle des Etats-Unis, du Japon et de la Grande-Bretagne.

On peut toutefois comprendre qu'il soit important de créer les conditions d'une intervention plus active de la BCE dans la résolution de la crise.

Pour autant, le dispositif tel qu'il est proposé appelle de nombreuses réserves, de procédure comme de principe.

Du point de vue de la procédure, il est douteux que des réformes de cette ampleur puissent être élaborées dans les délais très brefs qui sont envisagés. Quand bien même elles le seraient, leur entrée en vigueur serait conditionnée à leur approbation par les différents Etats. Sur certains aspects, des référendums seraient organisés. Sur d'autres des révisions constitutionnelles seraient nécessaires.

Sur le fond, il est étonnant que les propositions se concentrent sur la question de la discipline budgétaire, alors qu'il ne s'agit pas du seul problème dont souffre la zone euro. La défiance sera surmontée seulement lorsque les Etats auront clairement indiqué leurs objectifs en matière de fonctionnement de l'Union économique et monétaire et leurs ambitions en matière de soutien à la croissance.

Or sur ces deux points, personne n'est encore sorti de l'ambigüité.

II. L'ACTUALISATION DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES

A. LA MISE EN oeUVRE DU PLAN ANNONCÉ LE 7 NOVEMBRE 2011

1. Le présent projet de loi, principal véhicule du plan du 7 novembre 2011

Le présent projet de loi de finances rectificative est le principal véhicule juridique du plan de réduction du déficit annoncé le 7 novembre 2011 par le Premier ministre, formellement de 17,4 milliards d'euros à l'horizon 2016.

En effet, sur les 11,4 milliards d'euros de mesures « documentées » à l'horizon 201632(*) -, les mesures nouvelles se répartissent entre :

- 2,5 milliards d'euros pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 (modifié par amendements du Gouvernement) ;

- 3,1 milliards d'euros pour le projet de loi de finances pour 2012 (modifié par amendements du Gouvernement) ;

- 5,8 milliards d'euros pour le présent projet de loi de finances rectificative.

Le projet initial du Gouvernement d'inscrire la revalorisation forfaitaire de 1 % des prestations familiales et des aides au logement en 2012 et le raccourcissement de la phase transitoire de la réforme des retraites dans un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2012 a été abandonné. Ces dispositions ont été introduites en seconde lecture à l'Assemblée nationale, après échec de la commission mixte paritaire, par amendements au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.

Le plan du 7 novembre 2011

(en milliards d'euros)

 

En écart par rapport à l'absence de mesure

En mesures nouvelles*

Véhicule juridique

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Pour mémoire : véhicules juridiques annoncés le 7 novembre

2012

2013

2016

2012

2013

Moyenne 2014-2016

Recettes

5,2

7,9

8,4

5,2

2,7

0,2

   

Désindexation en 2012 et 2013 du barème de l'IR, de l'ISF, et des donations et successions

1,7

3,4

3,4

1,7

1,7

0

PLFR décembre 2011

PLFR décembre 2011

Majoration exceptionnelle de l'IS pour les grandes entreprises jusqu'en 2013

1,1

1,1

0

1,1

0

-0,4

PLFR décembre 2011

PLFR décembre 2011

Augmentation du prélèvement forfaitaire libératoire à 24 % sur les dividendes et intérêts

0,6

0,6

0,6

0,6

0

0

PLFR décembre 2011

PLFR décembre 2011

Suppression de niches : rabot, suppression du Scellier fin 2012, rabot et recentrage des PTZ sur le neuf (800 M€) et réduction de 20 % du CIDD

0

1

2,6

0

1

0,5

PLF 2012

Non précisé

Création d'un taux intermédiaire de TVA à 7 %

1,8

1,8

1,8

1,8

0

0

PLFR décembre 2011

PLFR décembre 2011

Dépenses**

1,7

3,7

9

1,7

2

1,8

   

Economies supplémentaires sur l'Etat et l'assurance maladie

1,2

2,7

7,2

1,2

1,5

1,5

   

Dont Etat***

0,5

1,5

4,5

0,5

1

1

Amendement au PLF 2012****

Non précisé

Dont assurance maladie***

0,7

1,2

2,7

0,7

0,5

0,5

Amendements au PLFSS 2012****

Non précisé

Revalorisation forfaitaire de 1 % des prestations familiales et des aides au logement en 2012

0,4

0,5

0,5

0,4

0,1

0

Amendement au PLF 2012 (aides au logement) et au PLFSS 2012 (prestations familiales)

PLFRSS 2012

Raccourcissement de la phase transitoire de la réforme des retraites (âge légal à 62 ans en 2017)

0,1

0,5

1,3

0,1

0,4

0,3

Amendement au PLFSS 2012

PLFRSS 2012

Total

7

11,6

17,4

7

4,6

1,9

 

 

* Calculs de la commission des finances. La présentation en mesures nouvelle indique l'évolution du montant de la mesure par rapport à l'année précédente. Dans un souci de simplification, on retient ici le terme dans le cas de mesures relatives aux dépenses, bien que l'expression soit habituellement réservée à celles relatives aux seules recettes.

** On retient la présentation du Gouvernement, consistant à assimiler le raccourcissement de la phase transitoire de la réforme des retraites à une pure mesure de dépenses.

*** Répartition entre Etat et assurance maladie réalisée par la commission des finances à partir des éléments figurant dans le texte du dossier de presse.

**** Pour les années postérieures à 2012, les montants sont essentiellement programmatiques.

Source : commission des finances, d'après le dossier de presse du 7 novembre 2011 et la « Stratégie pluriannuelle de finances publiques, » publiée lors du dépôt du présent projet de loi de finances rectificative

2. Un plan global qui, contrairement à ce que continue d'affirmer le Gouvernement, ne repose pas majoritairement sur les dépenses
a) Selon les chiffres du Gouvernement : en 2011-2012, un effort reposant majoritairement sur les recettes

Dans la perspective des prochaines échéances électorales, le Gouvernement axe sa communication sur l'idée que les mesures qu'il prend pour réduire le déficit reposeraient très majoritairement sur les dépenses. Cela lui permet de se poser en pourfendeur des dépenses inutiles, contrairement à une opposition présidentielle accusée de vouloir augmenter les dépenses et les impôts.

Ainsi, la Stratégie pluriannuelle de finances publiques annexée au présent projet de loi de finances rectificative affirme que « l'effort de redressement 2011-2016 privilégie les efforts en dépenses, qui représentent près des deux tiers de l'effort total ».

A l'appui de cette affirmation, le Gouvernement fournit le tableau ci-après.

Le « plan de retour à l'équilibre 2011-2016 », selon le Gouvernement

(en milliards d'euros)

Source : « Stratégie pluriannuelle de finances publiques » annexée au présent projet de loi de finances rectificative

Ce tableau permet de voir à quelles acrobaties le Gouvernement est contraint pour affirmer qu'il se conforme à son idéologie de retour à l'équilibre par un effort reposant majoritairement sur les dépenses. Votre rapporteure générale a d'ailleurs montré dans le tome I de son rapport général sur le projet de loi de finances pour 2012 en quoi le discours du Gouvernement ne correspond pas à la réalité.

La principale « astuce » du Gouvernement consiste à raisonner à l'horizon 2016, en affichant des mesures d'économies au-delà de 2012 essentiellement virtuelles.

Si l'on se contente de prendre en compte les mesures sur la période dépendant effectivement de l'action du Gouvernement, soit 2011-2012, le tableau du Gouvernement indique que les mesures de réduction du déficit proviendraient alors pour 54 % de mesures sur les recettes et seulement 46 % de mesures sur les dépenses. Même en recourant au procédé - semble-t-il utilisé pour la première fois dans ce document - consistant à comptabiliser parmi les économies la moindre charge de la dette résultant du moindre déficit, ces taux seraient encore de respectivement 52 % et 48 %.

b) Un recalcul sur la période 2011-2016, avec les seules mesures réellement documentées : un effort deux fois moins important et reposant également sur les dépenses et les recettes

Votre rapporteure générale s'est efforcée de corriger le tableau ci-avant du Gouvernement en prenant en compte les seules mesures réellement documentées, et sans prendre en compte l'impact du moindre déficit sur la charge de la dette (qui n'a d'autre objet que de majorer artificiellement l'effort sur la dépense).

Il en résulte des chiffres sensiblement différents de ceux que présente le Gouvernement :

- l'effort à l'horizon 2016 n'est plus de 115 milliards d'euros, mais de seulement 63,6 milliards d'euros ;

- cet effort n'est plus réparti entre 64 % sur les dépenses et 36 % sur les recettes (voire respectivement 68 % et 32 % si l'on prend en compte la moindre charge de la dette), mais à peu près également réparti entre dépenses et recettes.

Les écarts proviennent :

- dans le cas des dépenses, de tous les postes sauf la réforme des retraites et la sous-indexation en 2012 des prestations famille et logement. En effet, réforme des retraites exceptée, les mesures d'économies ne sont pas documentées au-delà de 201233(*) ;

- dans le cas des recettes, de la ligne « mesures programmées dans la LPFP » (c'est-à-dire la loi de programmation des finances publiques 2011-2014), que le Gouvernement prolonge délibérément jusqu'en 2016. En effet, ces mesures, de 3 milliards d'euros par an en « mesures nouvelles », demeurent à déterminer.

Le « plan de retour à l'équilibre 2011-2016 » : prise en compte des seules mesures « documentées » par le Gouvernement

(en milliards d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

 

Dette évitée

MESURES EN DEPENSES

 

 

 

 

 

 

 

Etat hors retraites

6,9

12,3

12,3

12,3

12,3

12,3

68,4

dont économies sur la masse salariale

1,3

2,9

2,9

2,9

2,9

2,9

15,8

dont fonctionnement et interventions de l'Etat et de ses opérateurs et transferts aux collectivités locales

5,6

9,4

9,4

9,4

9,4

9,4

52,6

ASSO hors retraites

2,6

6,2

6,3

6,3

6,3

6,3

34,0

dont économies sur le champ de l'ONDAM (et, en 2012, sur fonds de protection sociale et gestion des caisses de sécurité sociale)

2,6

5,9

5,9

5,9

5,9

5,9

32,1

dont sous-indexation en 2012 des prestations famille et logement

0

0,3

0,4

0,4

0,4

0,4

1,9

Réforme des retraites

1,5

4,8

6,9

8

11

16

48,2

Collectivités locales

0,2

0,6

0,6

0,6

0,6

0,6

3,2

Total mesures en dépense (hors économie sur charge de la dette)

11,2

23,9

26,1

27,2

30,2

35,2

153,8

Dont mesures antérieures au 24/08

11,0

21,1

22,9

23,2

26,3

31,2

135,7

Dont mesures du 24/08

0,2

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

5,2

Dont mesures du 7/11

0,0

1,8

2,2

3,0

2,9

3,0

12,9

Partage dans l'effort de consolidation (hors charge de la dette) (en %) :

49,6

46,4

46,7

49,0

52,0

55,3

50,0

               

MESURES EN RECETTES

             

Mesures documentées avant les annonces du 24/08

10,4

12,4

12,4

12

12

12

71,2

Mesures annoncées le 24/08

1,0

10,0

9,5

9,0

8,0

8,0

45,5

Nouvelles mesures en recettes le 7/11

0,0

5,2

7,9

7,3

7,9

8,4

36,7

Mesures programmées dans la LPFP

   

Mesures purement programmatiques

0,0

Total mesures en recettes

11,4

27,6

29,8

28,3

27,9

28,4

153,4

Partage dans l'effort de consolidation (en %) :

50,4

53,6

53,3

51,0

48,0

44,7

50,0

               

Total effort de consolidation :

22,6

51,5

55,9

55,5

58,1

63,6

307,2

Dont mesures antérieures au 24/08

21,4

33,5

35,3

35,2

38,3

43,2

206,9

Dont mesures du 24/08

1,2

11,0

10,5

10,0

9,0

9,0

50,7

Dont mesures du 7/11

0,0

7,0

10,1

10,3

10,8

11,4

49,6

Sources : « Stratégie pluriannuelle de finances publiques » annexée au présent projet de loi de finances rectificative ; calculs de la commission des finances

c) Selon une approche en termes d'effort structurel : une réduction du déficit reposant à 60 % sur les recettes d'ici 2016, si l'on prend en compte les seules mesures documentées

A cela s'ajoute que la norme par rapport à laquelle les mesures relatives aux dépenses sont définies n'est, comme d'habitude, pas explicitée. Les recalculs ci-avant sont donc purement théoriques, les chiffres du tableau du Gouvernement n'ayant en eux-mêmes pas de signification claire.

Une approche fréquemment retenue par la commission des finances consiste à raisonner en « effort structurel ». On rappelle que l'effort structurel, défini comme la réduction du déficit public provenant de l'action discrétionnaire du Gouvernement, se définit par la somme de la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel et des mesures nouvelles sur les recettes. Il se distingue de l'évolution du déficit structurel par le fait qu'il ne prend pas en compte les fluctuations spontanées du ratio recettes/PIB. Afin de neutraliser effectivement les fluctuations de la conjoncture, la commission des finances préconise de retenir comme hypothèse de croissance potentielle la croissance potentielle de longue période, estimée à environ 2 %.

Dans le cas des recettes, cette approche macroéconomique implique de prendre en compte l'ensemble des mesures nouvelles, et non seulement celles que le Gouvernement fait le choix de retenir dans le tableau de la page précédente. Concrètement, il convient de s'appuyer sur le chiffrage du rapport sur les prélèvements obligatoires annexé au projet de loi de finances pour 2012, actualisé pour tenir compte du plan annoncé le 7 novembre 2011.

On parvient alors aux résultats ci-après.

L'évolution discrétionnaire du déficit public (« effort structurel »)

(en milliards d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

 

Dette évitée

Avec les hypothèses du Gouvernement*

 

Effort structurel

             

dont :

33

67

92

114

137

162

606

Dépenses

14

28

47

66

86

107

348

Recettes**

19

40

45

48

51

55

257

% Dépenses

43

41

51

58

63

66

57

               

Avec les seules mesures « documentées »***

 

Effort structurel

             

dont :

33

67

70

69

70

71

381

Dépenses

14

28

28

28

28

28

153

Recettes

19

40

42

42

42

43

227

% Dépenses

43

41

40

40

40

39

40

* Croissance des dépenses publiques en volume de 0,7 % en 2011, 0,8 % en 2012 et 0,4 % ensuite.

** Mesures figurant dans le rapport sur les prélèvements obligatoires annexé au projet de loi de finances pour 2012 (années 2011 et 2012) + mesures annoncées le 7 novembre + 3 milliards d'euros de mesures nouvelles par an programmés par le Gouvernement de 2013 à 2016 mais non documentés.

*** Hypothèse de croissance des dépenses de 2 % par an en volume à compter de 2013 + absence de prise en compte des 3 milliards d'euros par an de mesures nouvelles sur les recettes prévues à compter de 2013, non documentées.

Source : calculs de la commission des finances

Selon cette approche - qui, compte tenu de l'estimation relativement élevée retenue pour la croissance potentielle, contribue à majorer la contribution des dépenses à la réduction du déficit34(*) -, la réduction discrétionnaire du déficit prévue à l'horizon 2016 reposerait, si l'on prend en compte les mesures non documentées, à 66% sur les dépenses.

Toutefois la programmation du Gouvernement n'a en réalité guère de sens. Après prise en compte de l' « effort virtuel » sur la dépense programmé (mais non documenté) à compter de 2013, la croissance des dépenses publiques en volume, qui jusqu'au plan du 7 novembre 2011 devait être de 0,5 % par an (contre une tendance « historique » de plus de 2 %, et 1,4 % de 2008 à 2012), serait ramenée au taux incroyablement faible de 0,4 %. Le Gouvernement ne précise évidemment pas comment la croissance des dépenses publiques en volume est censée passer de plus de 2 % par an à une quasi-stabilité.

Par ailleurs, dans le cas des recettes, il convient de ne pas prendre en compte les 3 milliards d'euros de mesures nouvelles prévues chaque année à partir de 2013, qui ne sont pas documentées.

Au total, on parvient à une contribution des dépenses à l'effort total de seulement 40 %.

B. LA NOUVELLE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES 

1. Une actualisation a minima

Pour la première fois, le Gouvernement a publié, en même temps que le présent projet de loi de finances rectificative, un document intitulé Stratégie pluriannuelle de finances publiques, présenté comme une « mise à jour du rapport économique, social et financier » annexé au projet de loi de finances pour 2012. Ce document actualise la programmation du Gouvernement en fonction de la révision à la baisse des hypothèses de croissance, et des nouvelles mesures annoncées le 7 novembre 2011.

Il s'agit d'une « première ». En effet, habituellement le Gouvernement se limite au rapport prévu par l'article 53 de la LOLF, qui dispose qu'est joint « à tout projet de loi de finances rectificative (...) un rapport présentant les évolutions de la situation économique et budgétaire justifiant les dispositions qu'il comporte ». Ce rapport fait généralement moins d'une page.

Cette programmation ne comprend toutefois aucune information nouvelle significative par rapport à celle que votre rapporteure générale s'était efforcée de reconstituer à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2012.

La mise à jour de l'hypothèse de croissance ne concerne que l'année 2012 : comme on l'a indiqué, celle-ci a été ramenée de 1,75 % à 1 % (pour un consensus des conjoncturistes de 0,7 %35(*)).

En conséquence des économies supplémentaires annoncées, sinon documentées, l'hypothèse de croissance des dépenses en volume a quant à elle été ramenée de 0,5 % environ36(*) à seulement 0,4 % en moyenne de 2013 à 2016 (contre 1,4 % en 2008-2012 et une moyenne sur longue période supérieure à 2 %).

La trajectoire de déficit public est maintenue inchangée, à 5,7 points de PIB en 2011, 4,5 points de PIB en 2012, 3 points de PIB en 2013, 2 points de PIB en 2014, 1 point de PIB en 2015 et l'équilibre en 2016.

La projection du taux de prélèvements obligatoires est revue en légère hausse : pour l'année 2015, si elle était de 45,4 % selon la programmation 2013-2015 annexée au projet de loi de finances pour 2012, elle est désormais de 45,8 points de PIB.

2. L'impact sur la dette publique des dispositifs d'aide aux Etats en difficulté de la zone euro : environ 2 points de PIB

Cette programmation évalue à environ 2 points de PIB à compter de 2012 l'impact des dispositifs d'aide aux Etats en difficulté de la zone euro sur la dette publique de la France :

- la France doit contribuer à hauteur de respectivement 6,5 et 9,1 milliards d'euros aux dispositifs d'aide à l'Irlande et au Portugal, dans le cadre du FESF ;

- dans le cas de la Grèce, il faut prendre en compte les 16,8 milliards d'euros de prêts bilatéraux annoncés le 2 mai 2010 et les 20 milliards d'euros (environ37(*)) du plan d'aide annoncé le 26 octobre 2011, qui se substitue à celui du 21 juillet 2011.

On rappelle en effet que dans une décision du 27 janvier 2011, Eurostat estime que le FESF n'est pas une « unité institutionnelle » indépendante, mais une émanation des Etats de la zone euro. En conséquence, la dette du FESF est considérée par Eurostat comme une dette des Etats contributeurs, répartie en fonction de leur part dans le total des garanties.

SECONDE PARTIE  L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE À LA FIN DE L'ANNÉE 2011

Les principaux chiffres du quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2011

1. - LES RECETTES

Recettes fiscales nettes : 253,5 milliards d'euros (-0,4*)

Recettes non fiscales : 16,5 milliards d'euros (+0,2)

2. - LES DÉPENSES ET LES EMPLOIS

Dépense sous norme « zéro valeur » : 275,4 milliards d'euros (-0,2)

Dont dépenses de personnel (hors pensions) : 81,5 milliards d'euros (+0,4)

Dont PSR collectivités territoriales sous norme : 51,8 milliards d'euros (-0,6)

Dont PSR Union européenne : 18,2 milliards d'euros (+0)

Dépense sous norme « zéro volume » : 357,8 milliards d'euros (+0,8)

Dont charge de la dette : 46,4 milliards d'euros (+1)

Dont dépenses de pensions : 36 milliards d'euros (+0)

Plafond des autorisations d'emplois rémunérés par l'Etat : 1 974 461 ETPT (+0)

3. - LE SOLDE ET SON FINANCEMENT

Solde général : -95,3 milliards d'euros (+0,2)

Besoin et ressources de financement de l'Etat : 190,7 milliards d'euros (-0,2)

Plafond de variation de la dette à moyen et long termes : 89,2 milliards d'euros (+0)

* Les évolutions sont par rapport à la LFR-3 2011 pour les recettes et le solde, et par rapport à la LFI 2011 pour les dépenses et les emplois.

Nota bene : l'analyse de l'équilibre budgétaire repose sur les données contenues dans le projet de loi adopté en Conseil des ministres. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en première lecture sont analysées dans le cadre du commentaire de l'article d'équilibre (article 31).

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

I. DES RECETTES EN LÉGÈRE DIMINUTION

Les recettes nettes du budget général diminuent très légèrement par rapport au dernier révisé pour 2011 (- 150 millions d'euros). Un léger rebond des recettes non fiscales (+ 213 millions d'euros) vient compenser l'érosion des recettes fiscales (- 363 millions d'euros).

A. UN RECUL DES RECETTES FISCALES PARTIELLEMENT COMPENSÉ PAR LA CONSOLIDATION DES RECETTES NON FISCALES

Le faible ajustement des recettes fiscales nettes auquel procède le présent collectif ne doit pas masquer qu'elles auront fait l'objet de révisions d'ampleur au cours de l'exercice. Par ailleurs, si les derniers réglages des prévisions 2011 apparaissent minimes, le projet de loi « rectifie » substantiellement les recettes pour 2012, en mettant en oeuvre un train supplémentaire de mesures dites de « redressement ».

1. L'évolution des prévisions de rendement des « grands impôts »

D'un montant de 253,6 milliards d'euros en exécution 2010, les recettes fiscales nettes étaient attendues à 254,9 milliards d'euros en LFI. Elles sont finalement révisées à 253,5 milliards d'euros, en recul de 0,6 % par rapport à la prévision. Cette variation relativement modérée dissimule des réévaluations d'ampleur selon les impositions concernées.

a) L'impact de la situation grecque sur l'impôt sur les sociétés

Les recettes d'IS ne passent pas la barre « symbolique » des 40 milliards d'euros (39,98 milliards d'euros). Elles sont inférieures de 4,86 milliards d'euros à la prévision de LFI (-10,8 %). 1,7 milliard d'euros de corrections négatives avaient été enregistrées en LFR-1 pour tenir compte de l'exécution 2010 et 3 milliards d'euros de moins-values liées à la conjoncture économique avaient été actées en LFR-2. La présente révision (- 0,92 milliard d'euros) est imputable :

1) à la dégradation de la conjoncture ;

2) à l'impact du dernier plan de soutien à la Grèce sur le bénéfice fiscal des établissements financiers. Ceux-ci passent en effet des provisions pour dépréciation de leurs créances sur l'Etat grec38(*), dont l'impact à la baisse est estimé à 400 millions d'euros en 2011 et à 800 millions d'euros en 201239(*). Le montant total des provisions passées par les banques françaises aux deuxième et troisième trimestres est estimé à 4,73 milliards d'euros, dont 2,61 milliards d'euros par BNP-Paribas, 0,87 milliard d'euros par BPCE et 0,73 milliard d'euros par la Société générale ;

3) à la dynamique des remboursements et dégrèvements. 521 millions d'euros de crédits sont ouverts sur au titre des remboursements et dégrèvements d'impôt sur les sociétés. 421 millions d'euros correspondent au dynamisme plus fort qu'escompté des crédits d'impôt (PTZ notamment) et 100 millions d'euros aux dégrèvements et restitutions de sommes indûment perçues, au regard des décaissements constatés à ce jour.

b) L'évolution des autres impôts

Les recettes d'IR s'établissent à 51,05 milliards d'euros, en retrait de 1,14 milliard d'euros par rapport à la LFI (-2,2 %). L'IR net avait été révisé de - 0,5 milliard d'euros en LFR-1 pour tenir compte des données d'exécution 2010, puis de - 0,1 milliard d'euros en LFR-3 et l'est à nouveau de -0,5 milliard d'euros pour prendre en compte les résultats du troisième tiers et de remboursements et dégrèvements plus dynamiques que prévus.

Les recettes de TIPP sont globalement en ligne avec la prévision (13,99 milliards d'euros, soit 4 millions d'euros de moins qu'attendu en LFR-3 et 0,94 million d'euros de moins qu'en LFI).

La TVA « rattrape » ces moins-values en s'établissant à 132,27 milliards d'euros, soit 1,41 milliard d'euros de plus qu'anticipé en LFI, compte tenu d'une dynamique plus importante qu'escompté de l'assiette taxable. La quasi-totalité de la correction était intervenue en LFR-1.

Il en va de même des autres recettes fiscales nettes (16,2 milliards d'euros), supérieures de 1,07 milliard d'euros à la prévision de LFR-3 et de 3,26 milliard d'euros à celle de LFI. La révision opérée par le présent projet de loi s'explique par la hausse :

1) des autres impôts directs perçus par voie d'émission de rôle (+ 0,2 milliard d'euros), en raison de plus-values constatées sur l'impôt sur les sociétés sur avis de mise en recouvrement, soit après procédure contentieuse ;

2) des retenues à la source et prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers (+ 0,2 milliard d'euros) ;

3) de l'impôt de solidarité sur la fortune (+ 0,1 milliard d'euros, ce dernier étant calculé sur la base du patrimoine au 1er janvier, l'impact de la crise financière de l'été 2011 ne se fait pas encore sentir) ;

4) de 0,2 milliard d'euros des donations, dont les encaissements sont dynamiques et peuvent s'expliquer par l'anticipation du relèvement des taux et de l'augmentation du délai de reprise prévus au 1er janvier 2012 par la réforme de la fiscalité du patrimoine.

Les remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat baissent enfin de 0,4 milliard d'euros.

Réévaluations des recettes fiscales nettes

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

2. Les recettes non fiscales progressent de 0,2 milliard d'euros

Les recettes non fiscales atteignent 16,52 milliards d'euros, en recul de 1,64 milliard d'euros par rapport à l'estimation de LFI, mais en hausse de 213 millions d'euros par rapport à la prévision révisée en LFR-3.

Hors réévaluations techniques, on relève un léger surcroît de recettes lié à un meilleur déroulement qu'anticipé du programme des cessions immobilières de l'Etat (+16 millions d'euros). Sont également constatés des remboursements anticipés d'avance (+94 millions d'euros) de la part de la société Airbus, un meilleur niveau de collecte des recettes d'amendes forfaitaires de la police de la circulation et du stationnement routiers (+ 24 millions d'euros) et un ajustement du montant des produits de la rémunération de la garantie de l'Etat (+46 millions d'euros). Cet ajustement résulte de la révision à la hausse des recettes issues de la rémunération de la garantie octroyée à Dexia en 2008, compte tenu des dernières prévisions disponibles.

Réévaluations des recettes non fiscales

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

B. D'UNE RÉFORME FISCALE À L'AUTRE : UN COLLECTIF ENTRE TAXE PROFESSIONNELLE ET MESURES DE « REDRESSEMENT »

1. Un nouvel ajustement du coût de la réforme de la taxe professionnelle

Le projet de loi actualise l'évaluation de deux lignes de prélèvements sur recettes liés à la réforme de la taxe professionnelle, pour un montant total de 643 millions d'euros.

a) + 0,2 milliard d'euros au titre de la compensation-relais

La compensation relais, révisée une première fois en LFR-3 (+ 0,1 milliard d'euros), l'est à nouveau, pour un montant de + 219 millions d'euros. Cette révision est la conséquence de la mise à jour du calcul de compensation relais complémentaire prévu par la LFI 2010, au vu des dernières données actualisées. Cet ajustement a pour objet d'assurer aux collectivités la stabilité des ressources avant et après réforme. Ce calcul définitif est intervenu à l'automne 2011, afin de tenir compte des régularisations intervenues entre le 1er janvier 2010 et le 30 juin 2011 au titre des rôles supplémentaires de taxe professionnelle 2009, des rôles supplémentaires de cotisation foncière des entreprises 2010 et des révisions de bases théoriques de taxe professionnelle 2010. Les collectivités vont donc percevoir en 2011 un complément de compensation relais due au titre de 2010.

b) + 0,4 milliard d'euros au titre de la DCRTP

La dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) est augmentée de 424 millions d'euros et atteint 3,4 milliards d'euros contre 2,5 milliards d'euros prévus en LFI 2011. Une première révision à 2,9 milliards d'euros était intervenue dans le cadre de la LFR-3, qui prenait en compte une révision générale de l'ensemble des sous-jacents de calcul de la DCRTP par rapport au calcul prévisionnel du printemps 2010 (+ 0,5 milliard d'euros), une révision de + 0,1 milliard d'euros au titre de la ré-estimation prévisionnelle de la compensation-relais complémentaire et une minoration de 0,2 milliard d'euros liée à l'augmentation des recettes de taxe d'habitation et d'IFER. La nouvelle révision ici opérée résulte de la nouvelle majoration de la compensation relais (+ 0,2 milliard d'euros) et de l'impact de corrections des montants de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises 2010 (+0,1 milliard d'euros), de taxe d'habitation et d'IFER (+0,2 milliard d'euros).

Hors prélèvements sur recettes, le dégrèvement barémique de CVAE 2011 a été ré-estimé à 3,4 milliards d'euros, soit 0,2 milliard d'euros de moins qu'en LFR-3.

Au total, le coût de la réforme de la TP pour l'Etat est évalué à 4,8 milliards d'euros en 2011, soit 0,6 milliard d'euros de pertes de recettes fiscales nettes, 4,1 milliards d'euros de prélèvements sur recettes et une dégradation du solde du compte d'avance aux collectivités territoriales de 0,2 milliard d'euros.

2. Un projet de loi qui rectifie surtout les recettes pour 2012
a) Un amendement « d'anticipation » rejeté par le Sénat

Si les ajustements opérés sur les recettes 2011 apparaissent mineurs, le présent projet de loi de finances prévoit un train complémentaire de mesures de « redressement » dont l'impact global sur les recettes fiscales de 2012 est évalué à 5,1 milliards d'euros. Le Gouvernement avait proposé au Sénat d'anticiper l'effet en recettes de ces mesures par amendement à l'article d'équilibre du projet de loi de finances pour 2012. Suivant l'avis de votre commission des finances, le Sénat a rejeté cet amendement au motif qu'il n'y avait pas lieu de préjuger de l'issue des débats parlementaires sur ces mesures.

b) Le chiffrage des mesures

Il ressortait des évaluations proposées dans l'amendement que les mesures annoncées par le Premier ministre le 7 novembre 2011 avaient un rendement attendu à :

1) 1,8 milliard d'euros pour la création d'un taux réduit intermédiaire de TVA de 7 %

2) 1,7 milliard d'euros pour la non-indexation du barème de l'impôt sur le revenu et des autres barèmes associés (soit en recettes brutes : + 1 584 millions d'euros d'IR, + 44 millions d'euros d'ISF, + 18 millions d'euros de donations, + 24 millions d'euros de successions, compensés par une hausse de 25,5 millions d'euros des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux pris en charge par l'Etat, du fait de la révision à la baisse des niveaux d'éligibilité à ces dégrèvements)40(*) ;

3) 1,1 milliard d'euros pour l'application, à titre exceptionnel, d'une majoration de 5 % du montant de l'IS dû par les entreprises qui réalisent un chiffre d'affaires supérieur à 250 millions d'euros ;

4) 600 millions d'euros pour la majoration de cinq points, de 19 % à 24 %, du taux de prélèvement forfaitaire libératoire et de celui de la retenue à la source sur les dividendes versés par des sociétés françaises à des personnes physiques résidentes d'un Etat de l'Espace économique européen

5) - 96 millions d'euros pour la suppression de la taxe sur les hôtels de luxe instaurée par la deuxième loi de finances rectificative pour 2011.

II. UNE DÉPENSE MIEUX TENUE QU'EN 2010, MALGRÉ DE NOUVEAUX DERAPAGES

Alors que la fin de gestion 2010 s'était caractérisée par des dérapages substantiels, les ajustements opérés par le présent projet de loi et par le projet de décret d'avance notifié à votre commission des finances le 22 novembre 2011 sont plus limités. Il demeure que certaines ouvertures de crédits suscitent des interrogations, soit en raison de leur opportunité très contestable, soit en ce qu'elles conduisent à douter la sincérité de la budgétisation en loi de finances initiale.

A. APERÇU GÉNÉRAL

2011 était la première année d'application de la double norme de dépense, exprimée en valeur et en volume.

1. La norme de dépense est respectée
a) Le gel en valeur est respecté malgré un surcroît de dépenses de personnel

Le gel en valeur des dépenses de l'Etat hors charge de la dette et pensions impliquait de les maintenir, en 2011, sous un plafond de 275,6 milliards d'euros. Cette norme est tenue, puisque les crédits ouverts au gré des lois de finances successives et la prévision d'exécution s'établissent à 275,4 milliards d'euros.

Le tableau qui suit montre néanmoins que le respect du zéro valeur s'accommode d'un dépassement de 0,4 milliard d'euros sur le budget général, dont les dépenses sous norme atteignent 205,4 milliards d'euros au lieu de 205,0 milliards d'euros. Ce dépassement est intégralement imputable à un surcroît de dépenses de personnel, nonobstant les leçons de vertu régulièrement assénées par le Gouvernement à ce sujet, en particulier en direction des collectivités territoriales.

Cette dernière remarque n'est pas gratuite. En effet, malgré le dérapage du titre 2, le Gouvernement reste « dans les clous » du zéro valeur grâce à un effet d'aubaine sur les prélèvements sur recettes, et en particulier sur le FCTVA, dont la dépense est inférieure de 0,6 milliard d'euros à la prévision de loi de finances initiale. C'est donc, en définitive, la modération des dépenses d'investissement local qui absorbe le surcroît de dépenses de personnel de l'Etat et lui permet d'afficher une norme de dépense respectée !

Le respect de la norme de dépense en 2011

(en milliards d'euros)

*Hors remboursements et dégrèvements.

**DCRTP, garantie FDPTP et compensation relais.

***Le schéma du décret d'avance prévoit une ouverture nette de près de 0,3 milliard d'euros crédits de titre 2 mais suppose une autorisation de fongibilité entre CAS et hors CAS.

****Prévision nette des fonds de concours, décrets de transferts et de virement. La prévision d'exécution du CAS pension est inférieure à la LFI compte tenu des mouvements de fongibilité asymétrique attendus des universités et ARS (T3)

b) L'Etat fait mieux que le zéro volume dans un contexte de ressaut de l'inflation

Au moment de la construction de la LFI 2011, les dépenses au périmètre zéro volume (c'est-à-dire incluant les charges d'intérêt de la dette et les dépenses de pensions) devaient s'établir à 357 milliards d'euros, soit une baisse en volume de 0,2 % sur la base d'une hypothèse d'inflation de 1,5 %. L'inflation a néanmoins été revue à 2,1 % en cours d'exercice, ce qui a notamment entraîné un surcroît de charge de la dette indexée de 1 milliard d'euros (de 45,4 milliards d'euros en LFI à 46,4 milliards d'euros en prévision actualisée). Les prévisions de dépenses de pensions sont, quant à elles, restées stables à 36 milliards d'euros.

Au total, la dépense au périmètre zéro volume atteint donc 357,7 milliards d'euros en prévision d'exécution, soit une augmentation en valeur de 1,5 %. Si on la calcule sur la base de l'hypothèse d'inflation révisée, la diminution en volume est plus importante que prévu (- 0,6 %).

2. Synthèse des ouvertures et annulations opérées sur le budget général

Nettes des remboursements et dégrèvements, les ouvertures de crédits sur le budget général41(*) atteignent 1,78 milliard d'euros en AE et 849 millions d'euros en CP. Les annulations s'élèvent à 1,42 milliard d'euros en AE et 1,47 milliard d'euros en CP. Le présent collectif aboutit donc à des ouvertures nettes d'AE de 362 millions d'euros et à des annulations nettes de CP de 627 millions d'euros. Ce hiatus entre mouvements nets en engagements et paiements est toutefois imputable à l'ouverture technique de 887 millions d'euros d'AE au bénéfice de l'Agence française de développement42(*). Une fois cet impact technique retraité, les AE affichent des annulations nettes de 525 millions d'euros.

a) Des ouvertures de crédits massivement concentrées sur des dépenses à caractère social

Hors remboursements et dégrèvements, 19 missions du budget général font l'objet d'ouvertures de crédits de paiement, dont quatre en raison de réimputations techniques minimes.

3 missions concentrent à elles seules plus de 71 % des CP ouverts. Avec 249,33 millions d'euros en AE et CP, la mission « Ville et logement » mobilise 29,3 % des ouvertures. Celles-ci sont essentiellement destinées à financer les aides au logement (242 millions d'euros). La mission « Régimes sociaux et de retraite » se classe deuxième, avec 23,1 % des ouvertures totales (196,1 millions d'euros en AE et 196,6 millions d'euros en CP). Il s'agit, pour 126 millions d'euros, de pourvoir à des revalorisations de retraites liées au ressaut d'inflation. 18,9 % des ouvertures sont enfin imputées sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », soit 152,9 millions d'euros en AE et 160,9 millions d'euros en CP, principalement en faveur de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Au titre des interventions à caractère social, on relève également 61 millions d'euros en AE et 52 millions d'euros en CP ouverts sur la mission « Immigration, asile et intégration » afin de financer l'allocation temporaire d'attente, et 35 millions d'euros en AE et CP sur la mission « Santé » au titre de l'aide médicale d'Etat.

Avec un total de 624,3 millions d'euros en AE et 623,8 millions d'euros en CP, ces diverses dépenses sociales mobilisent donc près des trois quarts des ouvertures de crédits prévues par le présent projet de loi de finances rectificative.

b) Les annulations de crédits

19 missions sont porteuses d'annulations de crédits, au premier rang desquelles la mission « Provisions », pour 596,2 millions d'euros. Il convient de rappeler qu'en LFR-3 pour 2011, le Gouvernement avait sollicité l'ouverture de ces crédits sur la mission « Provisions » afin de faire face aux besoins de fin de gestion. Ce montant respectait le zéro valeur, dans la mesure où il correspondait exactement à la marge de manoeuvre supplémentaire dégagée par la diminution des prélèvements sur recettes sous norme (FCTVA, prélèvements sous enveloppe normée et prélèvement au bénéfice de l'Union européenne).

Votre commission des finances avait néanmoins estimé qu'une telle ouverture était contraire à la LOLF, dont l'article 7 dispose que la mission « Provisions » regroupe notamment les crédits d'une dotation « pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles ». L'inscription de crédits sollicitée par le Gouvernement n'était pas conforme à cette vocation, en ce qu'elle ne pourvoyait pas à des dépenses accidentelles ou imprévisibles, mais à la couverture de besoins de fin de gestion non encore précisément recensés et quantifiés. Par cette ouverture de crédits, le Gouvernement faisait donc de la mission « Provisions » une sorte de réserve de crédits à répartir en vue d'impasses budgétaires à venir. Le Sénat avait supprimé ces crédits, qui avaient été rétablis par la commission mixte paritaire.

Hors annulations sur la mission « Provisions », 424 millions d'euros sont en outre annulés sur la mission « Engagements financiers de l'Etat », compte tenu d'une révision à la baisse de la charge de la dette (cf. infra). En dehors de ces opérations exceptionnelles, le solde des crédits annulés atteint donc 400,2 millions d'euros en AE et 457 millions d'euros en CP.

286,3 millions d'euros d'annulations en CP - soit un cinquième du total - obéissent à la logique d'auto-assurance, qui veut que les besoins supplémentaires constatés au sein d'une mission soient couverts par redéploiement au sein de cette même mission.

L'auto-assurance est pleinement respectée pour les ouvertures en faveur du Fonds pour l'environnement mondial (FEM), de l'audiovisuel extérieur, de l'aide médicale d'Etat (AME). La quasi-totalité des ouvertures en faveur de l'AAH est également gagée au sein de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Les ouvertures en faveur du Fonds national de garantie des risques en agriculture (FNGRA) sont, enfin, gagées à près de 70 % (cf. tableau).

Application du principe d'auto-assurance

(CP en euros)

Source : commission des finances

Enfin, les annulations opérées au sein de la réserve de précaution se limitent à 126 millions d'euros en AE et à 155 millions d'euros en CP, dont 8 millions d'euros en crédits de personnel. Le solde correspond donc à des crédits devenus sans objet.

Etat de la réserve de précaution

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire

La réserve résiduelle devrait atteindre 2,3 milliards d'euros en AE et 1,8 milliard d'euros en CP, dont 468 millions d'euros de dépenses de personnel. Le taux de dégel de la réserve initiale atteint donc 63 % en AE et 67 % en CP après effets du décret d'avance de novembre et du présent projet de loi. Ces crédits seront reportés ou consommés d'ici la fin de l'année.

c) Majorer la réserve de précaution : un expédient à l'efficacité douteuse

A cet égard, votre rapporteure générale envisage avec scepticisme l'idée, avancée par le Gouvernement, d'augmenter le taux de gel des crédits en 2012, de 5 à 6 % hors titre 2. Ce gel permettra, certes, d'accentuer la « pression » sur les gestionnaires au cours de l'exécution budgétaire et d'accroître les marges de redéploiement en cas d'aléas, mais il est peu probable qu'il permette de dégager des économies substantielles, les crédits gelés faisant très peu l'objet d'annulations « sèches ». A titre d'exemple, en 2010, sur 6,5 milliards d'euros de crédits de paiement mis en réserve, seuls 201 millions d'euros ont fait l'objet d'annulations sèches. Les économies véritables suscitées par la mise en réserve n'ont donc atteint que 3 % des crédits gelés.

En portant, en 2012, le taux de mise en réserve à 6 % hors titre 2 et en le maintenant à 0,5 % sur les dépenses de personnel, la mise en réserve théorique atteindrait 8 milliards d'euros, soit 7,4 milliards d'euros hors titre 2 et 0,6 milliard d'euros sur le titre 2. Avec un taux d'annulations sèches identique à celui constaté en 2010 - soit 3 % - une économie nette de 240 millions d'euros pourrait être escomptée. Cette simulation, pour fruste qu'elle soit, montre clairement que la régulation budgétaire ne peut être un substitut aux mesures d'économies.

Telle n'est pas, au demeurant, sa vocation. L'article 51 de la LOLF dispose en effet que la réserve de précaution vise à « assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement », et non à réaliser des économies par voie réglementaire pour éviter de justifier certains arbitrages délicats devant les assemblées.

Ouvertures en annulations de crédits sur le budget général

(en euros)

Source : commission des finances

B. LES EFFECTIFS ET LES DEPENSES DE PERSONNEL

Le présent projet de loi ne rectifie pas le plafond d'emploi voté en loi de finances initiale, qui demeure fixé à 1 974 461 ETPT. Comme il vient d'être évoqué, un dépassement des crédits de titre 2 hors pensions de 0,4 milliard d'euros est néanmoins constaté, résultant d'ouvertures supplémentaires en décret d'avance43(*).

1. Un dépassement de 0,4 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale

Les crédits ouverts pour les dépenses de personnel hors pensions dépassent donc de 0,4 milliard d'euros la prévision de LFI, atteignant 81,5 milliards d'euros. La prévision d'exécution ferait, quant à elle, apparaître un dépassement de 0,2 milliard d'euros44(*).

Ce dépassement est inférieur à celui constaté à la fin l'exercice 2010, où 0,76 milliard d'euros d'ouvertures nettes de crédits avaient été nécessaires en décret d'avance. Il s'explique notamment par l'impossibilité de prendre en compte le solde d'exécution 2010 lors de la préparation du projet de loi de finances initiale pour 2011, mais également par de nouveaux dérapages au titre de certaines mesures catégorielles. Le projet de décret d'avance notifié à votre commission des finances le 22 novembre 2011 prévoyait ainsi des ouvertures de crédits de personnel au bénéfice des ministères chargés de la défense, du budget, de l'économie, de l'écologie et des affaires étrangères. Ces ouvertures avaient notamment pour objet de couvrir :

1) 25 millions d'euros besoins supplémentaires liés aux mesures prises dans le cadre des restructurations de la défense, aux dépenses d'indemnisation du chômage des personnels ayant quitté le ministère de la défense et au dispositif de cessation anticipée d'activité des ouvriers de l'amiante (+4 millions d'euros, soit 99 millions d'euros en prévision révisée 2011) ;

2) 12 millions d'euros de dépenses supplémentaires liées aux mesures catégorielles adoptées dans le cadre de la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP)45(*) ;

3) un dépassement non chiffré de l'enveloppe catégorielle du ministère chargé de l'économie.

La budgétisation des dépenses de personnel prévue par le projet de loi de finances pour 2012 fait apparaître une baisse de 113,4 millions d'euros, dont le Gouvernement n'a pas manqué de se prévaloir à l'appui de sa politique de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Néanmoins, si 2012 se solde par le même dépassement que ceux constatés en 2010 et 2011, cette diminution n'aura guère constitué qu'un effet d'annonce...

2. Une opération de fongibilité au sein du titre 2 à hauteur de 70 millions d'euros

Au regard de la LOLF, les dépenses de personnel du titre 2 peuvent être considérées comme une entité globale, au sein de laquelle la fongibilité peut s'appliquer. Or des disponibilités supérieures aux crédits ont été constatées sur le CAS « Pensions », pour un montant estimé par le Gouvernement à 70 millions d'euros (soit 0,2 % des crédits du CAS « Pensions » ouverts en loi de finances initiale pour 2011, à hauteur de 36 milliards d'euros). Parallèlement, des besoins de crédits de masse salariale (hors pensions) ont été constatés, principalement aux ministères de l'éducation nationale et de la justice, pour un montant équivalent. Des opérations de fongibilité entre crédits de titre 2 ont donc été autorisées sur les dépenses de personnel de ces deux ministères, à partir des montants prévus en loi de finances initiale au CAS « Pensions ». Il y a donc eu une « avance » de crédits du CAS « Pensions ».

Le respect de la norme « zéro valeur » s'oppose en pratique à une telle fongibilité des crédits du titre 2, puisque les dépenses hors pensions sont dans le périmètre de la norme et que les dépenses de pensions en sont exclues. Ainsi, seul le maintien des crédits du CAS « Pensions » au niveau voté en LFI permet in fine de s'assurer que la norme sera respectée, c'est-à-dire qu'il n'y aura pas de transfert entre les crédits de personnel, inscrits dans le périmètre de la norme « zéro valeur », et les crédits de pensions, hors du « zéro valeur ». Pour ce faire, la fongibilité entre crédits de pensions et de personnel doit être neutralisée par une opération inverse, soit la présente ouverture de 70 millions d'euros sur l'action n° 9 « Contributions exceptionnelles au compte d'affectation spéciale "Pensions" » du programme « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers » de la mission « Régimes sociaux et de retraite ». Ces 70 millions d'euros rembourseront « l'avance » consentie par le CAS « Pensions ».

Une telle opération de fongibilité est donc, neutre au regard du solde budgétaire. Des différences entre l'assiette des pensions et l'assiette de la masse salariale, plus dynamique, expliquent les évolutions divergentes entre la masse salariale et les pensions. En effet, les recrutements de contractuels, ainsi que des rebasages (par exemple d'emplois de catégorie B en emplois de catégorie A), tendent à une attrition de l'assiette servant au calcul des contributions au CAS « Pensions ».

C. L'ÉVOLUTION DÉTAILLÉE DES DÉPENSES HORS PERSONNEL

Hors dépenses de personnel 1 712 millions d'euros en AE et 780 millions d'euros en CP sont ouverts par le présent projet de loi. Ces ouvertures couvrent des besoins dont la survenance en fin de gestion n'est guère étonnante, notamment en matière d'interventions à caractère social. De nouvelles dépenses sont également programmées en matière culturelle, immobilière ou agricole.

1. L'abondement habituel de certaines dépenses de guichet

Six dispositifs de guichet doivent faire l'objet d'un abondement en fin d'exercice, pour un montant total de 625 millions d'euros.

L'abondement des guichets à caractère social

(en euros)

Source : commission des finances

a) L'aide juridictionnelle

5 millions d'euros en CP sont ouverts au profit de l'aide juridictionnelle (AJ), qui viennent compléter des ouvertures de 23 millions d'euros opérées en LFR-1. Ces dépenses supplémentaires sont induites par la réforme de la garde à vue. Les hypothèses concernant le nombre d'admissions à l'AJ en 2011 ont été prises en défaut. Alors que la prévision était de 900 000 admissions, le projet annuel de performances de la mission « Justice » pour 2012 fait apparaître une prévision actualisée pour 2011 de 930 000 demandes admises, soit un dépassement de 3,3 % par rapport à la prévision.

b) Les aides au logement

242 millions d'euros (AE et CP) sont ouverts pour couvrir un dépassement total de 258 millions d'euros des dépenses d'aides personnelles au logement par rapport à la prévision de LFI 2011. Ce dépassement résulte pour partie de l'ajustement de la répartition du financement des APL entre l'Etat d'une part et la Caisse nationale d'allocations familiales et la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole d'autre part46(*). Le solde s'explique par une indexation des paramètres de calcul de l'aide au logement de 1,10 % au lieu de 0,99 % initialement prévue et une hausse du nombre de chômeurs47(*), alors qu'une baisse de 2,58 % était envisagée.

c) La prise en charge du handicap et de la dépendance

152,8 millions d'euros en AE et 155,8 millions d'euros en CP sont ouverts sur le programme « Handicap et dépendance » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », dont environ 137 millions d'euros « au titre des besoins de financement de l'allocation aux adultes handicapés [AAH] en 2011 correspondant à la part des besoins non couverts par des redéploiements internes au programme ». Au total, la sous-budgétisation de l'AAH s'élève à près de 213 millions d'euros. Symétriquement, il est proposé d'annuler plus de 153 millions d'euros sur le programme « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentation sociales », « compte tenu du rythme de montée en charge du revenu de solidarité active [RSA] plus lent que prévu ».

Il est regrettable que, cette année encore, la dotation du RSA ait été surévaluée tandis que celle de l'AAH ait été sous-évaluée. Année après année, lors de l'examen du projet de loi finances initial, votre commission des finances ne manque de relever cette incongruité. Une fois encore, le présent projet de loi vient confirmer son analyse.

d) L'abondement des régimes spéciaux de retraite

196 millions d'euros en AE et 196,6 millions d'euros en CP48(*) sont demandés sur la mission « Régimes sociaux et de retraite », soit 3,3 % des crédits ouverts en LFI pour 2011. Ces ouvertures, hors titre 2, s'expliquent par deux raisons principales qui concernent tous les régimes spéciaux de retraite et « perturbent » régulièrement la prévision initiale des crédits de la mission :

1) d'une part, la révision à la baisse des recettes de compensation démographique entre régimes, qui accroît pour 2011 les besoins par rapport à la prévision initiale de 50 millions d'euros environ49(*) ;

2) d'autre part, une revalorisation des retraites supérieure aux hypothèses d'inflation retenues lors de la préparation du PLF 2011 : l'hypothèse de revalorisation retenue était de 1,5 %, alors que celle-ci a été fixée au 1er avril 2011 à 2,1 %, ce qui rend nécessaire l'ouverture d'environ 20 millions d'euros de crédits supplémentaires50(*).

De manière plus ponctuelle mais moins « habituelle », une partie des ouvertures de crédits sur la mission s'explique par :

1) un besoin de financement du régime spécial des lignes de chemin de fer secondaires- également dit « des petits cheminots » - de 35,5 millions d'euros qui, dans sa totalité, n'avait pas été anticipé lors de l'élaboration de la LFI 2011. Ce besoin de financement s'explique par le fait que ce régime - en voie d'extinction - ne dispose plus d'un nombre de cotisants suffisant pour bénéficier des compensations démographiques inter-régimes. Compte tenu de l'épuisement de ses réserves, le recours à la solidarité nationale s'est avéré nécessaire en 2011 pour rééquilibrer le solde du régime. Selon les données du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), qui gère ce régime, n'a informé le Gouvernement de ce besoin de financement qu'à la fin de l'année 2010 ;

2) la nécessité d'assurer temporairement le versement des pensions des retraités de la caisse de retraite des fonctionnaires de la collectivité de Mayotte (CRFM), soit un besoin de financement d'environ 14 millions d'euros. Dans le cadre de la départementalisation de Mayotte, les fonctionnaires de cette collectivité ont été intégrés dans la fonction publique « de droit commun » et leurs droits à la retraite transférés aux régimes de droit commun des trois fonctions publiques d'Etat, hospitalière et territoriale. En revanche, en raison de retards pris dans l'élaboration de certains textes, les pensionnés de ce régime n'ont pu, eux pour l'instant, être « affiliés » au régime de droit commun des pensionnés des trois fonctions publiques. La CRFM doit donc continuer à verser des pensions alors qu'elle n'a plus de cotisants, d'où le recours temporaire à la solidarité nationale, via l'ouverture de crédits supplémentaires dans le cadre de la présente mission. Le retard pris dans l'élaboration des textes n'avait pas été anticipé. Dès 2008, dans leur rapport d'information51(*), nos collègues Jean-Jacques Hyest, Michèle André, Christian Cointat et Yves Détraigne avaient pourtant soulevé cette probable difficulté...

Votre rapporteure générale donne acte au Gouvernement des difficultés de prévision des besoins de financement des régimes spéciaux de retraite, notamment liées aux incertitudes qui pèsent sur le taux de revalorisation des pensions et sur les ressources issues de la compensation démographique inter-régimes. Il n'en va pas de même des difficultés financières du régime des « petits cheminots » et de la caisse de retraite des fonctionnaires de la collectivité de Mayotte, qui auraient pu être mieux anticipées.

e) L'allocation temporaire d'attente

61 millions d'euros en AE et de 52 millions d'euros en CP sont ouverts afin de financer l'allocation temporaire d'attente (ATA), versée aux demandeurs d'asile en attente de traitement de leur demande52(*). Selon le Gouvernement, ce dérapage résulte principalement de l'augmentation du nombre de bénéficiaires (+30 % par rapport à 2010), notamment en raison de la poursuite de l'augmentation du flux des demandeurs d'asile (+ 10,5 % en 2010 et + 9,4 % sur les dix premiers mois en 2011) et de la durée53(*) d'instruction de ces demandes par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et par la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).

Pour votre commission des finances, cette augmentation trahit la sous-budgétisation récurrente des crédits destinés à l'accueil et à l'hébergement des demandeurs d'asile, qui résulte d'une sous-évaluation du flux des demandes d'asile. Notre collègue Pierre Bernard-Reymond, alors rapporteur spécial, avait relevé, dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2011, que « comme chaque année, les flux de demandeurs d'asile sont excessivement sous-évalués pour l'élaboration de l'enveloppe de la mission ». Les crédits destinés à l'ATA diminuaient en effet de 14,3 % en LFI par rapport à 2010, alors même qu'aucun signe ne pouvait présager du ralentissement du rythme d'évolution de la demande d'asile.

f) L'aide médicale d'Etat

35 millions d'euros (AE et CP) sont ouverts sur la mission « Santé » au profit de l'AME, soit près de 6 % de la dotation initiale (588 millions d'euros). Selon le Gouvernement, ces crédits doivent contribuer à couvrir un dérapage total de 66 millions d'euros. Les ouvertures de crédits, en fin d'année, pour assurer le financement de ce dispositif sont désormais récurrentes. La loi de finances rectificative pour 200954(*) prévoyait déjà l'ouverture de 378,5 millions d'euros et la loi de finances rectificative pour 201055(*), de 98 millions d'euros. Les crédits supplémentaires ouverts au titre des exercices 2009 et 2010 trouvaient leur justification dans une sous-budgétisation patente des ressources de l'AME. C'est la raison pour laquelle la dotation du dispositif a été progressivement revalorisée, passant de 233,48 millions d'euros en 2007 à 588 millions d'euros en 2011.

L'enveloppe prévue pour 2011 était néanmoins supposée correspondre aux besoins. Entendu par votre commission des finances56(*), le ministre chargé de la santé avait en effet laissé entendre que les dérapages en matière d'AME pourraient prendre fin en 201157(*). Cette modération résulterait notamment des « différentes mesures adoptées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011 - mise en place d'un droit de timbre de 30 euros à compter du 1er mars 2011, délimitation du panier de soins, contrôle préalable pour certains actes ». Pour autant, le Gouvernement justifie les présentes ouvertures par le niveau élevé de la dépense exécutée en 2010 et par l'évolution du panier de soins moyens, des tarifs journaliers de prestations facturés par les hôpitaux... Les mesures adoptées en LFI 2011 n'ont donc, paradoxalement, pas permis de mettre fin au dynamisme des dépenses d'AME, alors même qu'elles restreignent fortement l'accès au dispositif58(*).

g) Les autres ouvertures

7,33 millions d'euros en AE et CP sont enfin ouverts au titre de l'allocation de reconnaissance en faveur des Français rapatriés et 0,8 millions d'euros au titre des majorations de rente portées par la mission « Engagements financiers de l'Etat ».

2. De nouvelles dépenses culturelles

91,4 millions d'euros en AE et 27 millions d'euros en CP bénéficient à diverses dépenses en matière culturelle, concernant l'audiovisuel extérieur, les aides à la presse, la création d'un Centre national pour la musique et le financement de l'archéologie préventive.

Les dépenses en matière culturelle

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

a) 60 millions d'euros en faveur de l'INRAP

Le projet de loi prévoit l'ouverture, sur le programme « Patrimoines » de la mission « Culture », de 60 millions d'euros d'AE au profit de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP). Les crédits de paiement correspondants sont financés par redéploiement au sein du même programme, essentiellement à partir des crédits dévolus au patrimoine monumental59(*). Ce montant vise, d'une part, à verser une subvention budgétaire de fonctionnement à l'INRAP au titre de l'exercice 2011 et, d'autre part, à reconstituer son fonds de roulement.

Comme l'a fréquemment pointé notre collègue Yann Gaillard, rapporteur spécial de la mission « Culture », l'INRAP connaît des difficultés financières chroniques, en partie liées à l'absence initiale de dotation en capital de l'opérateur et au rendement insuffisant de la redevance d'archéologie préventive (RAP) qui lui est affectée. Ces insuffisances ont conduit le ministère de la culture et de la communication à apporter régulièrement des « secours » budgétaires à l'Institut, que l'INRAP chiffre à un total de 154 millions d'euros depuis sa création. En outre, l'INRAP se sera tant bien que mal accommodé de son insuffisance de trésorerie en « empruntant » ses disponibilités au Fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP) logé dans ses comptes, les engagements de ce dernier étant obérés d'autant.

La présente ouverture de crédits a donc pour objet de pallier - idéalement pour la dernière fois - ces difficultés, dans l'attente de l'entrée en vigueur de la réforme de la RAP prévue à l'article 22 du projet de loi.

b) La « préfiguration » d'un Centre national pour la musique

2,5 millions d'euros en AE et CP sont ouverts sur la mission « Médias, livre et industries culturelles » au titre de « la préfiguration du Centre national pour la musique ». La création d'un tel centre constitue une préconisation du rapport « Création musicale et diversité à l'ère numérique » remis au ministre de la culture en septembre 2011 par Franck Riester, Didier Selles, Alain Chamfort, Daniel Colling et Marc Thonon. Elle a été annoncée par le Président de la République lors du Forum d'Avignon, le 18 novembre 2011. Selon les informations dont dispose votre rapporteure générale, l'objectif du CNM est de constituer un dispositif public de soutien destiné à préserver l'outil de production musicale, favoriser la création musicale et la diversité et permettre une large diffusion du répertoire local. En première hypothèse, le CNM devrait être constitué par fusion de plusieurs associations et du Centre national de la variété, de la chanson et du jazz. Les structures concernées comprennent environ 90 agents au 1er novembre 2011.

Dans ce cadre, une mission de préfiguration a été confiée à Didier Selles afin de définir les modalités détaillées de mise en oeuvre juridiques, opérationnelles et budgétaires du futur établissement, les conditions de sa gouvernance ainsi que les différents régimes d'aides qui pourront être mis en oeuvre, en concertation avec les professionnels du secteur. Les premiers résultats de la mission sont attendus d'ici au 15 janvier 2012. L'ouverture de 2,5 millions d'euros permettrait d'assurer le financement des premiers besoins recensés au titre de cette préfiguration, soit :

1) le financement des travaux de la mission : expertises dans des domaines spécialisés tels que le droit social, le droit communautaire ou la propriété littéraire et artistique ; conduite d'audits comptables et financiers des structures à reprendre ; prise de bail et aménagement de locaux afin d'installer le CNM ;

2) l'amorçage du fonctionnement du CNM, et en particulier le financement des premiers mécanismes d'octroi des aides, afin de garantir un tuilage entre les dispositifs existants au sein de chacune des structures et leur reprise par le CNM.

Du point de vue de la méthode, il est regrettable de solliciter du Parlement, via cette ouverture de crédits, une sorte d'approbation de principe à la création du CNM. Chacun sait que les conditions de discussion des collectifs de fin de gestion nuisent à la qualité de leur examen. Or la création d'un nouvel opérateur fait partie des mesures qui engageront des dépenses et des emplois à long terme. Elle mériterait, comme telle, d'être débattue de manière approfondie. Ces réserves méritent d'autant plus d'être formulées que certaines informations importantes manquent pour statuer en toute connaissance de cause. Le rapport Riester suggérait que le budget annuel du CMN atteigne 145 millions d'euros et que son financement soit assuré par une « dérivation » de la taxe sur les services de télévision acquittée par les distributeurs, actuellement affectée au CNC. En dépit de ses demandes, votre rapporteure générale n'a cependant obtenu aucune information quant aux arbitrages intervenus sur les modalités de financement de l'établissement et l'enveloppe qui lui serait allouée.

Sur le fond, et bien que le soutien à la filière musicale soit un objectif louable en soi, on peut s'interroger sur l'opportunité de créer un énième opérateur culturel financé sur taxes affectées, alors même que des travaux issus de l'Assemblée nationale comme du Sénat ont démontré la nécessité de contenir ces taxes. Au demeurant, ce nouveau démembrement ne présente-t-il pas le risque d'affaiblir le ministère de la culture et de la communication et de le cantonner à un rôle de pilotage plus ou moins formel ? La création du CNM se soldera vraisemblablement par de nouvelles externalisations de dépenses, vidant un peu plus de sa substance le budget d'un ministère faisant figure de coquille vide. Votre rapporteure générale considère donc cette initiative avec la plus grande circonspection, jugeant que c'est au sein du budget de l'Etat que doivent d'opérer les choix, pour la culture comme pour l'ensemble des politiques publiques.

c) Les aides à la presse et le plan social lié à la fusion RFI-France 24

Trois ouvertures complémentaires sont opérées dans le périmètre d'intervention du ministère de la culture :

1) 4,4 millions d'euros en AE60(*) sont ouvertes au bénéfice du fonds d'aide à la modernisation de la presse. Ce montant doit permettre de renforcer le soutien public aux projets de modernisation industrielle développés par les entreprises de presse afin de répondre à la crise que traverse le secteur (projets relatifs à la chaîne de fabrication ou à la modernisation des rédactions) ;

2) 24,3 millions d'euros sont dédiés au second plan social lié à la fusion de RFI et France 24. Ce plan est construit sur la base de 126 postes concernés et le coût est défini sur la base du premier plan de départs volontaires lancé en 2009 ;

3) 0,17 millions d'euros en AE et 0,18 millions d'euros en CP sont enfin ouverts afin d'ajuster la dotation à la société « Audiovisuel extérieur de la France ».

3. Les autres ouvertures
a) Le financement de trois opérations immobilières

Trois ouvertures de crédits pourvoient à des dépenses immobilières :

1) 3,4 millions d'euros en AE et 12 millions d'euros en CP couvriront les frais d'emménagement du Conseil d'Etat dans ses locaux de la rue de Richelieu et les travaux nécessaires. Pour mémoire, 70,2 millions d'euros en AE avaient été ouverts en LFR-1 afin de financer la prise à bail et les aménagements immobiliers nécessaires ;

2) 20,5 millions d'euros (AE et CP) bénéficieront au déménagement de RFI et de sa filiale arabophone Monte Carlo Doualiya à proximité de France 24 ;

3) 5 millions d'euros (AE et CP) vont enfin à la rénovation du site de l'avenue Duquesne, qui abrite certains services du ministère des solidarités et de la cohésion sociale.

b) Les conséquences de la sécheresse sur l'activité agricole

27,1 millions d'euros en AE et 34 millions d'euros en CP sont ouverts au bénéfice du Fonds national de garantie des risques en agriculture (FNGRA), afin de solder les indemnisations versées dans le cadre de la sécheresse 2011. Votre commission des finances avait jugé, lors de l'examen des deux premiers collectifs budgétaires pour 2011, que des ouvertures supplémentaires seraient vraisemblablement nécessaires dans ce domaine.

En septembre, le Gouvernement avait justifié l'absence de crédits par des besoins nettement inférieurs aux anticipations. Consécutivement au troisième Comité national de l'assurance en agriculture (CNAA) exceptionnel sur la sécheresse tenu le 25 août 2011, le besoin identifié s'établissait à un niveau très sensiblement inférieur à celui initialement envisagé et le Gouvernement jugeait qu'il pourrait être financé par 50 millions d'euros de crédits déjà disponibles au sein du FNGRA, le solde étant couvert par redéploiements au sein de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». Comme évoqué supra, l'auto-assurance joue en effet pour couvrir les ouvertures, mais partiellement (69,5 %).

c) Les autres crédits demandés

17 millions d'euros en AE et CP sont ouverts sur le programme « Stratégie économique et fiscale » de la mission « Economie », afin de permettre à l'Etat de rémunérer les missions d'intérêt général61(*) effectuées pour son compte par la Banque de France. La rémunération de la Banque de France au coût complet de ses missions, soit 317 millions d'euros, représente en effet une dépense obligatoire, le principe d'un tel remboursement découlant du droit communautaire. Ces crédits avaient été diminués par amendement parlementaire à la LFI 2011 afin de majorer les dotations du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) et de l'Agence nationale des services à la personne (ANSP).

Plusieurs ouvertures sont enfin opérées au titre de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », pour un montant de 2,3 millions d'euros en AE et CP. Il s'agit d'ajuster la dotation générale de décentralisation des communes, EPCI et régions, ainsi que la dotation de compensation de Saint-Martin.

III. LE DÉFICIT BUDGETAIRE ET SON FINANCEMENT

Le déficit budgétaire prévisionnel s'établit donc à - 95,331 milliards d'euros, soit 0,2 % de moins qu'en LFR-3, mais 4 % de plus qu'en LFI (- 91,628 milliards d'euros). Il est en amélioration de 53,5 milliards d'euros par rapport à l'exécution 2010.

A. LES DETERMINANTS DE L'ÉVOLUTION DU SOLDE

1. La révision opérée par le présent projet de loi de finances
a) Le solde du budget général et des budgets annexes se dégrade de 0,2 milliard d'euros

Les mouvements précédemment analysés en recettes et en dépenses dégradent le solde du budget général de 163 millions d'euros, à raison de 627 millions d'euros de moindres dépenses, 363 millions d'euros de moins-values au titre des recettes fiscales nettes, 213 millions d'euros de recettes non fiscales supplémentaires et 640 millions d'euros de prélèvements sur recettes supplémentaires. Le solde du budget général s'établit donc à - 91,917 milliards d'euros, en amélioration de 0,2 % par rapport à la troisième loi de finances rectificative et en dégradation de 4,2 % par rapport à la LFI.

Le solde des budgets annexes s'améliore de 3 millions d'euros en raison de recettes supplémentaires enregistrées sur le budget « Contrôle et exploitation aériens ».

b) Le solde des comptes spéciaux s'améliore de 0,3 milliard d'euros

L'amélioration du solde des comptes spéciaux (+ 332 millions d'euros) compense, au million d'euros près, la dégradation enregistrée au gré des trois premières lois de finances rectificatives. Elle résulte, en premier lieu, d'ajustements mineurs sur le compte « Prêts à des Etats étrangers » (- 11 millions d'euros pour tenir compte d'un ajustement de la dépense sur la section « Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France »), le compte « Cantine des détenus et travail dans le cadre pénitentiaire » (+ 14 millions d'euros, principalement du fait d'une hausse des recettes liée à l'évolution favorable des marchés de gestion déléguée au sein de l'administration pénitentiaire) et le compte « Opérations commerciales des domaines » (+ 19 millions d'euros en raison de moindres dépenses).

On relève, en outre, une amélioration substantielle (+ 310 millions d'euros) du solde du compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'Etat ». Le Gouvernement l'explique par le report en 2012 de la majorité des achats sur le marché des quotas de carbone, compte tenu des délais de procédure d'acquisition de quotas, plus longs qu'initialement estimés, et de l'impossibilité de mettre en oeuvre l'article 64 de la LFI 2011, considéré comme non-conforme au droit communautaire.

Rappelons que, dans le cadre du Plan national d'affectation des quotas d'émission de gaz à effet de serre PNAQ II (2008-2012), la France a choisi de délivrer gratuitement aux industriels relevant du secteur ETS, leurs quotas d'émission de CO2. Pour les nouveaux industriels, un fonds dédié de quotas, la réserve des nouveaux entrants, a été prévu afin de fournir à ceux-ci les quotas liés à leur activité. Cette réserve étant arrivée à épuisement en 2010, la France est tenue de fournir environ 13 millions de tonnes de quotas de CO2 aux nouveaux entrants de l'année 2011. Ces opérations seront donc décalées à 2012, et financées au moyen de la taxe prévue à l'article 5 du PLF 2012. Ce report est jugé possible par le Gouvernement, dans la mesure où la restitution par les entreprises des quotas dus au titre de l'année 2011 n'est exigible qu'au 30 avril 2012. Le Gouvernement a donc choisi d'utiliser cette possibilité de report, qui permet de financer les quotas en 2012 par une recette fiscale, plutôt qu'en 2011 par l'emprunt.

Trois mouvements de crédits sur les comptes d'affectation spéciale sont enfin neutres sur leur solde, car gagés par des recettes équivalentes :

1) 136,8 millions d'euros sont ouverts sur le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », dont 8,2 millions d'euros sont affectés au désendettement et 128,5 millions aux dépenses immobilières. Ces ouvertures sont permises par une réévaluation à la hausse des recettes de cessions afférentes aux emprises occupées par les ministères ;

2) 69,2 millions d'euros sont ouverts sur le CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routier », dont 24 millions d'euros vont au désendettement de l'Etat, 18 millions d'euros au financement de 1 000 nouveaux radars et de 4 000 radars dits « pédagogiques »62(*), et 27 millions à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routière. Ces ouvertures sont, une fois de plus, permises par des recettes d'amendes supplémentaires63(*) tirées de la revalorisation intervenue au 1er août 2011 (de 11 à 17 euros) et de la poursuite du déploiement du procès verbal électronique ;

3) 86 millions d'euros sont enfin ouverts sur le CAS « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », correspondant à la réévaluation des recettes perçues au titre de l'attribution des bandes de fréquences dans la bande 2,6 GHz. (936 millions d'euros au lieu de 850 millions d'euros prévus en LFI).

c) Récapitulation des facteurs d'évolution du solde au cours de l'exercice

L'évolution des soldes des comptes spéciaux se neutralisant, le tableau qui suit montre que les 3,7 milliards d'euros de dégradation du solde budgétaire entre la loi de finances initiale et le dernier collectif budgétaire pour 2011 sont autant imputables :

1) à l'augmentation des dépenses nettes, soit + 1,4 milliard d'euros, dont 1 milliard d'euros liés à la charge de la dette et 0,4 milliard d'euros liés au dépassement des dépenses de personnel ;

2) qu'à la baisse des recettes fiscales nettes (- 1,4 milliard d'euros).

Le reste de l'évolution s'explique par l'augmentation des prélèvements sur recettes, soit + 0,6 milliard d'euros entièrement liés au surcoût de la réforme de la taxe professionnelle, et la dégradation des recettes non fiscales (- 0,4 milliard d'euros).

Evolution résumée du solde de l'Etat

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

Synthèse des facteurs d'évolution du solde général de l'Etat

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

2. Une amélioration par rapport à 2010 liée à des facteurs exceptionnels
a) Un redressement de 53,5 milliards d'euros

Comme l'indique le graphique qui suit, l'année 2011 connaît la première amélioration du déficit budgétaire depuis la survenue de la crise. Cette amélioration est, au demeurant, substantielle puisque le solde prévisionnel associé au présent projet de loi s'améliore de 53,5 milliards d'euros par rapport à l'exécuté 2010, soit + 36 %.

Evolution du solde en prévision et en exécution

(en milliards d'euros)

PLFR 4

Source : commission des finances

b) Une évolution spectaculaire... à relativiser

Le rétablissement du solde entre 2010 et 2011 est donc spectaculaire, mais ne doit pas susciter un excès d'enthousiasme. En effet, il tient davantage à la non-reconduction d'opérations exceptionnelles constatées en 2010 qu'à l'amélioration des « fondamentaux » du budget de l'Etat que sont les recettes et les dépenses courantes.

Facteurs d'évolution du solde de l'Etat entre 2010 et 2011

(en millions d'euros à périmètre courant)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Le tableau qui précède fait en effet apparaître que les principaux facteurs d'amélioration du solde du budget général résident :

1) dans la forte baisse des prélèvements sur recettes (- 28,8 milliards d'euros), principalement imputable à la disparition de la compensation-relais versée aux collectivités territoriales consécutivement à la réforme de la taxe professionnelle (32,4 milliards d'euros)64(*) ;

2) dans la baisse des dépenses nettes de l'Etat (- 31,8 milliards d'euros), qui résulte essentiellement de la non-reconduction des dépenses liées aux investissements d'avenir (34,6 milliards d'euros, dont 32,4 milliards d'euros sur le budget général) et au plan de relance (5 milliards d'euros).

S'agissant des comptes spéciaux, le solde des comptes d'affectation spéciale s'améliore de 3,4 milliards d'euros, notamment sous l'effet de la non-reconduction de la dépense liée au Plan Campus (3,7 milliards d'euros). Cette amélioration est néanmoins plus que compensée par la dégradation du solde des comptes de concours financiers (- 9,1 milliards d'euros), liée au contrecoup de la réforme de la taxe professionnelle sur le solde du compte d'avances (- 10,4 milliards d'euros). Les autres mouvements sur les comptes financiers s'équilibrent globalement : le solde du compte de prêts aux Etats étrangers se dégrade de 3,6 milliards d'euros sous l'effet des prêts consentis à la Grèce, mais le compte de prêts à des particuliers voit son solde s'améliorer de 2,7 milliards d'euros, en raison du remboursement des prêts aux constructeurs automobiles, et le compte d'avances à divers services de l'Etat se rétablit de 1,3 milliard d'euros, notamment grâce à la non-reconduction de la dotation du Fonds national pour la société numérique (2,2 milliards d'euros).

Au total, le moindre coût pour l'Etat de la réforme de la TP (+ 3 milliards d'euros) et la non-reconduction des Investissements d'avenir (34,6 milliards d'euros), du Plan de relance (8,1 milliards d'euros) et du plan Campus (3,7 milliards d'euros) expliquent près de 50 milliards d'euros sur les 53,5 milliards d'euros de rétablissement total du solde.

B. LE FINANCEMENT DE L'ETAT EN 2011

1. Les traditionnels ajustements de fin de gestion

Le tableau de financement de l'Etat fait l'objet d'ajustements mineurs par rapport à la dernière loi de finances rectificative. Le besoin de financement diminue de 0,2 milliard d'euros sous l'effet de la baisse du déficit budgétaire. Cette amélioration se répercute sur les émissions de BTF, qui diminuent à due concurrence. Sur l'exercice, le besoin de financement aura globalement augmenté de 1,7 milliard d'euros, l'aggravation du déficit (+ 3,7 milliards d'euros) étant partiellement compensée par des rachats anticipés de titres 2011 à la fin de 2010 (2 milliards d'euros).

Le plafond de variation de la dette à moyen et long terme est inchangé, à 89,2 milliards d'euros.

Au 28 novembre 2011, les émissions à moyen et long terme (OAT et BTAN) nettes des rachats s'élèvent à 181,5 milliards d'euros, soit 98,6 % des 184 milliards d'euros annoncés pour l'année 2011. Le degré d'avancement du programme de financement est légèrement supérieur à celui de l'année dernière, puisqu'en 2010, à la même époque, 97,6 % avaient été réalisés. Ce montant est le résultat de 203 milliards d'euros d'émissions brutes et 21,5 milliards d'euros de rachats de titres de maturité 2012 (18,3 milliards d'euros) et 2013 (3,1 milliards d'euros). Le programme de rachats connaît donc une mise en oeuvre satifsaisante, qui permettra de diminuer le montant des tombées, et donc celui du besoin de financement de l'Etat, en 2012 et en 2013.

Pour 2012, les amortissements de dette à moyen et long terme s'élèvent à 96,2 milliards d'euros en valeur nominale (dont 53,44 milliards d'euros d'OAT et 42,76 milliards d'euros de BTAN) et à 98,9 milliards d'euros après prise en compte de l'indexation accumulée attendue sur l'OATi d'échéance du 25 juillet 201265(*).

Le taux moyen pondéré à l'émission des titres à moyen et long termes s'est établi lors des adjudications des mois d'octobre et de novembre 2011 à 2,44 %, contre 2,78 % depuis le début de l'année 2011. Le taux de couverture des adjudications de moyen et long termes effectuées en octobre et novembre s'est établi à 2,27 %, contre 2,36 % depuis le début de l'année 2011 et de 2,14 % pour l'année 2010.

Evolution du tableau de financement de l'Etat en 2011

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

2. Une charge d'intérêts en hausse d'1 milliard d'euros par rapport à la LFI

Dans un contexte de taux courts plus bas qu'anticipé, les 424 millions d'euros de crédits évaluatifs annulés au titre de la charge de la dette ramènent cette charge à 46,4 milliards d'euros en 2011, soit un milliard d'euros de plus qu'attendu en LFI. Ce différentiel s'explique :

1) par une augmentation de la charge budgétaire d'émission d'OAT et de BTAN de l'année (+522 millions d'euros) liée à des effets calendaires ;

2) par l'augmentation de la charge d'indexation (+ 1 438 millions d'euros) liée à une inflation constatée plus élevée que celle prévue en LFI ;

3)  à la baisse de la charge d'intérêt des BTF, consécutive à la fois à la baisse de leur volume d'émission (- 167 millions d'euros) et à un « effet prix » (- 592 millions d'euros) ;

4) à la diminution des autres charges (liées en particulier à la rémunération de la trésorerie) d'environ 200 millions d'euros.

La « bonne nouvelle » constatée entre la LFR-3 et le présent projet de loi ne doit pas faire oublier que l'Etat aura acquitté, en 2011, 5,9 milliards d'euros d'intérêts de plus qu'en 2010.

Evolution de la charge de la dette

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

EXAMEN DES ARTICLES 

PREMIÈRE PARTIE  CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE IER DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
I. - IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS  Mesures fiscales

ARTICLE 1er (Art. 1658 du code général des impôts)  Validation des rôles homologués dans les départements en 2011, sécurisation des rôles émis par la direction spécialisée des impôts pour la région Île-de-France et pour Paris jusqu'au 31 août 2010 et des rôles  homologués par les directions ou services à compétence  nationale jusqu'au 31 décembre 2011

Commentaire : le présent article a pour objet, d'une part, de clarifier la procédure de délégation de pouvoirs en matière d'homologation des rôles et, d'autre part, de valider les rôles émis par la direction générale des finances publiques en 2011 et par l'ancienne direction générale des impôts.

I. LE DROIT EXISTANT 

A. LA PROCÉDURE DE DÉLÉGATION DU POUVOIR D'HOMOLOGUER LES RÔLES

1. L'homologation des rôles

Les rôles sont des listes nominatives de contribuables établies par l'administration fiscale. Pour chaque contribuable, les rôles comportent son identification, les bases d'imposition, les éléments de liquidation de l'impôt, le montant à payer, ainsi que le bénéficiaire.

Les rôles sont ensuite homologués par le préfet ou, par délégation, par un fonctionnaire de l'administration fiscale, conformément à la procédure prévue à l'article 1658 du code général des impôts (CGI). Cette homologation a pour effet de les rendre exécutoire et certifie l'existence de la créance sur le contribuable.

2. La procédure d'homologation des rôles a fait l'objet de modifications récentes

La possibilité pour le représentant de l'État dans le département de déléguer son pouvoir d'homologuer les rôles est prévue à l'article 1658 du CGI. Toutefois, à la suite de la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) au sein de la nouvelle direction générale des finances publiques (DGFiP), la procédure prévue à cet article a fait l'objet de modifications. Il s'agissait notamment de prendre acte des changements d'appellation des grades pouvant résulter de la réunion des corps des agents des ex-DGI et ex-DGCP.

La loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, entrée en vigueur le 1er janvier 2011, a modifié le second alinéa de l'article 1658 précité. Celui-ci prévoit désormais que « pour l'application de la procédure de recouvrement par voie de rôle prévue au premier alinéa, le représentant de l'État dans le département peut déléguer ses pouvoirs aux agents de catégorie A désignés par le responsable départemental des finances publiques et détenant au moins un grade fixé par un décret en Conseil d'État ».

B. L'EXISTENCE DE RÔLES HOMOLOGUÉS IRRÉGULIERS

1. L'illégalité des rôles émis dans les départements en 2011

Le décret en Conseil d'État dont il est fait mention à l'article 1658 du CGI dans sa dernière rédaction n'a fait l'objet d'une publication qu'en octobre 2011, rendant les dispositions du second alinéa de l'article précité inapplicables. La validité des rôles étant appréciée au regard du droit en vigueur lors de leur homologation, l'irrégularité de la procédure de délégation a entaché les rôles homologués en 2011 d'illégalité.

2. La direction spécialisée des impôts pour la région Île-de-France et pour Paris (DSIP)

Depuis le 1er septembre 2010, la direction spécialisée des impôts pour la région Île-de-France et pour Paris (DSIP) n'existe plus, ses missions ayant été reprises par la direction régionale des finances publiques (DRFiP) de Paris à partir de cette date.

L'organisation de la DSIP était déterminée par un décret du 1er août 200066(*) et par un arrêté du ministre de l'économie du même jour. Cependant, ces textes ne prévoyaient pas que l'établissement et l'homologation de rôles faisaient partie des compétences de la DSIP. Par ailleurs, dans sa rédaction antérieure au 1er mai 2010, l'article 1658 du CGI disposait que « le représentant de l'État dans le département peut déléguer ses pouvoirs au directeur des services fiscaux et aux collaborateurs de celui-ci ayant au moins le grade de directeur divisionnaire ». Or, le directeur de la DSIP n'avait pas le grade de directeur des services fiscaux.

Pour ces deux motifs, les rôles homologués par la DSIP ont été déclarés irréguliers par la juridiction administrative67(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA MODIFICATION DE L'ARTICLE 1658 DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

Le I du dispositif proposé prévoit de modifier le second alinéa de l'article 1658 du CGI (alinéa 1). Il s'agit tout d'abord de rendre la procédure de délégation de pouvoirs par le représentant de l'État dans le département plus souple ; pour ce faire, il est notamment proposé de supprimer toute mention à une désignation, nécessairement nominative, incompatible avec une délégation de pouvoirs supposée impersonnelle. En outre, la rédaction proposée tient compte des compétences des services à compétence nationale (SCN) en matière d'homologation des rôles. À titre principal, sont concernées la direction des grandes entreprises (DGE) et la direction des résidents étrangers et des services généraux (DRESG).

C'est pour ces raisons qu'il est proposé de rédiger ainsi le second alinéa de l'article 1658 précité : « Pour l'application de la procédure de recouvrement par voie de rôle prévue au premier alinéa, le représentant de l'État dans le département peut déléguer ses pouvoirs aux agents de catégorie A placés sous l'autorité des directeurs départements des finances publiques ou des responsables de services à compétence nationale, détenant au moins un grade fixé par décret en Conseil d'État » (alinéa 2).

B. LA VALIDATION DE RÔLES HOMOLOGUÉS IRRÉGULIERS

En outre, le présent dispositif procède à la validation de rôles homologués irréguliers ou dont la légalité risque d'être contestée :

- les rôles homologués en 2011 sur délégation des représentants de l'État dans les départements (alinéa 3) ;

- les rôles homologués jusqu'au 31 décembre 2011 par les services fiscaux ou directions fiscales à compétence nationale (alinéa 4) ;

- les rôles homologués jusqu'au 31 août 2010 par la direction spécialisée des impôts pour la région Île-de-France et pour Paris (DSIP) (alinéa 5).

Ces rôles sont par conséquent réputés réguliers et ne peuvent être contestés sur le fondement du moyen tiré de ce que les agents ayant procédé à leur homologation étaient incompétents. Toutefois, il convient de souligner que ces dispositions prévoient deux précisions d'importance ; en effet, les rôles ne sont réputés réguliers que sous réserve :

- des décisions de justice passées en force de chose jugée ;

- des contentieux déjà engagés à la date du 16 novembre 2011.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget avec l'avis favorable du Gouvernement, trois amendements de précision.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les validations législatives proposées revêtent une importance particulière pour le budget de l'État, puisqu'il s'agit de sécuriser le recouvrement de plus de 116 milliards d'euros prévu au titre des rôles émis en 2011.

Il convient de souligner que les dispositions du présent article accordent une attention scrupuleuse à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, mais également de la Cour européenne de sauvegarde des droits de l'Homme (CEDH).

En effet, le Conseil constitutionnel considère, qu'à certaines conditions, le législateur peut procéder à la validation d'un acte administratif. Ces conditions sont rappelées dans sa décision n° 2002-458 DC du 7 février 2002 : « si le législateur peut, comme lui seul est habilité à le faire, valider un acte administratif dans un but d'intérêt général suffisant, c'est sous réserve du respect des décisions de justice ayant force de chose jugée et du principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions ; que l'acte validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d'intérêt général visé par la validation soit lui-même de valeur constitutionnelle »68(*).

Les dispositions de l'article 1er du présent projet de loi de finances rectificative répondent bien aux exigences posées par la jurisprudence constitutionnelle. Il faut en outre souligner qu'elles vont plus loin encore puisqu'elles prévoient que les contentieux déjà engagés le 16 novembre 2011, date de dépôt du présent projet de loi, ne sont pas concernés par la validation des rôles homologués irréguliers.

Cette précaution a pour finalité d'assurer la compatibilité du dispositif avec la jurisprudence de la Cour européenne de sauvegarde des droits de l'Homme (CEDH). Dans un arrêt Joubert c. France du 23 juillet 200969(*), cette dernière a en effet sanctionné une validation législative d'actes administratifs intervenue en matière fiscale, sur le fondement de l'article 1er du Premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, qui garantit le respect des biens. La Cour a considéré que les requérants bénéficiaient, avant l'intervention de la validation législative, d'une créance à l'égard de l'administration fiscale du fait de l'irrégularité des actes administratifs qui avaient fondé leur redressement, ou, du moins, d'une « espérance légitime » de pouvoir obtenir le remboursement de la somme litigieuse qui avait le caractère d'un « bien » au sens du protocole précité. En effet, les requérants avaient préalablement bénéficié d'une décharge des impositions dues, prononcée par la juridiction administrative ; seule la validation rétroactive des actes irréguliers avait justifié la remise en question de cette décharge.

Ainsi, la validation législative prévue par le présent dispositif ne concerne pas les contribuables qui disposent d'une « espérance légitime » de pouvoir obtenir le remboursement des impositions dues au titre des rôles dont l'homologation est intervenue au terme d'une procédure irrégulière. Les contentieux déjà engagés à la date du 16 novembre 2011 ne sont pas concernés par cette validation. Sa conformité à la jurisprudence de la CEDH est par conséquent assurée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2  Suppression de la taxe de 2 % sur les nuitées d'établissements hôteliers

Commentaire : le présent article vise à supprimer la taxe de 2 % sur les nuitées d'établissements hôteliers.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 5 de la loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011 a introduit un article 302 bis ZO dans le code général des impôts instituant une taxe due par les personnes qui exploitent un ou plusieurs établissements hôteliers.

Cette taxe est assise sur le montant hors taxes des sommes encaissées en rémunération des prestations relatives à la fourniture de logement d'une valeur supérieure ou égale à 200 euros par nuitée de séjour.

Son taux est fixé à 2 %.

Le fait générateur et l'exigibilité de la taxe interviennent dans les mêmes conditions que celles applicables en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). La taxe est déclarée, recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la TVA. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe.

Cette taxe est entrée en vigueur depuis le 1er novembre 2011.

Son produit attendu était de 8 millions d'euros et de 96 millions d'euros en 2012, c'est-à-dire en année pleine.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à abroger la taxe sur les nuitées d'établissements hôteliers à compter du 1er novembre 2011.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La création de la taxe sur les nuits d'hôtel a constitué une nouvelle illustration de l'absence de cohérence et de stratégie de la politique fiscale du Gouvernement, qui préfère frapper des assiettes au coup par coup plutôt que réformer la structure de nos grands impôts.

Comme avant elle la « taxe poissons », et peut-être demain la taxe sur les boissons sucrées, la taxe sur les nuits d'hôtel aura vécu une vie brève, au gré des improvisations et des effets d'annonce du Gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

II. - RESSOURCES AFFECTÉES  A. Dispositions relatives aux collectivités territoriales

ARTICLE 3  Compensation des transferts de compétences aux départements par attribution d'une part du produit de la taxe de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)

Commentaire : le présent article procède à divers ajustements, à titre pérenne ou ponctuel, de la compensation financière due en 2011 aux départements au titre des transferts de compétences et imputée sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP).

I. LE DROIT EXISTANT

Les principes juridiques et les modalités techniques régissant la compensation financière des transferts de compétences dont bénéficient les départements en application, notamment70(*), de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales71(*), dont le présent article assure la mise en oeuvre sans les modifier, ont fait l'objet d'une présentation détaillée à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2008. Votre rapporteure générale renvoie donc au rapport de votre commission des finances sur ce texte72(*) et se bornera ci-après à de simples rappels.

Le dispositif consiste, d'une part, à mettre en place une compensation des transferts de compétences aux départements par l'affectation de parts du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance73(*) (TSCA), conformément à l'article 52 de la loi de finances pour 200574(*), et, d'autre part, à prévoir une compensation sous la forme d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), sur le fondement de l'article 59 de la loi de finances pour 200475(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, purement technique, procède à plusieurs corrections concernant la part du produit de TIPP transférée aux départements.

Le I procède aux ajustements, pérennes et habituels, des fractions de tarifs inscrites en loi de finances pour 2011. La compensation des transferts de compétences s'effectue en effet, chaque année, en loi de finances initiale au vu des prévisions de dépenses puis, en loi de finances rectificative de fin d'année, au plus près des charges dont le transfert est effectivement constaté.

Les transferts concernés portent sur les agents du ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL), du ministère du travail, de l'emploi et de la santé (MTES) et du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire (MAAPRAT). D'après l'exposé des motifs du présent article, « s'agissant des services du MEDDTL, ces ajustements portent sur la compensation du transfert des agents participant à l'exercice des compétences transférées dans les domaines des routes départementales, des routes nationales d'intérêt local et des voies d'eau et affectés dans les services transférés au 1er janvier 2007 et au 1er janvier 2008, ainsi que sur la compensation du transfert des agents affectés dans les fonctions support situés dans et hors les parcs de l'équipement et dont les charges étaient précédemment supportées par le budget de l'État. S'agissant des services du MTES, ces ajustements portent sur la compensation du transfert des agents participant à l'exercice des compétences transférées dans les domaines de la solidarité, de l'action sociale et de la santé. S'agissant des services du MAAPRAT, ces ajustements portent sur la compensation du transfert des agents participant à l'exercice des compétences transférées dans le domaine de l'aménagement foncier ».

L'ensemble des ajustements pérennes du droit à compensation des départements se traduit par une majoration de 1,54 million d'euros du produit de TIPP affecté aux départements.

Le II concerne des ajustements non pérennes, relatifs à la seule année 2011.

Les 1° à 4° prévoient les ajustements relatifs aux postes d'agents du MEDDTL qui participent à l'exercice des compétences transférées dans les domaines des routes départementales et des routes nationales d'intérêt local.

Le 5° prélève sur le produit de la TIPP revenant à deux départements un montant correspondant à une surcompensation au titre des postes d'agents du MEDDTL qui participent à l'exercice des compétences transférées dans le domaine des voies d'eau.

Les 6°, 7° et 8° prévoient le versement à certains départements, ou inversement le prélèvement par l'État, d'un montant complémentaire de TIPP au titre des postes d'agents du MEDDTL des services des parcs de l'équipement ainsi que la compensation pour l'exercice 2010 des dépenses de fonctionnement hors personnel des parcs de l'équipement transférés au 1er janvier 2010.

Le 9° prévoit le versement d'un montant complémentaire de TIPP à certains départements au titre des postes d'agents du MTES qui participent à l'exercice des compétences transférées dans les domaines de la solidarité, de l'action sociale et de la santé.

Le 10° prévoit le versement d'un montant complémentaire de TIPP à la région Martinique au titre des dépenses de fonctionnement des services du MTES qui participent à l'exercice des compétences transférées en matière de revenu minimum d'insertion.

Les 11° et 12° prévoient le versement d'un montant complémentaire de TIPP à deux départements ainsi que les prélèvements à opérer par l'État sur deux autres départements, au titre du transfert au 1er janvier 2010 des agents du MTES participant à l'exercice des compétences transférées dans les domaines de la solidarité, de l'action sociale et de la santé.

Enfin, le 13° prévoit le versement d'un montant complémentaire de TIPP à deux départements au titre des postes d'agents du MAAPRAT participant à l'exercice des compétences transférées dans le domaine de l'aménagement foncier.

L'ensemble des ajustements non pérennes se traduit par une augmentation des recettes fiscales de l'Etat de 44 000 euros.

Le III et le IV synthétisent, sous forme de tableau, les modifications apportées par les I et II.

Au total, le présent article conduit à minorer les recettes fiscales de l'Etat en 2011 d'un montant de 1,5 million d'euros (ajustement à la baisse de 1,54 million d'euros au titre des mesures pérennes et accroissement de 0,04 million d'euros au titre des mesures ponctuelles).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

De manière traditionnelle, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de sa commission des finances, un amendement du Gouvernement qui ajuste les fractions de TIPP transférées au vu des données disponibles relatives aux compétences transférées, qui ne l'étaient pas lors de l'élaboration du présent projet de loi de finances rectificative.

Cet ajustement conduit à majorer de 6 millions d'euros le montant de la TIPP transférée aux départements.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article procède à un ajustement de la compensation due aux départements, au titre des transferts de compétences réalisés en particulier sur le fondement de la loi précitée du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Il intervient en loi de finances rectificative pour 2011 d'une part, parce qu'il porte sur les montants de TIPP transférés pour l'année 2011 et, d'autre part, afin de disposer des données les plus récentes permettant un ajustement le plus fin possible.

Ces mesures mettent en oeuvre l'exigence d'une compensation intégrale des transferts pratiqués au bénéfice de ces collectivités, suivant le principe fixé par l'article 72-2 de la Constitution, selon lequel, notamment, « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

La commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) sera par ailleurs consultée sur les accroissements de charge résultant des transferts de compétences, veillant ainsi à l'adéquation entre les charges et les ressources transférées.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4  Compensation des transferts de compétences aux régions par attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)

Commentaire : le présent article procède à divers ajustements, à titre pérenne ou ponctuel, de la compensation financière due en 2011 aux régions à raison des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, et imputée sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP).

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article procède aux ajustements habituels des fractions de tarif de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) inscrites en loi de finances pour 2011, afin de tenir compte des majorations du droit à compensation au titre des transferts intervenus depuis 2007, pour un montant total de 754 189 euros.

Les mesures d'ajustement pérenne prévues par cet article compensent :

- le transfert à la collectivité territoriale de Corse des services du ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL) exerçant leur activité dans le domaine des routes nationales à intérêt local et à la région Bretagne dans le domaine des voies d'eau ;

- la réforme réglementaire « AFGUS » (attestation de formation aux gestes et soins d'urgence) désormais obligatoire pour l'obtention de douze diplômes paramédicaux ;

- la réforme réglementaire du diplôme d'Etat d'ergothérapeute.

Le II du présent article compense aux régions, par l'attribution pour la seule année 2011 d'une part supplémentaire de TIPP, divers mouvements d'ajustement et de compensation ponctuels résultant de la mise en oeuvre de la loi du 13 août 2004.

Le 1° prévoit le versement aux régions métropolitaines et à la collectivité territoriale de Corse d'un montant de 0,6 million d'euros au titre des charges nouvelles résultant de l'obligation de détention de l'attestation de formation aux gestes et soins d'urgence (AFGSU) de niveau 2 pour l'obtention de douze diplômes paramédicaux. Validé par la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), cet ajustement procède au rattrapage de compensation dû aux régions au titre de l'exercice 2010.

Le 2° procède au versement aux régions métropolitaines et à la collectivité territoriale de Corse d'un montant de 0,1 million d'euros au titre des charges nouvelles incombant aux régions du fait de la deuxième année de mise en oeuvre de la réforme de la formation des infirmiers, introduite par l'arrêté du 31 juillet 2009 relatif au diplôme d'État d'infirmier, dite réforme « LMD » (licence-master-doctorat). Cet ajustement tire les conséquences de la revalorisation, à compter de juillet 2010, des taux de rémunération horaire des enseignants universitaires amenés à intervenir dans le cadre du nouveau cursus « LMD » de formation des infirmiers.

Le 3° prévoit le versement de 3 000 euros à la région Auvergne au titre des postes (dits « vacants intermédiaires ») devenus vacants entre le transfert de la compétence et le transfert, au 1er janvier 2009, des services participant à l'exercice des compétences dans le domaine des bourses et formations sanitaires et sociales.

Le 4° procède au versement d'un montant complémentaire de 0,5 million d'euros à la collectivité territoriale de Corse, pour la période 2008-2010, au titre des postes devenus vacants entre le transfert de la compétence et le transfert, au 1er janvier 2007, des services participant à l'exercice des compétences dans le domaine des routes nationales d'intérêt local.

Le 5° prévoit le versement d'un montant complémentaire de 51 000 euros à la région Bretagne au titre des postes d'agents du MEDDTL devenus vacants en 2010 après transfert de services et qui participent à l'exercice des compétences transférées dans le domaine des voies d'eau.

Le III du présent article récapitule, par région, les versements et prélèvements effectués à ces divers titres.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement du Gouvernement procédant à plusieurs corrections de la compensation financière afin de tenir compte des ajustements liés aux nouvelles données dont le Gouvernement ne disposait pas au moment du dépôt du projet de loi de finances rectificative.

Cet amendement a majoré à hauteur de 0,383 million d'euros les fractions régionales de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) au titre de la compensation financière pérenne des transferts de compétences et de services.

Ces ajustements portent à titre principal sur les points suivants :

- 0,006 million d'euros sont prévus en faveur de la collectivité territoriale de Corse au titre de la compensation de la prise en charge des dépenses de vacation et des postes constatés vacants avant le transfert de services consécutive au transfert au 1er janvier 2011 des services support des parcs de l'équipement en application de la loi du 26 octobre 2009 ;

- 0,376 million d'euros sont prévus en faveur de la région Alsace au titre de la compensation de la prise en charge des indemnités de service fait, des dépenses de fonctionnement, des charges de vacations, des postes constatés vacants avant le transfert de services et des postes constatés vacants en 2011 après le transfert de services, consécutive au transfert au 1er janvier 2011 des services des voies d'eau du ministère chargé de l'agriculture.

Le montant total de la compensation versée au titre des ajustements proposés dans le présent projet de loi est ainsi porté à 1,137 million d'euros et à 6,101 millions d'euros pour le montant total de la compensation versée au titre des mesures nouvelles de 2011.

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale a également modifié la compensation financière ponctuelle de certaines charges pour un montant total de 0,284 million d'euros.

Ces ajustements non pérennes concernent :

- pour 0,005 million d'euros, la collectivité territoriale de Corse au titre de la compensation des jours acquis au titre des comptes épargne-temps par les agents des services support des parcs de l'équipement transférés au 1er janvier 2011 en application de la loi du 26 octobre 2009 ;

- pour 0,005 million d'euros, la région Alsace au titre de la compensation des jours acquis au titre des comptes épargne-temps par les agents des services des voies d'eau du ministère chargé de l'agriculture transférés au 1er janvier 2011 ;

- et pour 0,274 million d'euros la région Picardie au titre du rattrapage de la compensation due pour la période 2007-2011 au titre des postes constatés vacants avant le transfert, au 1er janvier 2007, des services en charge de l'inventaire général du patrimoine culturel.

Le montant total des ajustements non pérennes (tous positifs) de compensation proposés dans le présent projet de loi est ainsi porté à 1,562 million d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article ne procède qu'à un ajustement de la compensation due aux régions, au titre des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi précitée du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

À l'instar de l'article 3 relatif aux compensations dues aux départements, cet ajustement intervient en loi de finances rectificative pour 2011 d'une part, parce qu'il porte sur les montants de TIPP transférés pour l'année 2011 et, d'autre part, afin de disposer des données les plus récentes permettant un ajustement le plus fin possible.

Il y a donc lieu d'approuver ces mesures qui mettent en oeuvre l'exigence d'une compensation intégrale des transferts pratiqués au bénéfice de ces collectivités, suivant le principe fixé par l'article 72-2 de la Constitution, selon lequel, notamment, « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. Autres dispositions

ARTICLE 5  Affectation au BACEA d'une part de 3 millions d'euros du produit de la taxe de l'aviation civile

Commentaire : afin de compenser la moitié de l'avance réalisée par le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » au titre du financement des opérations de recherche en mer de l'épave de l'AF 447, le présent article propose de prélever en 2011, à titre exceptionnel, 3 millions d'euros sur le produit de la taxe de l'aviation civile qui revient au budget général.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA TAXE

La taxe de l'aviation civile (TAC) a été créée par l'article 51 de la loi de finances initiale pour 199976(*) et est aujourd'hui codifiée à l'article 302 bis K du code général des impôts.

Elle est due par les entreprises de transport aérien public et assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier qu'elles embarquent en France.

Après une période de stabilité entre 2006 et 2009, liée à la forte croissance du trafic aérien, les tarifs de la TAC ont été relevés de 4,9 % en moyenne par l'article 54 de la loi de finances pour 2010. Ces tarifs sont depuis 2011 annuellement revalorisés du taux prévisionnel d'inflation associé au projet de loi de finances de l'année. Suite aux modifications apportées par un décret du 9 juin 201177(*), ils sont aujourd'hui les suivants :

- 4,17 euros par passager embarqué à destination de la France, d'un autre Etat membre de l'Espace économique européen ou de la Suisse ;

- 7,49 euros par passager embarqué vers d'autres destinations ;

- 1,25 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée.

Le produit de la taxe est réparti par la loi de finances entre le budget général de l'Etat et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA). Le financement d'une partie des dépenses du budget annexe par une ressource de nature fiscale, telle que la TAC, et non par des redevances, est justifié par l'existence de missions d'intérêt général. Cette quotité de la TAC représente en 2011 15,4 % du montant des recettes nettes du budget annexe.

B. LE RELÈVEMENT PROGRESSIF DE LA QUOTITÉ AFFECTÉE AU BUDGET ANNEXE

L'article 45 de la loi de finances pour 200878(*) a prévu, pour la première fois de manière pluriannuelle, la répartition du produit de la TAC entre le budget général et le BACEA. Cette répartition a ensuite été modifiée à de nombreuses reprises pour financer des investissements en matière de navigation aérienne, des transferts de dépenses de sécurité et de sûreté en provenance de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », et plus récemment la réforme de l'ingénierie aéroportuaire (transfert d'emplois budgétaires du Service national d'ingénierie aéroportuaire - SNIA).

L'essentiel de la TAC, soit près de 81 %, est désormais affecté au BACEA, après les relèvements mis en oeuvre par l'article 58 de la loi de finances pour 200979(*), l'article 60 de la loi de finances pour 201180(*), qui a rompu avec la logique de réduction triennale de la quotité, et par l'article 17 du projet de loi de finances pour 2012.

Les variations de la répartition du produit de la TAC depuis 2005 sont résumées dans le tableau ci-dessous.

Evolution de la répartition du produit de la TAC entre le budget général et le BACEA

(en %)

 

Jusqu'en 2005

LFI 2006

LFI 2007

LFI 2008

LFI 2009

LFI 2011

PLF 2012

2008 et 2009

2010

2011

2009

2010

2011

2011

2012

BACEA

65,58

43,73

49,56

53,37

51,47

49,56

82,14

79,77

77,35

80,32

80,91

Budget général

34,42

56,27

50,44

46,63

48,53

50,44

17,86

20,23

22,65

19,68

19,09

Source : commission des finances, d'après les lois de finances depuis 2005

C. LE FINANCEMENT DES OPÉRATIONS DE REMONTÉE DE L'AVION AF 447 PAR LE BUDGET ANNEXE

Depuis 2009, les opérations afférentes à la recherche de l'Airbus A 330-200 du vol AF 447 d'Air France, qui s'est abîmé dans l'océan Atlantique le 1er juin 2009, faisant 228 morts, ont donné lieu à d'importantes dépenses pour les parties françaises. Leur montant global est évalué à 34 millions d'euros, dont 15 millions d'euros directement engagés par le BACEA, hors fonds de concours.

Le financement des dépenses engagées depuis 2009 pour la recherche et la récupération des enregistreurs et débris de l'appareil se présente ainsi :

- le BACEA a pris en charge 9 millions d'euros de dépenses immédiates en 2009 ;

- des fonds de concours du BACEA, conjointement abondés par Air France et Airbus, ont contribué à hauteur de 11,5 millions d'euros en 2010 ;

- en 2011, un accord a prévu qu'Air France et Airbus financent les opérations de recherche de l'épave pour un montant compris entre 7 et 8 millions d'euros, puis que l'Etat « prenne le relais » pour les opérations de remontée des débris.

L'Etat a ainsi intégralement financé la dernière phase des opérations, correspondant à la remontée de l'appareil. Compte tenu de l'emplacement des débris en eaux profondes, ces opérations ont nécessité des moyens navals importants, tels qu'un bateau équipé d'une grue et un robot manipulateur.

Aux termes d'un accord interministériel, cette dépense devait être financée à parité par le BACEA et par le budget général, sur le programme 203 « Infrastructures et services de transports » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».

Eu égard à l'urgence de cette dernière phase de la recherche de l'épave, le BACEA a fait l'avance de la totalité des 6 millions d'euros. L'article 28 de la première loi de finances rectificative pour 201181(*) a ainsi ouvert sur le BACEA les crédits (autorisations d'engagement et crédits de paiement) permettant le financement de l'opération.

Cette ouverture, réalisée pour 5 millions d'euros sur le programme 614 « Transports aériens, surveillance et certification » du BACEA, a été gagée, d'une part, par une annulation de 2 millions d'euros sur le programme 612 « Navigation aérienne » du budget annexe et, d'autre part, par une annulation de 3 millions d'euros sur le programme 203 du budget général. Par ailleurs, un million d'euros a été financé par redéploiement des crédits du programme 614 précité.

L'opération a donc conduit, par rapport aux modalités prévues, à un déséquilibre non compensé du budget annexe à hauteur de 3 millions d'euros. Il s'agit d'en rééquilibrer le financement par un prélèvement sur la TAC.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose, par dérogation au II de l'article 45 de la loi de finances pour 2008 qui fixe la répartition du produit de la TAC, de mettre en place en 2011 un prélèvement exceptionnel de 3 millions d'euros au profit du budget annexe sur la quotité revenant au budget général.

Ce prélèvement est effectué par retenue sur le montant transféré mensuellement par le comptable du budget annexe aux comptables publics assignataires. Cette disposition est cohérente avec le III de l'article 302 bis K du code général des impôts, précité, qui prévoit que « les sommes encaissées au titre du budget général par les comptables du budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" sont transférées mensuellement aux comptables publics assignataires ».

Il en résulte que les comptables du BACEA retiendront, au profit de ce dernier, un montant de 3 millions d'euros sur le produit de la TAC perçu au titre du mois de décembre 2011. Ce produit mensuel est évalué à 30,1 millions d'euros, sur un rendement global estimé à 408 millions d'euros pour l'année 2011.

* *

*

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, au nom de la commission des finances, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel au présent article, tendant à substituer le mot « affecté » (au budget général de l'Etat) au mot « versé ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale n'a pas lieu de contester cette mesure de gestion, qui est neutre pour les finances de l'Etat et constitue, compte tenu des modalités de financement du BACEA par des recettes d'exploitation et en capital, la solution la plus simple pour rééquilibrer le financement des opérations de remontée de l'épave.

En effet, les deux autres options envisageables présentaient de réels inconvénients :

- un relèvement de la quotité de la TAC affectée au budget annexe aurait induit des retraitements comptables pour l'exercice 2011 et une illisibilité disproportionnés, sans pour autant permettre une compensation à l'euro près, à hauteur de 3 millions d'euros ;

- la faculté pour le BACEA de solliciter une nouvelle avance du Trésor aurait abouti à accroître son endettement déjà très élevé, ainsi que les frais financiers y afférents.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6 (Art. 24 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011)  Financement de nouveaux radars de sécurité routière

Commentaire : le présent article propose de modifier pour 2011 la répartition des recettes des amendes forfaitaires constatées par les radars afin de compléter le financement du déploiement des nouveaux radars, en particulier ceux dits « pédagogiques ». La moitié de la fraction de recettes excédant 465 millions d'euros serait ainsi affectée à la première section du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », dans la limite de 18 millions d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN NOUVEAU TYPE DE RADARS NE DONNANT PAS LIEU À SANCTION

Après avoir connu une forte amélioration en 2010, la sécurité routière s'est sensiblement dégradée lors des quatre premiers mois de 2011, avec une mortalité en hausse de 12,8 %, avant d'enregistrer des progrès en rythme mensuel. En cumul sur dix mois, la mortalité s'inscrit ainsi en légère baisse, de 0,4 %.

Ce constat alarmant des premiers mois de 2011 avait motivé une réunion d'urgence du Comité interministériel de la sécurité routière (CISR) le 11 mai dernier, qui a décidé un renforcement des sanctions et des mesures de dissuasion des excès de vitesse.

Le CISR a ainsi annoncé le déploiement de 1 000 nouveaux radars d'ici à la fin de l'année 2012, et l'expérimentation dès 2011 de radars mobiles de nouvelle génération, permettant de contrôler la vitesse des usagers à partir de véhicules en circulation, ou déplaçables, pour sécuriser des zones de chantiers par exemple.

A la suite de la réunion du CISR, Claude Guéant, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, a également annoncé le 22 mai 2011 le déploiement d'environ 2 200 « radars pédagogiques » en 2011. Ces radars à vocation préventive informent les automobilistes, sans verbalisation ni sanction, et sont placés « notamment dans les zones dangereuses, y compris sur des itinéraires dans lesquels des radars existent82(*) », mais à une distance aléatoire de ces derniers en fonction de la configuration des lieux.

Ils affichent les vitesses des véhicules, en précisant le cas échéant leur numéro d'immatriculation, et un texte visant à inciter les usagers en infraction à modifier leur comportement. Ils avaient donc vocation à se substituer aux panneaux signalant la présence de radars fixes, dont le démantèlement progressif - et non achevé à ce jour - a été décidé.

B. LE FINANCEMENT DES RADARS PÉDAGOGIQUES

Le financement du déploiement et de la maintenance des radars est assuré par le programme 751 « Radars » de la première section du compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », qui bénéficie d'une fraction des amendes forfaitaires constatées par les radars. Le solde de ces amendes, après attribution d'une fraction de 160 millions d'euros aux collectivités territoriales, est affecté à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Le financement de la première phase de déploiement des radars pédagogiques en 2011, à hauteur de 8 millions d'euros, a été mis en place par l'article 24 de la première loi de finances rectificative pour 201183(*). Cet article a ainsi :

- augmenté de 8 millions d'euros la fraction du produit des amendes forfaitaires des radars affectée à la première section du compte, relative au contrôle automatisé. Cette fraction a dès lors été relevée de 172 à 180 millions d'euros ;

- par coordination, précisé le périmètre des dépenses financées par cette première section en l'élargissant aux « dispositifs de prévention de sécurité routière », afin de mettre à la charge du compte le déploiement des radars pédagogiques, en sus des diverses catégories de radars automatiques ;

- traduit la nouvelle organisation gouvernementale en prévoyant que l'ordonnateur des dépenses relatives à l'ensemble des radars (financées par le programme 751) soit, à compter du 1er janvier 2012, le ministre chargé de la sécurité routière, c'est-à-dire le ministre chargé de l'intérieur, et non plus celui chargé des transports.

Dès le 21 juin, un appel d'offres a été lancé pour l'installation d'environ 3 800 radars pédagogiques d'ici la fin 2012, après une première tranche de 200 radars d'ici la fin de l'été 2011 dans le cadre d'un avenant à un marché existant relatif aux radars automatiques.

Le 6 août 2011, le ministre a annoncé84(*) le déploiement de 4 000 appareils d'ici fin 2012, pour un coût supplémentaire global, incluant la mise en place de nouveaux « radars-sanctions », d'environ 40 millions d'euros, financé sur un excédent du produit des amendes encaissé en 2011 et 2012. Fin septembre, 200 radars pédagogiques étaient installés.

Le projet annuel de performances du CAS pour 2012 prévoit l'installation de 3 250 radars pédagogiques d'ici fin 2012, dont 2 050 en 2012 pour un coût estimé à 16,63 millions d'euros (incluant 6,65 millions d'euros de reports de crédits de 2011). Les 750 radars restants seront pris en charge par le programme 207 « Sécurité et circulation routières » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », grâce à un co-financement avec les collectivités territoriales via les plans départementaux d'action et de sécurité routière.

Le coût unitaire moyen de déploiement (acquisition et installation) des radars pédagogiques s'élève à environ 6 650 euros TTC85(*), auquel s'ajoute un coût de maintien en condition opérationnelle (maintenance préventive et curative et réparations liées aux actes de vandalisme) estimé à 1 350 euros, soit au total 8 000 euros TTC en moyenne par appareil.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de doter de ressources complémentaires, à hauteur de 18 millions d'euros, le programme 751 « Radars » du CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », afin d'assurer le financement du déploiement de 1 520 nouveaux radars pour 2011, soit 1 400 radars pédagogiques (dont 600 installés en 2012) et 120 « radars-sanctions86(*) ». Il complète pour cela le I de l'article 24 de la première loi de finances rectificative pour 2011, précité, en dérogeant aux règles d'affectation des amendes des radars prévues au II de ce même article.

Il dispose ainsi que pour la seule année 2011, le produit des amendes forfaitaires des radars excédant 465 millions d'euros est affecté pour moitié à la première section du CAS, dans la limite de 18 millions d'euros, et le solde à l'AFITF.

Ces dispositions sont de même nature que celles prévues par l'article 18 du projet de loi de finances pour 2012, qui prévoit en 2012 l'affectation de la moitié de l'excédent des recettes d'amendes forfaitaires, dans la limite de 20 millions d'euros.

La dernière prévision actualisée des recettes d'amendes forfaitaires des radars pour 2011 s'élève à 518 millions d'euros, contre 457 millions d'euros initialement prévus dans la loi de finances pour 2011 et 520,7 millions d'euros dans la loi de finances pour 2012. 8 millions d'euros de ces ressources supplémentaires ayant déjà été affectées au CAS, le présent article a pour effet de répartir les 53 millions d'euros restants entre le CAS, à hauteur de 18 millions d'euros, et l'AFITF pour 35 millions d'euros.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale considère que cet article constitue avant tout une mise en cohérence et en conformité, sur le plan formel et juridique, de l'affectation en 2011 du surplus de recettes des amendes des radars avec la réalité du financement du déploiement des nouveaux radars.

Il convient cependant de rappeler que le Sénat, à l'initiative de votre commission des finances, a réaffecté, tant en recettes (à l'article 18 du projet de loi de finances pour 2012) qu'en dépenses (au sein des crédits du CAS), le surcroît de recettes de 20 millions d'euros attendu en 2012 au désendettement de l'Etat plutôt qu'au financement des radars pédagogiques et de nouveaux « radars-sanctions ».

Il a en effet été considéré que la situation particulièrement critique des finances publiques justifiait d'autres priorités que l'atteinte à tout prix des objectifs quantitatifs de déploiement d'ici fin 2012. Pour autant, le Sénat n'a pas contesté le principe de l'installation de nouveaux radars pour contribuer au renforcement de la sécurité routière, mais a souligné que le financement de ces déploiements pouvait, au moins en partie, être assuré par une meilleure utilisation des reports de crédits87(*) qui affectent chroniquement le programme 751 « Radars ».

Il est donc proposé d'appliquer la même démarche et d'affecter ces 18 millions d'euros au désendettement de l'Etat (porté par le programme 755 de la seconde section du CAS) pour l'exercice 2011.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 7 (Art. L. 2224-31 et L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales et art. 108 de la loi du 31 décembre 1936 portant fixation du budget général de l'exercice 1937)  Création du compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » (FACÉ)

Commentaire : le présent article tend à transformer le fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACÉ) en un compte d'affectation spéciale. Toutefois, la plupart des règles applicables aux aides en matière d'électrification rurale ainsi que les modalités de gouvernance qui leur sont associées auraient vocation à être maintenues.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN FONDS ANCIEN, BÉNÉFICIANT D'IMPORTANTES RESSOURCES EXTRA-BUDGÉTAIRES

Le fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACÉ) a été créé par l'article 108 de la loi du 31 décembre 1936 portant fixation du budget général de l'exercice 1937.

Ce fonds avait vocation à assumer une partie des charges d'intérêts et d'amortissement des emprunts d'électrification rurale en cours ou futurs contractés par les collectivités publiques, régies ou société d'intérêt collectif agricole d'électrification (SICAE), ainsi qu'une fraction des charges des départements résultant des subventions allouées aux collectivités pour des travaux d'électrification rurale. Il était alors alimenté par une contribution annuelle, perçue sur les recettes des consommations annuelles des distributeurs d'électricité en basse tension, et par un crédit égal inscrit au budget de l'Etat.

Le FACÉ a été maintenu par la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz, sa nouvelle organisation étant définie par le décret n° 47-1997 du 14 octobre 1947 modifié.

B. LES MISSIONS ET LA GOUVERNANCE ACTUELLES DU FACÉ

1. Les missions du fonds

Les missions actuelles du FACÉ, énumérées à l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, consistent à participer au financement :

- de travaux d'électrification rurale dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les collectivités territoriales et leurs établissements publics de coopération en matière de distribution publique d'électricité et de gaz ;

- d'opérations de maîtrise de la demande d'électricité ou de production d'énergie par les énergies renouvelables dont la maîtrise d'ouvrage est assurée dans les mêmes conditions, si ces opérations permettent d'éviter des extensions ou des renforcements de réseaux ;

- d'installations de production de proximité à la double condition que ces installations évitent l'extension ou le renforcement des réseaux et qu'elles se situent dans des zones non interconnectées au réseau métropolitain.

En pratique, les aides du fonds représentent 65 % du montant TTC des travaux menés par les collectivités territoriales ou leurs groupements, qui sont propriétaires des réseaux. Elles sont affectées dans différents programmes, dont les montants sont fixés chaque année par le conseil du fonds.

2. La gouvernance du fonds

a) La répartition des financements

Dès l'immédiat après-guerre, le décret de 1947 précité a prévu une organisation relativement collégiale, le fonds étant « placé sous l'autorité du ministre chargé de l'électricité et sous le contrôle des collectivités dont il allège les charges afférentes à l'électrification rurale », et la gestion de ses opérations étant « confiée à « Electricité de France, service national » ». 

Concrètement, aux termes de l'article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales, les aides financières consenties par le FACÉ sont réparties par département sous forme de dotations affectées à l'électrification rurale. Cette répartition s'effectue par les ministres chargés de l'énergie et de l'agriculture, après avis du conseil du fonds.

Puis le département règle, sur la base des propositions présentées par les collectivités, la répartition de ces dotations entre les collectivités territoriales ou leurs groupements et les maîtres d'ouvrage des travaux d'électrification rurale pouvant bénéficier des participations du fonds. Il est à noter que quand, dans un département, existe un établissement public de coopération constitué dans le domaine de l'électricité et réunissant tous les maîtres d'ouvrage pouvant bénéficier des participations du FACÉ, la répartition des dotations de ce fonds est réglée par cet établissement public.

b) La composition du conseil du FACÉ

Aux termes de l'article 13 du décret du 14 octobre 1947 précité, la composition du conseil du fonds est la suivante :

- cinq représentants de l'État ;

- quatre représentants des collectivités territoriales et des établissements de coopération compétents en la matière ;

- trois représentants d'EDF ;

- un représentant des départements destinataires des financements ;

- un représentant des organisations agricoles ;

- et un représentant des régies d'électricité ou des sociétés d'intérêt agricole d'électrification.

3. Les ressources du FACÉ

Les ressources du FACÉ proviennent de « prélèvements sur les recettes des services et des exploitations d'électricité provenant de la vente d'énergie dont le taux et les modalités de perception sont fixés périodiquement par arrêté conjoint du ministre chargé de l'électricité, du ministre chargé des affaires économiques et du ministre du budget »88(*).

Aux termes de l'arrêté du 10 décembre 2010, actuellement en vigueur, ces prélèvements, opérés en fonction du nombre de kilowattheures distribués à partir des ouvrages exploités en basse tension par les gestionnaires de réseaux publics de distribution, sont calculés en appliquant les valeurs de 0,165 centime d'euro par kilowattheure dans les communes urbaines et de 0,033 centime d'euro par kilowattheure dans les communes rurales. Le rendement ces prélèvements s'élève à 374 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de remplacer le FACÉ par un compte d'affectation spéciale (CAS). Toutefois, la plupart des règles déterminant l'utilisation et la répartition des aides à l'électrification, ainsi que l'existence du conseil surveillant l'utilisation de ces financements seraient maintenues.

A. LA CRÉATION D'UN NOUVEAU CAS

Le I du présent article tend à créer un compte d'affectation spéciale percevant les recettes et assumant les charges aujourd'hui affectées au FACÉ.

Le V de l'article propose logiquement d'abroger l'article 108 de la loi du 31 décembre 1936 portant fixation du budget général de l'exercice 1937, c'est-à-dire de supprimer le fonds actuel.

Le nouveau CAS retracerait :

- en recettes, les contributions dues par les gestionnaires des réseaux publics de distribution et redéfinies par le présent article (cf. infra) ;

- en dépenses, d'une part, le financement des aides financières liées aux charges d'électrification rurale et, d'autre part, les frais liés à la gestion de ces aides.

Le II du présent article propose, en outre, que le solde de l'actuel FACÉ, tel que résultant de l'exécution des opérations autorisées au titre de l'année 2011, soit porté en recettes du CAS, qui reprendrait l'ensemble des droits et obligations de ce fonds. Le compte devrait donc pouvoir engager ses premières dépenses sans recourir à un découvert temporaire. Il est à noter, à cet égard, qu'à fin 2010, le solde reporté du fonds s'élevait à 30 millions d'euros.

B. DES RÈGLES D'UTILISATION ET DE GOUVERNANCE TRÈS PEU MODIFIÉES

1. Les bénéficiaires des aides et les opérations financées

Le A du III du présent article propose de reprendre, à l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, les principales dispositions régissant l'actuel FACÉ, en élevant, ce faisant, au niveau législatif, des dispositions du décret de 1947 précité.

Les bénéficiaires des aides versées seraient les « autorités organisatrices d'un réseau public de distribution d'électricité mentionnées au IV de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales », c'est-à-dire, comme actuellement, les collectivités et établissements publics de coopération compétents en la matière, mais aussi les départements s'ils exercent une telle charge (ce qui serait nouveau).

Comme actuellement, les aides seraient versées à ces autorités à la condition qu'elles assurent la maîtrise d'ouvrage des travaux ainsi subventionnés.

La définition des catégories de travaux d'électrification susceptibles de bénéficier des aides, les règles d'attribution de celles-ci et leurs modalités de gestion sont renvoyées à un décret en Conseil d'État, pris après avis d'un « conseil du FACÉ sous sa nouvelle forme » (cf. infra). Selon les informations que le Gouvernement a livrées à votre rapporteure générale, celui-ci aurait l'intention de reconduire l'ensemble des règles existantes en la matière.

2. Les modalités de répartition des aides

Le A du III du présent article précise également les modalités de répartition des financements. Il dispose que la « répartition annuelle des aides » (c'est-à-dire la répartition des aides entre départements) est, comme actuellement, arrêtée par le ministre chargé de l'énergie, après avis d'un conseil qui prendrait la suite de l'actuel conseil du fonds.

Il propose aussi l'instauration d'un conseil assurant la gestion des aides (équivalent de l'actuel conseil du FACÉ), « composé notamment de représentants des collectivités territoriales et des établissements publics maîtres d'ouvrage de travaux et présidé par un membre pris parmi ces représentants ».

C. LA DÉFINITION DU TAUX ET DES MODALITÉS DE RECOUVREMENT DE LA CONTRIBUTION PERÇUE PAR LE FONDS

Le B du III du présent article tend à insérer un I bis à l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, lequel définirait l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement de la contribution alimentant le CAS.

Comme actuellement, cette contribution serait due par les gestionnaires des réseaux publics de distribution d'électricité et de gaz et assise sur le nombre de kilowattheures distribués à partir des ouvrages exploités en basse tension. Le nombre de kilowattheures serait celui constaté l'année précédant celle du versement de la contribution.

Le taux de la contribution serait fixé chaque année par arrêté des ministres chargés du budget et de l'énergie après avis du conseil du fonds, à l'intérieur de la fourchette suivante :

- entre 0,02 et 0,06 centime d'euro par kilowattheure pour les communes dont la population est inférieure à 2 000 habitants (contre 0,033 centime en 2010) ;

- entre 0,1 et 0,3 centime d'euro par kilowattheure pour les autres communes (contre 0,165 centime en 2010).

La contribution serait acquittée auprès de l'administration fiscale, alors qu'elle est, aujourd'hui, versée à EDF. Les intérêts de retard prévus à l'article 1 727 du code général des impôts seraient dus en cas de retard dans le versement de la contribution.

D. LES DISPOSITIONS DE COORDINATION

Le C du III du présent article propose des coordinations rédactionnelles au sein de l'article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales.

Ainsi, une référence au FACÉ serait supprimée.

En deuxième lieu, la répartition des aides par les départements voit son champ étendu aux autorités organisatrices d'un réseau public de distribution d'électricité et ne concerne plus les seuls collectivités et établissements de coopération compétents en la matière. Cela est cohérent avec la nouvelle définition des aides octroyées par le CAS.

Enfin, la notion de dotations, mentionnée à l'article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales, serait remplacée par celle d'aides, ce qui constituerait une amélioration rédactionnelle.

E. L'ENTRÉE EN VIGUEUR ET LES DISPOSITIONS TRANSITOIRES

Le VI du présent article propose que l'ensemble de ces dispositions entrent en vigueur au 1er janvier 2012.

Toutefois, le  IV du présent article prévoit un régime de transition dans lequel le décret de 1947 définissant les modalités de gestion et de gouvernance du fonds continuerait à s'appliquer jusqu'à ce que soit adopté un nouveau décret reprenant probablement ces règles, en les adaptant au nouveau contexte créé par la disparition du fonds et son remplacement par le CAS.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre six amendements rédactionnels ou de précision, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements du Gouvernement.

Le premier précise que le taux de la contribution due par les gestionnaires de réseaux publics serait fixé annuellement au début de l'exercice concerné (et non avant le début dudit exercice, comme dans la rédaction initiale). Il s'agit de permettre aux ministres concernés de prendre en compte les crédits votés par le Parlement, la contribution étant dès lors fixée de façon à ce que le produit atteigne le montant de recettes du CAS fixé en loi de finances.

Le second amendement vise :

- d'une part, à resserrer la fourchette dans laquelle serait arrêté le taux annuel de contribution. Cette fourchette serait de 0,03 à 0,05 centime d'euro par kilowattheure pour les communes rurales (au lieu de 0,02 à 0,06 centime d'euro), et de 0,15 à 0,25 centime d'euro par kilowattheure pour les communes urbaines (au lieu de 0,1à 0,3 centime d'euro) ;

- d'autre part, à maintenir à son niveau actuel le rapport entre les contributions rurales et urbaines, c'est-à-dire de 1 à 5.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN PROGRÈS EN MATIÈRE DE TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE...

La création d'un CAS, proposé par le présent article, constitue un progrès en matière de transparence budgétaire.

En effet, le système actuel sort du cadre normal de la gestion publique sur plusieurs points importants.

Le statut du FACÉ, fonds géré au sein d'EDF, fait de cette société, qui a désormais un statut de société anonyme, le collecteur d'une imposition de toutes natures d'un montant proche de 400 millions d'euros, hors du contrôle du Parlement.

En outre, le cadre régissant cette contribution apparaît dérogatoire à l'article 34 de la Constitution, aux termes duquel la loi « fixe les règles concernant (...) l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». En l'espèce, la contribution repose sur l'article 11 du décret du 14 octobre 1947 précité, ainsi rédigé : « Afin de lui permettre de faire face aux obligations du présent décret, le fonds d'amortissement des charges d'électrification est alimenté par des prélèvements sur les recettes des services et des exploitations d'électricité provenant de la vente d'énergie dont le taux et les modalités de perception sont fixés périodiquement par arrêté conjoint du ministre chargé de l'électricité, du ministre chargé des affaires économiques et du ministre du budget ». Cela est un fondement très léger, susceptible d'être remis en cause, notamment en cas de contentieux.

Il est donc sain de remettre la loi et le Parlement à la place qui doit leur revenir. De ce point de vue, le dispositif proposé respecte les principes de la Constitution et de la LOLF, selon laquelle « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées » (article 21). Il était l'une des options possibles pour faire évoluer le statut de l'actuel FACÉ, avec la création d'un établissement public dédié.

B. ... QUI NE DOIT PAS SE FAIRE AU DÉTRIMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Pour autant, votre rapporteure générale considère qu'il est essentiel que les collectivités territoriales, en particulier les territoires ruraux, ne soient pas perdants dans cette opération.

A cet égard, il est nécessaire de rappeler que le présent article survient dans un contexte tendu, propre à susciter une certaine méfiance de nombreux élus.

Ainsi, la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) a dénoncé, dans le « livre blanc » qu'elle vient de publier, une dégradation du service de distribution d'électricité, en particulier dans les zones rurales, que symbolise l'augmentation des microcoupures : le temps de coupure moyen en France, par abonné et par an, aurait été de 119 minutes en 2010, certains usagers ayant subi quelques minutes d'interruption alors que, dans certains départements, les coupures ont pu excéder 10 heures, au préjudice des entreprises et des particuliers. Pour sa part, le concessionnaire historique fait valoir les limites des marges d'actions que lui offre le tarif d'utilisation du réseau public d'électricité (TURPE)89(*) et s'interroge sur les priorités du FACÉ du point de vue de la nature des projets soutenus, souhaitant que la sécurisation des réseaux soit toujours la première de ses priorités.

Dès lors, en-dehors de sa stricte conformité à la LOLF, l'économie générale du présent article a pu apparaître, aux yeux de nombreuses collectivités :

- soit comme une tentative de remettre en cause les règles actuelles de gestion du FACÉ, en particulier le rôle que les collectivités exercent au travers du conseil du fonds ;

- soit comme une possibilité offerte au pouvoir réglementaire d'exercer aisément une régulation budgétaire sur les sommes dévolues à l'électrification rurale, du fait de l'existence et de l'ampleur de la fourchette des taux de la contribution des distributeurs.

Votre rapporteure générale comprend ces préoccupations et considère que le présent article ne peut être adopté que si elles sont entièrement levées au cours du débat parlementaire.

Elle prend acte des engagements pris par le Gouvernement, lors de la séance publique à l'Assemblée nationale90(*), d'en rester au fonctionnement actuel pour ce qui concerne la répartition des aides du FACÉ, d'assurer que le CAS qui prendrait le relais du fonds dispose de recettes d'un niveau équivalent91(*) et que la répartition de la charge entre les communes rurales et les communes resterait inchangée.

Dès lors, le dispositif proposé pourrait être accepté, en encadrant simplement mieux le décret en Conseil d'Etat qui doit préciser notamment les catégories de travaux d'électrification susceptibles de bénéficier des aides du compte d'affectation spéciale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 8 (ET ÉTAT A)  Equilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation des emplois

Commentaire : le présent article traduit l'incidence sur l'équilibre prévisionnel du budget 2011 des réévaluations opérées et des dispositions proposées par le présent projet de loi de finances rectificative.

Aux termes du présent article :

1) le solde général de l'Etat s'améliore de 172 millions d'euros par rapport à la dernière loi de finances rectificative, pour s'établir à - 95,331 milliards d'euros. Ce solde était attendu à - 91,628 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2011 ;

2) le tableau de financement de l'Etat est ajusté en conséquence de la prévision d'exécution. Le plafond de dette à moyen et long termes demeure fixé à 89,2 milliards d'euros et la légère baisse du déficit se répercute sur la variation des bons du Trésor, en recul de 0,2 milliard d'euros ;

3) le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat est inchangé, à 1 974 461 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

L'ensemble des composantes de l'article d'équilibre fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

***

Les votes de l'Assemblée nationale ont eu pour effet de dégrader de 6 millions d'euros le solde budgétaire. Les recettes de TIPP ont été minorées de 6,7 millions d'euros pour ajuster la compensation de transferts de compétences aux collectivités (dont 6 millions d'euros aux départements et 0,7 million d'euros aux régions). Par coordination, le plafond des dépenses brutes a été majoré de 0,3 million d'euros (cf. commentaire de l'article 9).

L'Assemblée nationale a enfin minoré de 10 ETPT le plafond des autorisations d'emploi du ministère chargé de l'intérieur, afin de gager le relèvement du plafond de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

SECONDE PARTIE  MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE 1ER : AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2011 CRÉDITS DES MISSIONS

ARTICLE 9 (ET ÉTAT B)  Budget général : ouvertures et annulations de crédits

Commentaire : le présent article procède, au titre du budget général, à des ouvertures et annulations de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement conformément à la répartition fixée à l'état B annexé au présent projet de loi.

I. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS PROPOSÉES PAR LE GOUVERNEMENT

Le I du présent article ouvre 2 163 252 229 euros en AE et 1 230 918 409 euros en CP et son II annule 1 420 378 640 euros en AE et 1 477 154 477 euros en CP. Ces mouvements font l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A la suite des votes de l'Assemblée nationale, les ouvertures ont été portées à 2 385 753 561 euros en AE et 1 230 419 741 euros en CP et les annulations à 421 589 239 euros en AE et 1 478 365 076 euros CP.

Outre les effets consolidés (+ 290 733 euros) de sept amendements du Gouvernement ayant pour objet d'ajuster des compensations de transferts de compétences aux collectivités territoriales92(*), ces montants résultent de l'ouverture de 223 millions d'euros d'AE en faveur de l'immobilier de la justice et de la suppression de 2 millions d'euros en AE et CP dévolus à la préfiguration du Centre national de la musique.

A. 223 MILLIONS D'EUROS EN FAVEUR DE L'IMMOBILIER DE LA JUSTICE

L'Assemblée nationale a adopté, avec avis favorable de la commission des finances, un amendement majorant de 223 millions d'euros les autorisations d'engagement du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » de la mission « Justice ».

Cette majoration vise à répondre au besoin pour l'Etat d'avancer dans l'acquisition d'un immeuble permettant de regrouper la plupart des implantations actuelles de l'administration centrale du ministère de la justice et des libertés (hors les services actuellement situés Place Vendôme).

1. La situation immobilière de l'administration centrale du ministère de la justice

Actuellement, l'administration centrale du ministère de la justice et des libertés est dispersée sur sept sites parisiens principaux.

La réduction du nombre de ces implantations constitue l'axe principal de la stratégie immobilière de la Chancellerie depuis 200893(*). Le ministère a déjà quitté une implantation en 2008 (rue de l'Université) ainsi que des locaux (situés place Vendôme) pour des locaux moins onéreux dans le 15ème arrondissement (rue Thoreton).

Le ministère souhaite réunir les 1 570 agents occupant quatre de ses sept implantations sur un site disposant d'une surface utile brute d'environ 30 000 m². A terme, les quelques services qui ne rejoindront pas ce site seront répartis entre le site historique de la place Vendôme et les locaux pris à bail dans le 15ème arrondissement (rue Thoreton).

Un tel regroupement peut permettre d'offrir des perspectives de mutualisation et de rationalisation du fonctionnement des services, tout en permettant de réduire le coût annuel des charges immobilières.

A cet égard, il convient de rappeler que dans le « top 10 » qu'elle établissait en juin 2009 des loyers parisiens de l'Etat les plus onéreux rapportés à la surface occupée, votre rapporteure générale classait la direction des affaires civiles et du sceaux (DACS) au deuxième rang avec un montant annuel de 3,1 millions d'euros pour une surface de 3 184 m² (soit un coût au mètre carré de 995 euros)94(*). Cette direction est située boulevard de la Madeleine (7ème arrondissement de Paris)95(*).

2. Vers la conclusion d'un feuilleton à épisodes ?

Le projet de regroupement de l'administration centrale du ministère de la justice tend à devenir un véritable « serpent de mer ».

Après plusieurs mois de recherche d'un site par le ministère de la justice, le Gouvernement avait en effet présenté à votre commission des finances, le 17 novembre 2010, un projet de décret portant ouverture en urgence de 232 millions d'euros96(*) en autorisations d'engagement au titre du programme 310 « Conduite et soutien de la politique de la justice » de la mission « Justice ».

Cette ouverture était destinée à couvrir la prise à bail du nouvel immeuble destiné à regrouper l'ensemble des administrations centrales du ministère de la justice, dont la signature du bail était annoncée pour la fin de l'année 2010. Le Gouvernement indiquait alors que le degré d'avancement de la négociation laissait encore exister une forte incertitude sur la localisation et donc le coût du nouvel immeuble.

Cette incertitude n'était toutefois pas levée lors de la présentation du décret d'avance, puisque l'hésitation portait alors encore entre deux sites : l'un situés Porte de Bagnolet, l'autre Porte d'Issy. Le premier site (Porte de Bagnolet,) présentait un coût moindre (environ 150 millions d'euros) que le second (Porte d'Issy, 232 millions d'euros).

Dans son avis rendu sur le projet de décret d'avance, votre commission des finances observait d'ailleurs que l'urgence à ouvrir les crédits s'accommodait paradoxalement d'une absence de choix définitif quant à l'immeuble à prendre à bail et, par conséquent, de l'absence d'information définitive sur le montant du loyer à acquitter97(*).

Quelques semaines plus tard, le Parlement a tiré les conséquences de ses réserves sur l'ouverture d'autorisations d'engagement décidée par le décret n° 2010-1458 du 30 novembre 2010 au titre du programme 310 « Conduite et soutien de la politique de la justice » de la mission « Justice », en réduisant de 72 millions d'euros le même programme dans la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

Mais, le 26 janvier 2011, devant votre commission des finances, François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, annonçait que le ministère de la justice souhaitait garder en location ses locaux encore une année durant. Ce revirement prenait ainsi en défaut non seulement les dispositions d'urgence contenues dans le décret précité du 30 novembre 2010, mais aussi l'autorisation accordée par le Parlement dans la loi précitée du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

La majoration de 223 millions d'euros des autorisations d'engagement du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » de la mission « Justice » n'est donc que le nouvel épisode d'un feuilleton, déjà bien long, au cours duquel la volonté clairement exprimée par le Parlement n'a pas été respectée.

On peut d'ailleurs s'interroger sur la stratégie de négociation conduite par le ministère de la justice dans ce dossier. En ouvrant ces autorisations d'engagement avant même d'avoir conclu le moindre accord avec l'une des deux parties restant en lice, il affiche clairement le montant de l'enveloppe disponible (soit 223 millions d'euros) et affaiblit ainsi son pouvoir de négociation pour chercher à faire baisser le montant final de la transaction.

3. La solution retenue

Les recherches locatives, effectuées en 2010, n'ayant pas abouti à la désignation du site de regroupement, le secrétariat général du ministère et France Domaine ont défini, au début de l'exercice 2011, un cahier des charges ne se limitant plus à la perspective d'une location et privilégiant plutôt un achat d'immeuble existant ou une vente en l'état futur d'achèvement (VEFA).

Cette consultation a donné lieu à cinquante-quatre propositions différentes. Elles ont été étudiées par les services respectifs du secrétariat général du ministère et de France domaine, assistés d'un bureau d'études immobilières. Au terme du processus de sélection des offres, deux propositions demeurent en concurrence et le choix définitif interviendra, après avis du Conseil immobilier de l'Etat, avant la fin de l'année 2011.

Il ressort de la compétition qui touche donc à sa fin que les deux immeubles désormais en lice se situent, pour l'un à La Défense et pour l'autre dans le 19ème arrondissement de Paris (entre la Porte de la Chapelle et la Porte de la Villette).

L'immeuble finalement retenu fera l'objet d'une opération d'acquisition, avec une livraison du bien en 2015.

Il convient à cet égard de souligner qu'à l'origine du projet la recherche du ministère se portait sur une location (tel était le cas des immeubles envisagés à Porte d'Issy et Porte de Bagnolet). Mais s'agissant d'une opération destinée à reloger une administration pérenne, il semble en effet plus judicieux de préférer une acquisition à une location.

L'acquisition permettra de faire l'économie des dépenses de loyer du ministère pour son administration centrale. Ces dépenses sont estimées aujourd'hui à 29,3 millions d'euros par an toutes taxes comprises (21,8 millions d'euros hors taxes).

D'ici la livraison du bien en 2015, aucun versement de crédits de paiement ne sera nécessaire. En revanche, il est nécessaire d'ouvrir dès maintenant les autorisations d'engagement pour sécuriser juridiquement l'opération.

Du point de vue budgétaire, une prochaine étape essentielle consistera à décider du recours éventuel à une opération de crédit-bail (afin d'étaler le paiement de l'acquisition) ou à une ouverture de crédits de paiement (en loi de finances pour 2015).

Votre commission des finances restera très attentive dans les semaines et les mois à venir sur le choix définitivement opéré pour la nouvelle implantation de l'administration centrale du ministère de la justice et des libertés, ainsi que sur la conduite de ce projet majeur pour l'immobilier de l'Etat.

B. LA SUPPRESSION DE LA QUASI-TOTALITÉ DES CRÉDITS DU CENTRE NATIONAL DE LA MUSIQUE

Sur les 2,5 millions d'euros en AE et CP initialement prévus pour la préfiguration du Centre national de la musique98(*), 2 millions d'euros ont été supprimés par nos collègues députés. Cette suppression a résulté d'un amendement de la commission des finances auquel le Gouvernement a donné un avis défavorable.

En séance, le rapporteur général du budget a considéré que « 2,5 millions d'euros, c'était très cher pour une étude » et que 500 000 euros suffiraient amplement. Il a également relevé que l'hypothèse de financer le futur CNM par dérivation d'une partie de la TST-distributeurs affectée au CNC apparaissait contradictoire avec la démarche de plafonnement des taxes affectées aux opérateurs mise en oeuvre par l'article 16 ter du projet de loi de finances pour 2012.

La ministre chargée du budget a suggéré une position de compromis, consistant à voter les 2,5 millions d'euros de crédits, que le Gouvernement s'engageait à geler en gestion : « la décision de geler, autrement dit de mettre en réserve de précaution, ces 2 millions d'euros, est une décision d'ordre réglementaire du ministre du budget, qui demandera que ces crédits soient gelés et ne puissent être dépensés qu'en cas de réel besoin, c'est-à-dire si le CNM est effectivement monté en puissance. Dans le cas contraire, ces crédits seront annulés à la fin de l'exercice. En tant que ministre du budget, je prends l'engagement d'annuler ces crédits s'ils n'ont pas été utilisés ».

Notre collègue Gilles Carrez n'a pas répondu favorablement à cette proposition, estimant que, le gel étant réglementaire, rien ne garantirait que les 2 millions d'euros ne seraient pas dépensés.

Sur le fond, plusieurs députés se sont interrogés sur l'opportunité de créer un nouvel établissement dans un contexte de nécessaire rétablissement des comptes publics. Des critiques ont également été formulées sur la méthode et le calendrier retenus. Notre collègue Patrick Bloche a ainsi considéré que « le problème essentiel que pointe l'amendement du rapporteur général, la réponse de la ministre et la négociation qui s'ensuit, c'est qu'on lance une idée dans la précipitation, à six mois d'une élection, avec les arrière-pensées électorales que l'on peut deviner, sans penser au financement, sans même se demander s'il faut seulement aider la musique enregistrée, ou l'ensemble de la musique, y compris lorsqu'il s'agit de spectacle vivant ». Jean-Claude Sandrier, favorable à la création du CNM, a considéré que le Parlement n'était pas « aujourd'hui, en état de décider des financements qu'il faut mettre sur la table ».

Notre collègue député Franck Riester, co-auteur du rapport préconisant la création du CNM, a néanmoins rappelé « le but, aujourd'hui, n'est pas de créer le CNM et d'engager les crédits afférents. Si la mission de préfiguration conclut à la nécessité de créer le CNM tel que le souhaite le Président de la République, nous aurons l'occasion, monsieur le rapporteur général, de définir quelles sont les sources de financement, non pas nouvelles, mais réaffectées à partir des budgets culturels - c'est ce que dit la mission ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 (ET ÉTAT C)  Comptes spéciaux : ouvertures de crédits

Commentaire : le présent article procède, au titre des comptes spéciaux, à des ouvertures de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement conformément à la répartition fixée à l'état D annexé au présent projet de loi.

Le I du présent article ouvre aux ministres 292 062 359 euros en AE et en CP au titre des comptes spéciaux.

Son II ouvre au ministre chargé des finances 5 805 958 euros en AE et 10 757 958 euros en CP au titre du compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers ».

Ces mouvements font l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 10 bis (nouveau)  Diminution du plafond des autorisations d'emplois de l'Etat

Commentaire : le présent article corrige à la baisse le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat, afin de renforcer les moyens en personnel de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de sa commission des finances. Il tend à diminuer de 10 emplois équivalents temps plein travaillés (ETPT) le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat, afin de prendre en compte l'augmentation du nombre de demandes d'asile depuis 2008, laquelle entraîne un allongement des délais d'instruction par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Pour faire face à cette situation, l'article 10 ter du présent projet de loi de finances rectificative a augmenté de 10 ETPT les effectifs de l'OFPRA, opérateur rattaché au programme « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Ces créations d'emplois sont gagées, au présent article, par une diminution à due concurrence des emplois du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration (MIOMCTI).

Un amendement du Gouvernement avait déjà été adopté par l'Assemblée nationale à l'article 36 du projet de loi de finances pour 2012, pour augmenter de 45 ETPT les effectifs de l'OFPRA et réduire à due concurrence le plafond d'emplois du MIOMCTI.

La situation de l'OFPRA justifie l'augmentation de ses effectifs, même s'il aurait pu être souhaitable, sur le plan de la procédure législative, d'y procéder en une seule fois, lors de l'examen de l'article 36 du projet de loi de finances pour 2012.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 ter (nouveau)  Augmentation du plafond des autorisations d'emplois  des opérateurs de l'Etat

Commentaire : le présent article corrige à la hausse le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'Etat, afin de renforcer les moyens en personnel de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de sa commission des finances. Il tend à augmenter de 10 emplois équivalents temps plein travaillés (ETPT) le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'Etat, en augmentant les effectifs de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Les créations d'emplois proposées à cet article sont gagées par une diminution à due concurrence des emplois du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration (MIOMCTI), à l'article 10 bis du présent projet de loi de finances rectificative.

La situation de l'OFPRA justifie l'augmentation de ses effectifs, même s'il aurait pu être souhaitable, sur le plan de la procédure législative, d'y procéder en une seule fois, lors de l'examen de l'article 37 du projet de loi de finances pour 2012, qui a été amendé par l'Assemblée nationale pour augmenter de 45 ETPT les effectifs de l'OFPRA.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE II DISPOSITIONS PERMANENTES  I. - MESURES FISCALES NON RATTACHÉES

ARTICLE 11  Création d'un second taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

Commentaire : le présent article vise à créer un taux réduit de TVA (également appelé « taux intermédiaire ») à 7 %.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DROIT COMMUNAUTAIRE EN VIGUEUR : LA FACULTÉ D'INSTAURER UN OU DEUX TAUX RÉDUITS DE TVA

La directive n° 2006/112 CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), dite « directive TVA », autorise99(*) les Etats membres à appliquer :

un taux normal qui ne peut être inférieur à 15 % ;

un ou deux taux réduits de TVA qui ne peuvent être inférieurs à 5 %.

La création d'un deuxième taux réduit, dit « taux intermédiaire », situé entre 5 % et 15 % est donc possible juridiquement au plan communautaire, pour autant qu'il s'applique à des biens et services visés à l'annexe III de la directive précitée.

Les livraisons de biens et les prestations de services pouvant faire l'objet des taux réduits prévus par la directive n° 2006/112 CE du 28 novembre 2066

En application de l'annexe III de la directive précitée, peuvent faire l'objet d'un taux réduit de TVA :

1) les denrées alimentaires (y compris les boissons, à l'exclusion, toutefois, des boissons alcooliques) destinées à la consommation humaine et animale, les animaux vivants, les graines, les plantes et les ingrédients normalement destinés à être utilisés dans la préparation des denrées alimentaires ; les produits normalement utilisés pour compléter ou remplacer des denrées alimentaires ;

2) la distribution d'eau ;

3) les produits pharmaceutiques normalement utilisés pour les soins de santé, la prévention de maladies et le traitement à des fins médicales et vétérinaires, y compris les produits utilisés à des fins de contraception et de protection hygiénique féminine ;

4) les équipements médicaux, le matériel auxiliaire et les autres appareils normalement destinés à soulager ou traiter des handicaps, à l'usage personnel et exclusif des handicapés, y compris la réparation de ces biens, ainsi que la livraison de sièges d'enfant pour voitures automobiles ;

5) le transport des personnes et des bagages qui les accompagnent ;

6) la fourniture de livres, sur tout type de support physique, y compris en location dans les bibliothèques (y compris les brochures, dépliants et imprimés similaires, les albums, livres de dessin ou de coloriage pour enfants, les partitions imprimées ou en manuscrit, les cartes et les relevés hydrographiques ou autres), les journaux et périodiques, à l'exclusion du matériel consacré entièrement ou d'une manière prédominante à la publicité ;

7) le droit d'admission aux spectacles, théâtres, cirques, foires, parcs d'attraction, concerts, musées, zoos, cinémas, expositions et manifestations et établissements culturels similaires ;

8) la réception de services de radiodiffusion et de télévision ;

9) les prestations de services fournies par les écrivains, compositeurs et interprètes et les droits d'auteur qui leur sont dus ;

10) la livraison, construction, rénovation et transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale ;

10 bis) la rénovation et la réparation de logements privés, à l'exclusion des matériaux qui représentent une part importante de la valeur du service fourni ;

10 ter) le lavage de vitres et le nettoyage de logements privés ;

11) les livraisons de biens et les prestations de services d'un type normalement destiné à être utilisé dans la production agricole, à l'exclusion, toutefois, des biens d'équipement, tels que les machines ou les bâtiments ;

12) l'hébergement fourni dans des hôtels et établissements similaires, y compris la fourniture d'hébergement de vacances et la location d'emplacements de camping et d'emplacements pour caravanes ;

12 bis) les services de restaurant et de restauration, la fourniture de boissons (alcooliques et/ou non alcooliques) pouvant être exclue ;

13) le droit d'admission aux manifestations sportives ;

14) le droit d'utilisation d'installations sportives ;

15) la livraison de biens et la prestation de services par des organismes reconnus comme ayant un caractère social par les Etats membres et engagés dans des oeuvres d'aide et de sécurité sociales, dans la mesure où ces opérations ne sont pas exonérées en vertu des articles 132, 135 et 136 ;

16) les prestations de services fournies par les entreprises de pompes funèbres et de crémation ainsi que la livraison de biens qui s'y rapportent ;

17) la fourniture de soins médicaux et dentaires ainsi que les cures thermales, dans la mesure où ces prestations ne sont pas exonérées en vertu de l'article 132, paragraphe 1, points b) à e) ;

18) les prestations de services fournies dans le cadre du nettoyage des voies publiques, de l'enlèvement des ordures ménagères et du traitement des déchets, autres que les services fournis par les organismes visés à l'article 13 ;

19) les petits services de réparation des bicyclettes, chaussures et articles en cuir, vêtements et du linge de maison (y compris les travaux de réparation et de modification) ;

20) les services de soins à domicile, tels que l'aide à domicile et les soins destinés aux enfants, aux personnes âgées, aux personnes malades ou aux personnes handicapées ;

21) la coiffure.

Enfin, par dérogation aux règles normales, certains Etats membres ont été autorisés à maintenir des taux réduits, y compris des taux super réduits ou des taux zéro, dans certains domaines.

B. LA MISE EN oeUVRE EN FRANCE : UN SEUL TAUX RÉDUIT DE TVA

Actuellement, la France n'applique qu'un seul taux réduit de TVA de 5,5 % aux biens et services énoncés aux articles 278 bis et suivants du code général des impôts (CGI).

Elle applique également un taux super réduit de 2,1 % pour un nombre très limité de livraisons de biens et de prestations de services énoncé aux articles 281 quater et suivants du CGI. Ce taux concerne les « premières » de spectacles (article 281 quater), les ventes d'animaux vivants de boucherie et de charcuterie faites à des personnes non assujetties à la TVA (article 281 sexies), certains médicaments (article 281 octies) et la contribution à l'audiovisuel public (article 281 nonies). En application de l'article 298 septies du CGI, la presse écrite est également assujettie à un taux de 2,1 %.

C. LES SITUATIONS CONTRASTÉES AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE (UE)

Au sein de l'Union européenne (UE), les situations sont très hétérogènes au regard de l'application des différents taux de TVA, ainsi que l'illustre le tableau ci-après.

Les taux de TVA appliqués dans les Etats membres

Etats membres

Taux super réduit

Taux réduit

Taux normal

Taux parking

Belgique

-

6/12

21

12

Bulgarie

-

9

20

-

République tchèque

-

10

20

-

Danemark

-

-

25

-

Allemagne

-

7

19

-

Estonie

-

9

20

-

Grèce

-

6,5/13

23

-

Espagne

4

8

18

-

France

2,1

5,5

19,6

-

Irlande

4,8

9/13,5

21

13,5

Italie

4

10

20

-

Chypre

-

5/8

15

-

Lettonie

-

12

22

-

Lituanie

-

5/9

21

-

Luxembourg

3

6/12

15

12

Hongrie

-

5/18

25

-

Malte

-

5/7

18

-

Pays-bas

-

6

19

-

Autriche

-

10

20

12

Pologne

-

5/8

23

-

Portugal

-

6/13

23

13

Roumanie

-

5/9

24

-

Slovénie

-

8,5

20

-

République slovaque

-

10

20

-

Finlande

-

9/13

23

-

Suède

-

6/12

25

-

Royaume-Uni

-

5

20

-

Source : Commission européenne, juillet 2011

Sur les vingt sept Etats membres, treize ont recours à deux taux réduits. Le taux intermédiaire oscille alors, selon les cas, entre 7 % (pour Malte) et 18 % (pour la Hongrie). L'Allemagne, pour sa part, n'applique qu'un seul taux réduit (à 7 %) et son taux normal est à 19 %.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN TAUX RÉDUIT DE TVA MAINTENU À 5,5 % POUR CERTAINS PRODUITS DE PREMIÈRE NÉCÉSSITÉ

Le I du présent article insère dans le CGI, en tête des articles consacrés au taux réduit, un nouvel article 278-0-bis énumérant les opérations qui demeurent soumises au taux de 5,5 % : achat, importation, acquisition intracommunautaire, vente, livraison, commission, courtage ou façon portant sur les quatre catégories de biens ou prestations de services suivantes.

1. L'alimentation humaine

Le taux de 5,5 % est maintenu pour l'eau et les boissons non alcooliques, les produits destinés à l'alimentation humaine, à l'exception, comme actuellement, du caviar, des margarines et graisses végétales, des boissons alcooliques, des produits de confiserie et des chocolats et tous produits composés contenant du chocolat ou du cacao. Toutefois le chocolat, le chocolat de ménage au lait, les bonbons de chocolat, les fèves de cacao et le beurre de cacao sont admis au taux réduit de 5,5 %.

Les alinéas 5 à 10 reprennent à l'identique les dispositions des 1° et 2° de l'article 278 bis du CGI, qui sont donc abrogés par l'alinéa 44.

Les produits d'origine agricole, de la pêche, de la pisciculture et de l'aviculture n'ayant subi aucune transformation, non destinés à l'alimentation humaine, sont eux soumis au taux intermédiaire.

Les ventes à emporter sont soumises à la hausse du taux. Le m) de l'actuel article 279 du CGI soumet au taux réduit les ventes à consommer sur place, à l'exclusion de celles relatives aux boissons alcooliques. Les alinéas 34 et 35 complètent l'article 279 par un n) en application duquel les ventes à emporter ou à livrer de produits alimentaires préparés en vue d'une consommation immédiate sont taxées au taux réduit de 7 %, sauf les ventes de boissons alcooliques, taxées au taux normal. Actuellement, un sandwich est taxé à 5,5 % en supermarché ou en boulangerie en tant que produit alimentaire, et à 5,5 % dans la restauration sur place. Dans tous les cas, le présent article propose d'augmenter le taux de TVA à 7 %.

Le nouveau taux intermédiaire de 7 % est donc notamment applicable à la restauration, que celle-ci soit fournie sur place ou à emporter. Les ventes à emporter ou à livrer concernées portent sur des produits alimentaires préparés en vue d'une consommation immédiate, à l'exclusion de celles relatives aux boissons alcooliques. Seuls sont donc soumis au taux intermédiaire de 7 % les produits dont la nature, le conditionnement ou la présentation induisent leur consommation dès l'achat, par dérogation au principe général d'application du taux réduit de 5,5 % aux produits alimentaires.

A titre d'exemple, les viennoiseries et les pâtisseries demeurent au taux réduit de 5,5 % dès lors qu'il ne peut être présumé que leur consommation a vocation à être immédiate. Les sandwichs, ou les salades vendues avec des couverts, relèveront en revanche du taux intermédiaire de 7 %.

Comme indiqué dans le tableau ci-dessous, le raisonnement distingue donc les produits, plus que les formes de vente.

Les taux de TVA applicables aux ventes à emporter ou à livrer

Produit

Taux

Commentaire

Repas servi dans un restaurant traditionnel

7 %

Visé par le m de l'article 279 du CGI

Plats servis dans une brasserie

7 %

 

Restauration sur place dans un fast food

7 %

 

Consommation à emporter dans un fast-food

7 %

Sauf les boissons non alcooliques dont le conditionnement permet la conservation

Kebabs, crêpes, etc. destinés à une consommation immédiate

7 %

Dès lors qu'il ne fait pas de doute dans ce cas que ces ventes sont faites pour des consommations immédiates

Boissons vendues dans des contenants ne permettant pas leur conservation (gobelet)

7 %

Boissons destinées à la consommation immédiate

Boissons vendues dans des contenants permettant leur conservation (canette, bouteille)

5,5 %

Boissons pouvant être conservées du fait de son conditionnement

Pizzas, sushis, etc. livrés

7 %

Dès lors que vente et livraison se suivent immédiatement, il y a présomption qu'il s'agit de ventes pour des consommations immédiates, donc le taux est de 7 %

Sandwichs, pizzas, quiches vendus en boulangerie ou ailleurs, emballés ou non

7 %

 

Viennoiseries, pâtisseries

5,5 %

 

Desserts à emporter (glaces en cornet)

7 %

Exception pour les pâtisseries et viennoiseries soumises au taux de 5,5 %

Produits préparés chez le traiteur vendus à emporter ou à livrer

5,5 %

Ces produits n'ont pas vocation à être consommés immédiatement

Produits vendus par un traiteur en association avec un service (fourniture de salle, de matériel, de personnel, etc. liée à la vente de la nourriture, par exemple pour des fêtes familiales)

7 %

L'ensemble est considéré comme un service de restauration sur place (m du 279 CGI)

Salades préparées vendues avec couverts quel que soit le lieu de vente

7 %

Il y a présomption de consommation immédiate par les couverts

Source : commission des finances d'après le ministère du budget

2. Certains appareils, équipements et prestations de service pour personnes handicapées, malades ou dépendantes

a) Les appareillages et les équipements pour les handicapés

Les appareils et les équipements suivants sont concernés :

- les appareillages pour handicapés mentionnés aux chapitres Ier et III à 7 du titre II, au titre III et au titre IV de la liste des produits et des prestations remboursables prévue à l'article L. 165-1 du code de la sécurité sociale, pris en charge au titre des prestations d'hospitalisation définies aux articles L. 162-22-6 et L. 162-22-7 du même code et dont la liste est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de la santé et du ministre chargé du budget ;

- les équipements spéciaux, dénommés aides techniques et autres appareillages, dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé du budget et qui sont conçus exclusivement pour les personnes handicapées en vue de la compensation d'incapacités graves ;

- les ascenseurs et matériels assimilés, spécialement conçus pour les personnes handicapées et dont les caractéristiques sont fixées par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances.

b) Les appareils pour diabétiques

Il s'agit des autopiqueurs, des appareils pour lecture automatique chiffrée de la glycémie, des seringues pour insuline, des stylos injecteurs d'insuline et des bandelettes et comprimés pour l'autocontrôle du diabète.

c) Les appareils pour incontinents et stomisés

Il s'agit des appareillages de recueil pour incontinents et stomisés digestifs ou urinaires, des appareillages d'irrigation pour colostomisés, des sondes d'urétérostomie cutanée pour stomisés urinaires, des solutions d'irrigation vésicale et des sondes vésicales pour incontinents urinaires.

Les alinéas 11 à 16 reprennent les dispositions de l'article 278 quinquies, dont l'alinéa 44 prévoit en conséquence l'abrogation.

3. Certaines prestations de service destinées aux personnes âgées ou handicapées

Les paragraphes III et IV de l'article 278-0 bis (nouveau) (alinéas 19 et 20) maintiennent le bénéfice du taux réduit à 5,5 % pour les prestations suivantes :

la fourniture de logement et de nourriture dans les maisons de retraite et les établissements accueillant des personnes handicapées. Ce taux s'applique également aux prestations exclusivement liées, d'une part, à l'état de dépendance des personnes âgées et, d'autre part, aux besoins d'aide des personnes handicapées, hébergées dans ces établissements et qui sont dans l'incapacité d'accomplir les gestes essentiels de la vie quotidienne.

L'alinéa 19 reprend à l'identique les dispositions du troisième alinéa du a) de l'article 279, supprimé par le I du I du présent article (alinéa 44).

- les prestations de services exclusivement liées aux gestes essentiels de la vie quotidienne des personnes handicapées et des personnes âgées dépendantes, qui sont dans l'incapacité de les accomplir, fournies par des associations, des entreprises ou des organismes déclarés en application de l'article L. 7232-1-1 du code du travail, dont la liste est fixée par décret, à titre exclusif, ou à titre non exclusif pour celles qui bénéficient d'une dérogation à la condition d'activité exclusive selon l'article L. 7232-1-2 du même code.

L'alinéa 20 reprend l'essentiel des dispositions du i) de l'article 279, mais en y ajoutant une condition : ne sont concernées que les prestations de services exclusivement liées aux gestes essentiels de la vie quotidienne des personnes handicapées et des personnes âgées dépendantes, qui sont dans l'incapacité de les accomplir. Les autres prestations seront soumises au taux intermédiaire de 7 %.

Sont dispensées de la condition d'activité exclusive, pour leurs activités d'aide à domicile les associations intermédiaires, les régies de quartiers, les communes, les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les organismes ayant conclu une convention avec un organisme de sécurité sociale au titre de leur action sociale et les organismes gestionnaires d'établissements de santé.

4. Les abonnements énergétiques

Le II de l'article 278-0 bis (nouveau) (alinéas 17 et 18) maintient le bénéfice du taux réduit à 5,5 % pour les abonnements relatifs aux livraisons d'électricité d'une puissance maximale inférieure ou égale à 36 kilovoltampères, d'énergie calorifique et de gaz naturel combustible, distribués par réseaux, ainsi que la fourniture de chaleur lorsqu'elle est produite au moins à 50 % à partir de la biomasse, de la géothermie, des déchets et d'énergie de récupération. La puissance maximale prise en compte correspond à la totalité des puissances maximales souscrites par un même abonné sur un même site.

Ces dispositions correspondent à la reprise, à l'identique, du b decies) de l'article 279 du CGI. En conséquence, le I du IV du présent article (alinéa 44) supprime le b decies).

Le bois de chauffage, les produits de la sylviculture agglomérés et les déchets de bois destinés au chauffage, actuellement soumis au taux de 5,5 %, sont soumis au nouveau taux réduit.

B. LA SUBSTITUTION DU TAUX INTERMÉDIAIRE AU TAUX RÉDUIT POUR LES AUTRES OPÉRATIONS

Toutes les autres opérations, actuellement soumises au taux de TVA à 5,5 %, seront soumis au taux de 7 %. Cette substitution est opérée par les alinéas suivants.

Les paragraphes B et C du I du présent article (alinéas 21 à 23) remplacent la référence au taux de 5,5 % par une référence au taux de 7 % dans les articles 278 bis, 278 ter, 278 quater et 279, 278 sexies et 278 septies du CGI. L'alinéa 32 4° b du D du I du présent article procède à la même substitution à la deuxième phrase du b octies) de l'article 279, les alinéas 36 à 39 pour l'article 279-0 bis du CGI.

Les alinéas 30, 31, 40 et 41 (paragraphe F) portent mesure de coordination au premier alinéa de l'article 279 bis du CGI, et au b octies de l'article 279 du CGI, pour préciser que les opérations actuellement soumises au taux normal restent exclues du bénéfice des deux taux réduits.

C. DES MODIFICATIONS CONCERNANT LE PÉRIMÈTRE DES OPÉRATIONS BASCULANT DU TAUX RÉDUIT AU TAUX INTERMÉDIAIRE

1. Les spectacles

Actuellement, le b bis) de l'article 279 du CGI soumet au taux réduit de TVA à 5,5 % les spectacles suivants : théâtres, théâtres de chansonniers, cirques, concerts100(*), les spectacles de variétés101(*), foires, salons, expositions autorisés, jeux et manèges forains102(*).

Le B du III du présent article fait désormais passer le taux de TVA à 7 % pour ces activités.

Les alinéas 26 et 27 du présent article maintiennent (au b bis a) de l'article 279 du CGI) toutefois le principe de l'exception faite pour les concerts donnés dans des établissements où il est d'usage de consommer pendant les séances. Ces concerts bénéficieront toujours d'un taux réduit, mais à 7 %.

S'agissant des spectacles, une attention particulière doit être portée aux recettes réalisées aux entrées lors des « premières ».

Actuellement, en application de l'article 281 quater du CGI, la taxe sur la valeur ajoutée est perçue au taux de 2,1 % « en ce qui concerne les recettes réalisées aux entrées des premières représentations théâtrales d'oeuvres dramatiques, lyriques, musicales ou chorégraphiques nouvellement crées ou d'oeuvres classiques faisant l'objet d'une nouvelle mise en scène, ainsi que des spectacles de cirque comportant exclusivement des créations originales conçues et produites par l'entreprise et faisant appel aux services réguliers d'un groupe de musiciens ». Le nombre de « premières » concernées est de 140 représentations.

A cet égard, l'alinéa 42 du présent article (en rétablissant un alinéa c) à l'article 281 quater du CGI) soumet désormais au taux de 7 % les recettes réalisées sur les entrées des 140 premières représentations de concerts donnés dans les établissements où il est servi facultativement des consommations pendant le spectacle103(*).

2. La filière équestre

Les alinéas 28 et 29 donnent un nouveau fondement au taux réduit de TVA pour la filière équestre. Après plusieurs années de discussion, la Commission européenne a engagé en décembre 2010 une procédure contre la France devant la CJUE, contestant le taux réduit de TVA appliqué aux opérations concernant les équidés, à des fins autres qu'agricoles et alimentaires. La France est ainsi intervenue devant la CJUE dans les procédures opposant la Commission aux Pays-Bas, à l'Allemagne et à l'Autriche, condamnés pour manquement en mars et en mai 2011.

L'article 5 sexies du projet de loi de finances pour 2012, adopté en première lecture à l'Assemblée nationale et au Sénat, prévoit le maintien du taux réduit pour la filière équine, non plus au titre de l'agroalimentaire, mais des activités sportives. Sont concernées les prestations correspondant au droit d'utilisation des animaux à des fins d'activités physiques et sportives et de toutes installations agricoles nécessaires à cet effet, ainsi qu'aux prestations accessoires. L'enjeu budgétaire est estimé par le ministère de l'agriculture entre 40 et 60 millions d'euros. La rédaction actuelle de l'article 5 sexies du projet de loi de finances pour 2012 englobe les prestations accessoires, qui sont toutefois exclues par les alinéas 28 et 29.

D. LE MAINTIEN DES RÉGIMES SPÉCIAUX DE CORSE ET D'OUTRE-MER

1. La Corse

Le paragraphe K du I du présent article adapte à la création d'un deuxième taux réduit la rédaction de l'article 297 du CGI qui définit les taux applicables dans les départements de Corse.

Les alinéas 50 à 52 actualisent donc les références aux articles du CGI modifiés par le présent article, pour maintenir le régime fiscal en vigueur. Dans les départements de Corse, la TVA est perçue au taux de :

0,9 % pour les premières théâtrales et les ventes d'animaux vivants de boucherie ;

2,1 % en ce qui concerne : les produits alimentaires, les cantines d'entreprise, le bois de chauffage, les engrais et les livres, la fourniture de logement et hébergement, les spectacles, les zoos, les transports de voyageurs, les travaux sylvicoles, les abonnements à des services de télévision, les parcs à thème, les abonnements énergie ;

8 % en ce qui concerne les ventes et travaux immobiliers, les ventes de matériels agricoles, les fournitures de logement en meublé ou en garni, les ventes à consommer sur place, et les ventes d'électricité effectuées en basse tension ;

13 % en ce qui concerne les ventes de produits pétroliers énumérés au tableau B de l'article 265 du code des douanes.

2. L'outre-mer

Le paragraphe J du I du présent article adapte à la création d'un deuxième taux réduit la rédaction de l'article 296 du CGI qui définit les taux applicables dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion. En application de l'article 294 du CGI, la TVA n'est provisoirement pas applicable dans le département de la Guyane. En application de l'article 11 de la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au développement de Mayotte, la TVA n'y est pas non plus applicable.

Les alinéas 46 à 49 actualisent donc les références aux articles du CGI modifiés par le présent article, pour maintenir les taux particuliers aux trois départements d'outre-mer précités : un taux réduit de 2,1 % et un taux normal de 8,5 %.

Sont exonérés de TVA :

1° Les transports maritimes de personnes et de marchandises effectués dans les limites de chacun des départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion ;

2° Les ventes et importations de riz dans le département de la Réunion ;

3° Les ventes résultant de l'application des articles L. 128-4 à L. 128-7 du code rural et de la pêche maritime relatifs à la mise en valeur agricole des terres incultes, des terres laissées à l'abandon et des terres insuffisamment exploitées de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane ;

4° Dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane, les opérations immobilières effectuées, en vue de l'accession à la propriété rurale, par les SAFER et les SICA, qui ont bénéficié d'un agrément préalable avant le 28 décembre 1969 ;

5° Dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion :

a) les importations de matières premières et produits dont la liste est fixée par arrêté ;

b) les ventes et les livraisons à soi-même des produits de fabrication locale analogues à ceux dont l'importation est exemptée ;

6° Les importations et ventes de produits énergétiques repris au tableau B de l'article 265 du code des douanes.

Par ailleurs, la TVA est perçue au taux de 1,05 % pour les premières théâtrales et 1,75 % pour les ventes d'animaux vivants de boucherie.

E. UNE ENTRÉE EN VIGUEUR À COMPTER DU 1ER JANVIER 2012

Le II du présent article prévoit que les dispositions créant un nouveau taux intermédiaire et y soumettant l'essentiel des opérations bénéficiant du taux réduit s'appliquent aux opérations pour lesquelles la TVA est exigible à compter du 1er janvier 2012.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues Gilles Carrez et Charles de Courson, avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, à l'unanimité, un amendement visant à maintenir le taux de TVA à 5,5 % pour les cantines scolaires soumises à la TVA.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté, avec avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, deux amendements identiques de François Scellier, d'une part, et de Jean-Yves Le Bouillonnec ainsi que les membres du groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche, d'autre part, tendant à maintenir l'application du taux de TVA à 5,5 % en matière de logement social :

- dans le cas de la livraison à soi-même des logements, dès lors que le bailleur social qui les a construit a obtenu une décision favorable de l'Etat avant le 1er janvier 2012 ;

- dans le cas des opérations de « location-accession » pour la vente du logement à l'issue de la période locative (quelle que soit la date à laquelle elle intervient), dès lors qu'un agrément préalable est intervenu avant le 1er janvier 2012.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels et de coordination.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA TVA : 52,2 % DES RECETTES FISCALES DE L'ÉTAT

Pour 2011, les recettes de la taxe sur la valeur ajoutée nette devraient s'élever à 132 266 millions d'euros, soit 52,1 % des recettes fiscales nettes de l'Etat. La prévision pour 2012 s'établit à 136 862 millions d'euros, soit une même part des recettes fiscales nettes de l'Etat.

Le produit de la TVA

(en milliards d'euros)

 

2009

2010

2011

2012

TVA brute

168,1

170,4

179,1

186,6

TVA nette

118,4

127,3

132,3

136,8

Source : projet de loi de finances pour 2012, évaluation des voies et moyens

Ainsi que l'illustre le tableau ci-dessus, la progression des recettes de TVA est de 15,5 % entre 2009 et 2012.

B. LE POIDS DES DÉPENSES FISCALES RÉSULTANT DES « NICHES TVA »

L'application d'un taux réduit de TVA à certains biens et à certains services représente actuellement de lourdes dépenses fiscales, comme l'indique le tableau ci-après.

Les principales dépenses fiscales liées à la TVA

(en millions d'euros)

 

2010

2011

2012

Rang parmi les dépenses fiscales les plus coûteuses

Travaux d'amélioration des logements

5 200

5 200

5 200

1

Ventes à consommer sur place (hors alcools) 

3 000

3 100

3 200

2

Taux de 2,1 % applicable aux médicaments

1 140

1 140

1 140

15

Taux particuliers aux départements de Guadeloupe, Martinique et Réunion

1 100

1 100

1 100

16

Certains appareillages et équipements pour les handicapés

1 000

1 050

1 100

17

Repas dans les cantines d'entreprises ou administrations

980

1 015

1 055

nd

Travaux de construction ou amélioration de divers logements sociaux

1 130

1 030

1 030

nd

Hôtellerie

940

980

1 000

nd

Exonération des services rendus aux personnes physiques par les associations agréées de service à la personne

700

720

730

nd

Total

15 190

15 435

15 655

nd

Source : projet de loi de finances pour 2012, évaluation des voies et moyens

Au total, le coût des principales « niches TVA » s'élève à 15 655 millions d'euros pour 2012.

C. LA NOTATION DE L'EFFICACITÉ DE CES MESURES PAR LE COMITÉ D'ÉVALUATION DES DÉPENSES FISCALES

Dans son rapport de juin 2011, le Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales a attribué à ces dépenses des notes allant de 0 à 3.

La note de 0 correspond aux dépenses qui ne sont pas jugées efficaces. Les notes de 1 à 2 vont aux dépenses efficaces, mais peu ou pas efficientes. Les dépenses efficientes, réunissant quatre critères (ciblage correct, coût raisonnable, outil fiscal efficient en lui-même, plus adapté qu'une dépense budgétaire ou non financière) reçoivent la note de 3. Toutes les dépenses, notamment la baisse de la TVA dans la restauration, trop récente, n'ont cependant pas pu être évaluées.

La présentation simplifiée des évaluations des dépenses fiscales  (et mesures assimilées)

Numéro de la mesure

Libellé de la mesure

Chiffrage 2011 (en millions d'euros)

Score attribué

730303

Taux de 2,1 % applicable aux médicaments remboursables ou soumis à autorisation temporaire d'utilisation et aux produits sanguins

1 170

3

730203

Taux de 5,5 % pour les ventes portant sur certains appareillages, ascenseurs et équipements pour les handicapés

1 050

3

730210

Taux de 5,5 % pour certaines opérations (livraisons à soi-même d'opérations de construction et de travaux, ventes, apports, etc.) portant sur des logements sociaux et locaux assimilés et établissements d'hébergement de personnes âgées ou handicapées

900

3

740106

Déduction intégrale de la TVA par les organismes du service public de la communication audiovisuelle consécutive à la soumission de la redevance au taux de TVA de 2,1 %

170

3

730216

Taux de 5,5 % applicable aux logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine

100

3

720206

Exonération des produits de leur pêche vendus par les marins-pêcheurs

10

3

730208

Taux de 5,5 % pour les prestations de soins dispensées par les établissements thermaux autorisés

40

3

730305

Taux de 2,1 % applicable aux publications de presse

190

2

720106

Exonération des associations intermédiaires conventionnées dont la gestion est désintéressée

70

2

710102

Exonération de certains produits et matières premières ainsi que des produits pétroliers (Guadeloupe, Martinique et Réunion)

65

2

730218

Taux de 5,5 % pour la fourniture par réseaux d'énergie d'origine renouvelable

25

2

740102

Franchise en base pour les avocats et les avoués dont le chiffre d'affaires n'excède pas 37 400 euros

8

2

740103

Franchise en base pour les auteurs et les interprètes des oeuvres de l'esprit dont le chiffre d'affaires n'excède pas 37 400 euros

6

2

720202

Exonération de la fourniture d'eau dans les communes ou groupements de communes de moins de 3 000 habitants, avec faculté de renoncer à l'exonération

0

2

Numéro de la mesure

Libellé de la mesure

Chiffrage 2011 (en millions d'euros)

Score attribué

730213

Taux de 5,5 % pour les travaux d'amélioration, de transformation, et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans

5 050

1

710103

Régime de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion :

- 8,5 % pour le taux normal ;

- 2,1 % pour le taux réduit

1 090

1

730205

Taux de 5,5 % pour la fourniture de logements dans les hôtels

930

1

720107

Exonération des services rendus aux personnes physiques par les associations agréées en application de l'article L. 7232-1 du code du travail

700

1

730219

Taux de 5,5 % pour la fourniture de logement et de nourriture dans les établissements d'accueil des personnes âgées et handicapées

390

1

730206

Taux de 5,5 % applicable à la fourniture de logement dans les terrains de camping classés

170

1

730214

Taux de 5,5 % pour les services d'aide à la personne fournis par les entreprises agréées en application des articles L. 7232-1 à L. 7232-4 du code du travail

120

1

730212

Taux de 5,5 % applicable aux éléments constitutifs des aliments pour le bétail et à certains produits et engrais à usage agricole

70

1

700102

Exonération de TVA sur les objets d'art, de collection et d'antiquité, importés par les établissements agréés par le ministre chargé des affaires culturelles

1

1

730306

Taux particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse

185

0

710104

Régime particulier de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion.

Déductibilité afférente à certains produits exonérés

100

0

730220

Taux de 5,5 % pour les prestations de déneigement rattachées à un service public de voirie communale

15

0

720201

Exonération de la partie du trajet effectué à l'intérieur de l'espace maritime national pour les transports aériens ou maritimes de personnes et de marchandises en provenance ou à destination de la Corse

5

0

Sur vingt sept mesures « TVA » passées en revue, sept obtiennent la note maximale de 3, tandis que quatre reçoivent la note de 0 et neuf la note de 1.

D. LES CONSÉQUENCES DE LA CRÉATION D'UN TAUX INTERMÉDIAIRE À 7 % : LE CAS CONCRET DE L'ALIMENTATION

Pour bien cerner les conséquences concrètes du passage à un taux de TVA à 7 % il peut être utile de l'illustrer par un cas particulier : celui du domaine de l'alimentation.

? Les opérations actuellement exonérées de TVA le resteraient, à savoir :

les cantines scolaires et universitaires, sous condition : une cantine scolaire gérée directement par la collectivité locale est exonérée de TVA. Mais les cantines scolaires dont l'exploitation est concédée ou affermée, sont soumises au taux réduit qui passe de 5,5 % à 7 % ;

- les repas servis aux patients d'établissements de santé.

? Le taux de TVA ne serait pas modifié pour la catégorie actuellement taxée à 2,1 %, à savoir les ventes d'animaux vivants de boucherie et de charcuterie faites à des personnes non assujetties.

? Certains produits alimentaires feraient partie des rares biens et services conservant le taux réduit de 5,5 %, à savoir :

- les produits alimentaires, sauf le caviar, la margarine, les alcools et certains produits contenant du chocolat ;

certains chocolats : les bonbons, le chocolat de ménage, les petits déjeuners en poudre, les crèmes desserts, les pâtes à tartiner ;

- les compléments alimentaires.

? Toutes les autres opérations soumises à la TVA à 5,5 % subiraient la hausse de taux à 7 % qui s'appliquerait aux catégories suivantes :

- les ventes de produits d'origine agricole, de la pêche, de la pisciculture et de l'aviculture non transformés, les sous-produits d'animaux de boucherie et de charcuterie : plans pour l'horticulture maraîchère, arbres fruitiers, semences. Les fruits et légumes et produits de l'horticulture maraîchère non transformés actuellement classés dans cette catégorie devraient cependant rester taxés à 5,5 % en tant que produits alimentaires ;

la restauration sur place ;

les ventes à emporter ou à livrer, qui portent sur des produits alimentaires préparés en vue d'une consommation immédiate. Par exemple, il s'agirait des sandwichs, ou des salades vendues avec des couverts (mais les viennoiseries resteraient taxées à 5,5 %) ;

les cantines d'entreprise ;

- les aliments destinés à la nourriture des animaux destinés à la consommation humaine.

Aucun changement n'interviendrait pour les opérations soumises à 19,6 %, à savoir :

la vente d'alcool, dans les restaurants, les fast food ou les commerces ;

- les confiseries et certains chocolats, la margarine et les graisses végétales, le caviar ;

- le tabac.

Enfin, les taux particuliers appliqués à la Corse et à l'outre-mer ne connaîtraient aucun changement.

E. UN GAIN BUDGÉTAIRE LIMITÉ ...

Le gain budgétaire attendu des dispositions du présent article résulte de l'écart entre le taux réduit de 5,5 % et le nouveau taux intermédiaire de 7 %.

Le rendement d'un point de TVA à 5,5 % est estimé à 2,8 milliards d'euros en 2011. Le relèvement à 7 % du taux de TVA à 5,5 % rapporterait donc 4,2 milliards d'euros tous secteurs confondus.

Ce rendement brut doit cependant être diminué du rendement qui ne sera pas perçu sur les produits et services de première nécessité qui resteront soumis au taux réduit de TVA de 5,5 %, estimé à 2,29 milliards d'euros.

Au total, le rendement net du relèvement du taux de TVA prévu par le présent article n'est donc que de 1,75 milliard d'euros en 2012 (soit sur onze mois de recettes en raison du décalage de perception de la TVA) et de 1,91 milliard d'euros en année pleine à compter de 2013.

Il faut enfin la relative incertitude s'agissant de ce rendement dans la mesure où, comme l'illustre le tableau ci-après, beaucoup des conséquences financières de la mesure demeurent encore « non déterminés ».

Il apparaît en tout état de cause que la mesure proposée par le présent article ne produit en définitive moins de la moitié de son rendement potentiel (1,9 milliard d'euros rapportés à 4,2 milliards d'euros). Ce constat s'explique par le maintien d'un taux de TVA à 5,5 % pour un certain nombre de biens et services, qui représentent près de la moitié de l'assiette fiscale considérée.

Les taux réduits de TVA en novembre 2011 et le gain espéré d'un passage à un taux de 7 %

 

Taux en %

Montant de la dépense fiscale  (en millions d'euros)

Gain / 7 %

Eau et boissons non alcooliques

5,5

19 200

0

Produits destinés à l'alimentation humaine

5,5

   

Produits d'origine agricole, de la pêche, de la pisciculture et de l'aviculture n'ayant subi aucune transformation

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Bois de chauffage et produits de la sylviculture

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Aliments simples ou composés utilisés pour la nourriture du bétail, des animaux destinés à la consommation humaine, ainsi que les produits entrant dans la composition de ces aliments

5,5

70

7

Produits usage agricole : amendements, engrais, produits antiparasitaires

5,5

 

Non déterminé

Livres

5,5

740

79

Sommes visées au 4° du III de l'article 257 (gains de courses de chevaux)

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Médicaments ou produits pharmaceutiques destinés à l'usage de la médecine humaine

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Appareillages pour handicapés

5,5

1 100

0

Opérations (livraisons à soi-même d'opérations de construction, livraisons à soi-même de travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien, ventes, apports, etc.) portant sur les logements sociaux et locaux assimilés suivants :

5,5

1 030

110

- logements sociaux à usage locatif

5,5

150

16

- logements destinés à la location-accession

5,5

Non déterminé

Non déterminé

- logements relevant des structures d'hébergement temporaire ou d'urgence

5,5

Non déterminé

Non déterminé

- logements relevant de certains établissements d'hébergement de personnes âgées ou handicapées

5,5

Non déterminé

Non déterminé

- partie des locaux dédiés à l'hébergement dans les établissements d'accueil pour enfants handicapés

5,5

Non déterminé

Non déterminé

- immeubles sociaux apportés aux sociétés civiles immobilières d'accession progressive à la propriété

5,5

110

12

Importations d'oeuvres d'art et livraisons subséquentes

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Fourniture de logements dans les hôtels

5,5

1 000

106

Fourniture de logement dans les terrains de camping classés

5,5

240

26

Fourniture de logement et de nourriture dans les lieux de vie et d'accueil mentionnés au III de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles

5,5

Non déterminé

 

Fourniture de logement et de nourriture dans les maisons de retraite et établissements accueillant des personnes handicapées

5,5

455

0

Location d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Prestations de soins dispensées par les établissements thermaux

5,5

50

5

Fourniture des repas par les cantines d'entreprises

5,5

1 055

112

Remboursements et les rémunérations versés par les communes ou leurs groupements aux exploitants des services de distribution d'eau et d'assainissement

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Taxes, surtaxes et redevances perçues sur les usagers des réseaux d'assainissement

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Les spectacles, concerts, foires et salons

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Droits d'entrée pour la visite des parcs zoologiques et botaniques, des musées, monuments, grottes et sites ainsi que des expositions culturelles

5,5

36 millions d'euros pour les parcs zoologiques et botaniques

4

Transports de voyageurs

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles

5,5

5

0,5

Abonnements souscrits par les usagers afin de recevoir les services de télévision

5,5

415

0

Parcs à thème

5,5

54

6

Abonnements électricité, énergie calorifique et gaz naturel combustible, distribués par réseaux, ainsi que la fourniture de chaleur d'origine renouvelable

5,5

740 + 78 + 20 (pour les ENR)

0

 

Taux en %

Montant de la dépense fiscale  (en millions d'euros)

Gain / 7 %

Cessions des droits d'auteur

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Collecte, de tri et de traitement des déchets

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Prestations de services fournies à titre exclusif, ou à titre non exclusif pour celles qui bénéficient d'une dérogation à la condition d'activité exclusive selon l'article L. 7232-1-2 du code du travail, par des associations, des entreprises ou des organismes déclarés en application de l'article L. 7232-1-1 du même code

5,5

130

14

Rémunérations versées par les collectivités territoriales et leurs groupements pour la mise en oeuvre d'un contrat d'objectifs et de moyens correspondant à l'édition d'un service de télévision locale

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Prestations de balayage des caniveaux et voies publiques lorsqu'elles se rattachent au service public de voirie communale

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Prestations de déneigement des voies publiques lorsqu'elles se rattachent à un service public de voirie communale

5,5

10

1

Ventes à consommer sur place, à l'exclusion de celles relatives aux boissons alcooliques

5,5

3 200

340

Travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des locaux à usage d'habitation

5,5

5 200

553

Source : d'après le projet de loi de finances pour 2012, voies et moyens, et le ministère du budget

F. ... POUR UNE RÉFORME MAL CONÇUE

Encore une fois, les dispositions du présent article illustrent l'improvisation de la politique fiscale conduite par le Gouvernement, qui considère que la recherche d'un rendement à court terme justifie le sacrifice de la cohérence du droit fiscal.

D'un point de vue macroéconomique, le choix de relever le taux de TVA applicable à certains produits n'est pas le plus judicieux du point de vue du soutien à la demande intérieure, à la consommation et donc à la croissance. Le rétablissement de l'ancien barème de l'impôt de solidarité sur la fortune aurait procuré le même rendement, mais sans produire les mêmes effets indésirables.

D'un point de vue microéconomique, le partage parfois subtil qu'il faudra opérer entre les activités relevant du taux réduit à 5,5 % et celles relevant du taux réduit à 7 % ne sera pas forcément source de simplification pour les entreprises.

Du point de vue de la cohérence et de la lisibilité de la politique fiscale, la démarche du Gouvernement est incompréhensible. La création d'un deuxième taux réduit, supérieur de 1,5 point au premier n'obéit à aucune logique. Cet écart sera désormais le plus étroit constaté dans les Etats de l'Union européenne ayant fait le choix d'un deuxième taux réduit. Actuellement, parmi les treize Etats membres ayant opté pour deux taux réduits, celui enregistrant l'écart le plus faible est de deux points, à Malte (5 % et 7 %). L'Allemagne, à laquelle le Gouvernement aime se comparer, n'a pas de deuxième taux réduit et se contente d'un taux normal à 19 % et d'un taux réduit à 7 %.

Le choix de disposer de deux taux réduits rapprochés, dont l'absence de pertinence est renforcée par le fait que moins de la moitié de l'assiette actuellement taxée à 5,5 % le sera désormais à 7 %, confirme la réticence du Gouvernement à assumer ses aspirations en matière d'accroissement de la part de la TVA et des impôts de consommation dans le total des prélèvements obligatoires.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 12 (Art. 197 du code général des impôts)  Barème applicable pour le calcul de l'impôt sur le revenu de l'année 2012 (imposition des revenus de l'année 2011) - Absence d'indexation

Commentaire : Le présent article a pour objet de supprimer l'indexation, en fonction de la progression de l'indice des prix hors tabacs, des seuils et limites du barème de l'impôt sur le revenu de l'année 2012, applicable aux revenus de l'année 2011, proposée par le projet de loi de finances pour 2012.

L'absence d'indexation des seuils et limites du barème de l'impôt sur le revenu proposé par le présent article revient exactement à supprimer la revalorisation104(*) qui a été votée par l'Assemblée nationale comme le Sénat dans le cadre de l'examen de l'article 2 du projet de loi de finances pour 2012 en cours de discussion, sur la base de l'évolution des prix hors tabacs, soit 2,1 % en 2011. Aussi, se contentera-t-on ici d'en rappeler simplement le principe, le lecteur étant invité à se reporter au rapport général sur le projet de loi de finances pour 2012105(*).

I. LE DROIT EXISTANT

Le présent article constitue l'une des composantes du plan de rigueur annoncé par le Premier ministre le 7 novembre dernier, le présent article procède au gel du barème de l'impôt sur le revenu, ainsi que des seuils et limites associés, sur les revenus de l'année 2011 qui donneront lieu à la cotisation d'impôt de 2012. Cette mesure est destinée à s'appliquer pendant deux ans - pour les impositions de 2012 et 2013 - dans le cadre du retour du déficit public sous le seuil de 3 % du produit intérieur brut.

Par simple effet miroir, il est proposé de rétablir l'ensemble des seuils et limites du barème de l'IR applicables aux revenus de 2010, au titre de la loi de finances initiales pour 2011, préexistants au projet de loi de finances pour 2010, ainsi que l'illustrent les tableaux ci-dessous.

Désindexation des limites des tranches du barème de l'IR (1. du I de l'article 197 du CGI)

(en euros)

Taux marginaux d'imposition

LFI 2011

Tranches actuelles de revenus

PLF 2012

Tranches proposées de revenus

PLFR 2011

Retour aux tranches de revenus de la LFI 2011

0 %

Jusqu'à 5 963

Jusqu'à 6 087

Jusqu'à 5 963

5,5 %

De 5 964 à 11 896

De 6 088 à 12 146

De 5 964 à 11 896

14 %

De 11 897 à 26 420

De 12 146 à 26 975

De 11 897 à 26 420

30 %

De 26 421 à 70 830

De 26 975 à 72 317

De 26 421 à 70 830

41 %

Plus de 70 830

Plus de 72 317

Plus de 70 830

Les plafonds et limites suivants font également l'objet d'un retour à leurs niveaux antérieurs au vote des dispositions du projet de loi de finances pour 2012 :

Désindexation des autres limites et seuils associés au calcul de l'impôt sur le revenu

(en euros)

Objet de la limite ou du seuil

LFI 2011

Pour les revenus de 2010

PLF 2012

Pour les revenus de 2011

PLFR 2011

Pour les revenus de 2011

Plafonnement de chaque demi-part de quotient familial (2. du I de l'article 197 du CGI)

2 336

2 385

2 336

Plafonnement de la part entière de quotient familial accordée au titre du premier enfant à charge des personnes vivant seules et élevant seules leurs enfants (2. du I de l'article 197 du CGI)

4 040

4 125

4 040

Plafonnement de la demi-part supplémentaire accordée aux personnes célibataires, divorcées ou veuves sans charge de famille et ayant élevé un enfant âgé de plus de 25 ans imposé distinctement (2. du I de l'article 197 du CGI)

897

916

897

Réduction d'impôt accordée au titre de la demi-part supplémentaire accordée aux contribuables anciens combattants, invalides ou parents d'enfants majeurs âgés de moins de 26 ans et imposés distinctement. (2. du I de l'article 197 du CGI)

661

675

661

Plafond de la décote (4. du I de l'article 197 du CGI)

439

448

439

Montant de l'abattement accordé en cas de rattachement d'un enfant majeur marié ou chargé de famille (article 196 B du CGI)

5 698

5 817

5 698

Il en est de même pour les autres plafonds ou limites qui évoluent de droit comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

Désindexation des seuils et plafonds évoluant comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu

(en euros)

Mesures afférentes aux revenus catégoriels et au revenu global

Référence au code général des impôts

LFI 2011

Pour les revenus de 2010

PLF 2012

Pour les revenus de 2011

PLFR 2011

Pour les revenus de 2011

Déduction forfaitaire de 10 % sur les traitements et salaires :

Article 83-3

     

- minimum :

421

430

421

- minimum pour les personnes inscrites en tant que demandeurs d'emploi depuis plus d'un an :

924

943

924

- maximum :

14 157

14 454

14 157

Plafond de la déduction de 10 % sur les pensions :

5a de l'article 158

     

- minimum :

374

382

374

- maximum :

3 660

3 737

3 660

Déductibilité du revenu global d'une somme représentative des avantages en nature des personnes âgées de plus de 75 ans vivant sous le toit du contribuable

       

Abattement pour personnes âgées de plus de 65 ans ou invalides :

Article 157 bis

2 312

2 361

2 312

- si le revenu net global ne dépasse pas :

14 220

14 518

14 220

ou :

1 156

1 180

1 156

- si le revenu net global est supérieur à la limite précédente, sans excéder :

22 930

23 412

22 930

Réduction d'impôt afférente aux dons effectués au profit d'associations venant en aide aux personnes en difficulté (plafond relevé comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu de l'année précédant celle du versement) :

1 ter de l'article 200

521

532

521

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Ce faisant, le Gouvernement escompte faire l'économie du coût de l'actualisation du barème de l'IR, proposée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012 précité, qui est estimé à 1 752 millions d'euros. Pour 2013, les recettes fiscales supplémentaires sont évaluées au double de leur montant de l'année précédente, soit 3 504 millions d'euros.

Dans la mesure où l'indexation du barème de l'IR produit également des effets sur le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune, sur le plafonnement de la taxe d'habitation, les dégrèvement et abattements à la taxe foncière et aux droits de succession et de donation, le gain fiscal attendu est ainsi réparti.

Evaluation du gain de recettes fiscales engendré par le gel du barème de l'impôt  sur le revenu en 2012 et 2013

(en millions d'euros)

Recettes

2012

2013

Impôt sur le revenu

1 584

3 168

Impôt de solidarité sur la fortune

44

88

Droits de mutation à titre gratuit

42

84

Taxe foncière

9

18

Taxe d'habitation

73

146

TOTAL

1 752

3 504

Source : projet de loi de finances pour 2011 (évaluations préalables)

L'évaluation des recettes annexée au présent projet de loi de finances rectificative pour 2011 reproduit exactement le même chiffrage que celui indiqué à l'appui de l'article 2 de la loi de finances pour 2012. Or, celle-ci a été établie sur la base d'une prévision de croissance du PIB de 1,75 % tandis que le Gouvernement a revu cette prévision à la baisse, la fixant à 1 % pour 2012.

Le dernier chiffrage dont dispose votre rapporteure générale, issu de l'amendement déposé par le Gouvernement106(*) à l'article d'équilibre du projet de loi de finances pour 2012 destiné à y traduire l'incidence des dispositions fiscales contenues dans le présent projet de loi de finances rectificative pour 2011, n'a pas été revu pour tenir compte de la nouvelle hypothèse de croissance.

Quelques éléments sur l'impact de l'absence d'indexation du barème de l'IR sur les contribuables

1) A quoi sert l'indexation du barème sur l'inflation ?

Traditionnellement, le barème de l'impôt sur le revenu et de l'ISF est indexé chaque année sur l'inflation. L'effet mécanique de cette indexation permet aux contribuables dont les traitements, salaires ou revenus de remplacement suivent l'évolution de l'indice de prix de ne pas être redevables de l'impôt sur le revenu au titre d'une tranche d'imposition supérieure du seul fait de l'augmentation de leurs revenus. L'absence de revalorisation du barème conduirait alors à augmenter le poids des prélèvements.

2) Quelles conséquences du gel du barème de l'IR ?

Du fait de la progressivité de l'impôt sur le revenu, ce sont les cotisations des contribuables des tranches les plus élevées du barème qui supporteront les plus fortes hausses d'impôts. Mais il faut aussi prendre en compte le fait que le gel du barème va également faire entrer des foyers fiscaux dans des tranches supérieures d'imposition. A ce stade, il manque une information pertinente dans les chiffrages présentés par le Gouvernement qui serait de savoir combien de foyers fiscaux sont concernés par un passage dans la tranche supérieure d'imposition du seul fait de l'augmentation de leur salaire dans la même proportion que l'indice d'évolution des prix. L'administration fiscale, en réponse au questionnaire adressé par votre rapporteure générale, indique qu'il n'est « pas possible de déterminer précisément les foyers qui vont être impactés par le dispositif », les effets de la mesure étant fonction de la variation entre 2010 et 2011 des revenus imposables des foyers fiscaux. Néanmoins, il est possible de comparer, à situation constante, le surcoût d'imposition engendré par le présent article. Le tableau suivant présente le surcoût d'imposition de l'absence d'indexation pour un célibataire en fonction de plusieurs hypothèses de revenus :

Calcul du surcoût d'imposition du fait de la non indexation du barème de l'IR pour un célibataire

(en euros)

Source : DLF

L'impôt sans indexation sera donc plus élevé dès lors que le contribuable est imposable. Pour un salarié dont le revenu imposable annuel est de 12 200 euros, le surcoût d'imposition, ou la perte pour le foyer, représente 81 % du montant de l'impôt qui aurait été payé dans le cadre d'un barème indexé. Cet effet est donc particulièrement sensible, en proportion, pour les ménages modestes.

Plus largement, la mesure impactera l'ensemble des foyers qui paient l'impôt, que ces derniers basculent ou non dans une nouvelle tranche.

3) Quels effets collatéraux sur les autres impositions ?

L'absence d'indexation produira également des effets collatéraux sur les impôts indexés sur le barème de l'IR (l'ISF, donations et succession) et sur des impositions locales dont les critères d'exonérations sont alignés sur le revenu fiscal de référence dans lequel est pris en compte le revenu net imposable (TH et TF). Concrètement, cette mesure impactera les seuils de revenu fiscal de référence au-delà desquels les foyers ne sont plus éligibles au bénéfice d'exonération de taxe d'habitation ou de taxe foncière.

Les contribuables bénéficiaires d'un dégrèvement total de TH et de TF en qualité de titulaire de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (APA) ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité ne sont pas concernés par le gel du barème de l'IR.

En revanche, les redevables de plus de 75 ans, pour ce qui concerne la TF, et de plus de 60 ans ainsi que les veufs, pour la TH, bénéficient d'un dégrèvement si leur revenus ne dépassent pas 10 024 euros par part de quotient familial et 2 676 euros par demi-part supplémentaire. En l'absence de revalorisation des ces seuils, les contribuables dont les revenus auront augmenté du seul fait de l'évolution de l'indice des prix perdront donc ces exonérations de TH et TF.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général, la commission des finances a adopté un amendement tendant à conserver l'indexation de la décote applicable au calcul de l'impôt sur le revenu - en maintenant son montant à 448 euros au lieu de le rétablir à 439 euros - afin de permettre aux contribuables devenant imposables de minimiser leur perte de revenu. Le coût global de cette mesure d'atténuation du ressaut d'imposition pour les bas salaires est évalué à 61 millions d'euros.

Toutefois, en raison de l'avis défavorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article illustre l'incohérence et l'injustice de la politique fiscale du Gouvernement.

Le projet de loi de finances rectificative adopté en Conseil des ministres le 16 novembre 2011 prévoit ainsi un article d'objet exactement contraire au projet de loi de finances pour 2012, adopté en Conseil des ministres le 28 septembre 2011 et dont l'examen par le Parlement n'est pas encore achevé.

Dans ces conditions, soit le Gouvernement a sciemment d'abord proposé au Parlement une indexation du barème tout en sachant qu'il ne la mettrait pas en oeuvre, soit il a effectivement changé d'avis en deux mois et la mesure proposée mérite d'être qualifiée d'improvisée.

Sur la méthode, il est surprenant que le Gouvernement propose de revenir sur une pratique constante et ininterrompue depuis 1969 sans expliquer clairement aux contribuables les conséquences de sa proposition, de manière directe sur le montant des cotisations au titre de l'impôt sur le revenu comme de manière indirecte sur les droits de succession ou les impôts locaux.

Ce faisant, le Gouvernement étend à l'impôt sur le revenu la méthode qu'il applique depuis quatre ans à la prime pour l'emploi, indexée pour la dernière fois dans le cadre de la loi de finances pour 2008, au titre des revenus de l'année 2007.

Sur le fond, le présent article illustre le décalage persistant entre le discours du Gouvernement et sa pratique. Dans son discours, le Gouvernement est opposé aux augmentations générales de la fiscalité et, au contraire, favorable aux suppressions de dépenses fiscales (qu'il n'arrive d'ailleurs pas à assumer en tant qu'augmentations de prélèvements obligatoires). Dans la pratique, quel meilleure exemple d'une augmentation généralisée des prélèvements obligatoires qu'une hausse de l'ensemble du barème de l'impôt sur le revenu ?

Pour obtenir un rendement équivalent à celui que le Gouvernement attend de la non revalorisation du barème de l'impôt sur le revenu, d'autres solutions étaient possibles.

Lors de la discussion de la première partie du projet de loi de finances pour 2012, le Sénat a adopté une série de mesure en matière de fiscalité des personnes et du patrimoine qui relèvent d'une logique fiscale exactement inverse :

- l'indexation de la prime de la pour l'emploi (coût de 330 millions d'euros) ;

- l'introduction d'une tranche supplémentaire au sommet du barème de l'IR au taux de 45 % pour la fraction de revenus supérieure à 100 000 euros, dont le rendement est estimé à 530 millions d'euros ;

- la suppression du bouclier fiscal anticipée dès 2012 (gain de 420 millions d'euros) ;

- et le rétablissement du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune (gain de 1,9 milliard d'euros).

Les mesures proposées par le Sénat présentent des gains fiscaux supérieurs à l'absence d'indexation du barème de l'impôt sur le revenu.

C'est pourquoi, pour ces motifs et par cohérence avec les principes de justice fiscale défendus par la majorité sénatoriale, votre commission des finances a adopté un amendement de suppression de cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 12 bis (nouveau) (Art. 93 du code général des impôts)  Régime fiscal des droits d'auteur

Commentaire : le présent article étend aux droits d'auteurs afférents à l'ensemble des oeuvres de l'esprit la possibilité d'être assujettis à l'impôt sur le revenu dans la catégorie des traitements et salaires.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit sur amendements identiques de nos collègues députés Marie-Christine Dalloz, Patrice Martin-Lalande et Michel Herbillon107(*). Ces amendements ont reçu un avis favorable du Gouvernement, qui a levé le gage.

A. LE DROIT EXISTANT

Le 1 quater de l'article 93 du code général des impôts, relatif à la détermination des bénéfices imposables, prévoit d'imposer selon les règles prévues en matière de traitements et salaires « les produits de droits d'auteur perçus par les écrivains et compositeurs108(*) ».

Les revenus issus de la pratique d'un art sont, en principe, imposés dans la catégorie des bénéfices non commerciaux. Selon l'article 92 du CGI, cette catégorie concerne en effet les professions libérales, professions où l'activité intellectuelle joue le rôle principal, et qui consistent en la pratique personnelle d'une science ou d'un art que l'intéressé exerce en toute indépendance. Le bénéfice non commercial (BNC) imposable est constitué par l'excédent des recettes totales sur les dépenses nécessitées par l'exercice de la profession, au cours de l'année civile.

Deux modes d'imposition des BNC coexistent :

1) dans le régime dit « micro-BNC », le bénéfice imposable est déterminé en appliquant aux recettes un abattement unique de 34 % (avec un minimum de 305 euros), lorsque ces recettes n'excèdent pas 32 600 euros. Comme pour les entreprises relevant du micro-BIC, les contribuables qui bénéficient de la franchise en base de TVA et qui perçoivent des revenus non commerciaux peuvent opter pour le prélèvement libératoire fiscal au taux de 2,20 % ;

2) les contribuables qui déclarent un montant annuel de recettes supérieur à 32 600 euros relèvent obligatoirement du régime de la déclaration contrôlée. Ils doivent alors tenir un livre journal, servi au jour le jour, présentant le détail des recettes et dépenses professionnelles, tenir un registre des immobilisations et amortissements et adresser au service des impôts, chaque année, une déclaration spéciale mettant en évidence les éléments pris en compte pour la détermination du bénéfice net. Déterminé par le contribuable lui-même, le bénéfice imposable peut être soumis à vérification par le service des impôts. En outre, s'il n'adhère pas à un centre de gestion agréé, le contribuable voit son revenu non commercial soumis au barème majoré de 25 %.

Compte tenu de ces contraintes, des régimes spécifiques permettent aux revenus non commerciaux de bénéficier de conditions déclaratives plus simples ou de modalités de calcul plus avantageuses. A ce titre, les écrivains et compositeurs, selon des modalités proches de celles des agents d'assurance ou des médecins conventionnés, peuvent exercer le droit d'option de l'article 93 du CGI afin de se voir appliquer le régime d'imposition sur le revenu des traitements et salaires. Pour des raisons liées au contrôle fiscal de ces revenus, le bénéfice de ce régime spécial est toutefois limité aux cas ou ces droits d'auteurs sont déclarés soit par leur débiteur, soit par la partie versante (c'est-à-dire le producteur, la maison d'édition, l'organisme gestionnaire de droits d'auteurs...).

Les revenus non commerciaux issus de cette activité sont alors intégrés au revenu net imposable, une fois retranchés les cotisations sociales et les frais professionnels (10 % selon le mode forfaitaire). Ce régime est donc plus simple et plus avantageux, notamment en ce qu'il n'implique pas de majoration de 25 % en cas de non-adhésion à un centre de gestion agréée.

B. L'EXTENSION PROPOSÉE

Le présent article propose que l'assimilation aux traitements et salaires soit étendue aux droits d'auteurs afférents à l'ensemble des oeuvres de l'esprit, au sens de l'article L. 112-2 du code de la propriété intellectuelle.

Cette catégorie - qui fait figure d'inventaire à la Prévert - inclut des oeuvres aussi variées que les livres, brochures et autres écrits littéraires, artistiques et scientifiques, les conférences, allocutions, sermons, plaidoiries et autres oeuvres de même nature, les oeuvres dramatiques ou dramatico-musicales, les oeuvres chorégraphiques, les numéros et tours de cirque, les pantomimes, les compositions musicales avec ou sans paroles, les oeuvres cinématographiques et autres oeuvres consistant dans des séquences animées d'images, sonorisées ou non, dénommées ensemble oeuvres audiovisuelles, les oeuvres de dessin, de peinture, d'architecture, de sculpture, de gravure, de lithographie, les oeuvres graphiques et typographiques, les oeuvres photographiques et assimilées, les oeuvres des arts appliqués, les illustrations, les cartes géographiques, les plans, croquis et ouvrages plastiques relatifs à la géographie, à la topographie, à l'architecture et aux sciences, les logiciels, y compris le matériel de conception préparatoire et les créations des industries saisonnières de l'habillement et de la parure.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La mesure proposée constitue une opportune simplification et supprime une discrimination injustifiée entre certaines oeuvres de l'esprit (littéraires et musicales), qui bénéficient d'un régime d'imposition simplifié, et toutes les autres, qui n'en bénéficient pas. En la matière, le droit fiscal s'adapte donc aux évolutions de la création artistique.

Au reste, si l'incidence budgétaire du présent article n'a pas pu être précisément chiffrée, les montants en jeu sont, selon les services du ministère du budget, peu significatifs, ce qui conduirait à un coût quasi nul.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 ter (nouveau) (Art. 199 undecies B et 217 undecies du code général des impôts)  Limitation du dispositif de défiscalisation des investissements productifs en outre-mer

Commentaire : le présent article vise à empêcher les contribuables personnes physiques ou les entreprises de bénéficier d'une réduction d'impôt sur le revenu ou d'une déduction d'impôt sur les sociétés au titre de la défiscalisation des investissements productifs en outre-mer lorsque ces personnes physiques ou sociétés contrôlent l'entreprise qui exploite l'investissement faisant l'objet de la défiscalisation et que la défiscalisation est mise en oeuvre par l'intermédiaire d'un contrat de location.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans le cadre des avantages fiscaux liés aux investissements outre-mer réalisés par des contribuables soumis à l'impôt sur le revenu en application de l'article 199 undecies B du code général des impôts, ou à l'impôt sur les sociétés en application de l'article 217 undecies du même code, les contribuables ont le choix de réaliser des investissements soit en les exploitant directement, soit en les mettant à disposition d'une entreprise exploitante dans le cadre d'un contrat de location, avec obligation de rétrocéder à cette dernière une partie de l'avantage fiscal sous forme de réduction des loyers ou du prix de cession.

Dans ce dernier cas, lorsque le contribuable contrôle en droit ou en fait, directement ou indirectement, l'entreprise exploitante, il bénéficie à la fois :

- du montant de l'avantage fiscal qui lui revient de droit sous forme de réduction d'impôt ou de déduction du montant des investissements de son résultat fiscal ;

- et de la part rétrocédée à l'exploitant de manière indirecte, à hauteur de ses droits dans le capital de l'entreprise exploitante.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit du fait de l'adoption, par l'Assemblée nationale, avec un avis défavorable de sa commission des finances et un avis favorable du Gouvernement, d'un amendement de notre collègue député Charles de Courson.

Il vise à empêcher les contribuables personnes physiques ou les entreprises de bénéficier d'une réduction d'impôt sur le revenu ou d'une déduction d'impôt sur les sociétés au titre de la défiscalisation des investissements productifs en outre-mer lorsque ces personnes physiques ou sociétés contrôlent l'entreprise qui exploite l'investissement faisant l'objet de la défiscalisation et lorsque le schéma de défiscalisation s'effectue dans le cadre d'un contrat de location.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La commission des finances de l'Assemblée nationale a donné un avis défavorable à l'adoption de l'amendement dont résulte cet article en raison des difficultés à expertiser le dispositif et à appréhender clairement ses conséquences pratiques.

En effet, il est courant que les dispositions de défiscalisation des investissements productifs en outre-mer soient utilisées par les entrepreneurs qui exploitent l'entreprise qui effectue l'investissement. Dans ce cas, la défiscalisation incite en effet les entrepreneurs à investir dans leur propre entreprise.

Même dans ces cas de figure, la défiscalisation peut ne pas être mise en oeuvre directement mais faire l'objet d'un contrat de location, ce qui permet aux entrepreneurs de faire participer à l'investissement d'autres investisseurs, qui bénéficient, comme eux, de l'avantage fiscal procuré par la défiscalisation.

Le risque de l'adoption du présent article est qu'il obligerait les contribuables qui exploitent une entreprises à effectuer leurs investissements directement, et non via un contrat de location, pour bénéficier de la défiscalisation. Or, les montages qui s'effectuent par des contrats de location visent à permettre à plusieurs investisseurs de participer au financement du même investissement.

Votre commission des finances vous propose un amendement visant à supprimer cet article, eu égard aux difficultés rencontrées pour appréhender pleinement les conséquences économiques que son adoption aurait sur les territoires ultramarins. Une réforme d'une telle ampleur de la défiscalisation des investissements productifs en outre-mer ne doit pas passer par l'adoption d'un amendement parlementaire à un projet de loi de finances rectificative de fin d'année. En outre, aucune évaluation de l'économie réalisée par l'adoption de cet amendement n'a été fournie par le Gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 12 quater (nouveau) (Art. 199 terdecies-0 A du code général des impôts)  Recentrage de la réduction d'impôt sur le revenu « Madelin » sur les souscriptions en numéraire au capital de sociétés en amorçage, en démarrage ou en expansion

Commentaire : le présent article tend à resserrer le champ des entreprises éligibles à la réduction d'impôt sur le revenu dite « Madelin », qui seraient désormais uniquement les petites entreprises en phase d'amorçage, de démarrage ou d'expansion.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts, les contribuables domiciliés fiscalement en France peuvent bénéficier d'une réduction de leur impôt sur le revenu égale à 22 % des versements effectués au titre de souscriptions en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital de sociétés.

Cette réduction d'impôt est incluse dans le plafonnement global des niches fiscales défini à l'article 200-0 A du même code.

A. LE RÉGIME ORDINAIRE DE LA RÉDUCTION « MADELIN »

1. Les investissements éligibles

Cet avantage fiscal est subordonné au respect, par la société bénéficiaire de la souscription, des conditions suivantes :

- les titres de la société ne sont pas admis aux négociations sur un marché réglementé français ou étranger ;

la société a son siège social dans un Etat membre de la Communauté européenne ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale ;

- elle est soumise à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ou y serait soumise dans les mêmes conditions si l'activité était exercée en France ;

- elle compte au moins deux salariés à la clôture de l'exercice qui suit la souscription ayant ouvert droit à la présente réduction ou un salarié si elle est soumise à l'obligation de s'inscrire à la chambre de métiers et de l'artisanat ;

- elle exerce une activité commerciale, industrielle, artisanale, libérale ou agricole, à l'exclusion des activités procurant des revenus garantis en raison de l'existence d'un tarif réglementé de rachat de la production, des activités financières, des activités de gestion de patrimoine mobilier et des activités immobilières109(*). De plus, l'entreprise ne doit pas exercer une activité de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil ;

- ses actifs ne sont pas constitués de façon prépondérante de métaux précieux, d'oeuvres d'art, d'objets de collection, d'antiquités, de chevaux de course ou de concours ou, sauf si l'objet même de son activité consiste en leur consommation ou en leur vente au détail, de vins ou d'alcools ;

- les souscriptions à son capital confèrent aux souscripteurs les seuls droits résultant de la qualité d'actionnaire ou d'associé, à l'exclusion de toute autre contrepartie notamment sous la forme de tarifs préférentiels ou d'accès prioritaire aux biens produits ou aux services rendus par la société ;

- elle doit être une petite et moyenne entreprise qui satisfait à la définition des petites et moyennes entreprises qui figure à l'annexe I au règlement (CE) n° 800/2008 de la Commission du 6 août 2008 déclarant certaines catégories d'aide compatibles avec le marché commun en application des articles 87 et 88 du traité (Règlement général d'exemption par catégorie) ;

- elle n'accorde aucune garantie en capital à ses associés ou actionnaires en contrepartie de leurs souscriptions.

L'avantage fiscal trouve également à s'appliquer aux investissements dans des holdings ayant pour objet social exclusif de détenir des participations dans des sociétés éligibles, à condition que ces holdings :

- ne comptent pas plus de cinquante associés ou actionnaires ;

- aient exclusivement pour mandataires sociaux des personnes physiques ;

- et communiquent à chaque investisseur, avant la souscription de ses titres, un document d'information précisant notamment la période de conservation des titres pour bénéficier de l'avantage fiscal, les modalités prévues pour assurer la liquidité de l'investissement au terme de la durée de blocage, les risques de l'investissement et la politique de diversification des risques, les règles d'organisation et de prévention des conflits d'intérêt, les modalités de calcul et la décomposition de tous les frais et commissions, directs et indirects, ainsi que le nom du ou des prestataires de services d'investissement chargés du placement des titres.

2. Les plafonds de souscription

Selon les dispositions du II de l'article 199 terdecies-0 A précité, les versements ouvrant droit à la réduction d'impôt « Madelin » sont retenus dans la limite annuelle de 20 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et de 40 000 euros pour les contribuables mariés soumis à imposition commune. Les réductions d'impôt associées s'élèvent donc respectivement à 4 400 euros et 8 800 euros par an.

Cependant, la fraction d'une année excédant, le cas échéant, les limites mentionnées au premier alinéa, ouvre droit à la réduction d'impôt dans les mêmes conditions au titre des quatre années suivantes.

B. LE « MADELIN AMORÇAGE »

Un plafond spécifique, codifié au II bis de l'article 199 terdecies-0 A précité, concerne les petites entreprises en amorçage.

Plus précisément, les souscriptions doivent concerner des sociétés :

- respectant l'ensemble des conditions précédemment énumérées ;

- employant moins de cinquante salariés et ayant réalisé un chiffre d'affaires annuel ou ayant un total de bilan inférieur à 10 millions d'euros au cours de l'exercice ;

- créées depuis moins de cinq ans ;

en phase d'amorçage, de démarrage ou d'expansion au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides d'Etat visant à promouvoir les investissements en capital-investissement dans les petites et moyennes entreprises (2006/ C 194/02) ;

- non qualifiables d'entreprises en difficulté au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides d'Etat au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté (2004/ C 244/02) et ne relevant pas des secteurs de la construction navale, de l'industrie houillère ou de la sidérurgie.

Les plafonds des versements retenus pour la réduction d'impôt sont alors portés respectivement à 50 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et à 100 000 euros pour les contribuables mariés soumis à imposition commune.

En revanche, il est à noter qu'à l'inverse du régime « ordinaire », ces montants majorés ne sont pas reportables, lorsqu'ils sont dépassés, au titre des quatre années suivantes par le contribuable.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Nicolas Forissier, avec un avis de sagesse du Gouvernement, propose de supprimer le dispositif « Madelin ordinaire », concernant l'ensemble des PME, et de le remplacer par le « Madelin amorçage ».

Ainsi, les conditions supplémentaires d'éligibilité des entreprises à cette réduction d'impôt figurant au II bis de l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts seraient « remontées » au I de l'article, qui définit le régime général du « Madelin ». En revanche, les plafonds de souscription s'appliquant au Madelin amorçage (soit 50 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et 100 000 euros pour les contribuables mariés soumis à imposition commune) seraient conservés. Il est donc proposé de modifier en ce sens le II de cet article 199 terdecies-0 A.

Par coordination les II bis et II ter du même article, désormais superfétatoires, seraient supprimés, et il serait procédé à un aménagement rédactionnel de conséquence du VI quinquies de cet article.

L'ensemble de ces dispositions s'appliqueraient aux versements effectués à compter du 1er janvier 2012.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article est vertueux dans son principe.

En premier lieu, il devrait atténuer la charge de l'Etat associée à la réduction d'impôt « Madelin ». Le Gouvernement a estimé à 190 millions d'euros l'économie qui en résulterait pour les finances publiques. Ce chiffre repose cependant sur l'hypothèse d'un comportement constant des contribuables dans leurs choix d'investissements. Or, il est vraisemblable que les épargnants s'orientent davantage vers les entreprises en amorçage du fait de ces nouvelles dispositions, ce qui diminuerait le gain de l'Etat.

Néanmoins, une telle réorientation constituerait la deuxième vertu du dispositif proposé. En effet, plusieurs travaux ont montré que ce sont précisément ces entreprises qui ont le plus besoin de financement, le rapport du Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales (dit « Comité Guillaume ») ayant même estimé, en juin 2011, qu'en matière de dépenses fiscales relatives au capital-investissement dans les PME, « l'intervention de l'Etat n'est justifiée qu'en présence de défaillances de marché concernant principalement deux types d'entreprises : les entreprises qui présentent un niveau de risque très important en raison du caractère innovant de leur activité et les jeunes entreprises en phases d'amorçage ou les entreprises en phase d'expansion ».

Si la logique du présent article peut donc être suivie, toutes les conséquences de la suppression brutale du dispositif « Madelin » ordinaire n'ont peut-être pas été mesurées.

Cela semble particulièrement vrai pour les entreprises solidaires, définies à l'article L. 3332-17-1 du code du travail et agréées par l'autorité administrative. Entrent dans cette catégorie les entreprises dont les titres de capital, lorsqu'ils existent, ne sont pas admis aux négociations sur un marché réglementé et qui :

- soit emploient des salariés dans le cadre de contrats aidés ou en situation d'insertion professionnelle ;

- soit, si elles sont constituées sous forme d'associations, de coopératives, de mutuelles, d'institutions de prévoyance ou de sociétés dont les dirigeants sont élus par les salariés, les adhérents ou les sociétaires, remplissent certaines règles (définies par décret) en matière de rémunération de leurs dirigeants et salariés.

En outre, sont assimilés à ces entreprises les organismes dont l'actif est composé pour au moins 35 % de titres émis par des entreprises solidaires ou les établissements de crédit dont 80 % de l'ensemble des prêts et des investissements sont effectués en faveur des entreprises solidaires.

Selon les informations dont dispose votre rapporteure générale, la très grande majorité des entreprises solidaires ne respectent pas les nouveaux critères introduits par les députés (notamment la création depuis moins de cinq ans) alors même qu'au vu de leur modèle économique, la réduction d'impôt « Madelin » constitue pour elles une source de financement d'une très grande importance. Les députés l'avaient d'ailleurs eux-mêmes reconnu en proposant la suppression du plafond de minimis s'appliquant aux fonds que peuvent recueillir les entreprises solidaires au travers des dispositifs « Madelin » et « ISF-PME » (article 41 bis du projet de loi de finances pour 2012, qui entre d'ailleurs en contradiction avec les dispositions du présent article).

C'est pourquoi votre rapporteure générale propose que la restriction du champ de cette réduction d'impôt ne s'applique pas à ces entreprises.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 12 quinquies (nouveau)  (Art. 200 du code général des impôts)  Limitation de l'avantage fiscal consenti dans le cas des dons et des cotisations aux partis et groupements politiques

Commentaire : le présent article vise à limiter à 15 000 euros par an le montant des dons et des cotisations aux partis et groupements politiques ouvrant droit à réduction d'impôt sur le revenu.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 4 de la Constitution dispose que les partis politiques « concourent à l'expression du suffrage » et « se forment et exercent leur activité librement ».

Les partis et groupements politiques peuvent avoir accès à deux sources de financement : une aide publique provenant de l'Etat et des apports (sous forme de dons ou de cotisations) de la part de personnes physiques.

A. LE FINANCEMENT PUBLIC DES PARTIS ET GROUPEMENTS POLITIQUES

Le montant des aides publiques aux partis et groupements politiques, inscrit en loi de finances initiale, est inchangé depuis 1995 : 40,15 millions d'euros répartis en deux fractions.

La première fraction de l'aide publique est ventilée proportionnellement au nombre de suffrages obtenus par les partis et groupements au 1er tour des dernières élections législatives, dès lors qu'ils ont atteint 1 % des suffrages.

La seconde fraction, limitée aux bénéficiaires de la première fraction, est partagée selon leur représentation parlementaire. Ces répartitions sont soumises aux conditions fixées par l'article 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

Sur ce montant total de 80,3 millions d'euros, l'enveloppe effectivement répartie depuis 2003 et jusqu'en 2007 ne s'élevait toutefois qu'à 73,3 millions d'euros. Une somme de 7 millions d'euros n'était en effet pas répartie au titre de la première fraction, en conséquence des sanctions prévues pour les partis n'ayant pas respecté les règles de parité fixées par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux110(*).

De ce point de vue, les élections législatives de 2007 ont conduit à une nouvelle répartition de l'aide publique et le montant effectivement réparti en 2011 s'est élevé à 74,9 millions d'euros (5,4 millions d'euros n'étant pas distribués au titre de la première fraction).

En 2011, 32 partis et groupements politiques ont été bénéficiaires de la première fraction de l'aide publique et 22 de la seconde fraction.

Dans son rapport d'activité pour 2010, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) s'est interrogée sur le phénomène des « micro-partis ». En effet, la moitié des formations politiques ayant déposé des comptes certifiés en 2009 présente des recettes inférieures à 22 336 euros. La Commission relevait notamment que « la création d'une structure politique qui se soumettra à la loi sur la transparence financière puis contribuera au financement d'une campagne électorale n'apparait pas être une démarche contraire à l'esprit de la loi. En revanche, faire entrer dans le champ de la loi une structure qui n'interviendra jamais dans le financement d'une campagne électorale, tout en faisant bénéficier ses membres de l'avantage fiscal, peut paraître moins légitime ».

B. LES DONS ET LES COTISATIONS DES PERSONNES PHYSIQUES

Au-delà de cette aide publique, les partis et groupements politiques peuvent également bénéficier de dons ou de cotisations de personnes physiques.

En application de l'article 11-4 de la loi précitée du 11 mars 1988, « les dons consentis par des personnes physiques dûment identifiées à une ou plusieurs associations agréées en qualité d'association de financement ou à un ou plusieurs mandataires financiers d'un même parti politique ne peuvent annuellement excéder 7 500 euros ».

De ce point de vue, en application de l'article 200 du code général des impôts (CGI), l'Etat finance indirectement la vie politique en accordant aux donateurs et aux cotisants un avantage fiscal pour les versements qu'ils effectuent au mandataire d'un parti (y compris les cotisations d'élus sous certaines conditions).

Plus précisément, cet avantage fiscal correspond à une réduction d'impôt sur le revenu égale à 66 % du montant des dons et cotisations versés.

La CNCCFP ne dispose pas de chiffres précis quant au montant exact de cette dépense fiscale, mais elle en estime néanmoins l'importance « entre la moitié et les deux tiers de l'aide publique directe »111(*).

En revanche, les personnes morales (à l'exception des partis ou groupements politiques) ne peuvent contribuer au financement des partis ou groupements politiques, ni en consentant des dons, sous quelque forme que ce soit, à leurs associations de financement ou à leurs mandataires financiers, ni en leur fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des finances, avec l'avis favorable du Gouvernement.

En complétant l'article 200 du CGI, il propose de limiter à 15 000 euros par an le montant des dons et des cotisations aux partis et groupements politiques ouvrant droit à réduction d'impôt sur le revenu.

Cette disposition entrera en vigueur au 1er janvier 2012.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LES DONS ET LES COTISATIONS : UNE PART SIGNIFICATIVE DES RESSOURCES DES PARTIS ET GROUPEMENTS POLITIQUES

En 2009, les recettes des partis et groupements politiques s'établissaient comme suit. Il est précisé que le tableau ci-dessous recense uniquement les formations politiques dont les produits ont été supérieurs à 1,5 million d'euros. Ces formations concentrent plus de 90 % des recettes de l'ensemble des partis politiques ayant déposé des comptes certifiés.

Les recettes des partis et groupements politiques en 2009

Source : CNCCFP

Il apparaît ainsi qu'en 2009 les cotisations des adhérents représentaient, pour ces formations politiques, 13 % de l'ensemble de leurs recettes, les contributions venant des élus s'élevaient à 20,1 % et les dons de personnes physiques à 8,4 %. Au total, ces trois catégories pesaient ainsi 41,5 % des recettes des principales formations politiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 (Art. 117 quater, 125 A, 125 C et 187 du code général des impôts)  Augmentation des taux du prélèvement forfaitaire libératoire applicables aux revenus du capital (dividendes et intérêts)

Commentaire : le présent article tend à augmenter le taux du prélèvement forfaitaire libératoire applicable à certains revenus du capital - les dividendes et les intérêts - qui passerait de 19 % à 24 %.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE IMPOSITION AU BARÈME...

Aux termes de l'article 158 du code général des impôts (CGI), les intérêts et autres produits à taux fixe112(*) sont, en principe, passibles de l'impôt sur le revenu, établi selon un barème progressif113(*).

Il en est de même pour les dividendes, après application d'abattements définis aux 2° et 5° du 3 de l'article 158 précité, à savoir :

- un premier abattement de 40 % sur les revenus distribués par les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés ou d'un impôt équivalent ou soumises sur option à cet impôt, ayant leur siège dans un Etat de la Communauté européenne ou dans un Etat ou territoire ayant conclu avec la France une convention fiscale en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôt sur les revenus. Cet abattement est théoriquement destiné à éliminer la double imposition des bénéfices distribués par les entreprises ;

- un second abattement annuel de 1 525 euros pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs, et de 3 050 euros pour les contribuables mariés soumis à une imposition commune.

B. ... AVEC LA POSSIBILITÉ D'OPTER POUR UN PRÉLÈVEMENT FORFAITAIRE LIBÉRATOIRE

Toutefois, les contribuables peuvent opter pour un prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) au taux de 19 % pour certains revenus.

1. L'option du PFL pour les dividendes

Cette option est possible pour les dividendes :

- d'une part, du fait des dispositions de l'article 117 quater du code général des impôts, créé par la loi de finances pour 2008 (loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007). Comme cela a été montré dans le tome II du rapport général114(*) sur le projet de loi de finances pour 2012, par construction, du fait des abattements précités, ce prélèvement n'est profitable qu'à certains contribuables dont les revenus les situent dans la tranche marginale de 41 % de l'IR et percevant plus de 20 000 euros de dividendes115(*). Sous l'hypothèse d'un rendement du capital de 2 %, la mesure concerne des patrimoines investis en actions d'un minimum d'un million d'euros pour une personne seule ;

- d'autre part, l'article 187 du CGI prévoit une retenue à la source au taux de 19 % pour les dividendes ou revenus assimilés distribués à des personnes physiques qui ont leur domicile fiscal hors de France dans un Etat de l'Espace économique européen (EEE). Pour les autres pays, il s'élève à 25 %, voire à 50 % pour les Etats ou territoires non coopératifs au sens de l'article 238-0 A du code général des impôts. Ces taux peuvent être réduits par les conventions fiscales conclues par la France avec les différents Etats.

2. L'option du PFL pour les intérêts et assimilés

Cette option est également possible :

- pour les intérêts et revenus assimilés, aux termes de l'article 125 A du CGI. En l'absence d'abattement, les contribuables assujettis à l'impôt sur le revenu au taux marginal de 30 % ou de 41 % ont intérêt à opter pour le PFL ;

- pour la rémunération des sommes mises à la disposition d'une société par les personnes physiques qui en sont associées ou actionnaires, sous certaines conditions (article 125 C du même code).

D'autre part, il convient de signaler que, pour certains produits spécifiques, d'autres taux sont applicables, comme l'indique le tableau ci-après :

Prélèvements fiscaux sur les revenus patrimoniaux

NATURE DES PLACEMENTS

TAUX116(*) 

Placements à revenu fixe et bons ou contrats de capitalisation et d'assurance-vie

§ Emprunts d'État.

§ Obligations et autres titres d'emprunt négociables.

§ Fonds salariaux. Comptes bloqués d'associés.

§ Titres de créances négociables : billets de trésorerie, certificats de dépôt, bons d'institutions financières spécialisées, bons des sociétés financières, bons à moyen terme négociables.

Produits encaissés en 2010.

19 %

Parts de fonds communs de créances (FCC).

Produits encaissés en 2010

19 %

Créances, dépôts, cautionnements, comptes courants d'associés.

Intérêts encaissés ayant couru :

 

> entre le 1.1.1990 et le 31.12.1994

35 %

> à compter du 1.1.1995

19 %

Plan d'épargne populaire (PEP).

> Retrait avant 8 ans (au moins 4 ans )

19 %

> Retrait après 8 ans

0 %

§ Bons du Trésor et assimilés, bons du Trésor sur formules, bons de la Caisse nationale de Crédit agricole, bons d'épargne des PTT ou de La Poste, bons émis par les groupements régionaux d'épargne et de prévoyance, bons à 5 ans du Crédit foncier de France.

§ Bons de caisse émis par des établissements de crédit.

Émis :

 

> entre le 1.1.1983 et le 31.12.1989

45 %

> entre le 1.1.1990 et le 31.12.1994

35 %

> à compter du 1.1.1995

19 %

Lorsque l'anonymat est demandé

60 %

NATURE DES PLACEMENTS

TAUX

Placements à revenu fixe et bons ou contrats de capitalisation et d'assurance-vie

Bons ou contrats de capitalisation et placements de même nature (assurance-vie).

Souscrits entre le 1.1.1983 et le 31.12.1989 pour une durée de :

 

> moins de 2 ans

45 %

> 2 à 4 ans

25 %

> 4 à 6 ans

15 %

> 6 ans et plus.

7,5 %

Souscrits depuis le 1.1.1990 pour une durée :

 

> de moins de 4 ans

35 %

> de 4 à 8 ans

15 %

> de 8 ans et plus

7,5 % 

Lorsque l'anonymat est demandé (quelle que soit la durée du contrat)

60 %

Plan d'épargne-logement (PEL).

Intérêts courus à compter du 12ème anniversaire du plan (ou de son échéance si plan ouvert avant le 1.4.1992)

19 %

Épargne solidaire.

Produits de placement à revenu fixe117(*) abandonnés au profit d'organismes d'intérêt général

5 %

Placements à revenu variable (dividendes)

Actions et parts de sociétés.

Dividendes éligibles à l'abattement de 40 %

19 %

Source : DGFiP

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de passer de 19 % à 24 % le taux de droit commun du PFL pour les revenus perçus à compter du 1er janvier 2012. Cette augmentation concernerait :

- les dividendes distribués par les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés (IS) ou d'un impôt équivalent ayant leur siège dans un Etat de l'Union européenne ou dans un Etat ou territoire ayant conclu une convention d'assistance en matière de lutte contre la fraude fiscale (modification du premier alinéa du 1 du I de l'article 117 quater du CGI) ;

- les produits des obligations négociables et des titres participatifs (modification du premier alinéa du 1° du III bis de l'article 125 A du CGI) ;

- les produits des titres de créances négociables sur un marché réglementé et non susceptibles d'être cotés (modification du 1° bis du III bis de l'article 125 A du CGI) ;

- les produits des bons et titres émis à compter du 1er janvier 1995, lorsque le bénéficiaire des intérêts autorise l'établissement payeur à communiquer son identité et son domicile fiscal à l'administration fiscale (modification du premier alinéa du 6° du III bis de l'article 125 A du CGI) ;

- les produits de placements courus à partir du 1er janvier 1995 (modification du 7° du III bis de l'article 125 A du CGI) ;

- les produits de parts émises par des fonds communs de créances ou les bonis de liquidation répartis par ces fonds (modification du 8° du III bis de l'article 125 A du CGI) ;

- les produits des bons et titres émis à compter du 1er janvier 1998, lorsque le souscripteur et le bénéficiaire ont autorisé l'établissement payeur à communiquer leur identité et leur domicile fiscal à l'administration fiscale (modification du premier alinéa du 9° du III bis de l'article 125 A du CGI) ;

- les sommes mises à la disposition d'une société par les personnes physiques qui en sont associées ou actionnaires, sous certaines conditions (modification du I de l'article 125 C du CGI) ;

- les produits (précités) énumérés à l'article 125 A du CGI et distribués par des établissements situés dans un État membre de l'Union européenne ou un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance en matière de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales (par renvoi aux dispositions de l'article 125 A du CGI dans l'article 125 D du CGI) ;

- et les dividendes distribués par les sociétés passibles de l'IS ou d'un impôt équivalent à des personnes ayant leur domicile fiscal dans un Etat membre de l'Union européenne ou un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance en matière de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales (modification du quatrième alinéa du 1 de l'article 187 du CGI).

Le Gouvernement estime le rendement de ces mesures à 600 millions d'euros, soit 350 millions d'euros pour les dividendes et 250 millions d'euros pour les produits à taux fixe.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des finances et avec un avis de sagesse du Gouvernement, a adopté un amendement :

portant à 21 % (au lieu de 24 %) le taux du prélèvement forfaitaire libératoire applicable aux dividendes (pour les résidents comme pour les non-résidents qui ont leur domicile fiscal hors de France dans un Etat membre de la Communauté européenne ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale ) afin que l'option pour le PFL conserve un intérêt objectif pour certains contribuables ;

- et, en parallèle, augmentant de cinq points les taux des prélèvements applicables à d'autres revenus patrimoniaux.

Seraient ainsi concernés par ce nouvel alourdissement :

- les intérêts d'obligations, titres participatifs et autres titres d'emprunts négociables émis avant le 1er janvier 1987 et les détenteurs de bons de caisses émis par les entreprises industrielles et commerciales (passage, selon la date d'émission, de 10 % à 15 % ou de 12 % à 17 %) ;

- et les revenus autres que les dividendes perçus par des non-résidents, visés à l'article 187 du code général des impôts. Le taux applicable serait porté de 25 % à 30 % dans le cas de droit commun, et de 50 % à 55 % lorsque ces produits sont payés dans un Etat ou territoire non coopératif au sens de l'article 238-0 A du même code.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE LOGIQUE DE RENFORCEMENT DE LA TAXATION PROPORTIONNELLE QUI NE PEUT ÊTRE SUIVIE

L'économie générale du présent article s'inscrit dans la continuité des choix gouvernementaux, qui privilégie systématiquement l'imposition proportionnelle des revenus patrimoniaux. En cas de besoin, c'est sur le taux des prélèvements que le Gouvernement agit, alors même que celui-ci frappe indistinctement tous les contribuables imposés au PFL, quel que soit le niveau de leurs revenus. Telle a déjà été la démarche suivie en loi de finances pour 2008 (passage du taux des PFL de 16 % à 18 %), puis en loi de finances pour 2011 (passage à 19 %).

L'augmentation proposée est cette fois très substantielle (cinq points).

Pour sa part, votre rapporteure générale ne souscrit pas à la logique du Gouvernement, qui consiste à accroître la proportionnalité de la fiscalité frappant les revenus patrimoniaux plutôt que d'améliorer la progressivité de notre système fiscal. Contrairement à ce qu'a indiqué Mme Valérie Pécresse, ministre du budget, le dispositif proposé ne consiste pas à faire en sorte que « la fiscalité des revenus du patrimoine soit la même que celle des revenus du travail »118(*). D'une part, on reste loin des taux des premières tranches d'imposition sur le revenu pour ce qui concerne les intérêts. D'autre part, pour les contribuables situés dans les tranches inférieures de l'IR (voire non imposés), c'est-à-dire pour l'épargne populaire, on s'éloigne au contraire des taux applicables à leurs revenus du travail.

De plus, le caractère injuste des mesures proposées est renforcé par le fait que de nombreux contribuables, sans doute souvent mal conseillés (voire non conseillés), recourent au prélèvement forfaitaire libératoire sans y avoir intérêt. Le tableau ci-après le fait bien apparaître pour ce qui concerne les dividendes :

Nombre de foyers ayant opté pour le PFL sur les dividendes par tranche d'imposition sur le revenu

Taux marginal d'imposition

Nombre de foyers

Montant déclaré en 2DA (en millions d'euros)

Produit correspondant en millions d'euros (18 %)

0 %

5 131

111

20

5,5 %

7 872

77

14

14 %

19 051

410

74

30 %

25 622

2 011

362

41 %

22 415

4 656

838

Total

80 091

7 264

1 308

Source : fichier exhaustif des déclarations des revenus de 2010 à la troisième émission

Comme cela a été indiqué précédemment, les contribuables n'étant pas imposés au taux marginal de 41 % sont, par définition, perdants dans cette opération - ceux de la tranche supérieure n'étant pas toujours gagnants. Pourtant, en 2010, 57 676 contribuables relevant d'une des quatre premières tranches du barème ont opté pour le PFL alors qu'ils n'y avaient pas intérêt. Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, dans sa propre analyse du présent article119(*), a lui-même relevé, en se fondant sur les revenus de 2009, que 43 409 foyers sur les 63 234 qui avaient alors opté pour le PFL dividendes l'avaient fait à tort.

S'agissant des intérêts et revenus assimilés, l'analyse est plus simple puisque les contribuables relevant des deux tranches d'imposition les plus élevés gagnent à opter pour le PFL, à l'inverse des autres contribuables. Or, là aussi, de nombreux foyers (plusieurs millions) effectuent un choix qui ne leur est pas profitable du point de vue de l'impôt acquitté, comme le montre le tableau ci-après :

Nombre de foyers ayant opté pour le PFL sur les intérêts et assimilés par tranche d'imposition sur le revenu

Taux marginal d'imposition

Nombre de foyers

Montant déclaré en 2DA (en millions d'euros)

Produit correspondant en millions d'euros (18 %)

0 %

833 281

372

67

5,5 %

1 660 226

790

142

14 %

3 117 517

1 799

324

30 %

1 449 014

1 738

313

41 %

232 006

776

140

Total

7 292 044

5 475

986

Source : fichier exhaustif des déclarations des revenus de 2010 à la troisième émission

Ce sont donc plus de 5,6 millions de foyers qui gagneraient à l'imposition systématique de ces revenus au barème.

Le même constat figurait d'ailleurs en annexe du rapport de Philippe Marini sur les niches fiscales120(*). En réponse au questionnaire qu'il lui avait adressé, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avait indiqué (sur la base des revenus 2009) :

- d'une part, que les revenus patrimoniaux dans leur ensemble (hors plus-values immobilières) représentaient 18,1 milliards d'euros, réparties comme indiqué dans le tableau ci-après ;

Montants cumulés des différents revenus du patrimoine (revenus 2009)

Type de revenus imposés aux PFL et aux taux de 19% (PV)

(les données ne permettent pas prendre en compte les PVI)

Montants

(en M€)

Revenus des actions et parts soumis au prélèvement libératoire de 18% (ligne 2DA de la 2042)

5 229

Produits d'assurance-vie et de capitalisation soumis au prélèvement libératoire de 7,5%

(ligne 2DH de la 2042)

802

Produits de placement soumis aux prélèvements libératoires autres que ceux indiqués lignes 2DA et 2DH

(ligne 2EE de la 2042)

6 194

Plus-values, gains en capital et profits divers sur valeurs mobilières et assimilés

(ligne 3 VG de la 2042 et lignes du bloc 3 de la 2042C)

4 805

Plus-values des professions non salariées (revenus agricoles)

(lignes concernées de la 2042 C)

93

Plus-values des professions non salariées (revenus industriels et commerciaux)

(lignes concernées de la 2042 C)

571

Plus-values des professions non salariées (revenus non commerciaux)

(lignes concernées de la 2042 C)

446

Ensemble

18 139

Source : DGFiP

- d'autre part, que la très grande majorité des contribuables seraient gagnants en cas de suppression des prélèvements forfaitaires libératoires, alors même que cette opération serait, à terme, bénéfique pour les finances publiques. Cet apparent paradoxe illustre bien les très fortes inégalités qui existent en matière de répartition du patrimoine. Le tableau suivant résume ces constats.

Impact d'une éventuelle suppression des prélèvements forfaitaires libératoires sur les revenus patrimoniaux (sur la base des revenus 2009)

Nombre de contribuables concernés par la mesure

Nombre de contribuables perdants

Surplus d'imposition des contribuables perdants (en millions d'euros)

Nombre de contribuables gagnants

Perte de recettes résultant des contribuables gagnants (en millions d'euros)

Surplus d'imposition total (en millions d'euros)

Nombre de contribuables non impactés

8 055 574

2 381 414

1 944

5 667 821

- 314

1 630

6 339

Source : DGFiP

B. LE DISPOSITIF EN TROMPE L'oeIL INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale n'est pas satisfaisant sur deux points :

- d'une part, il impose un effort moindre aux contribuables percevant des dividendes, ce qui ne saurait se justifier en termes d'équité ;

- d'autre part, la portée réelle des mesures de compensation qu'il a introduite est très incertaine. Interrogé par votre rapporteure générale, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie n'a été en mesure d'indiquer ni la proportion des non-résidents qui échapperait à l'augmentation envisagée du fait de l'existence d'une convention fiscale contenant des clauses contraires, ni le rendement attendu par l'Etat.

Il s'agit donc d'un mécanisme dont les effets réels restent très flous et qui, par rapport à la version initiale du présent article, se traduirait probablement par une moindre taxation des revenus patrimoniaux.

C. LA DÉMARCHE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : AMÉLIORER LA PROGRESSIVITÉ DE L'IMPOSITION DES REVENUS DU PATRIMOINE

Votre rapporteure générale ne partage pas la logique sur laquelle repose le présent article et considère, au contraire, qu'il importe d'engager dès à présent un mouvement vers le retour au barème de l'IR des revenus patrimoniaux.

Comme cela a été montré, cette évolution se traduirait, une fois absorbée l'année de décalage de trésorerie qui en résulterait, par :

- une plus grande équité ;

- un gain pour les finances publiques ;

- et un nombre de contribuables « gagnants » nettement supérieur à celui des contribuables « perdants » - ces derniers étant, par construction, les plus aisés.

En cohérence avec la démarche suivie lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012121(*), il convient donc d'engager ce mouvement en supprimant dès à présent l'option pour le prélèvement forfaitaire libératoire applicable aux dividendes.

Toutefois, en cette période budgétaire tendue, il faut tenir compte du décalage de trésorerie créé, la première année d'application, par cette suppression, l'impôt sur le revenu étant acquitté l'année suivant la perception desdits revenus, à l'inverse du prélèvement à la source. De l'ordre de 990 millions d'euros pour les dividendes, ce décalage s'élèverait à environ 4 milliards d'euros si les intérêts étaient également concernés, ce qui n'est pas compatible avec l'équilibre budgétaire de l'année 2012.

Dans cette optique responsable, il convient donc d'accepter les augmentations des taux des prélèvements sur les intérêts et revenus assimilés proposées par le présent article, et de les considérer comme un premier pas vers le retour au barème.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 13 bis (nouveau) (Art. L. 225-209, L. 225-209-2 [nouveau], L. 225-211 et L. 225-214 du code de commerce)  Modalités du rachat d'actions pour les sociétés non cotées

Commentaire : le présent article autorise les sociétés non cotées à racheter leurs propres actions.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 225-206 du code de commerce pose le principe selon lequel « est interdite la souscription par la société de ses propres actions, soit directement, soit par une personne agissant en son nom propre mais pour le compte de la société ».

Les articles L. 225-207 à L. 225-217 du même code prévoient toutefois des dérogations à ce principe.

Toutes les sociétés, cotées ou non cotées, sont autorisées à racheter leurs propres actions dans deux cas :

- lorsque leurs assemblées générales ont décidé une réduction de capital non motivée par des pertes, elles peuvent autoriser le conseil d'administration ou le directoire, selon le cas, à acheter un nombre déterminé d'actions pour les annuler (article L. 225-207) ;

- lorsqu'elles font participer leurs salariés à leurs résultats par attribution d'actions gratuites (ou par option d'achats d'actions) ou dans le cadre d'un plan d'épargne salariale, elles peuvent, à cette fin, racheter leurs propres actions. Les actions doivent être attribuées ou les options doivent être consenties dans le délai d'un an à compter de l'acquisition (articles L. 225-208 et L. 225-209).

En dehors de ces deux cas, le code de commerce prévoit des règles spécifiques pour le rachat d'actions par les sociétés cotées sur un marché réglementé (Euronext) d'une part, et par les sociétés cotées sur un système multilatéral de négociation organisé (Alternext), sous la surveillance de l'Autorité des marchés financiers (AMF).

L'article L. 225-209 du code de commerce prévoit que « l'assemblée générale d'une société dont les actions sont admises aux négociations sur un marché réglementé peut autoriser le conseil d'administration ou le directoire, selon le cas, à acheter un nombre d'actions représentant jusqu'à 10 % du capital de la société ». Cette autorisation est donnée pour une durée qui ne peut être supérieure à 18 mois. Il est possible d'annuler les actions ainsi rachetées dans la limite de 10 % du capital sur une période de 24 mois (« relution » par annulation), ce qui permet d'augmenter le bénéfice par action. Le rachat d'actions est également pratiqué en vue de les utiliser en paiement ou en échange lors d'une opération de croissance externe (fusion, scission ou apport) ou pour favoriser la liquidité du titre.

L'article 37 de la loi de modernisation de l'économie (LME) du 4 août 2008 a autorisé le rachat d'actions pour les sociétés cotées sur des marchés non réglementés dans le seul objectif de liquidité. Ainsi, l'article L. 225-209-1122(*) du code de commerce autorise l'assemblée générale d'une société cotée « sur un système multilatéral de négociation qui se soumet aux dispositions législatives et réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d'initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations » (Alternext), à racheter ses propres actions, dans la limite de 10 % du capital, « aux seules fins de favoriser la liquidité des titres de la société ».

Dans tous les cas de figure, l'article 225-210 du même code prévoit qu'une société ne peut posséder, directement ou indirectement, plus de 10 % du total de ses propres actions. Au surplus, l'acquisition d'actions de la société ne peut avoir pour effet d'abaisser les capitaux propres à un montant inférieur à celui du capital augmenté des réserves non distribuables. La société doit disposer de réserves, autres que la réserve légale, d'un montant au moins égal à la valeur de l'ensemble des actions qu'elle possède. Les actions possédées par la société ne donnent pas droit aux dividendes et sont privées de droits de vote.

Enfin, l'article L. 225-211 du même code dispose que des registres des achats et des ventes effectués doivent être tenus par la société ou par la personne chargée du service de ses titres. Le conseil d'administration ou le directoire, selon le cas, doit indiquer, dans le rapport annuel, le nombre des actions achetées et vendues au cours de l'exercice, les cours moyens des achats et des ventes, le montant des frais de négociation, le nombre des actions inscrites au nom de la société à la clôture de l'exercice et leur valeur évaluée au cours d'achat, ainsi que leur valeur nominale pour chacune des finalités, le nombre des actions utilisées, les éventuelles réallocations dont elles ont fait l'objet et la fraction du capital qu'elles représentent.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues députés Nicolas Forissier, Olivier Carré, Arlette Grosskost, Alain Joyandet et Jean-François Mancel, l'Assemblée nationale a adopté le présent article, avec l'avis favorable du Gouvernement et sous-amendé par la commission des finances, tendant à autoriser les sociétés non cotées à racheter leurs propres actions et à en fixer le régime.

Le présent article insère un nouvel article L. 225-209-2 au sein du code de commerce (alinéas 1 à 19) tendant à permettre que l'assemblée générale ordinaire d'une société non cotée puisse autoriser le conseil d'administration ou le directoire à acheter les actions de la société dans trois cas :

- afin d'attribuer, dans l'année de leur rachat, des actions à leurs salariés, notamment dans le cadre de la participation ou d'un plan d'épargne salariale ;

- d'échanger, dans les deux ans de leur rachat, des actions dans le cadre d'une opération de croissance externe ;

- de céder, dans les cinq ans de leur rachat, des actions à des actionnaires de la société « qui manifesteraient à la société l'intention de les acquérir à l'occasion d'une procédure de mise en vente organisée par la société elle-même dans les trois mois qui suivent chaque assemblée générale ordinaire annuelle » ; il s'agit alors de faciliter la transmission d'actions, notamment dans les groupes familiaux, entre les actionnaires existants.

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté quatre sous-amendements, dont deux de coordination, avec l'avis favorable du Gouvernement.

Le premier d'entre eux précise notamment que le nombre d'actions acquises par la société ne peut excéder 10 % du capital en cas d'attribution aux salariés ou de rachat-vente à d'autres actionnaires. Le seuil est limité à 5 % en cas d'opération de croissance externe. Le texte initial du présent article prévoyait un seuil de 10 % pour toutes les opérations.

Un deuxième sous-amendement prévoit que « le prix des actions rachetées est acquitté au moyen d'un prélèvement sur les réserves dont l'assemblée générale a la disposition », c'est-à-dire les bénéfices distribuables. La société qui rachète ses propres actions est contrainte de le faire avec ses propres bénéfices et non par endettement ou par ponction sur sa trésorerie. La disposition a la vertu de mettre les actionnaires face à leurs responsabilités : si la société rachète ses propres actions, elle distribuera moins de bénéfices.

Le nouvel article L. 225-209-2 dispose également que :

- l'assemblée générale ordinaire précise les finalités de l'opération. Elle définit le nombre maximum d'actions, le prix ou les modalités de fixation du prix ainsi que la durée de l'autorisation, qui ne peut excéder douze mois (alinéa 10) ;

- les actions rachetées à défaut d'avoir été utilisées pour l'une des finalités et dans les délais prévus sont annulées de plein droit (alinéa 12) ;

- l'assemblée générale ordinaire statue « au vu d'un rapport d'un expert indépendant [...] et sur un rapport spécial des commissaires aux comptes faisant connaître leur appréciation sur les conditions de fixation du prix d'acquisition » (alinéa 13) ;

le prix des actions ne peut, à peine de nullité, être supérieur à la valeur la plus élevée, ni inférieur à la valeur la moins élevée figurant dans le rapport d'évaluation de l'expert indépendant (alinéa 14) ;

- le conseil d'administration peut déléguer au directeur général - ou le directoire à son président - les pouvoirs nécessaires pour réaliser ces opérations (alinéa 15) ;

les commissaires aux comptes présentent à l'assemblée ordinaire annuelle un rapport spécial sur les conditions dans lesquelles les actions ont été rachetées et utilisées au cours du dernier exercice clos (alinéa 16) ;

- les actions rachetées peuvent être annulées dans la limite de 10 % du capital de la société par périodes de vingt-quatre mois (alinéa 17) ;

- par dérogation, les actions rachetées mais non utilisées peuvent, sur décision de l'assemblée générale ordinaire, être utilisées pour une autre des finalités prévues par l'article (alinéa 18).

L'article L. 225-209-2 précise que « en aucun cas, ces opérations ne peuvent porter atteinte à l'égalité des actionnaires » (alinéa 19).

Les alinéas 20 à 22 effectuent des coordinations avec les autres dispositions du code de commerce.

Le II. du présent article indique que « le 6° de l'article 112 du code général des impôts s'applique aux rachats d'actions opérés en application de l'article L. 225-209-2 du code de commerce » (alinéa 23).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN CAVALIER BUDGÉTAIRE

A la lecture de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF), il apparaît très douteux que le présent article relève du champ des lois de finances.

Il pourrait bien évidemment être opposé à cet argument le fait que le présent article comporte une disposition fiscale ainsi rédigée : « Le 6° de l'article 112 du code générale des impôts [CGI] s'applique aux rachats d'actions opérés en application de l'article L. 225-209-2 du code de commerce ».

Or l'article 112 du CGI précise que « ne sont pas considérés comme revenus distribués : [...]

« 6° les sommes ou valeurs attribuées aux actionnaires au titre de rachat de leurs actions, lorsque ce rachat est effectué dans les conditions prévues aux articles L. 225-208 ou L. 225-209 à L. 225-212 du code de commerce ».

Autrement dit, la disposition fiscale du présent article énonce une évidence en forme de pléonasme en indiquant que la loi fiscale applicable s'applique. Sa portée normative semble donc incertaine si ce n'est totalement inexistante !

La proposition de loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives, dite « Warsmann IV », en cours d'examen devant le Sénat, semble un véhicule plus approprié pour ce type de dispositions. D'ailleurs, son article 12 bis prévoit un élargissement des possibilités de rachats d'actions pour les sociétés cotées sur Alternext.

B. UN DISPOSITIF À L'OPPORTUNITÉ DISCUTABLE

1. Le Gouvernement n'avait pas souhaité l'inscrire dans la loi de régulation bancaire et financière

Durant l'été 2010, le Haut comité de Place avait procédé à une consultation publique relative à la possibilité d'étendre le rachat d'actions aux sociétés non cotées.

Le document de consultation indiquait que « l'extension de la procédure de rachat d'actions des sociétés non cotées présente cependant plusieurs risques :

« - aucun dispositif de contrôle de l'Autorité des marchés financiers n'est prévu pour les entreprises non cotées qui échappent ainsi aux dispositions relatives aux opérations d'initiés, aux fausses informations ou aux manipulations de cours ;

« - en l'absence de cotation, la valorisation des titres sera particulièrement délicate et pourrait conduire à des abus ;

« - elle pourrait remettre en question le principe d'égalité des actionnaires : pour les sociétés cotées, les actionnaires qui souhaitent céder leurs titres ont toujours la possibilité de le faire lorsque les actions sont admises aux négociations sur un marché organisé. La situation est différente pour les sociétés pour lesquelles il n'existe pas de marché : le fait pour certains actionnaires de pouvoir céder leurs titres plutôt que d'autres pourrait constituer une rupture d'égalité ».

A l'issue de cette consultation, le Gouvernement avait choisi de ne pas présenter cette proposition lors de l'examen de la loi de régulation bancaire et financière.

Votre rapporteure générale s'interroge par conséquent sur les raisons pour lesquelles le Gouvernement a donné un avis favorable au présent article sachant qu'il est la copie quasi-conforme du texte mis en consultation.

2. De fortes incertitudes sur le maintien de l'égalité entre les actionnaires

Le présent article comprend une disposition originale permettant le rachat-revente d'actions aux actionnaires déjà présents dans la société. Elle pourrait être comparée aux rachats d'actions par les sociétés cotées destinés à assurer la liquidité de leur titre.

Plus fondamentalement, elle vise aussi soit à faire entrer des actionnaires dans le capital sans dilution des autres actionnaires (c'est-à-dire sans procéder à une augmentation de capital) ou bien à « fluidifier la circulation des actions entre actionnaires, notamment en cas de déséquilibre temporaire entre l'offre et la demande d'actions »123(*). Ce dernier point semble tout particulièrement s'adresser aux groupes familiaux qui souhaitent que la structure de l'actionnariat demeure familiale.

Par là, le présent article touche au coeur du pouvoir dans une société par actions. A ce titre, il est d'autant plus regrettable qu'il comporte moins de garanties en termes d'égalité de traitement entre les actionnaires que le texte proposé à la consultation en août 2010.

Ce dernier comportait la disposition suivante : « lorsque la société a décidé de procéder à l'achat de ses propres actions [...], elle fait cette offre d'achat à tous les actionnaires, selon des modalités précisées par décret en Conseil d'Etat. Si les actions présentées à l'achat excèdent le nombre d'actions à acheter, il est procédé, pour chaque actionnaire vendeur, à une réduction proportionnelle au nombre d'actions dont il justifie être propriétaire ou titulaire ».

Cette règle stricte est remplacée, dans le présent article, par la mention, fort peu normative : « en aucun cas, ces opérations ne peuvent porter atteinte à l'égalité des actionnaires ». En réalité, il s'agit d'un renvoi implicite à l'article L. 823-11 du code de commerce qui dispose que « les commissaires aux comptes s'assurent que l'égalité a été respectée entre les actionnaires, associés ou membres de l'organe compétent ».

Il ne s'agit plus que d'un contrôle a posteriori et rien n'est dit quant aux réparations apportées par la société aux actionnaires éventuellement lésés (nullité de l'opération ou attribution de dommages-intérêts).

Ainsi, le présent article apparaît insuffisamment protecteur de l'égalité de traitement des actionnaires alors que, s'agissant notamment des groupes familiaux, la transmission des actions peut soulever de vives tensions entre actionnaires.

3. Les contraintes de la cotation sont également justifiées par l'octroi d'avantages spécifiques

Lors de la présentation de l'amendement portant le présent article additionnel, notre collègue député Nicolas Forissier expliquait que les sociétés non cotées « ont choisi de ne pas aller en Bourse, pour ne pas être soumises à des fonds de pension étrangers et à une certaine incertitude quant à leur capital ».

Effectivement, lorsqu'une entreprise choisit de se faire coter, elle accepte de multiples contraintes - légitimes - qui sont d'ordre comptable, juridique ou financière. Ces contraintes sont aussi le gage de la transparence et de l'intégrité du marché.

Pour l'entreprise, ces sujétions doivent être équilibrées par les avantages spécifiques de la cotation.

En particulier, le législateur a d'autant plus autorisé le rachat de leurs propres actions que les sociétés se soumettent à des obligations de plus en plus fortes. A ce jour, les entreprises cotées sur Euronext bénéficient des plus grandes facultés de rachat d'actions, suivies ensuite par les sociétés cotées sur Alternext et enfin par les sociétés non cotées.

L'assimilation des sociétés cotées et non cotées doit donc être regardée avec la plus grande circonspection car les secondes ne se plient à toutes les obligations auxquelles sont soumises les premières - comme le rappelait d'ailleurs le document de consultation cité précédemment.

On ne peut attribuer aux sociétés non cotées des avantages équivalents en termes de négociation d'actions, sans disposer de la contrepartie liée au caractère « public » et transparent de la cotation.

A coté de l'égalité entre les actionnaires, il convient également d'être attentif à l'égalité entre les entreprises de sorte que la puissance publique leur garantisse d'égales conditions de concurrence et opportunités de développement.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 13 ter (nouveau)   Exonération de taxation des plus-values immobilières pour les anciennes résidences principales de contribuables désormais hébergés en maison de retraite

Commentaire : le présent article tend à exonérer de taxation sur les plus-values les anciennes résidences principales des personnes entrées en maison de retraite (et les adultes handicapés) dont les revenus sont inférieurs à certains plafonds, si la vente a lieu dans un délai maximum de deux ans après l'entrée dans l'établissement d'hébergement.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté à l'initiative de nos collègues députés Arlette Grosskost et Michel Diefenbacher avec l'avis favorable de la commission des finances.

Il vise à exonérer de toute taxation sur les plus-values immobilières les immeubles « qui ont constitué la résidence principale du cédant et n'ont fait l'objet depuis lors d'aucune occupation, lorsque ce dernier est désormais résident d'un établissement mentionné au 6° ou au 7° de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, si, au titre de l'avant-dernière année précédant celle de la cession, il n'est pas passible de l'impôt de solidarité sur la fortune et n'a pas un revenu fiscal de référence excédant la limite prévue au II de l'article 1417, et si la cession intervient dans un délai inférieur à deux ans suivant l'entrée dans l'établissement. »

Le Gouvernement s'est dans un premier temps fermement opposé à son adoption, avant de l'accepter sous réserve d'une modification raccourcissant de trois ans à deux ans le délai maximum séparant l'entrée en maison de retraite de la vente de l'immeuble durant lequel le principe de l'exonération est maintenu.

Les auteurs de l'amendement ont justifié ce dispositif par le fait qu'une personne âgée ayant quitté son logement principal pour une maison de retraite médicalisée, peut décider de vendre sa maison pour couvrir les frais de résidence et qu'elle est soumise, si la cession n'a pas lieu dans un délai maximal d'un an après l'entrée en maison de retraite124(*), au régime de taxation des plus-values immobilières.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale ne vise pas exclusivement les personnes âgées hébergées dans des maisons de retraite125(*). Il bénéficie également aux adultes handicapés hébergés dans « les établissements et les services, y compris les foyers d'accueil médicalisé, qui accueillent des personnes adultes handicapées, quel que soit leur degré de handicap ou leur âge, ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou bien qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert » (7° de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles).

Les plafonds de ressources mentionnés par le dispositif excluent du bénéfice de l'exonération les contribuables assujettis à l'impôt de solidarité sur la fortune et ceux dont les revenus sont inférieurs au seuil permettant de bénéficier des abattements d'impôts locaux, qui est actuellement de 23 572 euros pour la première part de quotient familial.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale partage l'objectif consensuel poursuivi par le présent article qui vise à exonérer les plus-values résultant de la vente des anciennes résidences principales de personnes âgées ou des adultes handicapés, entrés depuis moins de deux ans dans un établissement d'hébergement.

Elle observe que si ce dispositif constitue effectivement une nouvelle dérogation aux nouvelles règles de taxation des plus-values immobilières qui doivent entrer en vigueur au 1er février 2012, son périmètre est strictement encadré et son bénéfice limité aux personnes à faibles ressources et disposant d'un patrimoine inférieur au seuil de l'ISF.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 quater (nouveau)   Report de plus-values en cas d'échange de biens immobiliers avec l'Etat ou une collectivité publique

Commentaire : le présent article institue un dispositif de report de plus-values en cas d'échange de biens immobilier avec l'Etat ou une collectivité publique

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement de notre collègue député Olivier Dassault adopté avec l'avis favorable du Gouvernement et du rapporteur général de la commission des finances.

Il tend à insérer un nouvel article 238 octies C dans le code général des impôts mettant en place un mécanisme permettant de ne pas imposer immédiatement les plus-values dégagées lors de l'échange d'un bien immobilier avec l'Etat, une collectivité territoriale, un établissement public de coopération intercommunale compétent ou un établissement public ou une association mentionnés aux chapitres Ier, II et IV du titre II du livre III du code de l'urbanisme126(*).

Il institue, à cet effet, pour ces plus-values, un double dispositif d'étalement d'imposition ou de report, selon qu'elles sont affectées à des biens amortissables ou non.

Le bénéfice de ce mécanisme est soumis à trois conditions :

- le ou les biens remis et reçus lors de l'échange ont la nature de biens immobiliers, bâtis ou non bâtis, ou de droits portant sur un immeuble ;

- le ou les biens remis lors de l'échange sont affectés par l'Etat, la collectivité territoriale ou l'établissement public ou l'association mentionnés au premier alinéa à la réalisation d'ouvrages d'intérêt collectif ;

- en cas de versement d'une soulte par l'une ou l'autre partie, celle-ci ne dépasse ni 10 % de la valeur vénale des biens ou droits remis à l'échange, ni le montant de la plus-value réalisée lors de l'échange.

Selon l'auteur de l'amendement, ce dispositif vise à favoriser certaines opérations telles que « la création d'espaces affectés à l'usage direct du public (comme, par exemple, des espaces verts) qui nécessite l'acquisition de biens fonciers et immobiliers par une personne publique (Etat, collectivités territoriales, établissements publics d'aménagement foncier, etc.) auprès d'entreprises, cette acquisition étant parfois effectuée sous la forme d'un échange de biens immobiliers qui ne donne, par hypothèse, pas lieu à versement de liquidités. »

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale n'a pas été convaincue, notamment en prenant en considération les arguments échangés lors des débats de l'Assemblée nationale, de l'urgence à instituer un tel dispositif d'échange de biens immobiliers entre une entreprise et une collectivité ou un établissement publics.

Les conditions de l'examen dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative ne permettent pas de réaliser une expertise approfondie qui écarterait de façon certaine tout effet d'aubaine ou d'évitement de l'impôt, dans le domaine de la gestion de l'immobilier de l'Etat et des collectivités publiques, où toutes les précautions doivent être prises pour garantir les intérêts publics.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 13 quinquies (nouveau) (Art. L. 214-31 du code monétaire et financier)  Aménagement du régime des fonds d'investissement de proximité (FIP)

Commentaire : le présent article tend à porter à quatre (au lieu de trois) le nombre de régions limitrophes dans lesquelles doivent se situer les entreprises au capital desquels les FIP doivent investir 60 % de leurs actifs.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA DÉFINITION DES FONDS D'INVESTISSEMENT DE PROXIMITÉ (FIP)

Les fonds d'investissement de proximité (FIP) constituent une catégorie particulière de fonds communs de placement à risques (FCPR). Ils sont définis à l'article L. 214-31 du code monétaire et financier.

Pour être qualifié de FIP, un FCPR doit avoir son actif constitué, pour 60 % au moins, de titres financiers, parts de société à responsabilité limitée et avances en compte courant, dont au moins 20 % dans de nouvelles entreprises exerçant leur activité ou juridiquement constituées depuis moins de huit ans, émis par des sociétés ayant leur siège dans un Etat membre de l'Union européenne ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale, qui sont soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ou en seraient passibles dans les mêmes conditions si l'activité était exercée en France, et qui remplissent les conditions suivantes :

exercer leurs activités principalement dans des établissements situés dans la zone géographique choisie par le fonds et limitée à trois régions limitrophes au plus, ou, lorsque cette condition ne trouve pas à s'appliquer, y avoir établi leur siège social. Le fonds peut également choisir une zone géographique constituée d'un ou de plusieurs départements d'outre-mer ainsi que de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin ;

- répondre à la définition des petites et moyennes entreprises figurant à l'annexe I au règlement (CE) n° 800/2008 de la Commission européenne du 6 août 2008, déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché commun en application des articles 87 et 88 du traité instituant la Communauté européenne127(*) (règlement général d'exemption par catégorie) ;

- ne pas avoir pour objet la détention de participations financières, sauf à détenir exclusivement des titres donnant accès au capital de sociétés dont l'objet n'est pas la détention de participations financières et qui répondent aux conditions d'éligibilité dans le quota des FIP ;

- respecter les conditions « anti-abus » (notamment en matière d'activités et de composition des actifs) introduites en loi de finances pour 2011 sur les entreprises éligibles à « ISF-PME »128(*) ;

- compter au moins deux salariés ;

- et ne pas avoir procédé au cours des douze derniers mois au remboursement, total ou partiel, d'apports.

Sont également éligibles à ce quota d'investissement de 60 %, dans la limite de 20 % de l'actif du fonds, les titres de sociétés cotées sur un marché réglementé d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, émis par des sociétés dont la capitalisation boursière est inférieure à 150 millions d'euros, sous réserve que la société émettrice réponde aux conditions mentionnées à l'exception de celle tenant à la non-cotation, et n'ait pas pour objet la détention de participations financières.

Parmi les autres conditions que doivent respecter les FIP, il convient de relever que leurs parts ne peuvent pas être détenues :

- à plus de 20 % par un même investisseur ;

- à plus de 10 % par un même investisseur personne morale de droit public ;

- à plus de 30 % par des personnes morales de droit public prises ensemble.

B. LES AVANTAGES FISCAUX LIÉS À LA SOUSCRIPTION DANS DES FIP

Les souscriptions à des FIP ouvrent droit à des avantages fiscaux, tant en matière d'impôt sur le revenu (IR) qu'en matière d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

1. En matière d'impôt sur le revenu

Aux termes du VI bis de l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts, les contribuables domiciliés fiscalement en France peuvent bénéficier d'une réduction de leur impôt sur le revenu égale à 22 % des versements effectués au titre de souscriptions en numéraire de parts de FIP s'ils prennent l'engagement de conserver les parts de fonds, pendant cinq ans au moins à compter de leur souscription129(*).

Les versements sont retenus, après imputation des droits ou frais d'entrée, dans les limites annuelles de 12 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés, et de 24 000 euros pour les contribuables mariés soumis à imposition commune.

2. En matière d'impôt de solidarité sur la fortune

Selon les dispositions du III de l'article 885-0 V bis du même code, le redevable peut imputer sur l'impôt de solidarité sur la fortune 50 % du montant des versements effectués au titre de souscriptions en numéraire aux parts de FIP.

Les conditions à respecter sont les mêmes que celles qui concernent l'IR.

Cet avantage fiscal ne peut être supérieur à 18 000 euros par an.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, Olivier Carré et Louis Giscard d'Estaing, avec un avis de sagesse du Gouvernement, propose de modifier la définition des FIP en portant à quatre le nombre de régions limitrophes dans lesquelles les sociétés éligibles au quota de 60 % de ces fonds doivent exercer leurs activités principales ou avoir leur siège.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale ne partage pas l'analyse de l'Assemblée nationale, l'extension du nombre de régions dans lesquelles les FIP peuvent investir apparaissant contradictoire avec la notion même de proximité.

Si ces véhicules relativement peu lisibles ne parviennent réellement pas à atteindre le but qui justifie leur création (c'est-à-dire financer l'économie au plus proche des territoires), il serait sans doute plus pertinent de s'interroger sur leur existence plutôt que d'assouplir indéfiniment les critères qu'ils sont censés respecter.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 13 sexies (nouveau) (Art. L.137-11-1 du code de la sécurité sociale et art. 83 du code général des impôts)  Révision des modalités de calcul de la contribution des bénéficiaires des retraites dites « chapeaux »

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, tend à instaurer un barème à taux marginaux de taxation des « retraites chapeaux », un nouveau taux d'imposition de 21 % pour la part des rentes supérieures à 24 000 euros par mois et une déductibilité du revenu imposable à l'impôt sur le revenu de la contribution acquittée au titre des premiers 1 000 euros de rente mensuelle.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN RÉGIME DE RETRAITE SUPPLÉMENTAIRE À PRESTATIONS DÉFINIES ET À DROITS ALÉATOIRES

1. Les principales caractéristiques du régime des retraites « chapeaux »

Le régime de retraite dit « chapeau » défini à l'article L. 137-11 de la sécurité sociale revêt les caractéristiques suivantes.

Il s'agit d'un régime de retraite :

1) supplémentaire, qui s'ajoute donc à la retraite de base obligatoire et à la retraite complémentaire obligatoire (AGIRC-ARRCO), comme cela est précisé dans l'encadré suivant ;

La place des retraites supplémentaires dans le système de retraite

« La retraite en entreprise, en France, est constituée de trois étages :

« ? Les régimes de base obligatoires : institués par les ordonnances de 1945 qui ont fondé le système actuel de sécurité sociale , les régimes de base sont des régimes par répartition, qui couvrent l'ensemble des personnes travaillant en France. Le régime le plus important est le régime général des salariés non agricoles.

« ? Les régimes conventionnels obligatoires : institués au bénéfice des cadres par la convention collective du 14 mars 1947 et des salariés par celle du 8 décembre 1961, les régimes de retraite complémentaire ont été consacrés par la loi du 29 décembre 1972 dite de « généralisation de la sécurité sociale » qui a rendu obligatoire l'affiliation à un régime de retraite complémentaire pour tout salarié relevant de l'assurance vieillesse du régime général de sécurité sociale et du régime des salariés agricoles. Les cotisations permettent d'acquérir des points de retraite, dont la valeur est régulièrement revalorisée, qui viennent s'ajouter à la retraite versée par la sécurité sociale. Tous les salariés sont affiliés et cotisent à une institution relevant de l'Arrco (association pour le régime de retraite complémentaire des salariés). L'Agirc (association générale des institutions de retraite des cadres) gère quant à elle les régimes de retraite complémentaire des cadres.

« ? Les systèmes d'entreprise de retraite supplémentaire : ces systèmes de retraite supplémentaire - ou « surcomplémentaire » - qui fonctionnent normalement par capitalisation prennent la forme d'un complément de prestations destiné à s'ajouter aux pensions des régimes obligatoires. Les employeurs sont libres de proposer ou non un tel système. »

Source : Rapport d'octobre 2010 au Parlement sur la situation des régimes relevant de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale

2) à prestations définies : l'employeur, seul contributeur, au régime s'engage sur un montant donné de prestation ;

3) à « droits aléatoires », c'est-à-dire conditionnant le droit à prestations à l'achèvement de la carrière du bénéficiaire dans l'entreprise. Il existe donc un aléa quant au versement des rentes. Si le salarié n'achève pas sa carrière dans l'entreprise, il ne perçoit pas cette retraite supplémentaire ;

4) dont le financement par l'employeur n'est pas individualisable par salarié : l'employeur peut soit constituer des provisions si le régime est géré en interne, ou verser des primes à un organisme tiers qui gère le régime pour son compte, en fonction du montant des primes versées et des primes à verser dans le futur si toutes les personnes achevaient leur carrière dans l'entreprise.

Le tableau suivant compare le dispositif des retraites dites « chapeaux » (à prestations définies à droits aléatoires) aux principaux autres dispositifs de retraites supplémentaires relevant de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale (à cotisations définies ou à prestations définies, et à droits certains).

Comparaison du dispositif des retraites dites « chapeaux » aux autres dispositifs relevant de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale

 

Régimes de retraite relevant de l'article L.242-1 du code de la sécurité sociale (à cotisations définies ou à prestations définies à droits certains)

Régimes de retraite relevant de l'article L.137-11 du code de la sécurité sociale (à prestations définies à droits aléatoires)

Couverture des salariés

Le régime est :

collectif : il doit concerner l'ensemble des salariés ou une catégorie objective de salariés (ex : tous les cadres) ;

obligatoire : les salariés sont tenus de participer au financement du dispositif, sauf exceptions.

Du point de vue des règles de la sécurité sociale, le choix des bénéficiaires peut être à la discrétion de l'employeur, qui n'est pas tenu de déterminer une catégorie objective de salariés.

Mode d'institution

Selon les règles de la négociation collective en application de l'article L.911-1 du CSS :

? Par accord collectif (de branche, d'entreprise ou d'établissement) ;

? Par référendum ;

? Par décision unilatérale de l'employeur.

L'article L.137-11 du CSS ne précise pas. Il peut être instauré par les mêmes voies que celles prévues au L.911-1 (ce qui est le cas dans la majorité des régimes) ou simplement figurer dans le contrat de travail.

Transférabilité des droits

Garantie. Les droits sont portables d'une entreprise à l'autre.

Le caractère aléatoire et non individualisable rend impossible la transférabilité des droits.

Caractère des droits

Certain. Les droits sont acquis.

Aléatoire. Les droits sont conditionnés à l'achèvement de la carrière du salarié dans l'entreprise.

Modalités de la garantie

? A cotisations définies : L'employeur s'engage à verser des cotisations régulières à un organisme gestionnaire, cotisations qui, augmentées du revenu de leur placement, seront versées sous forme de rentes aux salariés retraités.

? A prestations définies : L'employeur s'engage sur le montant ou garantit le niveau des prestations définies par le régime, le plus souvent en fonction du salaire et de l'ancienneté du salarié.

A prestations définies uniquement

Mode de gestion

Externe à l'entreprise. Le dispositif est obligatoirement géré par un organisme habilité : société d'assurance, mutuelle, institution de prévoyance.

Externe ou interne à l'entreprise.

En cas de gestion externalisée, il convient de distinguer 2 phases :

- pour les actifs, l'employeur souscrit à l'assureur un fonds collectif, visant à couvrir les engagements, en moyenne. De par l'aléa créé par le calcul des droits et la condition de présence, le régime n'est en effet pas strictement « assurable » ;

- au moment du départ à la retraite du salarié, généralement, la valeur de l'engagement viager de la rente est transférée du fonds des actifs vers un fonds des retraités (contrat d'assurance).

Source : Rapport d'octobre 2010 au Parlement sur la situation des régimes relevant de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale

2. Les bénéficiaires des retraites « chapeaux »

A titre liminaire, il convient de préciser que les données chiffrées (nombre de bénéficiaires, montant moyen des rentes,...) sur le dispositif des retraites « chapeaux » sont à prendre avec précaution, compte tenu des informations partielles disponibles en la matière. Cet élément est souligné par les auteurs des deux rapports qui sont cités ci-après.


· Selon les données du rapport dit « Guillaume » d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de juin 2011, 10 500 établissements seraient concernées par le dispositif de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale et 90 000 retraités bénéficieraient de rentes issues de ce dispositif.


· S'agissant du montant moyen des rentes versées, le rapport précité d'octobre 2010 remis au Parlement130(*) estimait, à partir d'extrapolations, le montant moyen des rentes versées à 3 875 euros par an (323 euros environ par mois) et par bénéficiaire.

Toujours selon cette étude, 75 % des bénéficiaires des retraites « chapeaux » percevraient une rente annuelle inférieure ou égale à 5 000 euros, soit 416 euros par mois environ.

Source : Rapport précité d'octobre 2010 au Parlement sur la situation des régimes relevant de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale

B. LE RÉGIME SOCIAL ET FISCAL DES RETRAITES « CHAPEAUX »

En matière sociale, comme fiscale, il convient de distinguer :

- d'une part, les prélèvements supportés par les employeurs de ceux auxquels sont assujettis les bénéficiaires des retraites « chapeaux » ;

- d'autre part, le « moment » de l'imposition : les abondements employeur (constitution des droits) ou les prestations (rentes versées).

1. Un régime social spécifique

a) Une exonération totale de cotisations sociales, de CSG et de CRDS des versements employeurs (constitution des droits), mais l'introduction de contributions patronales ad hoc


· En raison des règles particulières qui s'appliquent aux retraites dites « chapeaux » (notamment en termes de prévisibilité et de portabilité des droits qui rendent impossible toute individualisation du financement de la retraite par salarié), les abondements des employeurs sont exonérés, sans limite, de cotisations sociales, de CSG et de CRDS.

Il convient de noter que les autres régimes supplémentaires de retraite, qui relèvent notamment de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, ne bénéficient pas d'un tel régime favorable : si les contributions des employeurs sont exonérées de cotisations dans le respect d'un certain plafond, elles sont en revanche soumises au forfait social131(*) et aux contributions sociales.


· Toutefois, la loi du 21 août 2003 sur les retraites a mis en place une contribution spécifique pour les retraites « chapeaux » que l'employeur peut acquitter, au choix, selon plusieurs modalités.

La contribution, dont le niveau a été relevé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, peut être assise soit :

- sur les rentes versées aux bénéficiaires au taux de 16 % ;

- soit sur les primes versées à un organisme assureur, une institution de prévoyance ou une mutuelle, au taux de 12 % ;

- soit sur la partie de la dotation aux provisions gérées en interne à l'entreprise, au taux de 24 %.


· A l'initiative de notre collègue Jean-Jacques Jégou, alors rapporteur pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale au nom de la commission des affaires sociales, une taxe patronale supplémentaire de 30 % a également été instaurée sur les rentes dont le montant est supérieur à huit plafonds annuels de la sécurité sociale (soit 282 816 euros en 2011). Cette mesure s'applique aux retraites liquidées à compter du 1er janvier 2010.

b) Une contribution sociale spécifique à la charge des bénéficiaires des retraites « chapeaux » introduite en 2011 qui s'ajoute aux prélèvements sociaux de droit commun sur les rentes


· Afin de financer une partie de la réforme des retraites de 2010, le Gouvernement avait souhaité initialement (à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011) la création d'une contribution salariale de 14 % sur l'ensemble des rentes versées dans le cadre de retraites « chapeaux ».


· L'article 16 de la loi de finances pour 2011 est revenu sur ce dispositif en modifiant le régime de cette nouvelle contribution :

le nombre de redevables a, tout d'abord, été sensiblement réduit par rapport au projet de loi initial du Gouvernement qui prévoyait d'assujettir l'ensemble des bénéficiaires de retraites d'entreprise.

Selon la date de liquidation de la retraite, les rentes inférieures à 400 ou 500 euros ne sont pas soumises à cette nouvelle contribution. Le rapport remis au Parlement sur la situation des régimes relevant de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale à l'automne dernier indiquait que 75 % des bénéficiaires de ces régimes perçoivent une rente mensuelle inférieure à 416 euros ;

une certaine progressivité a ensuite été introduite avec la mise en place d'un taux plus élevé (14 %) pour les rentes dont la valeur mensuelle est supérieure à 1 000 euros, le taux applicable aux autres rentes s'élevant à 7  % ;

- enfin, afin de minimiser les effets du changement des « règles du jeu » pour les personnes déjà retraitées à la date du débat budgétaire, le législateur a choisi de leur accorder un abattement de 500 euros. Ainsi, seule la part supérieure à cette somme est imposée.

Le tableau ci-après résume le dispositif issu de la loi de finances pour 2011.

Dispositif initial présenté par le Gouvernement

(article 10 du PLFSS pour 2011)

Article 16 de la LFI pour 2011

Création d'une nouvelle contribution salariale de 14 % sur l'ensemble des rentes versées au titre de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale (CSS).

(1) Retraites liquidées avant le 1er janvier 2011

Abattement jusqu'à 500 euros.

- Imposition de la part supérieure à 500 euros au taux de 7 % lorsque la rente est comprise entre 500 et 1000 euros.

- Imposition de la part supérieure à 500 euros au taux de 14 % lorsque la valeur de la rente est supérieure à 1 000 euros.

(2) Retraites liquidées à compter du 1er janvier 2011

Exonération jusqu'à 400 euros.

- Imposition de la totalité de la rente au taux de 7 % lorsque la rente est comprise entre 400 et 600 euros .

- Imposition au taux de 14 % au delà de 600 euros.

Exemples :

A. Une personne reçoit 310 euros par mois au titre de l'article L. 137-11 du CSS.

B. Une personne reçoit 600 euros par mois au titre de l'article L. 137-11 du CSS.

C. Une personne reçoit 800 euros par mois au titre de l'article L. 137-11 du CSS.

D. Une personne reçoit 1 200 euros par mois au titre de l'article L. 137-11 du CSS.

Montant A : 43,4 euros.

Montant B : 84 euros.

Montant C : 112 euros.

Montant D : 168 euros.

Montant A : 0 euro (1 et 2).

Montant B : 7 euros (1) ou 47 euros (2).

Montant : 21 euros (1) ou 112 euros (2).

Montant D : 28 euros (1) ou 168 euros (2).

Source : commission des finances


· Le taux global des prélèvements sociaux sur les rentes des retraites d'entreprise est donc désormais compris entre 8,1 % et 22,1 %, dont 4,2 points déductibles de l'impôt sur le revenu.

Les rentes versées au titre de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale sont en effet soumises à la CSG au taux de 6,6 % (taux appliqué aux pensions), à la CRDS (0,5 %), à la contribution maladie de 1 % due sur les avantages retraite autres que les avantages dits « de base » et, le cas échéant depuis 2011, à la contribution créée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 et réaménagée par la loi de finances pour 2011.

Contrairement à une partie de la CSG, cette nouvelle contribution n'est pas déductible de l'impôt sur le revenu132(*).

2. Un régime fiscal de droit commun

S'agissant du régime fiscal, les contributions employeurs sont déductibles des bénéfices de l'entreprise et les rentes reçues par les bénéficiaires imposables à l'impôt sur le revenu selon les règles de droit commun des pensions et retraites.

Le tableau ci-après synthétise le régime social et fiscal des deux principaux dispositifs de retraites supplémentaires (en distinguant les prélèvements supportés par le salarié de ceux supportés par l'employeur).

3. Une affectation des prélèvements sociaux sur les retraites « chapeaux » au Fonds de solidarité vieillesse

Les contributions patronale et salariale spécifiques sur les retraites chapeaux sont affectées au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), chargé de financer les avantages vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale.

Le rendement de ces deux contributions est de 145 millions d'euros en 2011, dont 90 millions d'euros au titre des contributions patronales et 55 millions d'euros au titre des contributions à la charge des bénéficiaires des rentes.

Comparaison des régimes sociaux et fiscaux (à la charge du salarié ou de l'employeur) des différents dispositifs de retraites supplémentaires

Salarié

 

Contributions (constitution des droits)

Prestations (rentes)

 

Régime social

Régime fiscal

Régime social

Régime fiscal

Régimes de retraites à cotisations définies et à prestations définies à droits certains

Art. L.242-1 et D.242-1 CSS

Les contributions de l'employeur sont exclues de l'assiette des cotisations salariales dans la limite de 5 % du PASS ou 5 % de la rémunération dans la limite de 5 fois le PASS.

Art. L.136-2 CSS

Elles sont soumises à CSG/CRDS au taux de 8 %, à la charge du salarié.

Art. 83 2° CGI

L'ensemble des cotisations sont déductibles du revenu imposable dans la limite, y compris les versements de l'employeur, de 8 % de la rémunération annuelle brute à concurrence de 8 fois le PASS.

Art. L.131-2 et L.136-2 CSS

La rente de retraite supplémentaire est assujettie, comme l'ensemble des retraites :

- à une cotisation d'assurance maladie au taux de 1% (cotisation applicable sauf pour les rentes du régime de base) ;

- à la CSG et à la CRDS.

Art. 79 CGI

- La rente de retraite supplémentaire est imposable à l'impôt sur le revenu selon les règles de droit commun des pensions et retraites ;

- Les cotisations d'assurance maladie et la CSG sont partiellement déductibles du revenu imposable.

Régimes de retraites à prestations définies à droits aléatoires

(retraites « chapeaux »)

Aucun

Aucun

Idem

+

Art. L137-11 CSS

Contribution salariale spécifique (introduite en 2011) de 7 % ou 14 % selon les montants des rentes

Idem

Employeur

 

Contributions (constitution des droits)

Prestations (rentes)

 

Régime social

Régime fiscal

Régime social

Régime fiscal

Régimes de retraites à cotisations définies et à prestations définies à droits certains

Art. L.242-1 et D.242-1 CSS

Les contributions de l'employeur sont exclues de l'assiette des cotisations et contributions patronales dans la limite de 5 % du PASS ou 5 % de la rémunération dans la limite de 5 fois le PASS.

Art. L.137-15 à 17 CSS

Elles sont soumises au forfait social (8 %) à la charge de l'employeur.

Déductibles des bénéfices de l'entreprise.

Sans objet

Sans objet

OU

 

Art. L.137-11 CSS 

Sur option : assujettissement à la contribution spécifique de 16 % sur les rentes versées.

Contribution spécifique employeur

Sans objet

Source : commission des finances, d'après les données du rapport précité remis au Parlement d'octobre 2010

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues Gilles Carrez, Jérôme Chartier et Charles de Courson, l'Assemblée nationale a adopté un amendement (sous-amendé par le Gouvernement) portant article additionnel et prévoyant de revenir sur plusieurs modalités de calcul de la contribution payée par les bénéficiaires de retraites « chapeaux », introduite à l'automne dernier.

A. L'INTRODUCTION D'UN BARÈME À TAUX MARGINAUX ET D'UN TAUX SUPPLÉMENTAIRE POUR LES RENTES LES PLUS ÉLEVÉES


· Le I du présent article propose, pour les retraites liquidées avant le 1er janvier 2011, de remplacer le dispositif actuel d'abattement jusqu'à 500 euros et de taxation à 7 % ou 14 % de la part de la rente mensuelle supérieure à 500 euros, par un barème comprenant 4 tranches d'imposition :

- 0 % pour la part de ces rentes inférieure à 500 euros par mois ;

- 7 % pour la part de ces rentes supérieure à 500 euros et inférieure ou égale à 1 000 euros par mois ;

- 14 % pour la part de ces rentes supérieure à 1 000 euros et inférieure ou égale à 24 000 euros par mois ;

- 21 % pour la part de ces rentes supérieure à 24 000 euros par mois.


· Le I du présent article propose, pour les retraites liquidées à compter du 1er janvier 2011, de remplacer le dispositif actuel d'exonération des rentes inférieures à 400 euros et d'imposition au premier euro à 7 % ou 14 % des autres rentes, par un barème progressif, lui aussi, fondé sur 4 tranches d'imposition :

- 0 % pour la part de ces rentes inférieure à 400 euros ;

- 7 % pour la part de ces rentes supérieure à 400 euros et inférieure ou égale à 600 euros par mois ;

- 14 % pour la part de ces rentes supérieure à 600 euros et inférieure ou égale à 24 000 euros par mois ;

- 21 % pour la part de ces rentes supérieure à 24 000 euros par mois.

C. UNE DÉDUCTIBILITÉ PARTIELLE DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

Le II du présent article, introduit par un sous-amendement du Gouvernement, propose d'introduire une déductibilité partielle de la contribution sur les retraites « chapeaux » du revenu imposable au titre de l'impôt sur le revenu.

Cette contribution sera déductible dans la limite de la fraction acquittée au titre des premiers 1 000 euros de rente mensuelle, soit au maximum 35 euros ou 70 euros par mois selon la date de liquidation de la retraite.

Le III du présent article précise, enfin, l'entrée en vigueur du dispositif :

- le I est applicable aux rentes versées à compter du 1er janvier 2012 ;

- le II est applicable à compter de l'imposition des revenus de 2011.

*

Selon les données du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, le dispositif proposé par l'Assemblée nationale est neutre pour les ressources du FSV, la création d'un nouveau taux d'imposition pour les rentes les plus élevées compensant l'introduction d'un barème à taux marginaux.

Quant à la perte de recettes qui résulterait de l'introduction d'une déductibilité partielle du revenu imposable au titre de l'impôt sur le revenu, elle est estimée à environ 2 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LES ARGUMENTS AVANCÉS PAR LES AUTEURS DE L'AMENDEMENT

Les quatre principales finalités recherchées par les auteurs de l'amendement sont les suivantes :

1) conserver un avantage pour les rentes liquidées avant le 1er janvier 2011, afin de minimiser les effets du changement des « règles du jeu » pour les personnes déjà retraitées à la date de la réforme de l'année dernière (l'imposition de ces rentes ne débute qu'à compter de la part de la rente supérieure à 500 euros, contre 400 euros dans l'autre régime) ;

2) éviter les effets de seuils qui peuvent exister dans le dispositif actuel, par l'introduction d'un barème progressif reposant sur trois taux marginaux d'imposition ;

Effets de seuil avant et après réforme proposée par l'Assemblée nationale

Montant mensuel de la rente

Montant de la contribution mensuelle dans le dispositif actuel

Montant de la contribution mensuelle dans le dispositif proposé

1) Rentes liquidées avant le 1er janvier 2011

500 euros

0 euro

0 euro

999 euros

34,93 euros

34,93 euros

1 001 euros

[+ 2 euros]*

70,14 euros

[+ 35,21 euros ou x2]*

35,14 euros

[+ 0,21 euro]*

2) Rentes liquidées à compter du 1er janvier 2011

400 euros

0 euro

0 euro

401 euros

[+ 1 euro]**

28,07 euros

[+ 28,07 euros]**

0,07 euro

[+ 0,07 euro]**

599 euros

41,93 euros

13,93 euros

601 euros

[+ 2 euros]***

84,14 euros

[+ 42,21 euros ou x2]***

14,14 euros

[+ 0,21 euro]***

* Par rapport à une rente de 999 euros ; ** Par rapport à une rente de 400 euros ; *** Par rapport à une rente de 599 euros

Source : commission des finances

3) faire davantage contribuer les rentes les plus élevées par l'introduction d'un nouveau taux de taxation de 21 % pour la fraction des rentes mensuelles dépassant 24 000 euros, soit environ 8 plafonds de la sécurité sociale mensuels, qui constitue aujourd'hui le seuil de déclenchement de la contribution patronale additionnelle de 30 % sur les versements employeurs (cf. supra).

Ecart d'imposition pour les rentes les plus élevées entre le dispositif actuel et le dispositif proposé

Montant mensuel de la rente

Montant de la contribution mensuelle dans le dispositif actuel

Montant de la contribution mensuelle dans le dispositif proposé

Ecart entre le dispositif actuel et le dispositif proposé

1) Rentes liquidées avant le 1er janvier 2011

25 000 euros

3 430 euros

3 465 euros

+ 35 euros (+1 %)

35 000 euros

4 830 euros

5 565 euros

+ 735 euros (+15 %)

50 000 euros

6 930 euros

8 715 euros

+ 1 785 euros (+26 %)

75 000 euros

10 430 euros

13 965 euros

+ 3 535 euros (+34 %)

2) Rentes liquidées à compter du 1er janvier 2011

25 000 euros

3 500 euros

3 500 euros

0 euro

35 000 euros

4 900 euros

5 600 euros

+700 euros (+14 %)

50 000 euros

7 000 euros

8 750 euros

+1 750 euros (+25 %)

75 000 euros

10 500 euros

14 000 euros

+ 3 500 euros (+33 %)

Source : commission des finances

4) éviter le « sentiment de double imposition » au titre, d'une part, des contributions sociales et, d'autre part, de l'impôt sur le revenu, par l'introduction d'une déductibilité partielle de la contribution acquittée.

B. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES


· De façon générale, votre rapporteure générale regrette :

- d'une part, la complexité du dispositif qui demeure même après les modifications introduites par l'Assemblée nationale, complexité qui est à mettre au regard du nombre restreint de bénéficiaires (90 000) et du rendement relativement faible de la mesure (55 millions d'euros pour la contribution payée par les bénéficiaires des retraites « chapeaux ») ;

d'autre part, le manque d'informations disponibles sur le « profil » des bénéficiaires de ces retraites « chapeaux », ce qui ne permet qu'une appréciation partielle de l'impact de la mesure.


· Sur le dispositif adopté à l'Assemblée nationale, votre rapporteure générale relève deux éléments :

- d'une part, le dispositif proposé avantage principalement les rentes jusqu'à 1 000 euros qui voient leur imposition assez fortement diminuer, alors que la taxation des rentes les plus élévées augmente surtout pour les rentes mensuelles extrêment élevées, comme en témoigne le tableau ci-dessous :

Ecart d'imposition pour les rentes entre le dispositif actuel et le dispositif proposé (rentes liquidées à compter du 1er janvier 2011)

Montant mensuel de la rente

Montant de la contribution dans le dispositif actuel

Montant de la contribution dans le dispositif proposé

Ecart entre le dispositif actuel et le dispositif proposé

400 euros

0 euro

0 euro

0 euros

401 euros

28,07 euros

0,07 euro

- 28 euros (-99,7 %)

599 euros

41,93 euros

13,93 euros

-28 euros (-67 %)

601 euros

84,14 euros

14,14 euros

-70 euros (-84 %)

750 euros

105 euros

35 euros

-70 euros (-67 %)

1 000 euros

140 euros

70 euros

-70 euros (-50 %)

2 000 euros

280 euros

210 euros

-70 euros (-25 %)

3 000 euros

420 euros

350 euros

-70 euros (-17 %)

5 000 euros

700 euros

630 euros

-70 euros (-10 %)

10 000 euros

1 400 euros

1 330 euros

-70 euros (-5 %)

25 000 euros

3 500 euros

3 500 euros

0 euro

35 000 euros

4 900 euros

5 600 euros

+700 euros (+14 %)

50 000 euros

7 000 euros

8 750 euros

+1 750 euros (+25 %)

75 000 euros

10 500 euros

14 000 euros

+ 3 500 euros (+33 %)

Source : commission des finances

- d'autre part, l'introduction d'un principe de déductibilité, même partielle, de l'impôt sur le revenu, présente le risque d'ouvrir une « boîte de Pandore ». D'autres demandes pourraient en effet être faites à l'avenir pour les contributions sur les stock-options, les actions gratuites, etc.

Aujourd'hui, seules les cotisations sociales - qui ouvrent un droit à prestations sociales - sont déductibles de l'impôt sur le revenu et non les contributions sociales (CSG, CRDS, contributions sociales ad hoc,...) qui sont des impositions de toute nature participant au financement des organismes de sécurité sociale.

La déductibilité actuelle de la CSG ne se justifie que par le fait qu'en 1997, l'augmentation de cette dernière a eu pour contrepartie une diminution des cotisations sociales qui sont, elles, déductibles de l'impôt sur le revenu.

La déductibilité des contributions sur les retraites « chapeaux » ou de toute autre contribution sociale revient, en outre, à faire supporter au budget de l'Etat une partie du financement de notre système de protection sociale et rend encore plus complexes les relations financières entre la sécurité sociale et l'Etat.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 septies (nouveau)   Report d'application de la réforme des plus-values immobilières

Commentaire : le présent article propose de prolonger l'application de l'ancien régime de taxation des plus-values immobilières dans le cas des cessions de terrains constructibles.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général, Charles de Courson, Nicolas Forissier, Henri Plagnol et François Scellier, adopté avec l'avis favorable du Gouvernement.

Il propose d'appliquer les règles de taxation des plus-values immobilières antérieures à la réforme de septembre 2011 aux cessions de terrains constructibles, pour lesquelles une promesse de vente a été enregistrée avant le 25 août 2011 et la vente est conclue avant le 1er janvier 2013.

Il accorde ainsi un report supplémentaire pour l'application de la réforme puisque celle-ci doit entrer en vigueur le 1er février 2012.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale constate qu'encore une fois la majorité de l'Assemblée nationale procède au « détricotage » progressif de la réforme des plus-values immobilières adoptée il y a deux mois, dans le cadre de la loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 14 (Art. 219-0 bis [nouveau] du code général des impôts)  Instauration d'une majoration exceptionnelle d'impôt sur les sociétés

Commentaire : afin de consolider la trajectoire de réduction des déficits publics pour 2012 et 2013, le présent article propose d'introduire une majoration exceptionnelle de 5 % de l'IS dû, applicable aux sociétés réalisant plus de 250 millions d'euros de chiffre d'affaires.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES TAUX APPLICABLES À L'IS

Sous réserve de dispositions particulières, le taux normal de l'impôt sur les sociétés (IS), prévu à l'article 219 du code général des impôts, est fixé à 33,33 % du bénéfice imposable pour les exercices ouverts depuis le 1er janvier 1993.

Aux termes du b du I de cet article, certaines PME bénéficient cependant d'un taux réduit de 15 % sur les 38 120 premiers euros de leur résultat bénéficiaire. Ce régime est réservé aux sociétés « indépendantes » qui ont réalisé un chiffre d'affaires inférieur à 7,63 millions d'euros et dont le capital, intégralement libéré, est détenu pour 75 % au moins par des personnes physiques.

De même, les sociétés d'investissement immobilier cotées (SIIC) et les sociétés de placement à prépondérance immobilière à capital variable (SPPICAV) bénéficient d'un régime spécifique qui établit l'impôt au niveau des actionnaires (régime dit de « transparence » fiscale). Il consiste en une exonération d'IS de l'essentiel des revenus issus de leurs activités de cession et de location, sous condition de distribution d'au moins 85 % des revenus nets de l'exploitation locative et d'au moins 50 % des bénéfices provenant de la cession d'immeubles ou de parts de SIIC.

Des régimes complexes d'exonération ciblée sont également prévus, dans certaines conditions, pour les entreprises nouvelles ou existantes implantées dans des zones géographiques aidées, telles que les zones franches urbaines, les zones de revitalisation rurale et les « bassins d'emploi à redynamiser ». Les jeunes entreprises innovantes bénéficient par ailleurs d'un régime particulier d'exonération totale ou partielle.

En outre, le régime du long terme prévoit des taux réduits d'imposition pour les plus-values nettes de cession réalisées sur certains titres :

- les plus-values de cession de titres de participation et des titres qui leur sont fiscalement assimilés, détenus depuis plus de deux ans, sont exonérées sous déduction de la taxation au taux normal d'une quote-part de frais et charges de 10 %133(*) ;

- sous certaines conditions, les produits nets tirés de la sous-concession ou de la concession de licences d'exploitation de brevets, d'inventions brevetables, de procédés de fabrication et de perfectionnement et les plus-values réalisées à l'occasion de la cession de ces éléments sont imposables au taux de 15 % ;

- les plus-values de cession de parts de fonds de communs de placement à risque (FCPR) et d'actions de sociétés de capital-risque (SCR), lorsque ces titres sont détenus depuis au moins cinq ans, ainsi que les sommes réparties par les FCPR et les dividendes distribués par les SCR sont imposables pour partie au taux de 15 % ;

- les plus-values de cession de titres de SIIC qui ont le caractère de titres de participation depuis au moins deux ans sont imposables au taux réduit de 19 %.

B. LES CONTRIBUTIONS ADDITIONNELLES APPLICABLES OU DÉJÀ MISES EN OEUVRE

1. La contribution sociale applicable depuis 2000

Depuis le 1er janvier 2000, les entreprises imposées à l'IS sont redevables d'une contribution sociale prévue à l'article 235 ter ZC du code général des impôts134(*). En sont toutefois exonérées les PME bénéficiant du taux réduit, de même que les SIIC et les SPPICAV pour leurs plus-values imposables. Cette contribution est distincte de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), qui est une imposition sur le chiffre d'affaires.

La contribution sociale a pour objet de concourir à l'atteinte des objectifs de réduction des déficits de la sécurité sociale. D'un taux de 3,3 %, elle est assise sur l'IS calculé au titre d'un exercice ou d'une période d'imposition au taux de droit commun et le cas échéant aux taux réduits applicables, diminué d'un abattement de 763 000 euros par période de douze mois. Dès lors, le taux marginal de l'IS est aujourd'hui de 34,43 %.

Cette contribution est établie et contrôlée comme l'IS et n'est ni imputable ni remboursable. Les crédits d'impôt de toute nature, la créance de report en arrière et l'imposition forfaitaire annuelle ne sont pas imputables sur cette contribution.

2. Les deux contributions additionnelles déjà mises en oeuvre

Les entreprises soumises à l'IS ont été, par le passé, assujetties à deux contributions additionnelles temporaires pour des raisons conjoncturelles :

1) L'article 1er de la loi du 4 août 1995135(*), codifié sous l'ancien article 235 ter ZA du code général des impôts, a assujetti l'ensemble des personnes morales soumises à l'IS - sans seuil de chiffre d'affaires ni abattement - à une contribution de 10 % sur l'IS, communément appelée « surtaxe Juppé ». Elle a été appliquée rétroactivement aux exercices clos ou périodes d'imposition arrêtées à compter du 1er janvier 1995. Comme l'actuelle contribution sociale, elle ne pouvait donner lieu à imputation des avoirs fiscaux et crédits d'impôt de toute nature ni de la créance de report en arrière136(*).

Le taux a ensuite été ramené à 6 % pour les exercices clos (ou la période d'imposition arrêtée) à compter du 1er janvier 2001, à 3 % à compter du 1er janvier 2002, et à 1,5 % à compter du 1er janvier 2005. La contribution a été abrogée à compter du 1er janvier 2006.

2) L'article 1er de la loi du 10 novembre 1997137(*), codifié sous l'ancien article 235 ter ZB du code général des impôts, a également assujetti les personnes morales soumises à l'IS à une contribution de 15 % sur l'IS, parfois appelée « surtaxe Jospin », pour les exercices clos ou la période d'imposition arrêtée entre le 1er janvier 1997 (donc de manière rétroactive) et le 31 décembre 1998. Cette contribution a ensuite été ramenée à 10 % pour la seule année 1999.

Les PME indépendantes imposées au taux réduit en étaient toutefois exonérées. En l'absence de dispositions légales précises, l'administration fiscale a appliqué les mêmes règles d'imputation que pour la « surtaxe Juppé ».

L'impact cumulé de ces deux contributions sur le taux nominal global a été maximal en 1997 et 1998 puisqu'il a atteint près de 42 %, comme l'illustre le tableau ci-après :

Evolution du taux nominal marginal de l'IS de 1988 à 2006

Périodes d'imposition (année civile ou exercice clos)

Taux de droit commun

Contributions additionnelles sur l'assiette de l'IS

Taux nominal effectif global (hors taux réduits)

1988 à 1991

Taux différencié : - bénéfices distribués : 42 %

- bénéfices non distribués : 34 %

1992

34 %

-

34 %

1993 et 1994

33,33 %

-

33,33 %

1995 et 1996

10 %

36,66 %

1997 et 1998

15 % + 10 %

41,67 %

1999

10 % + 10 %

40 %

2000

10 % + CS 3,3 %

37,76 %

2001

6 % + CS 3,3 %

36,43 %

De 2002 à 2004

3 % + CS 3,3 %

35,43 %

2005

1,5 % + CS 3,3 %

34,93 %

Depuis 2006

CS 3,3 %

34,43 %

CS : contribution sociale introduite au 1er janvier 2000.

Source : commission des finances

C. UN RENDEMENT CORRÉLÉ À LA SITUATION ÉCONOMIQUE MAIS MINÉ PAR LES OPTIMISATIONS SUR L'ASSIETTE

Ainsi que le montre le tableau ci-après, le rendement de l'IS est corrélé à la croissance économique, l'élasticité comme le décalage calendaire étant toutefois variables, notamment en fonction de la brutalité et de l'ampleur des inflexions de la croissance. Cette évolution est logique eu égard au lien, sur le moyen terme, entre l'évolution de l'activité et celle de la rentabilité des entreprises, cette dernière se traduisant dans le niveau du bénéfice imposable.

Le produit de l'IS est cependant soumis à une autre tendance de fond : une assiette de plus en plus complexe, discontinue, ramifiée dans des exonérations et régimes particuliers, et partant, « optimisable » par les sociétés qui disposent des ressources humaines et financières adéquates. Le montant des dépenses fiscales et des modalités de calcul de l'impôt qui minorent l'assiette - nonobstant les réserves138(*) sur leur nomenclature et modalités d'évaluation - est ainsi supérieur au produit net de l'IS (respectivement 46,3 milliards d'euros et 32,9 milliards d'euros en 2010).

L'IS est donc devenu à la fois illisible et insuffisamment « productif », sans pour autant que le poids des prélèvements obligatoires sur les entreprises soit conforme à la moyenne européenne. Dans une étude publiée fin mai 2011, la Chambre de commerce et d'industrie de Paris (via son Observatoire européen de la fiscalité des entreprises) a ainsi relevé que la part de l'IS rapportée au PIB est une des plus faibles avec 1,3 %, pour une moyenne européenne de 1,9 %, seule l'Allemagne présentant un ratio inférieur (0,7 %).

Evolution des montants d'impôt sur les sociétés prévus en loi de finances initiale et encaissés depuis 2005

(en milliards d'euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Prévision 2012

Prévision d'IS brut

50,2

49,4

55,4

63,7

60,1

50,4

57,2

59,8

Prévision révisée

48,2

54,5

63,4

64,0

48,2

52,1

53,9

N.S.

IS brut encaissé

53

58,4

63,2

62,6

49,4

51,4

-

IS net encaissé

40,9

48,9

50,8

49,2

20,9

32,9

40,9 (1)

Variation du PIB en volume (2)

1,8 %

2,5 %

2,3 %

- 0,1 %

- 2,7 %

1,5 %

1,7 %

1 %

Dépense fiscale sur IS

3,4

4,7

6,2

7,4

3,3

3,1

2,4

1,8

Modalités de calcul (2)

1,6

2,6

45,9

61,7

58,2

43,2

47,2

N.S.

(1) : prévision pour 2011.

(2) : acquis de croissance pour 2011 selon l'INSEE, prévision actualisée pour 2012.

(3) : la classification des mesures relevant des dépenses fiscales et modalités de calcul de l'impôt a été révisée en 2007. Les modalités de calcul incluent en particulier le coût du régime « mère-fille », de l'exonération des plus-values de cession de titres de participation et du régime d'intégration fiscale. Le montant de 2008 (61,7 milliards d'euros) est surestimé compte tenu des modalités appliquées pour calculer le coût de l'exonération des plus-values sur titres de participation.

Source : commission des finances, d'après les fascicules « Voies et moyens » annexés aux projets de loi de finances et les projets de loi de règlement

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

En application du plan de rigueur annoncé le 7 novembre 2011 par le Premier ministre, le présent article propose d'introduire, dans un nouvel article 219-0 bis du code général des impôts, une majoration exceptionnelle de 5 % de l'IS dû, applicable aux « grosses PME » et aux grandes sociétés. Cette mesure est susceptible de procurer un surcroît annuel de recettes d'IS de 1,1 milliard d'euros.

A. LES SOCIÉTÉS REDEVABLES

Les sociétés assujetties à la majoration sont les sociétés redevables de l'IS qui réalisent un chiffre d'affaires supérieur à 250 millions d'euros. Ce montant s'entend du chiffre d'affaires réalisé par le redevable au cours de l'exercice ou de la période d'imposition, ramené à douze mois le cas échéant.

En l'absence de précision, la définition du chiffre d'affaires devrait être celle retenue par la doctrine fiscale pour la contribution sociale soit, aux termes de l'instruction BOI 4-L-2-02 du 26 juin 2002, le « montant hors taxes des recettes réalisées par le redevable dans l'accomplissement de son activité professionnelle normale et courante ». Il ne serait pas tenu compte des produits financiers sauf dans les cas où la réglementation particulière propre à certains secteurs d'activité le prévoit, ni des recettes revêtant un caractère exceptionnel, telles que les produits provenant de la cession d'éléments de l'actif immobilisé. Les dividendes reçus par les redevables dont l'activité consiste en la gestion de leur patrimoine mobilier ne seraient également pas pris en compte pour la détermination de leur chiffre d'affaires.

Une disposition spécifique est prévue pour les groupes fiscalement intégrés, au sens de l'article 223 A du code général des impôts : le chiffre d'affaires pris en compte s'entend de la somme des chiffres d'affaires de chacune des sociétés membres du groupe. Cette disposition est cohérente avec le régime de la contribution sociale sur l'IS, qui prévoit un système analogue139(*), et avec la personnalité fiscale des groupes de sociétés, la société mère étant seule redevable de l'IS dû par l'ensemble des sociétés du groupe.

Environ 1 250 sociétés redevables seront ainsi concernées par cette mesure, soit 18 000 entreprises en comptant pour une unité toute entreprise appartenant à un groupe redevable de la contribution.

B. L'ASSIETTE ET LA DURÉE D'APPLICATION DE LA MAJORATION

L'assiette de la majoration de 5 % est constituée de l'IS dû, calculé selon les taux mentionnés à l'article 219 du code général des impôts, soit le taux de droit commun comme les taux réduits de 15 % et 19 % applicables à certaines plus-values de cession au titre du régime du long terme (cf. supra).

La majoration revient donc à appliquer in fine un taux nominal d'IS, hors contribution sociale, de 35 % (+ 1,66 point) pour les produits imposés au taux normal et de 15,75 % (+ 0,75 point) ou 19,95 % (+ 0,95 point) pour ceux imposés aux taux réduits.

Cette assiette est déterminée selon une base « brute », c'est-à-dire avant imputation des réductions ou crédits d'impôt et des créances fiscales de toute nature.

La majoration proposée par le présent article est fiscalement distincte des contributions supplémentaires appliquées dans le passé. Il en résulte que les réductions, crédits d'impôt et créances de report en arrière seraient imputables sur cette fraction supplémentaire, au même titre que l'IS dû.

Elle s'applique pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2011 et jusqu'au 30 décembre 2013. Une société dont l'exercice fiscal a été ouvert après le 1er janvier 2011 et chevauche les années civiles 2011 et 2012 sera donc redevable de la majoration. Cette durée d'application de deux ans est alignée sur le rythme prévisionnel de retour à un déficit public de 3 %, tel qu'il figure dans le programme de stabilité transmis par le Gouvernement à la Commission européenne en avril 2011.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et avec l'avis favorable du Gouvernement qui a toutefois présenté un sous-amendement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à convertir la majoration en une contribution exceptionnelle, sur le modèle des dispositions mises en oeuvre en 1995 et 1997. Cette contribution est insérée dans un nouvel article 235 ter ZAA du code général des impôts.

Cette modification a pour objet de mieux garantir la recette attendue, dans la mesure où les sociétés redevables ne pourraient se libérer de l'impôt par imputation de réductions, crédits d'impôt ou créances.

Les autres caractéristiques de la contribution, afférentes à la détermination des redevables et de l'assiette, ne sont pas modifiées. Le régime applicable aux groupes fiscaux est toutefois précisé par un nouvel alinéa qui dispose, à l'instar du régime de la contribution sociale, que la contribution est due par la société mère et assise sur l'IS afférent au résultat d'ensemble et à la plus-value nette d'ensemble.

L'Assemblée nationale a également adopté un sous-amendement du Gouvernement tendant à supprimer les quatre acomptes initialement envisagés pour le paiement de la contribution, par alignement sur le régime de l'IS. Afin de ne pas dégrader la trésorerie des sociétés redevables, cette contribution ne serait donc due qu'au moment du paiement du solde de l'IS.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette contribution n'est pas une innovation puisque des dispositifs analogues ont été mis en place par deux gouvernements différents, de 1995 à 2005 et de 1997 à 1999. Il s'agit bien d'une simple mesure d'opportunité et de rendement budgétaire, qui ne règle absolument pas le problème de fond de l'assiette de l'IS, exposé supra. Elle ne saurait donc pallier la nécessité d'une réforme structurelle de cet impôt, qui ne pourra sans doute pas attendre l'échéance du 31 décembre 2013.

Certes, contrairement à la « surtaxe Juppé » qui concernait toutes les entreprises imposées à l'IS, ce dispositif présente un effet de seuil, mais qui sera neutralisé au sein des groupes. Le seuil de chiffre d'affaires conduit également à exonérer la plupart des PME, qui sont souvent les premières victimes d'une crise, en tant que sous-traitants très dépendants de leurs donneurs d'ordres ou par manque de débouchés internationaux.

Toutefois, en ne se montrant pas ouvert à une telle révision de l'assiette, ainsi que l'illustrent les avis défavorables émis sur les initiatives présentées lors de l'examen au Sénat de la première partie du présent projet de loi de finances, le Gouvernement se contraint à recourir au pis-aller de l'action sur le taux. Celle-ci ne fait qu'accroître le handicap de l'IS français, dont le taux nominal « de droit commun », contribution sociale incluse, atteindra 36,1 %.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 bis (nouveau) (Art. 8 du code général des impôts)  Régime fiscal des sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires

Commentaire : le présent article vise à définir le régime fiscal des sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires (SISA), à sécuriser la situation fiscale des autres formes de coopération engageant des professionnels de santé qui expérimentent de nouveaux modes de rémunération et assure la neutralité fiscale de la transformation en SISA.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES SOCIÉTÉS INTERPROFESSIONNELLES DE SOINS AMBULATOIRES

La loi n° 2011-940 du 10 août 2011 modifiant certaines dispositions de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (HPST) a créé une nouvelle forme de société civile : la société interprofessionnelle de soins ambulatoires (SISA)140(*), permettant l'exercice en commun, par des professionnels de santé de spécialités différentes, de certaines activités141(*).

Cette nouvelle structure juridique a pour finalité de faciliter l'exercice « regroupé » et pluridisciplinaire de la médecine ambulatoire. Il s'agit ainsi de répondre aux aspirations de jeunes professionnels de santé, de structurer l'offre de soins de premier recours et de lutter contre la désertification médicale.

La création d'une nouvelle forme de société était justifiée par la nécessité, pour les professionnels de santé, de disposer d'une entité juridique apte à percevoir de nouveaux modes de rémunération (NMR)142(*), organisés, à titre expérimental, par la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008, et à les redistribuer entre les différents associés.

Ainsi, la SISA est venue répondre aux difficultés qui avaient pu être rencontrées par les professionnels de santé qui s'étaient engagés dans l'expérimentation des nouveaux modes de rémunération par le biais d'autres structures juridiques, telles que les sociétés civiles de moyens (SCM), les groupements d'intérêt économique (GIE) ou encore les associations.

B. LE RÉGIME FISCAL DES SOCIÉTÉS INTERPROFESSIONNELLES DE SOINS AMBULATOIRES

L'article L. 4041-1 du code de la santé publique (CSP) dispose que les sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires (SISA) sont des sociétés civiles. D'une manière générale, les sociétés civiles sont soumises au régime fiscal des sociétés de personnes qui se caractérise par l'assujettissement personnel de chaque associé à l'impôt sur le revenu. Il ne saurait par conséquent en être autrement pour les SISA qui, par définition, ne peuvent exercer d'activités commerciales.

Il convient de rappeler, à titre indicatif, qu'il résulte de l'article 206 du code général des impôts (CGI) que les sociétés civiles sont passibles de l'impôt sur les sociétés lorsqu'elles se livrent à des opérations qui présentent le caractère de bénéfices industriels et commerciaux. Or, la jurisprudence et l'administration s'accordent pour considérer que lorsque l'importance des capitaux investis dans l'activité, de la main d'oeuvre employée et des moyens utilisés est telle que l'activité exercée procède plus de la spéculation que de l'exercice d'un art ou d'une science, il y alors imposition dans la catégorie des bénéfices commerciaux. Ainsi, à titre d'exemple, le Conseil d'Etat a jugé qu'une société civile exploitant un laboratoire d'analyses médicales qui utilise le concours permanent de plus de quarante personnes exerce une activité commerciale143(*).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative d'Isabelle Vasseur et de plusieurs autres de nos collègues députés, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, le présent article qui vise à sécuriser la situation fiscale des professionnels de santé exerçant dans le cadre de structures interprofessionnelles et s'étant engagés dans l'expérimentation des nouveaux modes de rémunération.

A. LA SOUMISSION DES SISA AU RÉGIME FISCAL DES SOCIÉTÉS DE PERSONNES

Le I du présent article (alinéas 1 et 2) complète l'article 8 du code général des impôts (CGI) afin de préciser que les membres des SISA sont personnellement soumis à l'impôt sur le revenu pour la part de bénéfices sociaux correspondant à leurs droits dans la société. Ainsi, la soumission des SISA au régime fiscal des sociétés de personnes est confirmée.

B. SÉCURISATION DE LA SITUATION FISCALE DES PROFESSIONNELS DE SANTÉ ENGAGÉS DANS L'EXPÉRIMENTATION DES NOUVEAUX MODES DE RÉMUNÉRATION AVANT LA CRÉATION DES SISA

Le II du dispositif proposé (alinéa 3) prévoit de sécuriser la situation fiscale des professionnels de santé s'étant engagés dans l'expérimentation des nouveaux modes de santé avant que la SISA ne soit créée. Ainsi, il est précisé que les sociétés civiles de moyens (SCM), les groupements d'intérêt économique (GIE) et les associations régies par la loi du 1er juillet 1901 relative aux contrats d'association, ayant participé dès 2010 ou 2011 aux expérimentations portant sur de nouveaux modes de rémunération prévues par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 précitée et qui se transforment en SISA avant le 30 juin 2012, relèvent du régime fiscal des sociétés de personnes. Ne sont concernés que les résultats de leurs exercices au desquels ils ont participé à ces expérimentations.

C. LA NEUTRALITÉ FISCALE DE LA TRANSFORMATION EN SISA

Enfin, le III de l'article proposé (alinéa 4), prévoit que la transformation des sociétés civiles de moyens (SCM), des groupements d'intérêt économique (GIE) et des associations, ayant participé aux expérimentations portant sur de nouveaux modes de rémunération, en sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires (SISA) avant le 30 juin 2012, n'entraîne pas l'imposition immédiate des résultats et plus-values réalisées au jour de la transformation et non encore imposés, par dérogation aux dispositions de l'article 202 ter du CGI.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La création des sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires (SISA) a constitué une réelle avancée en faveur du développement de l'exercice « regroupé » et pluridisciplinaire de la médecine libérale. Répondant aux aspirations des jeunes professionnels de santé, l'exercice regroupé est également de nature à encourager l'installation de ces derniers dans les territoires victimes de la désertification médicale. En outre, la SISA doit favoriser la coordination des soins ambulatoires entre eux et avec ceux qui sont dispensés par les hôpitaux. Par suite, une définition plus précise du régime fiscal de cette nouvelle forme de société ne peut qu'être bienvenue dès lors qu'elle rassure les professionnels de santé attirés par l'exercice au sein d'une SISA.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 ter (nouveau) (Art. 44 sexies A du code général des impôts et art. 131 de la loi n° 2033-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004)  Aménagement des régimes fiscal et social des jeunes entreprises innovantes (JEI)

Commentaire : le présent article tend, d'une part, à limiter à deux ans l'exonération d'impôt dont bénéficient les jeunes entreprises innovantes (JEI) et, d'autre part, à revenir en partie sur la diminution des avantages destinés à ces mêmes entreprises en matière d'exonérations de charges sociales à laquelle a procédé la loi de finances pour 2011.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA DÉFINITION DES JEI

La loi de finances pour 2004 a créé le statut de « jeune entreprise innovante » (JEI). Ce statut est accordé aux petites ou moyennes entreprises de moins de huit ans qui engagent des dépenses de recherche-développement représentant au moins 15 % de leurs charges. Il leur permet de bénéficier d'un certain nombre d'exonérations fiscales et sociales.

Pour bénéficier du statut de JEI, l'entreprise doit se déclarer, spontanément, à la direction des services fiscaux dont elle dépend. Toutefois, une entreprise qui souhaite s'assurer qu'elle remplit les critères lui permettant d'être qualifiée de jeune entreprise innovante, peut solliciter l'avis de l'administration qui dispose de quatre mois pour répondre à cette demande. A défaut de réponse motivée dans ce délai, un accord est réputé obtenu.

Une entreprise est qualifiée de jeune entreprise innovante lorsqu'elle répond aux cinq conditions suivantes :

1) être une PME au sens communautaire ;

2) être âgée de moins de huit ans ;

3) avoir réalisé, à la clôture de chaque exercice au titre duquel elle veut bénéficier du statut de JEI, des dépenses de recherche représentant au moins 15 % des charges totales engagées au titre de ce même exercice. Les dépenses de recherche retenues pour l'appréciation du statut de JEI sont définies par renvoi à celles visées aux alinéas a à g de l'article 244 quater B du code général des impôts qui ouvrent droit au crédit d'impôt recherche, à l'exclusion donc des dépenses de veille technologique.

4) être indépendante. La condition de détention du capital, c'est-à-dire le respect de la détention de la moitié du capital par certaines personnes, doit être respectée tout au long de l'exercice au titre duquel l'entreprise concernée souhaite bénéficier du statut spécial.

5) être réellement nouvelle et ne pas avoir été créée dans le cadre d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension d'activité préexistante ou d'une reprise d'une telle activité.

B. LE RÉGIME D'EXONÉRATION ORIGINEL

1. Le volet fiscal

Dès lors que l'entreprise satisfait, à la clôture d'un exercice, aux cinq conditions requises pour être qualifiée de JEI, elle peut bénéficier des allègements d'impôt suivants :

- une exonération totale d'impôt sur les bénéfices pour les trois premiers exercices bénéficiaires et une exonération à hauteur de 50 % au titre des deux exercices suivants ;

- une exonération d'imposition forfaitaire annuelle ;

- une exonération de la cotisation économique territoriale (CET) sur délibération des collectivités locales.

Il convient de noter que les aides fiscales accordées aux entreprises placées sous le régime de la JEI ne peuvent excéder le plafond des aides de minimis fixé par la Commission européenne.

On doit remarquer que les allègements fiscaux n'ont pas un grand impact budgétaire dans la mesure où ces jeunes entreprises ne font pas beaucoup de bénéfices dans les premières années de leur création.

Par ailleurs la JEI bénéficie également du remboursement anticipé du crédit d'impôt recherche, ce qui représente un avantage de trésorerie. Toutefois, en 2009 et en 2010, l'ensemble des entreprises ont bénéficié d'un tel remboursement anticipé, et la loi de finances pour 2011 a pérennisé ces dispositions pour toutes les PME.

2. Le volet social

L'entreprise qualifiée de JEI était, jusqu'en 2011, exonérée de cotisations patronales, de sécurité sociale, pour les chercheurs, les techniciens, les gestionnaires de projet de recherche-développement, les juristes chargés de la protection industrielle et des accords de technologie liés au projet ainsi que les personnels chargés de tests pré-concurrentiels.

L'exonération portait sur les cotisations maladie, maternité, invalidité, décès, vieillesse, allocations familiales, accident du travail et maladies professionnelles. Elle était totale et non plafonnée.

En revanche, l'exonération ne portait pas sur les cotisations supplémentaires mises à la charge de l'employeur, compte tenu des risques exceptionnels d'accidents du travail ou de maladies professionnelles. Cette exonération était également ouverte aux mandataires sociaux relevant du régime général de sécurité sociale.

L'exonération totale de cotisations patronales de sécurité sociale ne pouvait se cumuler avec une autre mesure d'exonération de cotisations patronales ou avec une aide de l'Etat à l'emploi.

Le coût du volet social du dispositif « jeunes entreprises innovantes » était estimé à 145 millions d'euros en 2011.

B. LA REMISE EN CAUSE DE LA LOI DE FINANCES POUR 2011

L'article 175 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a profondément modifié le volet social du dispositif « JEI ».

Il a introduit à la fois :

un plafond de rémunération mensuelle brute par personne, fixé à 4,5 fois le salaire minimum (SMIC) ;

un plafond annuel de cotisations éligibles par établissement, fixé à trois fois le plafond annuel de la sécurité sociale, soit 106 056 euros pour 2011 ;

- une diminution progressive des exonérations au cours de la vie de l'entreprise. Ainsi, sur la base du montant d'exonération auquel peut prétendre l'établissement, le taux d'exonération est désormais inchangé de la première à la quatrième année, puis connaît une réduction progressive au cours des quatre années suivantes (respectivement 75 %, 50 %, 30 % et 10 % de ce montant) avant son extinction.

L'ensemble des économies ainsi réalisées est évalué à 57 millions d'euros par le Gouvernement, dont environ 1,7 million d'euros au titre du plafonnement de rémunération, environ 31 millions d'euros au titre du plafonnement par établissement et environ 24 millions d'euros au titre de la sortie progressive.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, Nicolas Forissier et Michel Bouvard, avec un avis défavorable du Gouvernement, propose :

- d'une part, de limiter à deux ans les avantages fiscaux dont bénéficient les JEI. L'article 44 sexies A du code général des impôts serait retouché de façon à ce que ces sociétés n'ait plus droit qu'à l'exonération totale d'imposition au titre de leur premier exercice bénéficiaire (dans la limite de douze mois) puis à une exonération de moitié au titre de l'exercice suivant ;

- d'autre part, d'atténuer le « rabot » sur les avantages sociaux des JEI auquel a procédé l'article 175 de la loi de finances pour 2011 précité.

Plus précisément, l'article 131 de la loi de finances pour 2004 serait modifié afin de :

porter de trois à cinq fois le plafond annuel de la Sécurité sociale le montant du plafond annuel de cotisations éligibles à l'exonération de cotisations patronales par établissement144(*). En revanche, le plafonnement individuel serait maintenu ;

- et réviser le mécanisme de sortie progressive du dispositif, introduit l'année dernière. Comme actuellement, les JEI bénéficieraient (dans la limite du double plafond décrit supra) d'une exonération totale de cotisations patronales pendant quatre ans. En revanche, pour les quatre années suivantes, le taux d'exonération s'élèverait à 80 %, puis 70 %, puis 60 % et enfin 50 %, ce qui est moins sévère que le régime actuel.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article repose sur la même logique que l'article 5 bis B du projet de loi de finances pour 2012, introduit à l'initiative de votre rapporteure générale. L'Assemblée nationale a considéré, tout comme le Sénat, que l'article 175 de la loi de finances pour 2011 a procédé à une remise en cause trop importante du statut des JEI, au risque de déséquilibrer des entreprises dynamiques, porteuses de croissance future.

Néanmoins, il est nettement moins favorable que le dispositif voté par le Sénat sur plusieurs points importants. En particulier, il propose le maintien :

- du plafond d'exonération de charges patronales à 4,5 fois le SMIC par rémunération individuelle. Cela peut éventuellement poser problème pour quelques profils de chercheurs très pointus ;

- surtout, du plafond global d'exonération par établissement, même s'il passerait de trois à cinq fois le montant annuel du plafond de la Sécurité sociale (à l'inverse du dispositif Sénat). Cela resterait très pénalisant pour les entreprises de plus de 16 salariés ;

- enfin, d'un mécanisme de sortie progressive, selon lequel les JEI bénéficieraient pleinement des avantages sociaux pendant quatre ans, puis respectivement, les années suivantes, à 80 %, 70 %, 60 % et 50 %.

Du fait des différences entre les mécanismes proposées par les deux assemblées, il convient d'attendre le résultat de la commission mixte paritaire chargée d'examiner le projet de loi de finances pour 2012 avant, éventuellement, de modifier le présent article.

Décision de la commission : votre commission des finances a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 14 ter (Art. 39 ter du code général des impôts)  Abrogation de la provision pour reconstitution des gisements d'hydrocarbures

Commentaire : le présent article tend à abroger l'article 39 ter du code général des impôts, qui définit la provision pour reconstitution des gisements d'hydrocarbures.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'ANCIENNE PROVISION POUR RECONSTITUTION DES GISEMENTS

Aux termes de l'article 39 ter du code général des impôts, les entreprises qui effectuent la recherche et l'exploitation des hydrocarbures liquides ou gazeux en France métropolitaine ou dans les départements d'outre-mer (DOM) étaient autorisés à déduire de leur bénéfice net d'exploitation, dans la limite de 50 % de ce bénéfice, une provision pour reconstitution des gisements (PRG) d'hydrocarbures égale à 23,50 % du montant des ventes des produits marchands extraits des gisements qu'ils exploitaient en métropole ou dans ces départements.

Il était précisé que les bénéfices affectés à cette provision à la clôture de chaque exercice devaient être employés, dans un délai de deux ans à partir de la date de cette clôture, soit sous la forme d'immobilisations ou de travaux de recherche réalisés pour la mise en valeur des gisements d'hydrocarbures situés en France métropolitaine ou dans les DOM, soit à l'acquisition de participations dans les sociétés ayant pour objet d'effectuer une telle recherche ou exploitation.

Dans ce cas, les sommes correspondantes pouvaient être transférées à un compte de réserve ordinaire assimilé aux réserves constituées par prélèvements sur les soldes bénéficiaires soumis à l'impôt.

Dans le cas contraire, les fonds non utilisés devaient être rapportés au bénéfice imposable de l'exercice au cours duquel a expiré ce délai.

En outre, les entreprises qui réalisaient des investissements amortissables en emploi de la provision devaient rapporter à leurs résultats imposables, au même rythme que l'amortissement, une somme égale au montant de ces investissements. En revanche, lorsque la provision était employée sous une autre forme, la même réintégration était effectuée en une seule fois.

B. L'INTERDICTION DE PASSER UNE PRG AU TITRE D'EXERCICES CLOS À COMPTER DU 31 DÉCEMBRE 2010

L'article 18 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Charles de Courson, a programmé l'extinction de ce dispositif, en prévoyant qu'aucune déduction ne soit autorisée au titre de la PRG pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2010.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale souhaite, à des fins de clarté et de simplification, que l'article 39 ter du code général des impôts soit abrogé et disparaisse ainsi de ce code.

Afin de ne pas créer de vide juridique quant au remploi des dernières provisions passées au titre d'exercices clos avant le 31 décembre 2010, cette abrogation devrait prendre effet à compter du 1er janvier 2014.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 14 quater (nouveau) (Art. 167 bis du code général des impôts)  Modification de l'assiette de l'exit tax

Commentaire : le présent article vise à élargir l'assiette de l'exit tax en rendant cette dernière applicable aux contribuables détenant des participations, directes ou indirectes, dans une société supérieures à 1 % des bénéfices sociaux ou dont l'ensemble des participations détenues dans différentes sociétés excède le seuil de 1,3 million d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PRINCIPE DE L'EXIT TAX

La loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 a institué, à l'article 167 bis du code général des impôts (CGI), une imposition des plus-values latentes lors du transfert par les contribuables de leur domicile fiscal hors de France, aussi appelée exit tax. Il s'agit d'un dispositif ayant pour finalité de lutter contre l'évasion fiscale.

À cet égard, il s'applique aux contribuables procédant au transfert de leur domicile fiscal hors de France145(*), sur la base des plus-values latentes constatées lors de ce transfert, à deux types d'impositions : l'impôt sur le revenu et les prélèvements sociaux146(*).

De ce fait, les plus-values latentes sont tout à la fois imposées au taux prévu au 2 de l'article 200 A du CGI au titre de l'impôt sur le revenu soit, à ce jour, 19 % et aux taux additionnés des prélèvements sociaux, à savoir 13,5 % pour l'année 2011. Le taux global d'imposition au titre de l'exit tax est donc de 32,5 %.

B. L'ASSIETTE DE L'EXIT TAX

Les dispositions du I de l'article 167 bis du CGI prévoient que l'exit tax est assise sur les plus-values latentes constatées, au moment du transfert du domicile hors de France, sur les droits sociaux ou valeurs mobilières détenues dans les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés ou d'un impôt équivalent dans lesquelles l'ensemble des membres du foyer fiscal du contribuable disposent d'une participation directe ou indirecte aux bénéfices sociaux d'au moins 1 % ou dont la valeur excède 1,3 million d'euros lors de ce transfert.

Par conséquent, l'imposition des plus-values latentes ne concerne que les lignes de titres représentant une participation dans une société supérieure à 1 % ou à 1,3 million d'euros en valeur.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Jérôme Cahuzac avec un avis favorable de la commission des finances mais défavorable du Gouvernement, propose d'élargir l'assiette de l'exit tax et, pour se faire, de modifier les dispositions du I de l'article 167 bis du CGI. Il est ainsi prévu que l'exit tax s'applique aux contribuables transférant leur domicile hors de France sur les droits sociaux ou valeurs mobilières détenues dans les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés ou d'un impôt équivalent dans lesquelles l'ensemble des membres du foyer fiscal du contribuable disposent de plusieurs participations, directes ou indirectes, aux bénéfices sociaux d'une société d'au moins 1 % ou dont l'ensemble des participations détenues dans différentes sociétés la valeur excède 1,3 million d'euros lors de ce transfert.

Ainsi, se trouvent soumis à l'exit tax les contribuables dont les participations cumulées dans des sociétés sont supérieures, en valeur, à 1,3 million d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article réforme profondément l'assiette de l'exit tax. Adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Jérôme Cahuzac, il prévoit d'appliquer l'imposition des plus-values latentes lors du transfert par les contribuables de leur domicile fiscal hors de France, prévue à l'article 167 bis du code général des impôts (CGI), dès lors que ces derniers détiennent des titres dans des sociétés dont la valeur est supérieure à 1,3 million d'euros.

Tout d'abord, ce dispositif met fin à une curiosité fiscale. Alors qu'actuellement un contribuable détenant une participation unique de 1,4 million d'euros dans une société est assujetti à l'exit tax, il n'en va pas de même pour une personne détenant plusieurs participations inférieures, pour chacune d'entre elles, à 1,3 million d'euros mais dont le total est supérieur à ce seuil. Il va sans dire que le dispositif adopté dans la loi de finances du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 précitée était de nature à encourager les comportements d'optimisation fiscale, permettant aux contribuables d'échapper à l'exit tax en fractionnant leurs participations.

Le présent article permet par conséquent de renforcer un instrument de lutte contre l'évasion fiscale et de rendre l'article 167 bis du CGI plus conforme à sa vocation.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 quinquies (nouveau) (Art. 199 ter D et 244 quater E du code général des impôts)  Prorogation du dispositif de crédit d'impôt pour investissement en Corse

Commentaire : le présent article vise principalement à proroger pour cinq ans le crédit d'impôt pour investissement en Corse et à introduire un mécanisme de cession de créance du crédit d'impôt des entreprises bénéficiaires à des établissements de crédits.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES RÉGIMES FISCAUX DÉROGATOIRES APPLICABLES À LA CORSE

Sur les quelque trente dépenses fiscales rattachées à la mission « Politique des territoires », quatorze d'entre elles se rapportent à la Corse, pour un montant global de 250 millions d'euros. Les plus importantes du point de vue de leur coût sont :

- les taux de TVA particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse, pour une dépense évaluée à 205 millions d'euros en 2012 ;

- et le crédit d'impôt pour investissement en Corse, qui fait l'objet du présent article et dont le coût est estimé à 35 millions d'euros147(*) pour 2012, pour 3 160 entreprises bénéficiaires.

Le régime fiscal dérogatoire de la Corse s'inscrit dans une exception fort ancienne puisqu'il remonte, dans son principe, au Consulat (1801).

Il est aujourd'hui principalement régi par les trois « grandes lois » suivantes :

- la loi n° 94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse dont l'objectif est de favoriser le développement économique en réduisant la taxation des outils de production, notamment la taxe professionnelle ainsi que la taxe sur le foncier bâti, et en exonérant de taxe foncière sur les propriétés bâties les terres à usage agricole et d'impôt sur les sociétés les entreprises nouvellement créées pendant une durée de 8 ans ;

- la loi n° 96-1143 du 26 décembre 1996 relative à la zone franche de Corse qui institue des mécanismes d'exonérations de cotisations sociales à l'ensemble de la région ;

- et la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse qui a fixé le régime fiscal du crédit d'impôt pour investissement en Corse. Celui-ci est égal à 20 % du montant des investissements réalisés par les PME jusqu'au 31 décembre 2011.

B. L'INSTAURATION DU CRÉDIT D'IMPÔT POUR INVESTISSEMENT EN CORSE

Instauré par la loi du 22 janvier 2002 précitée, le crédit d'impôt pour investissement en Corse a eu pour vocation de remplacer l'avantage fiscal lié aux zones franches dont l'extinction « en sifflet » au bout de 5 ans était programmée par la loi du 26 décembre 1996.

Le crédit d'impôt est égal à 20 % du prix de revient hors taxes des investissements réalisés, ceux-ci étant limitativement énumérés à l'article 244 quater E du code général des impôts :

- ils ne doivent pas consister en des investissements de remplacement ;

- ils doivent être financés sans aide publique à hauteur d'au moins 25 % de leur montant ;

- ils doivent être exploités en Corse pour les besoins d'une activité industrielle, commerciale, artisanale, libérale ou agricole, à l'exception d'une série de secteurs148(*).

L'avantage fiscal s'impute sur l'impôt sur les sociétés (IS) ou l'impôt sur le revenu (IR) dû au titre de l'année de réalisation de l'investissement, l'excédent éventuel étant imputable au titre des neuf années suivantes. A l'issue de la période de 10 ans, le solde du crédit d'impôt non utilisé est remboursé au contribuable dans la double limite de 50 % du montant du crédit d'impôt et de 300 000 euros.

Sont concernées les entreprises qui emploient moins de 250 salariés et ont réalisé un chiffre d'affaires inférieur à 40 millions d'euros ou ont disposé d'un total de bilan inférieur à 27 millions d'euros. Si l'entreprise est constituée en société, son capital doit être détenu pour 75 % au moins par des personnes physiques ou par des PME.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Camille de Rocca Serra, avec un avis favorable du Gouvernement, vise principalement à proroger de 5 ans, du 31 décembre 2011 au 31 décembre 2016, le calendrier d'éligibilité des investissements réalisés au crédit d'impôt.

Le I du présent article modifie les modalités de remboursement du crédit d'impôt par l'Etat afin de les aligner sur celles prévues en matière de crédit d'impôt recherche (CIR). Pour ce faire, sont insérées à l'article 199 ter D du code précité des dispositions permettant aux entreprises dont le capital est détenu à 50 % au moins par des personnes physiques ou par des sociétés de capital-risque ou des fonds communs de placement à risque, aux entreprises faisant l'objet d'une procédure de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire, aux jeunes entreprises innovantes, ainsi qu'aux micro, petites et moyennes entreprises, de céder leur créance de crédit d'impôt à un établissement de crédit afin de bénéficier d'apports de trésorerie.

Le II du présent article modifie l'article 244 quater E afin de ramener de 20 % à 10 % le taux de l'avantage fiscal, à compter du 1er janvier 2015 (cette précision étant apportée par le III du présent article).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'article 11 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 limite à 4 ans les extensions ou créations de niches fiscales et sociales. La LPFP 2009-2012 n'est plus en vigueur mais cette disposition a été reprise par l'article 10 de la LPFP 2011-2014 (loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010). Quelle que soit la position que l'on peut adopter sur le caractère normatif de cette règle, le principe ainsi édicté a pour principal mérite de reposer la question de l'efficacité des dispositifs fiscaux, chaque fois qu'une nouvelle demande de prorogation est soumise au législateur.

En l'espèce, il faut en effet s'interroger sur les objectifs poursuivis par la politique menée en faveur de la Corse.

S'il s'agit bien de favoriser le développement économique de l'île, de stimuler l'activité et l'emploi et d'atténuer les inconvénients de l'insularité, c'est au regard de ces critères qu'il faut évaluer l'efficacité du crédit d'impôt pour investissement en Corse.

Dans cette tâche, le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales rendu public par l'IGF en juin dernier constitue un instrument très appréciable d'aide à la décision. Toutefois, en ce qui concerne la Corse, le rapport « Guillaume » présente des conclusions qui peuvent apparaître en partie contradictoires :

- d'une part, il indique qu'aucune mesure sectorielle de soutien à la Corse n'a pu faire l'objet d'études économétriques, faute de suivi et de données existantes exploitables. Mais il conclut toutefois à l'inefficacité de l'ensemble des dépenses fiscales applicables en Corse en leur attribuant un score de zéro sur trois en considérant « qu'elles ne sont pas susceptibles d'exercer des effets perceptibles sur le développement économique de la corse, tant sur le plan de l'investissement que sur celui de la création d'emplois » ;

- en revanche, il se montre moins sévère sur le bilan macroéconomique du dispositif en considérant que le crédit d'impôt permet de réduire le coût des investissements des PME en Corse de plus de 30 millions d'euros, ce qui représente une aide de l'ordre de 0,4 point du PIB de la région. S'agissant d'un avantage concentré sur les PME, sui sont les catégories d'entreprises le plus confrontées aux difficultés de financement, le rapport souligne que pour les bénéficiaires de la mesure, « une réduction du coût d'investissement de 20 % constitue une mesure d'aide significative à l'investissement ».

Même si des régions France métropolitaine peuvent présenter un PIB par habitant inférieur à celui de la Corse, il n'en reste pas moins que l'insularité constitue une caractéristique intrinsèque de justification du régime fiscal dérogatoire applicable en Corse.

Aussi, il peut être considéré que la prorogation du crédit d'impôt, telle qu'adoptée à l'Assemblée nationale, est raisonnable, compte tenu de son coût modéré et dans la mesure où elle prévoit une réduction de l'avantage fiscal à partir de 2015, ouvrant ainsi la voie à la suppression du dispositif fin 2016.

Toutefois il serait opportun de ramener la prorogation à 4 ans au lieu de 5, conformément au principe édicté par la loi de programmation des finances publiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 14 sexies (nouveau) (Art. 209 du code général des impôts)  Mécanisme anti-abus en matière de charges financières afférentes à l'acquisition de titres de participation

Commentaire : inspiré du dispositif anti-abus dit de l' « amendement Charasse », le présent article propose d'interdire la déduction des charges afférentes à des titres de participation lorsque ces titres ne sont pas effectivement gérés, ou que la société acquise n'est dans les faits pas contrôlée, par la société française qui les détient ou par une société appartenant au même groupe économique.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES FACULTÉS D'OPTIMISATION CONSTATÉES SUR LA DÉDUCTIBILITÉ DES CHARGES FINANCIÈRES

Comme toute charge engagée dans l'intérêt de l'exploitation d'une entreprise, en particulier pour la création ou la conservation de ses revenus, les intérêts d'emprunt sont déductibles et peuvent donc minorer le résultat imposable à l'impôt sur les sociétés (IS). Ce régime encourage par conséquent le recours à l'endettement. Bien que commun à l'ensemble des entreprises, il confère un avantage aux secteurs les plus capitalistiques et aux grandes entreprises, compte tenu du poids de leur endettement dans la valeur ajoutée.

Dans son étude sur « le taux de taxation implicite des bénéfices en France », publiée en juin 2011, la Direction générale du Trésor a confirmé le constat d'ensemble du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO)149(*), selon lequel les grandes entreprises bénéficient d'un taux implicite d'imposition plus de deux fois inférieur à celui des PME (respectivement 39,5 % et 18,6 %).

Elle a également révélé le rôle déterminant des charges financières dans cet écart de taux implicite. L'avantage procuré par la déductibilité des charges financières est ainsi près de quatre fois supérieur pour les grandes entreprises (effectifs supérieurs à 5 000 salariés) que pour les PME (effectifs compris entre 10 et 249 salariés) et explique à hauteur d'environ 10 points l'écart global des taux implicites.

Compte tenu de son impact potentiel sur le bénéfice imposable, la déductibilité des charges financières d'acquisition est immanquablement devenue un vecteur privilégié d'optimisation à l'échelle nationale ou internationale. Dans un rapport d'information publié en juillet 2011150(*), notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, a mis en évidence certains abus caractérisés par le rattachement au résultat imposable en France de charges financières afférentes à des titres de sociétés qui, dans les faits, ne sont pas contrôlées par la société les détenant juridiquement.

Extrait du rapport d'information de Gilles Carrez sur l'application des mesures fiscales contenues dans les lois de finances (juillet 2011)

(...) « Le périmètre d'imposition lui-même - ce qu'est le contribuable - est, à l'impôt sur les sociétés, non un donné mais un produit de décisions de gestion. (...)

« Combinée avec la règle de territorialité de l'impôt et les différences entre les systèmes fiscaux nationaux, cette caractéristique de l'impôt ouvre des possibilités très importantes d'optimisation fiscale dont la réalité ne peut être aisément appréhendée à partir de données fiscales qui, malgré des dispositifs anti-abus, ne permettent pas nécessairement de distinguer une « vraie charge » et une charge « payée à soi-même » et qui ne rendent a fortiori pas compte de produits qui ne sont pas perçus, par exemple parce qu'ils sont maintenus à l'étranger.

(...)

« Les produits et charges financiers représentent, agrégés sur la totalité de la population étudiée, des volumes très élevés et dont le niveau, qui s'explique peut-être par des opérations interbancaires, peut même surprendre. La somme des produits financiers représente ainsi 1 656 milliards d'euros et la somme des charges financières, 1 787 milliards d'euros. (...)

« Il convient de noter que les charges d'intérêts sont concentrées au sein des groupes qui, bien qu'ils ne déclarent qu'environ 70 % du total des charges et des produits, déclarent 90 % des charges d'intérêt (1 500 milliards) contre 72 % des produits correspondants. Ces données sont convergentes avec les conclusions du Trésor qui établissent, comme cela a été rappelé, le rôle déterminant des charges financières dans l'écart du taux implicite constaté entre les PME et les grandes entreprises.

(...)

« Intuitivement, on peut toutefois estimer que trois phénomènes peuvent contribuer à expliquer ce niveau des charges financières et la concentration de ces charges au sein des groupes.

« Une première explication, que l'on pourrait qualifier d'économique, serait une plus forte intensité capitalistique des grandes entreprises. C'est une explication qui est avancée à juste titre par la direction du Trésor. (...)

« Une seconde explication est le fait que les montages de LBO sont généralement organisés en groupe. Comme on le sait, il s'agit de montages dans lesquels c'est, en pratique, la cible acquise qui finance sa propre acquisition par une holding de contrôle avec laquelle elle forme un groupe au sens fiscal.

« Les résultats de la société acquise sont donc, pour l'établissement de l'impôt du groupe, minorés des charges financières supportées par la holding pour l'acquisition de la société opérationnelle. L'Etat supporte donc, de fait, une part du coût d'acquisition de la société opérationnelle à raison de l'impôt perdu sur ses résultats.

« Il convient de noter qu'il s'agit de montages très répandus qui représentent un enjeu fiscal majeur. La seule limitation réelle à leur développement est le dispositif dit de l'amendement « Charasse » organisant la réintégration au résultat de charges financières en cas de rachat à soi-même. Aucune limitation n'intervient, en revanche, en cas de changement de contrôle, ni lorsque les opérations ne sont pas réalisées à l'intérieur d'un groupe.

« Enfin, une troisième explication, également fiscale, au poids des charges des financières pourrait être l'existence de pratiques d'optimisation tendant à minorer le bénéfice imposable en France notamment en rattachant aux résultats d'exploitations françaises des charges financières afférentes à des opérations étrangères dont le bénéfice ne sera pas rapatrié (ou le sera sous les régimes de faveur des sociétés mères ou des plus-values sur titres de participation).

B. LE DISPOSITIF ANTI-ABUS DIT DE L'« AMENDEMENT CHARASSE »

Les septième à treizième alinéas de l'article 223 B du code général des impôts comportent un mécanisme tendant à prévenir certains abus en matière de déduction de charges financières afférentes à une acquisition, plus connu sous le nom d' « amendement Charasse », du nom de notre ancien collègue qui l'avait défendu en 1988, en tant que ministre du budget, quelques mois après l'introduction du régime de l'intégration fiscale. Ce dispositif prévoit, dans certaines conditions, une limitation à la déductibilité des intérêts d'une dette d'acquisition, et trouve particulièrement à s'appliquer dans les montages de rachat de société avec effet de levier (leveraged buy-out - LBO).

Il dispose que lorsqu'une société a acquis les titres d'une autre société qui est ou qui devient membre du même groupe aux personnes qui la contrôlent, directement ou indirectement, ou à des sociétés que ces personnes contrôlent, directement ou indirectement, les charges financières supportées à l'occasion de l'acquisition doivent être réintégrées pour la détermination du résultat fiscal d'ensemble.

Le lien direct ou indirect de contrôle entre le cédant et l'acquéreur s'entend au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce151(*) (cf. encadré infra). Plusieurs assouplissements sont toutefois prévus, notamment en cas de rétrocession de la société acquise, de changement effectif de contrôle ou de cession intra-groupe152(*).

La notion de contrôle au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce

« I. - Une société est considérée (...) comme en contrôlant une autre :

« 1° Lorsqu'elle détient directement ou indirectement une fraction du capital lui conférant la majorité des droits de vote dans les assemblées générales de cette société ;

« 2° Lorsqu'elle dispose seule de la majorité des droits de vote dans cette société en vertu d'un accord conclu avec d'autres associés ou actionnaires et qui n'est pas contraire à l'intérêt de la société ;

« 3° Lorsqu'elle détermine en fait, par les droits de vote dont elle dispose, les décisions dans les assemblées générales de cette société ;

« 4° Lorsqu'elle est associée ou actionnaire de cette société et dispose du pouvoir de nommer ou de révoquer la majorité des membres des organes d'administration, de direction ou de surveillance de cette société.

« II. - Elle est présumée exercer ce contrôle lorsqu'elle dispose directement ou indirectement, d'une fraction des droits de vote supérieure à 40 % et qu'aucun autre associé ou actionnaire ne détient directement ou indirectement une fraction supérieure à la sienne.

« III. - Pour l'application des mêmes sections du présent chapitre, deux ou plusieurs personnes agissant de concert sont considérées comme en contrôlant conjointement une autre lorsqu'elles déterminent en fait les décisions prises en assemblée générale. »

Il s'agit de prévenir une utilisation abusive de l'intégration fiscale et les montages s'apparentant à un « rachat à soi-même », consistant à ce que l'acquéreur crée artificiellement une dette d'acquisition en rachetant la société auprès d'une holding qui le contrôle. En l'absence du dispositif, les frais financiers afférents à l'acquisition seraient, par le mécanisme de l'intégration fiscale, compensés avec les résultats de la société cible sans modification réelle de la consistance économique du groupe.

Le dispositif a notamment été complété par la loi de finances pour 2006 afin de permettre à l'administration de mieux lutter contre certains montages qui permettaient de s'en abstraire par voie de fusion intra-groupe. Il s'applique donc également en l'absence d'intégration directe de la société acquise dans le groupe fiscal de la société cessionnaire, dès lors qu'intervient une fusion-absorption entre ces deux sociétés, ou entre la société rachetée et une société membre ou devenant membre du même groupe que la société cessionnaire.

La réintégration s'applique pendant l'exercice d'acquisition des titres et les huit exercices suivants (soit au total neuf ans) et est déterminée de manière forfaitaire. Elle s'effectue, pour chaque exercice, à concurrence d'une fraction égale au rapport entre le prix des titres acquis auprès de la ou des personnes contrôlant le groupe et le montant moyen des dettes des sociétés membres du groupe. La formule est donc la suivante :

Réintégration annuelle des charges financières supportées par la (les) société(s) intégrée(s) = prix d'acquisition des titres / montant moyen des dettes des sociétés du groupe sur l'exercice.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE PRINCIPE DU MÉCANISME ANTI-ABUS

Le présent article additionnel, introduit à l'initiative de notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général du budget, avec l'avis favorable du Gouvernement qui l'a sous-amendé, entend lutter contre certains abus, caractérisés par le rattachement au résultat imposable en France de charges financières afférentes à des titres de participation dans des sociétés qui ne sont pas contrôlées par la société qui les détient juridiquement. Son I propose ainsi, dans un nouveau paragraphe IX inséré dans l'article 209 du code général des impôts, un mécanisme de réintégration des charges financières au résultat imposable en cas de contrôle « fictif », inspiré du dispositif dit de l' « amendement Charasse ».

Il s'agit d'interdire la déduction des charges afférentes à des titres de participation lorsque ces titres ne sont pas effectivement gérés par la société les détenant - ou par une société appartenant au même groupe économique - et donc notamment lorsqu'ils sont, en fait, gérés depuis l'étranger, la société française détentrice se présentant comme une sorte de « relais fiscal ».

Les titres de participation sont ceux bénéficiant du régime d'exonération des plus-values de cession au titre de l'IS, mentionnés au troisième alinéa du a quinquies du 1 de l'article 219 du code général des impôts. Il convient de rappeler que la définition de ces titres est à la fois fiscale, économique et comptable. Il s'agit, aux termes du a ter de l'article 219, des « parts ou actions de sociétés revêtant ce caractère sur le plan comptable » détenus par la société depuis au moins deux ans. En outre, la doctrine fiscalo-comptable considère que constituent de véritables participations les titres dont la possession durable est estimée utile à la vie de l'entreprise, notamment parce qu'ils permettent d'exercer une influence notable ou un contrôle sur la société émettrice.

A l'appui de son amendement, Gilles Carrez a développé en séance un exemple illustrant que certaines entreprises utilisent le droit fiscal français pour réaliser des opérations d'acquisition à l'étranger : « une entreprise américaine a besoin d'acheter une société en Allemagne ou en République tchèque. Pour ce faire, elle utilise comme support une entité française, qu'elle endette et qui bénéficie donc, en application du droit fiscal français, de la déductibilité totale de ses intérêts, alors qu'elle n'est pour rien dans la chaîne de décision qui aboutit au rachat de cette société tchèque ou allemande ».

Compte tenu de son objet et de la diversité des opérations concernées, le dispositif anti-abus repose sur un postulat d'inversion de la charge de la preuve, qui conditionne le maintien de la déductibilité des charges financières : ce n'est pas à l'administration fiscale de montrer que le montage est abusif mais à l'entreprise cessionnaire de prouver qu'il ne l'est pas.

Aux termes du II du présent article, ce dispositif est applicable aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2012 et n'a donc pas de portée rétroactive. Afin de ne pas imposer de charge administrative supplémentaire aux petites entreprises, il n'est pas applicable lorsque la valeur des titres de participation détenus par la société est inférieure à un million d'euros.

B. UNE INVERSION DE LA CHARGE DE LA PREUVE, QUI REPOSE SUR LE CONTRIBUABLE

Le texte proposé pour le 1 du nouveau IX de l'article 209 pose le principe d'une inversion de la charge de la preuve, que l'entreprise qui a acquis les titres doit apporter pour pouvoir bénéficier de la déductibilité des charges financières d'acquisition. Ces dernières sont ainsi rapportées au bénéfice de l'exercice si la société n'est pas en mesure de démontrer « par tous moyens » qu'elle a effectivement pris la décision d'acquérir les titres ainsi que, le cas échéant, le contrôle qu'elle exerce sur la participation acquise, et donc la réalité du rattachement des charges financières afférentes à l'acquisition.

L'entreprise doit ainsi démontrer « que les décisions relatives à ces titres sont effectivement prises par elle », par une société française qui la contrôle ou par une société française soeur (cf. infra), au sens du I de l'article L. 233-3 du code de commerce, précité. De même, si, compte tenu du niveau de la participation, un contrôle ou une influence est exercé sur la société dont les titres sont détenus, il devra être prouvé « que ce contrôle ou cette influence est effectivement exercé par la société détenant les titres », par une société française qui la contrôle ou par une société française soeur.

Les moyens de preuve peuvent, par exemple, consister en des éléments de fait et organigrammes établissant la réalité des processus de décisions. Il s'agit de prouver que l'entreprise (ou une société du même groupe) détenant les titres constitue, pour la gestion de ces derniers, un centre de décision disposant d'une autonomie propre, critères qui ont été précisés par la jurisprudence s'agissant de la définition du concept d'établissement stable.

Cette démonstration doit être faite au titre de l'exercice ou des exercices couvrant la période de douze mois suivant l'acquisition des titres et, pour le stock des titres actuellement détenus, au titre du premier exercice ouvert en 2012.

La régularité de la déduction de charges pour lesquelles la démonstration aura été apportée restera, par ailleurs, subordonnée aux conditions de droit commun. Elles devront donc, notamment, être supportées dans l'intérêt de l'entreprise (qui n'est pas nécessairement celui du groupe fiscal) et correspondre à une opération n'ayant pas un but exclusivement fiscal, qui constitue la condition d'application de l'abus de droit.

C. LES MODALITÉS DE RÉINTÉGRATION DES CHARGES

Aux termes du texte proposé pour le 2 du paragraphe IX de l'article 209, les charges financières afférentes à l'acquisition des titres, susceptibles d'être rapportées au résultat imposable, sont réputées égales à une fraction correspondant au rapport entre le prix d'acquisition de ces titres et la somme du montant moyen des dettes des sociétés membres du groupe.

La réintégration s'applique au titre de l'exercice au titre duquel la démonstration doit être apportée et des exercices clos jusqu'au terme de la huitième année suivant celle de l'acquisition, soit au total neuf ans. De même, le montant des charges financières, et partant, celui de l'endettement du groupe, s'apprécient exercice par exercice. Cette formule de réintégration forfaitaire ainsi que sa durée d'application sont donc identiques à celles prévues par l'« amendement Charasse », exposé supra.

Il convient toutefois de relever qu'à la différence de ce dernier, la réintégration ne s'applique pas à compter de l'exercice d'acquisition des titres mais de celui ou ceux au titre desquels la démonstration doit être apportée par l'entreprise, couvrant la période de douze mois suivant l'acquisition des titres.

Ces dispositions sont logiquement adaptées, sans que le principe de la formule de réintégration soit modifié, au cas de restructuration au sein du groupe, c'est-à-dire de fusion, de scission ou d'opération assimilée, intervenant durant la période de réintégration, pour la fraction de cette période restant à courir. La réintégration est ainsi appliquée aux entités venant aux droits de l'entreprise ayant initialement acquis les titres, selon les modalités suivantes :

en cas de fusion ou d'apport, les charges financières déduites pour la détermination du résultat de la société absorbante ou bénéficiaire de l'apport sont rapportées à ce résultat pour une fraction égale au rapport du prix d'acquisition par la société absorbée ou scindée des titres au montant moyen au cours de l'exercice de la dette de l'entreprise absorbante ou bénéficiaire de l'apport ;

en cas de scission ou d'apport partiel d'actif, la réintégration des charges financières est réalisée par la société détentrice des titres à l'issue de l'opération et le prix d'acquisition par la société scindée des titres est retenu au prorata du montant de l'actif net réel apporté à la ou les sociétés bénéficiaires des apports apprécié à la date d'effet de l'opération.

D. LES EXCEPTIONS ET PRÉCISIONS APPORTÉES

A la suite d'un sous-amendement du Gouvernement, trois nouvelles clauses exonératoires ont été insérées dans le 1 et le 6 du nouveau paragraphe IX.

Ce dispositif n'est ainsi pas applicable lorsque la société détentrice apporte la preuve que la participation est contrôlée ou que les décisions de gestion sont prises par une société « soeur », ces deux sociétés étant ainsi « assimilées » comme une seule et même entité pour l'application du régime. La notion de société « soeur » est définie comme une société établie en France et directement contrôlée par la même société que celle qui contrôle la société détentrice, le contrôle étant entendu au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce, précité.

Il n'est pas non plus applicable, aux termes du 6 du paragraphe IX, au titre des exercices153(*) pour lesquels l'entreprise apporte la preuve :

- que les acquisitions n'ont pas été financées par des emprunts dont elle ou une autre société du groupe auquel elle appartient supportent les charges. En d'autres termes, si l'une de ces sociétés vient à s'endetter concomitamment à l'acquisition, la réintégration ne s'applique pas dès lors que cette société démontre que les emprunts qu'elle a contractés durant l'exercice portent sur des éléments autres que les titres visés par le présent dispositif. Il s'agit donc en quelque sorte de « ne pas se fier aux simples apparences » ;

- ou que le ratio d'endettement du groupe auquel elle appartient est supérieur ou égal à son propre ratio d'endettement, ce qui contribue à montrer que l'endettement de la société n'est pas artificiel et motivé par un but exclusivement fiscal, mais est cohérent avec le profil économique du groupe. Cette disposition constitue en réalité la reprise d'une des exceptions à l'application du régime de lutte contre la sous-capitalisation, prévue par le III de l'article 212 du code général des impôts.

Le dernier alinéa du 6 précise ainsi que le groupe et le ratio d'endettement s'entendent conformément aux dispositions des deux derniers alinéas du III de l'article 212. Il en résulte que :

- la notion de groupe n'est pas celle du droit fiscal mais du droit des sociétés, pour l'établissement des comptes consolidés. Le groupe s'entend ainsi de l'ensemble des entreprises françaises ou étrangères placées sous le contrôle exclusif d'une même société ou personne morale, au sens du II de l'article L. 233-16 du code de commerce154(*) ;

- le ratio d'endettement est le rapport entre le montant total des dettes et celui des capitaux propres, retraités pour tenir compte des opérations intra-groupe. Les dettes ne comprennent donc pas celles contractées entre sociétés du groupe, et les capitaux propres sont « minorés du coût d'acquisition des titres des entreprises contrôlées et retraités des opérations réciproques réalisées entre les entreprises appartenant au groupe ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette initiative de l'Assemblée nationale est utile et intéressante en ce qu'elle permet de lutter contre les montages d'optimisation reposant sur une dissociation entre la propriété juridique de titres et le pouvoir de décision ou le contrôle effectifs.

A l'instar de certaines dispositions relatives au régime de lutte contre l'évasion fiscale dans les Etats et territoires non coopératifs, introduit par l'article 22 de la dernière loi de finances rectificative pour 2009155(*), le présent dispositif repose sur une inversion de la charge de la preuve. Elle paraît en première instance dérogatoire au droit commun mais est légitimée par le caractère abusif des opérations en cause.

Ce dispositif est toutefois révélateur de la trop grande complexité de notre droit fiscal des entreprises, des facultés d'optimisation qu'elle suscite, et des limites des notions d'abus de droit et de fraude à la loi, qui sont les deux fondements privilégiés dont dispose l'administration pour combattre les montages à mi-chemin entre l'optimisation abusive et la fraude caractérisée.

Ces deux notions s'appuient en effet, conformément au droit communautaire, sur la motivation exclusivement fiscale du contribuable. Dans les faits, l'administration éprouve souvent des difficultés à prouver ce but exclusivement fiscal et peut voir son interprétation invalidée par la jurisprudence du Conseil d'Etat, ce qui conduit le législateur à introduire des mécanismes « anti-abus » tendant à en éclairer les contours et à créer de nouvelles bases légales explicites à la fraude à la loi.

Ce faisant, le « monstre de la complexité fiscale » se nourrit de lui-même et s'auto-entretient. L'accumulation de précisions et de garde-fous législatifs, assortis de nouvelles exceptions, bien que rendus nécessaires par le constat des pratiques, fait courir le risque de nouvelles interprétations littérales et pointilleuses, d'une primauté de la lettre et du formalisme de la loi sur son esprit et son intention, et partant, de nouvelles facultés d'optimisation.

A cet égard, les exceptions sollicitées par le Gouvernement ne font qu'ajouter de l'opacité et des sources de contentieux, voire peuvent contribuer à vider en partie le dispositif de son contenu. En effet :

- l'exception relative au financement par des emprunts dont la société détentrice ou une autre société du groupe n'assumerait pas les charges financières paraît au mieux superflue et relever de l'appréciation, par l'administration fiscale, des preuves apportées, ou ambigüe et susceptible de limiter la portée de la mesure anti-abus ;

- la clause du ratio d'endettement (par rapport à celui du groupe) procède d'une assimilation impropre avec le régime de lutte contre la sous-capitalisation.

Il est donc proposé de supprimer les dispositions proposées dans le 6 du IX de l'article 209.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 14 septies (nouveau) (Art. 212, 219 et 1763 du code général des impôts)  Aménagement de deux dispositifs anti-abus relatifs aux groupes économiques

Commentaire : le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances, propose d'aménager deux dispositifs « anti-abus » introduits dans la loi de finances pour 2011, qui prévoient un élargissement du régime de lutte contre la sous-capitalisation à certains prêts externes et un report de l'imposition de plus-values ou de la déduction de moins-values à court terme sur des titres de participation cédés au sein d'un groupe économique.

I. LES DEUX MÉCANISMES ANTI-ABUS ADOPTÉS DANS LA LOI DE FINANCES POUR 2011

A l'initiative de votre commission des finances, deux dispositifs tendant à prévenir certaines optimisations de l'impôt sur les sociétés (IS) au sein des groupes économiques ont été mis en place par la loi de finances pour 2011. Ils ont trait, respectivement, au régime de lutte contre la sous-capitalisation de l'article 212 du code général des impôts et au régime des plus-values et moins-values de cession de titres de participation à court terme.

A. L'EXTENSION DU DISPOSITIF DE LUTTE CONTRE LA SOUS-CAPITALISATION À CERTAINS PRÊTS EXTERNES

La déductibilité des intérêts d'emprunt d'une entreprise imposée à l'IS, au sein d'un groupe économique, est encadrée par le régime « anti sous-capitalisation » des articles 39 et 212 du code général des impôts. Celui-ci a été réformé par l'article 113 de la loi de finances pour 2006, dans la continuité de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) et du Conseil d'Etat.

La déductibilité des intérêts versés est ainsi plafonnée156(*) en fonction du taux pratiqué et de trois ratios157(*), mettant en évidence les situations de sous-capitalisation excessive au sein d'un groupe économique. Ces règles s'appliquent aux prêts intra-groupe, c'est-à-dire à tous les intérêts dus à une autre entreprise, quel que soit son lieu d'établissement, avec laquelle l'emprunteur a un lien direct ou indirect au sens du 12 de l'article 39 du code général des impôts158(*). Elles ne concernaient donc pas les prêts accordés par un tiers, en particulier les prêts bancaires.

Le régime ne s'applique pas non plus aux intérêts dus par les établissements de crédit, aux opérations de financement réalisées dans le cadre de centrales de gestion de trésorerie, ni aux opérations d'acquisition de biens d'équipement en crédit-bail.

Il a cependant été constaté que ce dispositif était contourné, selon un mécanisme couramment dénommé « back to back », en substituant à un prêt intra-groupe un prêt bancaire hors groupe garanti par une société du groupe. Les intérêts versés par la société emprunteuse du groupe échappaient ainsi aux limites de déduction, alors même que l'économie de ce schéma était très similaire à celle d'un prêt direct.

A l'initiative du Sénat, l'article 12 de la loi de finances pour 2011 a donc inséré à l'article 212 précité des dispositions « anti-abus » en étendant rétroactivement le régime de sous-capitalisation à tous les prêts consentis par une entreprise tierce mais dont le remboursement est garanti ou cautionné par une société liée au débiteur. Ont ainsi été assimilés à des prêts entre sociétés liées les intérêts qui rémunèrent des sommes laissées ou mises à disposition et dont le remboursement est garanti :

directement, par une sûreté accordée par une entreprise liée au débiteur ;

- ou indirectement, par une entreprise dont l'engagement est lui-même garanti par une sûreté accordée par une entreprise liée au débiteur.

Diverses exceptions à cette assimilation ont été introduites, relatives aux obligations émises dans le cadre d'une offre au public, aux sommes dont le remboursement est exclusivement garanti par le nantissement de titres ou de créances du débiteur, ou à un refinancement imposé par une prise de contrôle du débiteur. De même, les emprunts contractés avant le 1er janvier 2011 et afférents à une opération d'acquisition de titres ou à son refinancement ont été exclus du champ.

B. LA PRÉVENTION DE L'EXTERNALISATION ABUSIVE DE MOINS-VALUES

Dans le cadre du régime du long terme, qui prévoit des taux réduits d'IS pour diverses catégories de produits et plus-values, les plus-values nettes de cession de titres de participation (et de titres fiscalement assimilés) sont exonérées, sous déduction d'une quote-part de frais et charges de 10 % qui est imposée au taux normal. L'éligibilité au régime du long terme suppose notamment une détention des titres pour une durée minimale de deux ans.

En contrepartie de cette exonération, les moins-values nettes à long terme sur des titres de participation et assimilés ne sont pas déductibles ni reportables sur les exercices postérieurs et ne peuvent pas être imputées sur les plus-values relatives à d'autres catégories de titres et imposées à des taux différents (15 % ou 19 %), selon un principe de « sectorisation ».

Certaines sociétés parvenaient cependant à un résultat équivalent. Le schéma d'optimisation, d'autant plus intéressant que nombre de groupes avaient accumulé des moins-values au cours de la crise de 2008-2009, consistait à matérialiser des moins-values sur des titres de participation ayant normalement vocation à être détenus sur le long terme, en cédant ces derniers à une société liée dans les deux années de leur acquisition. La cession n'était ainsi pas soumise au régime du long terme et la moins-value, qui aurait normalement dû rester latente et ne pas être déductible, pouvait être déduite du résultat imposable.

L'article 13 de la loi de finances pour 2011 a entendu mettre fin à ce schéma d'optimisation, dans un nouveau a septies de l'article 219 du code général des impôts.

Ce dispositif consiste en un report de l'imposition des plus-values ou de la déduction des moins-values à court terme en cas de cession, entre sociétés liées (au sens du 12 de l'article 39 précité), de titres de participation159(*) détenus depuis moins de deux ans. Son application est automatique pour les moins-values et optionnelle pour les plus-values. L'imposition ou la déduction intervient ainsi à la première des dates suivantes, correspondant à la sortie effective des titres du groupe économique ou à leur entrée dans le régime du long terme :

- la date à laquelle l'entreprise cédante cesse d'être soumise à l'IS ou est absorbée par une entreprise qui, à l'issue de l'absorption, n'est pas liée à l'entreprise détenant les titres cédés ;

- la date à laquelle les titres cédés cessent d'être détenus par une entreprise liée à l'entreprise cédante, à l'exception du cas où la société dont les titres ont été cédés a été absorbée par une autre entreprise liée ou qui le devient à cette occasion et pour toute la période où elle demeure liée ;

- la date correspondant à l'expiration d'un délai de deux ans, décompté à partir du jour où l'entreprise cédante a acquis les titres.

L'imposition est établie au nom de l'entreprise cédante ou, en cas d'absorption, de l'entreprise absorbante, selon le régime de plus-value ou moins-value qui aurait été applicable si l'entreprise avait cédé les titres à cette date et, le cas échéant, les avait détenus depuis la date d'acquisition par l'entreprise absorbée.

Ce report ne s'applique toutefois aux plus-values que si l'entreprise joint à sa déclaration de résultat au titre de chaque exercice concerné un état conforme au modèle fourni par l'administration, faisant apparaître les éléments nécessaires au calcul des plus-values et ceux relatifs à l'identification de l'entreprise qui détient les titres, et explicitant les liens de dépendance qui les unissent.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, avec l'avis favorable du Gouvernement, propose d'apporter certains aménagements aux deux dispositifs anti-abus exposés supra et de compléter les obligations déclaratives des entreprises concernées.

A. UNE NOUVELLE EXCEPTION AU RÉGIME ÉLARGI DE LUTTE CONTRE LA SOUS-CAPITALISATION

Le 1° du I du présent article complète le 3° du 3 du II de l'article 212 précité, qui prévoit que le régime élargi de lutte contre la sous-capitalisation ne s'applique pas aux sommes laissées ou mises à disposition à la suite du remboursement d'une dette préalable, rendu obligatoire par la prise de contrôle du débiteur, dans la limite du capital remboursé et des intérêts échus à cette occasion.

Il propose de ne pas appliquer ce dispositif aux refinancements contraints en exécution d'une procédure collective, qu'il s'agisse d'un plan de sauvegarde ou d'un redressement judiciaire.

Le II prévoit que ces dispositions s'appliquent aux exercices clos à compter du 31 décembre 2010, soit une rétroactivité favorable et cohérente avec la date d'application retenue pour le régime élargi lors de son introduction fin 2010.

B. LA SUPPRESSION DE LA POSSIBILITÉ DE REPORTER L'IMPOSITION DES PLUS-VALUES

Le second ajustement, prévu par le 2° du I, concerne le dispositif visant à reporter l'imposition des plus-values ou la déduction des moins-values réalisées en cas de cession entre entreprises liées de titres de participation détenus depuis moins de deux ans.

Il propose, par la suppression ou la substitution de dispositions afférentes aux plus-values, de supprimer la possibilité de bénéficier de ce dispositif en cas de réalisation de plus-values. La plus-value à court terme serait donc immédiatement imposable tandis que la moins-value ne serait ultérieurement déductible qu'en cas de cession des titres hors du groupe économique.

C. UNE NOUVELLE OBLIGATION DÉCLARATIVE

Le 3° du I complète le I de l'article 1763 du code général des impôts, relatif à la liste des documents que l'entreprise doit transmettre à l'administration fiscale et dont le défaut de production ou le caractère inexact ou incomplet est susceptible d'entraîner l'application d'une amende de 5 % des sommes omises. Parmi ces documents figurent notamment :

- le relevé détaillé de certaines dépenses déductibles (rémunérations et remboursements de frais versés aux salariés les mieux rémunérés, frais de voyages et de déplacement exposés par ces personnes, dépenses et charges afférentes aux véhicules de fonction, dépenses et charges afférentes aux immeubles qui ne sont pas affectés à l'exploitation...), lorsqu'elles dépassent un certain montant fixé par arrêté du ministre chargé de l'économie ;

- le registre des plus-values dégagées sur des éléments d'actifs non amortissables à l'occasion d'opération de restructuration (échange, fusion, apport...) et dont l'imposition a été reportée ;

- ou l'état relatif aux caractéristiques (date de transfert, nombre et valeur des titres transférés, montant de la plus-value ou moins-value...) des titres qui ont fait l'objet d'un transfert entre le compte de titres de participation et un autre compte du bilan.

Le présent article propose d'ajouter à cette liste l'état de suivi mentionné au dernier alinéa du a septies du I de l'article 219, soit le document, requis pour bénéficier du régime de report mentionné plus haut, faisant apparaître les éléments nécessaires au calcul des moins-values et ceux relatifs à l'identification de l'entreprise qui détient les titres, et explicitant les liens de dépendance qui les unissent.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ces dispositions sont équilibrées et utiles.

D'une part, la non-application du régime de lutte contre la sous-capitalisation aux refinancements externes contraints par une procédure collective paraît s'imposer, dans la mesure où les garanties apportées dans ce type de situation n'ont manifestement pas pour objet de contourner les règles normales de sous-capitalisation. A ce titre, cette mesure peut contribuer à faciliter le redressement d'entreprises qui traversent une situation difficile.

D'autre part, la suppression de la faculté de reporter l'imposition des plus-values à court terme est conforme à l'esprit du dispositif « anti-abus » introduit fin 2010, qui était bien centré sur les moins-values et avait pour objectif d'empêcher leur déduction « artificielle » lorsque les titres de participation ont vocation à être détenus sur le long terme. De fait, cette mesure constitue plutôt une rectification puisque le report d'imposition des plus-values à court terme pouvait aboutir à les rendre éligibles au régime du long terme et donc à être exonérées.

De même, le contrôle et le respect des conditions de ce report sont renforcés par l'extension des obligations déclaratives et la sanction encourue.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15  Mesures de développement de l'offre de logement

Commentaire : le présent article propose d'inciter fiscalement, pendant une durée de trois années, à la création de logements en :

- exonérant les plus-values immobilières et professionnelles résultant de la cession de droits de surélévation d'immeubles existants pour les particuliers et les entreprises ;

- appliquant un taux réduit d'impôt sur les sociétés de 19 % aux cessions d'immeubles de bureaux ou de locaux commerciaux que l'entreprise cessionnaire s'engage à transformer, dans un certain délai, en immeubles d'habitation.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose un ensemble de trois mesures fiscales, applicables aux cessions à titre onéreux réalisées du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2014, et destinées à inciter à la mise sur le marché de surfaces constructibles.

Les mesures proposées sont les suivantes :

exonération, pour les redevables de l'impôt sur le revenu, de la taxation des plus-values immobilières au titre de la cession d'un droit de surélévation, à condition que le cessionnaire s'engage à réaliser et à achever des locaux destinés à l'habitation dans un délai de quatre ans à compter de la date de la cession (article 150 U du code général des impôts) ;

exonération pour les entreprises redevables de l'IR ou de l'impôt sur les sociétés, des plus-values réalisées à l'occasion de la cession d'un droit de surélévation, à condition que la personne cessionnaire s'engage à achever les locaux destinés à l'habitation dans un délai de quatre ans (nouvel article 238 octies A du CGI) ;

application du taux réduit d'IS de 19 % sur les plus-values nettes dégagées lors de la cession d'un local à usage de bureau ou à usage commercial, à la condition que la société cessionnaire s'engage à transformer le local acquis en logement dans les trois ans qui suivent la date de clôture de l'exercice au cours duquel l'acquisition est intervenue (nouvel article 210 F du CGI).

Le non respect des engagements de réalisation de logements ou de transformation des locaux serait passible d'une amende égale respectivement à :

- 25 % du prix de cession du droit de surélévation ;

- 25 % de la valeur de cession de l'immeuble.

Deux circonstances permettent toutefois d'écarter l'application de cette amende :

- en cas de licenciement, d'invalidité correspondant au classement dans la deuxième ou la troisième des catégories prévues à l'article L. 341-4 du code de la sécurité sociale ou de décès du contribuable ou de l'un des époux soumis à une imposition commune ;

- en raison de circonstances exceptionnelles indépendantes de la volonté du cessionnaire.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sous réserve de plusieurs amendements rédactionnels présentés par la commission des finances et de trois amendements tendant :

- à prévoir, dans les deux cas d'exonération visés respectivement par les articles 150 U et 238 octies A, que dans l'hypothèse d'une absorption de la société cessionnaire du droit de surélévation par une autre société, l'engagement souscrit par le cessionnaire n'est pas rompu lorsque la société absorbante s'engage, dans l'acte de fusion, à se substituer à la société absorbée pour le respect de l'engagement d'achèvement des locaux dans le délai restant à courir ;

- à écarter l'application de la pénalité en cas de licenciement, d'invalidité ou de décès du contribuable ou de l'un des époux soumis à une imposition commune, également dans le cas de l'exonération des entreprises prévue à l'article 238 octies A. Cette circonstance pourrait, en effet, trouver à s'appliquer dans l'hypothèse d'une cession du droit de surélévation par une entreprise relevant de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés à un cessionnaire personne physique.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les mesures proposées par le présent article visent à favoriser la densification, notamment dans les zones tendues des grandes agglomérations.

A ce titre, elles méritent d'être soutenues. Toutefois, on peut s'interroger sur leur efficacité, en l'absence de mesures complémentaires d'ordre urbanistique.

En effet, selon les informations fournies par le Gouvernement dans les évaluations préalables des articles du projet de loi de finances, il y aurait de l'ordre de 3 800 autorisations de construction de logements correspondant à une surélévation sur les 12 derniers mois, soit seulement 0,8 % des autorisations annuelles de construction de logements. De plus, moins de 10 % de ces surélévations concerneraient des copropriétés.

De fait, la première cible visée par le présent article, celle de la densification par surélévation, parait actuellement extrêmement réduite.

S'agissant de la seconde mesure incitant à la transformation d'immeubles de bureaux et locaux commerciaux en immeubles d'habitation, les perspectives pourraient être plus favorables.

Le rapport d'évaluation annexé au projet de loi de finances rappelle ainsi que, sur la seule région Ile-de-France, 5 millions de mètres carrés de bureaux sont vacants et qu'une partie de ce parc est devenue obsolète en termes de fonctionnalité ou de localisation éloignée des pôles tertiaires, ou est susceptible de le devenir avec l'application des dispositions du Grenelle sur la performance énergétique des bâtiments tertiaires existants d'ici 2020.

Selon les calculs présentés par le même document, en transformant 5 % de l'offre annuelle de seconde main, soit 175 000 m² de bureaux en logements, il serait possible de créer 2 000 logements par an en Ile-de-France.

Votre rapporteure générale observe, enfin, que le Gouvernement ne présente pas d'estimation « officielle » du coût des mesures proposées, qu'il n'estime pas chiffrable.

Il indique toutefois des ordres de grandeur, soit un total inférieur à 16 millions d'euros par an (hors prélèvements sociaux) pour la mesure « surélévation » et dans l'hypothèse haute de la transformation annuelle de 100 000 m² de bureaux en logement, une perte fiscale pour l'Etat estimée à 3 millions d'euros par an pour la seconde mesure.

Votre rapporteure générale, favorable à l'objectif de densification, vous propose d'adopter cet article sous réserve de deux amendements rédactionnels.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 15 bis (nouveau)   Création d'un « éco-prêt à taux zéro collectif » ouvert aux syndicats de copropriétaires

Commentaire : le présent article prévoit la création d'un « éco-prêt à taux zéro collectif » ouvert aux syndicats de copropriétaires pour financer les travaux d'économie d'énergie réalisés sur les parties communes de la copropriété ou les travaux d'intérêt collectif réalisés sur les parties privatives.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN DISPOSITIF CRÉÉ EN 2009

L'éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) a été instauré par l'article 99 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, dans le cadre du Grenelle de l'environnement. Ses dispositions sont codifiées à l'article 244 quater U du code général des impôts. Il est disponible pour les ménages depuis le 1er avril 2009 auprès des établissements bancaires signataires de conventions avec l'Etat.

Concrètement, il s'agit d'un prêt destiné à financer des travaux de rénovation lourde, visant à améliorer la performance thermique des logements utilisés en tant que résidence principale. Il concerne les copropriétés, les propriétaires bailleurs ou occupants d'une habitation construite avant le 1er janvier 1990.

En outre, il s'agit d'un prêt sans intérêt, d'un montant maximal de 30 000 euros, et d'une durée de dix ans, accordé sans condition de ressources. Toutefois, la durée de remboursement peut être portée à quinze ans à la demande de l'emprunteur.

B. UNE MONTÉE EN PUISSANCE DU DISPOSITIF ET DU COÛT ASSOCIÉ

La dépense fiscale associée à l'éco-PTZ correspond au montant des crédits d'impôt accordés aux établissements bancaires qui délivrent des éco-prêts, dans les conditions d'éligibilité définies par la loi.

Le coût de la dépense fiscale était nul en 2009, puisque la liquidation du crédit d'impôt au titre de l'année 2009 n'est intervenue qu'en 2010. L'estimation du coût de la dépense est de 30 millions d'euros en 2010 et de 72 millions d'euros en 2011.

La hausse de son coût s'explique notamment par la montée en charge progressive du dispositif. D'après le rapport du comité Guillaume, en 2017, la dépense totale engendrée par les éco-prêts à taux zéro depuis 2009 devrait atteindre 398 millions d'euros.

C. UNE ÉVALUATION CONTRASTÉE

D'après le rapport du comité sur l'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, le « coût public par tonne de CO2 évitée » varie fortement en fonction des dispositifs thermiques subventionnés, du type de logement et de la zone géographique concernée. Toutefois, les coûts publics associés à l'éco-PTZ demeurent faibles, en raison du niveau, actuellement relativement bas, des taux d'intérêt.

Jusqu'à présent, l'éco-PTZ a surtout bénéficié aux ménages les plus aisés, car ceux-ci sont plus souvent propriétaires de leur logement, et réalisent davantage de travaux pour en améliorer la performance énergétique. De surcroît, il apparaît que le dispositif profite davantage aux propriétaires de maisons individuelles occupant leur résidence, qu'aux propriétaires bailleurs et aux copropriétés.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte de l'adoption d'un amendement du Gouvernement

Il prévoit la mise en place d'un « éco-prêt à taux zéro collectif » ouvert aux syndicats de copropriétaires pour financer les travaux d'économie d'énergie réalisés sur les parties communes de la copropriété ou les travaux d'intérêt collectif réalisés sur les parties privatives et modifie en ce sens l'article 244 quater U du code général des impôts qui fixe les règles applicables à l'éco-prêt à taux zéro160(*).

Le dispositif introduit par le présent article vise, selon le Gouvernement, à « solvabiliser globalement la collectivité des copropriétaires, et également à apporter une solution de financement aux copropriétaires exclus de l'éco-prêt individuel pour des raisons tenant à leur situation personnelle ».

Le montage des dossiers serait réalisé par le syndicat pour l'ensemble des copropriétaires. Dès lors, le vote en assemblée générale, puis la réalisation effective de travaux de performance énergétique, pourraient être facilités, permettant la participation du secteur de la copropriété à l'atteinte des objectifs d'amélioration de la performance énergétique du parc de bâtiments existants résultant du Grenelle de l'environnement - les copropriétés représentant un gisement d'économies d'énergie considérable.

Le présent article prévoit les adaptations nécessaires du régime de l'éco-prêt pour sa diffusion au sein des copropriétés.

Ce nouvel éco-prêt collectif peut financer l'ensemble des catégories de travaux prévues par l'éco-prêt à taux zéro mais afin de faciliter la prise de décision et compte tenu des gains énergétiques engendrés, le présent article autorise le recours à l'éco-prêt copropriété pour la réalisation d'une seule action d'amélioration de l'efficacité énergétique alors que, dans le régime actuel de l'éco-PTZ individuel, au minimum deux actions doivent être réalisées pour constituer un « bouquet de travaux ».

Les travaux pouvant entrer dans la composition du bouquet

« a) Travaux d'isolation thermique performants des toitures ;

« b) Travaux d'isolation thermique performants des murs donnant sur l'extérieur ;

« c) Travaux d'isolation thermique performants des parois vitrées et portes donnant sur l'extérieur ;

« d) Travaux d'installation, de régulation ou de remplacement de systèmes de chauffage, le cas échéant associés à des systèmes de ventilation économiques et performants, ou de production d'eau chaude sanitaire performants ;

« e) Travaux d'installation d'équipements de chauffage utilisant une source d'énergie renouvelable ;

« f) Travaux d'installation d'équipements de production d'eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable. »

Source : article 244 quater U du CGI

De plus, l'éco-prêt collectif ne peut être consenti au titre d'un logement lorsque celui-ci a déjà bénéficié d'un éco-prêt à taux zéro (alinéa 6), et ne pourra être accordé qu'une fois par copropriété (alinéa 7). De même, il n'est pas cumulable avec le crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable (alinéa 9).

L'alinéa 8 précise que le montant de l'éco-PTZ collectif ne pourra excéder la somme de 30 000 euros par logement affecté à l'usage d'habitation.

Enfin, il est prévu la possibilité pour un copropriétaire participant à un éco-prêt collectif de demander un éco-prêt « complémentaire », afin de financer les travaux qu'il souhaiterait réaliser sur son seul logement en complément des travaux votés par la copropriété (alinéa 10).

Le présent article prévoit la distribution des éco-prêts collectifs à compter du 1er avril 2012.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale approuve le principe de l'extension du dispositif de l'éco prêt à taux zéro en direction des copropriétés qui nécessitent les rénovations les plus lourdes et représentent les principaux gisements d'économies d'énergie.

Elle souhaite toutefois que le Gouvernement précise, lors de la séance publique, l'estimation du coût de cette incitation fiscale.

En outre, il conviendra d'assurer la coordination de ce dispositif de l'éco prêt collectif avec les dispositions de la proposition de loi de simplification du droit actuellement en discussion devant le Parlement161(*), dont l'article 80 modifie assez sensiblement les règles applicables aux emprunts contractés par les syndicats de copropriété.

Cet article prévoit en particulier que « l'assemblée générale ne peut, sauf à l'unanimité des voix des copropriétaires, décider la souscription d'un emprunt bancaire au nom du syndicat des copropriétaires pour le financement soit de travaux régulièrement votés concernant les parties communes ou d'intérêt collectif sur parties privatives ».

Il serait regrettable, en effet, que les contraintes fixées au régime des emprunts du syndicat des copropriétaires constituent un obstacle au développement de l'éco prêt collectif.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 (Art. 1411, 1477, 1478, 1586 sexies, 1586 octies, 1600, 1609 quinquies BA, 1609 quinquies C, 1609 nonies C, 1635 sexies, 1638-0 bis, 1639 A bis, 1647 D et 1770 decies du code général des impôts, art. L. 3332-2-1 du code général des collectivités territoriales, art. 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, art. 53 de la loi n° 2009-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 et art. 21 de la loi n° 91-1322 de finances pour 1992)  Ajustements consécutifs à la suppression de la taxe professionnelle

Commentaire : le présent article procède à divers ajustements résultant de la suppression de la taxe professionnelle.

I. AMÉNAGEMENT, POUR CERTAINS REDEVABLES, DU LIEU DE DÉPÔT DES DÉCLARATIONS DE CFE ET DE CVAE ET DU LIEU D'IMPOSITION À LA CFE

A. LES MODALITÉS PARTICULIÈRES DE LIEU D'IMPOSITION ET DE LIEU DE DÉPÔT DE LA DÉCLARATION DE CERTAINS REDEVABLES

Les articles 1477 et 1586 octies du code général des impôts régissent les modalités de déclaration définitive ou provisoire par les entreprises des éléments constitutifs de l'assiette de, respectivement, la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Des dispositions particulières sont toutefois prévues pour le lieu d'imposition et le lieu de dépôt de la déclaration de certains redevables.

Le 2 du II de l'article 1647 D du code général des impôts fixe ainsi, de manière spécifique, le lieu d'imposition à la cotisation minimale de CFE des redevables non sédentaires (commerçants sur les marchés, vendeurs ambulants...) qui ne disposent, pour leur activité professionnelle, d'aucun local ni terrain. La cotisation minimale est due au lieu de la commune de rattachement mentionné sur le récépissé de consignation prévu à l'article 302 octies du même code. Or ce récépissé n'est prévu que pour les redevables qui ne disposent pas de résidence fixe depuis plus de six mois162(*), ce qui crée une ambiguïté pour les obligations déclaratives de ceux qui ont en France un tel domicile ou résidence fixe.

De même, des dispositions particulières sont prévues, s'agissant du lieu de dépôt de la déclaration de CVAE, pour les entreprises qui n'emploient aucun salarié ni ne disposent d'aucun établissement en France, mais qui y exercent une activité de location ou de vente d'immeubles. Le 3° du III de l'article 1586 octies du code général des impôts prévoit ainsi que ces contribuables doivent déposer les imprimés n° 1330-CVAE et n° 1329-AC/DEF au lieu de situation de l'immeuble dont la valeur locative foncière est la plus élevée au 1er janvier de l'année d'imposition.

Il n'est toutefois pas prévu d'obligation spécifique pour la CFE. Conformément au droit commun, ces contribuables doivent donc déposer une déclaration de valeur locative au lieu de chacun des immeubles vendus ou loués (au 1er janvier de l'année d'imposition), ce qui est source de lourdeurs pour les contribuables comme pour l'administration fiscale.

B. LES AMÉNAGEMENTS PROPOSÉS

Le I du présent article modifie les articles 1477, 1586 octies et 1647 D du code général des impôts afin de simplifier certaines modalités de déclaration de la CFE et de la CVAE pour les redevables évoqués supra.

Les 1° et 2° permettent aux contribuables qui n'emploient aucun salarié en France et ne disposent d'aucun établissement en France, mais qui y exercent une activité de location ou de vente d'immeubles, d'être soumis à un lieu unique de déclaration pour chaque cotisation :

- pour la CFE, le 1° complète l'article 1477 pour prévoir que les entreprises déposent l'ensemble de leurs déclarations au lieu de situation de l'immeuble dont la valeur locative foncière est la plus élevée au 1er janvier de l'année d'imposition, comme c'est actuellement le cas pour la CVAE ;

- pour la CVAE, le 2° modifie l'article 1586 octies pour substituer le lieu de dépôt de la déclaration de résultat au lieu de situation de l'immeuble dont la valeur locative foncière est la plus élevée.

Le 3° modifie l'article 1647 D pour préciser le lieu d'imposition à la cotisation minimum de CFE des redevables non sédentaires qui ne disposent, pour leur activité professionnelle, d'aucun local ni terrain, mais qui on un domicile ou une résidence fixe. Il s'agit, logiquement, de la cotisation établie au lieu de leur habitation principale.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ces modifications purement techniques sont bienvenues puisqu'elles permettent, d'une part, de simplifier les formalités déclaratives des contribuables non implantés en France mais qui y louent ou vendent des immeubles, selon les spécificités propres à la CFE et à la CVAE, et d'autre part, de combler une lacune relative au lieu d'imposition à la CFE des redevables itinérants mais établis de manière fixe sur le territoire.

II. AMÉNAGEMENT DU CALCUL DE LA VALEUR AJOUTÉE DES ENTREPRISES DE PRODUCTION CINÉMATOGRAPHIQUE

Le présent II a pour objet d'ajuster le mode de calcul de la valeur ajoutée taxable à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) pour les entreprises de production cinématographique.

Il reprend des dispositions déjà examinées - et rejetées - tant par l'Assemblée nationale que par le Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011163(*), malgré l'avis favorable du Gouvernement. Celui-ci, ayant sans doute estimé que le Parlement n'était pas suffisamment éclairé lors de ses votes, a demandé au service du Contrôle général économique et financier (CGEFi) de lui remettre un rapport sur la question164(*).

Au vu des conclusions de ce rapport le Gouvernement a décidé de proposer à nouveau l'adoption de ce dispositif.

A. LA SITUATION FISCALE DES PRODUCTEURS DE CINÉMA A ÉTÉ MODIFIÉE AVEC LA CONTRIBUTION ÉCONOMIQUE TERRITORIALE

1. Un surcroît d'imposition résultant de la création de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises...

Sous l'empire de la taxe professionnelle, les entreprises de production cinématographique étaient relativement épargnées par l'imposition économique locale. En effet, elles possèdent peu d'équipements et biens mobiliers (EBM) et peu de locaux.

Seules les plus grandes entreprises, celles réalisant plus de 7,6 millions d'euros de chiffre d'affaires, étaient assujetties à la cotisation minimale de taxe professionnelle (CMTP), déjà assise sur la valeur ajoutée (au taux forfaitaire de 1,5 %).

Avec la création de la CVAE, la situation fiscale du secteur a légèrement évolué. Toutes choses étant égales par ailleurs :

- la charge fiscale est restée sensiblement identique pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 50 millions d'euros : le taux demeurant inchangé à 1,5 %165(*) ;

- la charge fiscale est plutôt plus légère pour celles dont le chiffre d'affaires est compris entre 7,6 millions d'euros et 50 millions d'euros. Leur taux d'imposition est désormais inférieur à 1,5 % ;

- la charge fiscale s'accroît pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 500 000 euros et 7,6 millions d'euros puisqu'elles entrent dans le champ de la CVAE alors qu'elles étaient exclues de celui de la CMTP.

Le difficile chiffrage du surcroît d'imposition des entreprises du secteur de la production cinématographique

Le rapport du CGEFi comprend plusieurs tableaux destinés à illustrer l'aggravation de la charge fiscale du secteur de la production cinématographique suite à la création de la CVAE.

Un premier tableau, portant sur 26 entreprises, indique que la TP payée était de 1 259 en 2008 et de 1 015,6 en 2009 pour une CET totale de 2 042 en 2010. L'unité n'est pas précisée, mais il semblerait qu'il s'agisse de milliers d'euros.

Le rapport appelle néanmoins l'attention du lecteur sur certaines réserves méthodologiques. En particulier, seules 11 sociétés sur les 26 étudiées ont pu fournir des données complètes pour les trois exercices. Au surplus, ces chiffres ne tiennent pas compte des éventuels dégrèvements dont ont pu bénéficier lesdites sociétés au titre de la CET.

Par ailleurs, une nouvelle addition des sommes de TP payées en 2008 montre que la charge fiscale était de 2 000,3, soit à peine 42 000 euros de moins qu'en 2010 (avant dégrèvements éventuels).

Le rapport conclut néanmoins sur le « très fort accroissement de la charge initiale de CET, pour les entreprises de l'échantillon ».

Un second tableau, ne concernant plus que 17 entreprises, indique les mêmes chiffres pour 2008 et 2010, mais un montant de TP de 742,4 pour 2009.

A l'appui de ce tableau, le rapport expose le cas suivant :

« Il concerne une société qui a réalisé successivement en 2008, 2009 et 2010 trois films puis deux films chaque année avec un chiffre d'affaires de 3,5 millions d'euros, de 7,597 millions d'euros et de 3,8 millions d'euros. Sa valeur ajoutée a été successivement négative en 2008 (- 0,7 million d'euros), positive en 2009 (4,3 millions d'euros) puis en forte diminution en 2010 (1,3 million d'euros). Or sa cotisation de TP a été successivement de 3 700 euros en 2008 puis de 4 500 euros en 2009 et sa cotisation initiale de CET est de 9 100 euros alors que le maintien du système antérieur aurait conduit à une imposition de TP de 5 200. Avant tout dégrèvement, elle supporte ainsi une augmentation de 75 % à l'occasion du changement de régime et une augmentation de plus du double par rapport à l'impôt payé l'année dernière ».

Au total, le surplus payé par la société concernée est de 3 900 euros, pour une valeur ajoutée de 1,3 million d'euros. En tout, elle acquitte 0,7 % de sa valeur ajoutée en imposition économique locale.

Compte tenu du faible niveau d'imposition initial, le cas présenté ci-dessus ne laisse pas entrevoir une augmentation de la charge fiscale, en valeur absolue, telle qu'elle serait de nature à compromettre l'activité des sociétés de production.

Enfin, un troisième tableau, limité à neuf entreprises ne produisant qu'un film par an, montre que le montant de TP payé était de 140 000 euros en 2008, de 218 000 euros en 2009 et, pour la CET, de 28 600 euros en 2010. Cette évolution favorable est toutefois jugée « non significative » compte tenu de réserves méthodologiques, car une société soumis à la CMTP « n'y serait pas restée en 2010 ».

En réalité, la situation erratique des sociétés de production interdit, en l'état actuel, de mesurer les effets précis du passage de la TP à la CET. En particulier, il est fort probable que l'activité économique du secteur ait diminué en 2009 du fait de la crise économique, ce qui rend toute comparaison bien incertaine.

Au surplus, il apparaît très délicat de distinguer quelle part de la hausse de la charge fiscale découlerait directement de l'extension du champ de l'imposition et la part qui pourrait être la conséquence de règles d'assiette mal adaptées au secteur de la production cinématographique.

2. ... potentiellement aggravé par les règles comptables du secteur

Pour mémoire, aux termes de l'article 1586 sexies du code général des impôts (CGI), la valeur ajoutée (VA) taxable à la CVAE résulte de la somme suivante :

chiffre d'affaires (produits des ventes) + autres produits non compris dans le chiffre d'affaires (dont la production immobilisée) - charges déductibles (principalement, les achats intermédiaires).

a) La production cinématographique bénéficie d'un régime fiscal favorable au titre de la production immobilisée

(1) Un régime qui majore les charges déductibles de la VA

Dans le droit commun de la CVAE, la production immobilisée166(*) obéit à un régime spécifique, particulièrement important pour les entreprises dont les produits sont élaborés au cours de plusieurs exercices. Dans le calcul de la VA, elle est comptée comme un produit pour un montant égal à la somme des charges déductibles engagées pour sa production.

La doctrine fiscale relative à ce régime167(*) l'illustre par l'exemple d'une entreprise qui a la comptabilité suivante :

Production vendue (a)

100

Production immobilisée (b)

30

Charges déductibles de la VA (c)

45

dont charges annulées pour le compte de la production immobilisée (d)

20

VA incluant la production immobilisée : a + b - c

85

VA incluant la production immobilisée à hauteur des charges déduites : a + d - c

75

Le régime de la production immobilisée est donc favorable aux entreprises puisqu'il leur permet réduire leur VA taxable.

Par exception, il est encore plus favorable aux entreprises de production cinématographique puisque la production immobilisée est intégralement exclue du calcul de la VA.

Si, dans l'exemple présenté ci-dessus, il s'agissait d'une entreprise de production, sa VA serait la suivante :

Production vendue - charges déductibles de la VA (100 - 45 = 55).

La VA taxable n'est plus que de 55 alors qu'elle était de 75 dans le régime de droit commun car le montant des charges retenu est supérieur.

La doctrine fiscale précitée indique que « cette disposition dérogatoire [...] trouve sa justification économique dans la durée de vie très courte du film produit, ce qui conduit à assimiler ce dernier à un élément se consommant au premier usage et non pas à une immobilisation, comme le préconise le plan comptable de la profession ».

(2) Un régime favorable aux grandes entreprises de production

La différence entre les grandes entreprises de production et les plus petites tient au fait que les premières enregistrent, à chaque exercice, des produits tandis que les secondes connaissent des exercices sans aucun produit.

De ce fait, les grands producteurs bénéficient à plein du régime dérogatoire de la production immobilisée puisqu'il leur permet de comptabiliser plus de charges et de réduire leur VA taxable et la CVAE acquittée.

En revanche, faute de produits sur lesquels imputer ce surcroît de charges, les petits producteurs n'en profitent pas. Il leur serait même plutôt défavorable.

b) Les règles comptables du secteur et le régime de la production immobilisée conduisent à un décalage entre comptabilisation des charges et des produits

Il convient tout d'abord de relever que la production cinématographique est d'abord le fait de petites entreprises qui, pour la plupart, ne produisent qu'un seul film par an, voire moins168(*). Certaines sociétés ne semblent être créées que pour la production d'un film en particulier.

Le chiffre d'affaires de ces petites entreprises étant rarement supérieur à 7,6 millions d'euros, elles n'étaient pas soumises à la CMTP. Si leur chiffre d'affaires dépasse 152 000 euros, elles entrent désormais dans le champ de la CVAE et l'acquittent effectivement à partir de 500 000 euros.

Comme expliqué précédemment, il est donc indéniable que la réforme de la taxe professionnelle a conduit certaines entreprises de production à être redevables d'un impôt qu'elles ne payaient pas auparavant.

La question sous-jacente au présent article est de savoir si cette imposition est compatible et cohérente avec leur modèle économique et administratif.

(1) La plupart des produits sont comptabilisés lors de l'exercice durant lequel le visa d'exploitation est délivré

Il apparaît que les entreprises de production connaissent un décalage entre les exercices durant lesquels elles comptabilisent leurs charges et ceux durant lesquels elles comptabilisent leurs produits.

Ce décalage provient à la fois des règles comptables propres à la profession mais aussi du régime spécifique de la production immobilisée présenté plus haut.

En matière comptable, les producteurs n'ont le droit d'inscrire certains produits, en particulier les avances sur recettes du CNC, qu'à compter de la délivrance du « visa d'exploitation » par le ministère de la culture169(*), c'est-à-dire quelques semaines avant la sortie en salles et plusieurs mois après le début de la production.

En revanche, d'après le rapport du CGEFi, 90 % des charges sont engagées avant la délivrance du visa.

De surcroît, faute de comptabiliser la production immobilisée et de « l'annuler » par les charges s'y rapportant, le régime de la production immobilisée conduit les entreprises à accumuler les charges.

Ainsi, durant les exercices de production, l'entreprise enregistre des charges ; durant l'exercice d'exploitation, elle enregistre des produits, comme le montre le tableau suivant.

 

Exercice N-2

Exercice N-1

Exercice N (visa)

Produits

-

-

300

Charges

100

90

30

Produits - charges = VA taxable*

0

0

270

* Par construction, la VA taxable est, au pire, nulle.

(2) Une VA taxable supérieure à la VA dégagée sur moyenne période

Au regard des éléments présentés ci-dessus, si l'on calcule la VA lors des exercices de production (N-2 et N-1), le résultat est nul. L'entreprise ne sera pas imposée au titre de la CVAE.

Au cours de l'exercice d'exploitation, la VA sera de 270. L'entreprise sera assujettie à la CVAE à un taux compris entre 0 et 1,5 % en fonction de son chiffre d'affaires.

La profession fait valoir que le mode de calcul de la valeur ajoutée est pénalisant car il est sans rapport avec la valeur ajoutée effectivement dégagée. En effet, si l'on calcule la VA générée sur la période des trois exercices, celle-ci n'est plus de 270 mais de 80.

Les grandes entreprises de production - dont on a vu qu'elles bénéficient à plein du régime spécifique de la production immobilisée - ne sont pas exposées à ce type de difficultés. Pour elles, à chaque exercice, les charges enregistrées sur un film viennent se déduire des produits enregistrés sur l'autre.

En tout état de cause, le dispositif proposé au présent article ne vise pas à se conformer à la réalité économique de l'ensemble du secteur mais seulement aux plus petites de ses entités, qui sont, il est vrai, les plus nombreuses.

D'ailleurs, si les petits producteurs appliquaient le droit commun en matière de production immobilisée, leur valeur ajoutée réelle et leur valeur ajoutée taxable deviendraient à peu près identiques. Leurs comptes seraient les suivants :

 

Exercice N-2

Exercice N-1

Exercice N

Produits

100

90

110

Charges

100

90

30

VA

0

0

80

3. Une pression fiscale modérée du fait des taux d'imposition

Au début de l'année 2011, suite au rejet de l'amendement présenté par la commission de la culture du Sénat, l'Association des producteurs de cinéma (APC) avait transmis à votre commission des finances plusieurs cas pratiques sur la CVAE qui aurait été acquittée, depuis 2005, par six de ses membres compte tenu de leurs chiffres d'affaires (CA) et de leurs VA.

Si l'on accepte le raisonnement selon lequel la valeur ajoutée doit s'apprécier sur une période supérieure à celle de l'exercice, c'est-à-dire si les valeurs ajoutées négatives sont reportées en avant, alors il apparaît une imposition manifestement supérieure aux capacités contributives réelles des producteurs.

En revanche, sur la même période, si l'on ne prend en compte que les valeurs ajoutées positives dégagées (la VA négative étant comptée pour nulle), il apparaît que la charge fiscale du secteur n'est pas supérieure à celle des autres entreprises, comme le montre le tableau ci-dessous.

 

CA

VA

CVAE

Taux de CVAE

Rapport CVAE/CA

Société A

28 317 376

3 621 206

43 787

1,209 %

0,15 %

Société B

43 279 309

17 364 865

244 118

1,406 %

0,56 %

Société C

4 420 009

7 047 691

21 270

0,302 %

0,48 %

Société D

17 149 531

11 168 665

110 573

0,990 %

0,64 %

Société E

97 550 000

23 495 000

352 000

1,498 %

0,36 %

Société F

5 853 000

5 456 000

47 293

0,867 %

0,81 %

Source : calculs de la commission des finances d'après les informations transmises par l'APC

La société E, par exemple, réalise un chiffre d'affaires d'un peu moins de 100 millions d'euros et, pourtant, son taux reste inférieur à 1,5 %, ce qui tendrait à montrer qu'elle est légèrement moins imposée qu'une entreprise d'un autre secteur. De même, le taux effectif d'imposition de la société C est presque deux fois inférieur au taux normalement retenu pour ce niveau de chiffre d'affaires.

Au final, s'il existe effectivement un décalage entre comptabilisation des charges et des produits qui peut entraîner, sur une période de plusieurs exercices (en moyenne trois exercices), une différence entre la VA taxable et la VA réellement dégagée sur un film, ce facteur ne peut pas être seul pris en compte pour analyser la charge fiscale effective du secteur.

Celle-ci repose en effet sur le couple CA-VA, puisque le CA permet de déterminer le taux d'imposition.

Or il semble que, au vu de données concrètes fournies par les producteurs eux-mêmes, les entreprises, petites ou grandes, ne soient pas surtaxées au regard du couple CA-VA et de leurs capacités contributives.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le 1° du II (alinéas 7 à 12) du présent article propose d'ajouter un 8 à l'article 1586 sexies du CGI précité, relatif au calcul de la VA taxable à la CVAE. Ces nouvelles dispositions autorisent, à compter du premier exercice clos en 2011, les entreprises de production cinématographique à reporter en avant les charges engagées se rattachant « directement à la production d'une oeuvre cinématographique », pour les prendre en compte au titre de l'exercice au cours duquel est délivré le visa d'exploitation. A défaut, les charges peuvent être reportées dans la limite de deux exercices.

Le 2° du II (alinéa 13) prévoit, à titre rétroactif, un dispositif similaire pour les charges engagées en 2010 pour le calcul de la CVAE due au titre des années 2011 et 2012, pour autant qu'elles n'aient pas été prises en compte au titre de la CVAE acquittée en 2010.

* *

*

L'Assemblée nationale a supprimé ces dispositions.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La commission des finances a adopté, à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, un amendement de suppression de cette mesure, ainsi justifié :

« Premièrement, sur le plan de principe, la création d'un avantage fiscal supplémentaire en raison de l'existence, en amont, d'autres avantages fiscaux ne peut être accepté.

« Deuxièmement, l'état du droit était déjà applicable pour le calcul de la VA taxable à la cotisation minimale de taxe professionnelle (CMTP) et rien ne justifie de le faire évoluer.

« Troisièmement, les entreprises concernées sont déjà faiblement imposées. L'exemple illustrant l'augmentation de la charge fiscale justifiant une réforme, mis en avant par un rapport du contrôle général économique et financier réalisé à la demande du Gouvernement, est ainsi celui d'une entreprise dont la cotisation d'impôt augmenterait, par l'effet de la réforme, de 3 900 euros, soit environ 1 pour mille de son chiffre d'affaires, avant tout dégrèvement. Il convient également de noter qu'il s'agit d'une entreprise dont le niveau total d'imposition est de 0,7 % de la VA (dont 0,6 point au titre de la CVAE).

« Quatrièmement, et enfin, il n'est pas souhaitable d'engager le mitage de l'assiette de la CVAE par la multiplication de régimes dérogatoires sectoriels ».

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. Un dispositif déjà rejeté à deux reprises par le Sénat

En 2009, lors de l'examen du collectif budgétaire de fin d'année, notre ancien collègue Michel Thiollière avait présenté, au nom de la commission de la culture, un amendement proposant l'aménagement prévu par le présent article. Il avait été retiré à la demande de la commission des finances et du Gouvernement.

Outre l'inscription dans la loi de la mesure consistant à neutraliser la production immobilisée, le Gouvernement avait fait valoir que, lors de l'examen de la réforme de la taxe professionnelle, « ce type d'amendement a toujours été rejeté au motif que cela constituait une entorse majeure aux principes comptables ».

En 2010, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, notre ancien collègue Serge Lagauche, à nouveau au nom de la commission de la culture, avait déposé un amendement qui avait reçu le soutien du Gouvernement.

Néanmoins, à l'issue d'un débat nourri durant lequel la commission des finances avait réitéré son opposition de principe, il avait été rejeté par le Sénat. En particulier, il était à craindre que l'octroi d'un avantage à un secteur donné n'entraîne des demandes reconventionnelles de la part d'autres secteurs.

2. Des oppositions de principe toujours valables

Le dispositif proposé vise à ce que le droit fiscal s'adapte au modèle économique des petits producteurs. En réalité, l'alignement est surtout dicté par les règles et dérogations comptables de la profession - il est vrai, censées refléter la réalité économique du secteur. Deux arguments de principes demeurent toutefois opposables.

En premier lieu, il est regrettable que la demande d'un nouvel avantage découle, notamment, du fait qu'un avantage existant (le régime de la production immobilisée) entraîne des effets indésirables. Il serait tout à fait envisageable de supprimer cet avantage, qui profite aux grandes entreprises du secteur, plutôt qu'en créer un nouveau, hypothèse que le Gouvernement n'a visiblement pas examinée.

En second lieu, et bien que le Gouvernement s'en défende, toute définition de la valeur ajoutée spécifique à une profession ne peut qu'inciter d'autres secteurs à effectuer des demandes si ce n'est identiques du moins similaires dans leur esprit. Nul doute que d'autres « spécificités » ne manqueront pas de se manifester.

3. La VA négative est déjà appréhendée par la comptabilité et la fiscalité

a) Le report de la VA négative constitue un contresens comptable

Le présent article tend à autoriser le report de la valeur ajoutée négative. Par là, il soulève une question fiscale et comptable qui est de savoir si la valeur ajoutée peut être reportée à l'instar du résultat fiscal.

Il convient en effet de bien distinguer l'assiette de la CVAE (la VA) et celle de l'impôt sur les sociétés (le résultat fiscal, c'est-à-dire le résultat comptable retraité).

La VA mesure la richesse créée par la production de l'entreprise pendant l'exercice. Le résultat mesure, pour la même période, le bénéfice retiré par l'entreprise du fait de son activité.

La VA traduit une création de richesse tandis que le bénéfice traduit un enrichissement ; la première concourant à la formation du second. Le résultat constitue en effet le solde final d'un calcul dans lequel la VA est une des composantes. C'est pourquoi elle est qualifiée de solde intermédiaire de gestion.

Néanmoins, tout comme le résultat, la valeur « ajoutée » a un sens économique qui permet de l'utiliser en tant qu'assiette imposable.

D'un point de vue comptable, il est justifié d'autoriser le report fiscal du résultat déficitaire. En effet, le résultat (non distribué) vient s'inscrire au bilan de l'entreprise : il devient un élément de son patrimoine (elle s'est enrichie ou appauvrie). Or un résultat bénéficiaire peut venir compenser ou annuler un résultat déficitaire d'un exercice précédent : d'un point de vue patrimonial, l'entreprise ne s'est pas enrichie. Il n'y a donc pas de raison de l'imposer.

Le même raisonnement ne peut pas être conduit pour la VA. Par sa nature de solde intermédiaire, la VA négative a un impact sur le résultat (solde final). Elle est donc déjà prise en compte dans le résultat. Et, d'une certaine manière, on pourrait dire qu'elle est indirectement reportée par ce biais.

Dès lors, le report de la VA négative d'un exercice N vers l'exercice N+1 impacterait le résultat de N+1 mais devrait également conduire à recalculer le résultat de N. Si tel n'était pas le cas, la VA négative minorerait d'abord le résultat de N et, ensuite, le résultat de N+1, ce qui ne serait plus conforme à la réalité économique.

D'un point de vue comptable, autoriser le report de la VA négative est donc un contresens. La VA, solde intermédiaire, doit s'inscrire dans un principe d'annualité puisqu'elle se rapporte à un exercice comptable donné et à l'annualité comptable doit correspondre une annualité fiscale.

Le report la valeur ajoutée négative doit être considéré, ainsi que le ministre l'indiquait lors des débats reproduits ci-dessus, comme une « entorse majeure aux principes comptables ». Par le présent dispositif, le droit fiscal est donc invité à enfreindre le coeur des règles comptables.

b) La VA négative vient déjà minorer l'imposition des bénéfices

Au regard de l'analyse présentée ci-dessus, il apparaît que la VA négative impacte le résultat. Or la minoration du résultat conduit à la diminution de l'impôt dû au titre de la réalisation de bénéfices (IR ou IS).

Le dispositif proposé conduit donc à utiliser à nouveau la VA négative, cette fois-ci pour réduire la charge de CVAE.

4. Les difficultés rencontrées par la profession résultent en partie de ses règles comptables

Le rapport du CGEFi indique qu'une « modification des règles comptables pourrait être envisagée dès lors que ce sont elles qui conduisent à la difficulté constatée ». Il ajoute cependant qu'elle « ne semble pas souhaitable car ces règles font l'objet d'un consensus et que seul le consensus en permettrait une éventuelle évolution ».

Si les règles font consensus, il semblerait toutefois qu'elles soient, pour une bonne partie, obsolètes. Un récent rapport du CNC170(*) relevait ainsi que « la réforme du plan comptable général de 1999 n'a, pour l'instant, pas été prise en compte par la production cinématographique. [Or] les règles comptables ont connu une véritable révolution en 1999 [...] que la production cinématographique ne peut plus ignorer ».

Peut-être serait-il préférable que la profession mette d'abord de l'ordre dans son plan comptable professionnel avant de demander l'intervention du législateur fiscal.

5. Un secteur qui bénéficie déjà de nombreuses aides

Nonobstant les aides publiques du CNC, d'un montant supérieur à 575 millions d'euros en 2010, la production cinématographique et audiovisuelle bénéficie de plusieurs avantages fiscaux.

Le tome II du fascicule « Voies et moyens » recense cinq dépenses fiscales dédiées pour un montant de 142 millions d'euros.

Outre le régime spécifique de la production immobilisée, le secteur dispose également de règles dérogatoires en matière d'amortissements pour le calcul de l'imposition sur les bénéfices171(*). Le chiffrage de ces deux mesures n'a pu être obtenu par votre rapporteure générale.

6. Un dispositif a priori peu coûteux mais qui viendrait amputer les recettes des collectivités territoriales

Le rapport du CGEFi affirme tout à la fois que la mesure « n'affecte pas le montant total de la valeur ajoutée qui sera l'objet de l'impôt local » et que « ses effets en termes financiers sont importants pour ce secteur de notre industrie mais restent peu importants pour le budget national ».

L'Association des producteurs de cinéma, dans les documents qu'elle a transmis à votre commission des finances, calcule que, sur la période 2004-2008, la totalité du secteur de la production cinématographique aurait acquitté entre 1,8 million et 2,9 millions d'euros par an de CVAE. Selon elle, la mesure proposée « représenterait donc un coût fiscal compris entre 1,18 et 1,9 million d'euros par an ».

Votre rapporteure générale n'est pas en mesure de confirmer ou d'infirmer ces chiffres même s'il semble vraisemblable que le coût de la mesure se situe entre 1 et 10 millions d'euros.

Toutefois, le dispositif proposé par le Gouvernement n'est pas compensé par le budget de l'Etat. L'adoption de cette mesure constituerait donc une perte sèche pour les collectivités territoriales, principalement en région Île-de-France à Paris et dans les Hauts-de-Seine. Le rapport du CGEFi précise en effet que sur les « vingt-six entreprises [de l'échantillon étudié] vingt-et-une sont installées à Paris et trois dans les Hauts-de-Seine ».

III. AMÉNAGEMENT DES MODALITÉS DE FONCTIONNEMENT DU FONDS DE FINANCEMENT DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE DE RÉGION

A. LE DROIT EXISTANT

La loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services a profondément réformé le réseau des CCI autour d'une régionalisation de la gouvernance et du financement. Les CCI demeurent donc autonomes mais sont devenues des chambres de commerce et d'industrie territoriales (CCIT), établissements publics rattachés à la chambre de commerce et d'industrie de région (CCIR) de leur ressort.

Le recrutement et la gestion des personnels sous statut continuent d'être effectués par les CCIT par délégation de la CCIR. Toutefois, à compter du 1er janvier 2013, l'ensemble des agents de droit public seront transférés au niveau régional. Ces personnels se verraient ainsi soumis à une double hiérarchie : la CCIR qui est l'employeur au sens juridique (lien de subordination organique) et la CCIT qui continuerait à assurer la direction opérationnelle (lien de subordination fonctionnel).

Les nouvelles modalités de financement du réseau des chambres de commerce et d'industrie reposent sur une taxe pour frais de chambres, collectée par les chambres de commerce et d'industrie de région (CCIR) et composée de deux éléments :

- le premier est une taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (CFE), fondée sur un taux régional voté annuellement par chaque CCIR. Le taux a été calculé pour produire en 2011, l'année de la réforme, 40 % de la taxe additionnelle à la CFE perçue en 2010 par les CCIT rattachées à une même CCIR, répartie entre les entreprises redevables de cette taxe dans la circonscription de la CCIR. En 2012, le taux voté par chaque CCIR ne pourrait être supérieur au taux voté en 2011, mais est susceptible d'être inférieur si cette même chambre le décide. À compter de 2013, ce taux est susceptible d'augmenter dans la limite de 1 % par rapport au taux de l'année précédente ;

- le second est une taxe additionnelle sur la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE), fondée sur un taux national calculé selon le quotient suivant : 60 % de la taxe additionnelle à la CFE perçue en 2010 par l'ensemble des CCIT divisés par le produit de la CVAE perçue en 2010 après dégrèvement. Le taux ainsi obtenu serait réduit de 4 % pour les impositions établies au titre de 2011, de 8 % pour les impositions établies au titre de 2012 et de 15 % pour les impositions établies à compter de 2013.

La taxe pour frais de chambres172(*) instituée par la loi précitée prévoit que la collecte sera directement effectuée par chaque CCIR. Celles-ci assureront ensuite la répartition du produit de la taxe vers les CCIT, déduction faite du versement de la quote-part revenant à l'ACFCI et de leurs besoins propres pour assurer les tâches mutualisées.

Schéma de répartition de la taxe pour frais de chambres entre les établissements du réseau

Source : commission des finances d'après le projet de loi relatif à la réforme des réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services

Mais en raison des incertitudes qui pesaient sur le rendement de la contribution sur la CVAE selon les régions173(*), un fonds de péréquation, dénommé fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région (FFCCIR) a créé sur le modèle du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR). Géré par le ministère de l'économie, il a pour mission de collecter le produit de la contribution sur la CVAE afin de le répartir entre les CCIR selon une clé de péréquation destinée à assurer un niveau de ressources fiscales de référence pour chaque CCIR.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les modalités de fonctionnement de ce fonds n'ayant pas été précisées la loi du 23 juillet 2010 précitée, le présent article a pour objet de préciser les principes d'alimentation du FFCCIR, pendant la période transitoire qui s'étend de l'année 2011 à 2013, ainsi que les modalités pratiques de répartition et de versement aux CCIR du produit de la TACVAE174(*).

Le 1° du III corrige une erreur dans la rédaction définissant le produit de taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises versé aux chambres de commerce et d'industrie de région, afin de permettre le versement aux chambres des produits encaissés au cours d'une année civile.

Le 2° du III fixe les modalités transitoires de fonctionnement du fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région en 2011 et 2012, les règles prévues par l'article 1600 du code général des impôts (CGI) ne pouvant matériellement s'appliquer qu'à partir de 2013.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification à cette section.

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ces modifications, d'ordre technique, ne modifient pas les modalités de calcul de la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie et viennent combler une lacune relative au fonctionnement du FFCCIR.

IV. CORRECTIONS TECHNIQUES DIVERSES

A. L'ABATTEMENT DE FISCALITÉ DIRECTE LOCALE DE LA POSTE

L'article 1635 sexies du CGI prévoit les modalités de fixation du taux des abattements de fiscalité directe locale dont bénéficie La Poste. Il dispose que ce taux est fixé chaque année par décret en Conseil d'Etat, de manière à ce que le produit des abattements contribue au financement du coût du maillage territorial complémentaire de La Poste tel qu'il est évalué par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). Le produit des impositions locales dues par La Poste est affecté au budget général de l'Etat.

Le 1° du présent IV propose de substituer la référence à un décret simple à celle d'un décret en Conseil d'Etat pour la fixation de ce taux, afin d'éviter d'avoir, chaque année, à adopter un décret en Conseil d'Etat.

B. LES SANCTIONS POUR DÉFAUT DE DÉCLARATION DU MONTANT DE LA VALEUR AJOUTÉE

Le II de l'article 1586 octies du CGI prévoit les modalités déclaratives de la valeur ajoutée des entreprises et de la répartition des salariés entre les établissements, ainsi que les obligations en cas de décès du contribuable.

Le 2° du IV du présent article propose que la sanction en cas de manquement à ces obligations déclaratives s'applique non seulement en cas d'absence de déclaration mais également en cas de déclaration omettant les effectifs salariés et en cas d'absence de déclaration suite au décès du contribuable.

L'Assemblée nationale a adopté le IV du présent article sans modification. Ce paragraphe n'appelle pas de remarques particulières de votre commission des finances.

V. MODIFICATIONS DU DISPOSITIF DE COMPENSATION DES PERTES DE RESSOURCES DE CET

A. LE DROIT EXISTANT

1. Le dispositif de compensation des pertes de bases de TP

L'article 53 de la loi de finances pour 2004175(*) a prévu un dispositif de compensation sur trois ans aux communes et aux EPCI qui enregistrent, d'une année sur l'autre, une perte « importante » de bases d'imposition à la taxe professionnelle ou de redevances des mines. Il prévoit que les conditions que doivent remplir les communes pour bénéficier de cette compensation ainsi que le calcul des attributions qui leur reviennent sont fixés par décret en Conseil d'Etat. En pratique, une collectivité est éligible lorsque ses pertes de produit de TP sont supérieures à 10 % du montant de l'année précédente et que cette perte représente au moins 2 % du montant total des ressources de la collectivité, ces conditions étant cumulatives.

Les communes et les EPCI éligibles à la compensation bénéficient d'une attribution égale :

- la première année, à 90 % de la perte de produit enregistrée ;

- la deuxième année, à 75 % de l'attribution de l'année précédente ;

- la troisième année, à 50 % de l'attribution reçue la première année.

L'article 12 de la loi de finances rectificative pour 2006176(*) a étendu ce dispositif de compensation aux départements et aux régions. La compensation s'élevait alors :

- la première année, à 60 % de la perte de produit enregistrée ;

- la deuxième année, à 40 % de la perte de produit enregistrée ;

- la troisième année, à 20 % de la perte de produit enregistrée.

2. La transposition de ce dispositif suite à la suppression de la TP

La suppression de la taxe professionnelle en 2010 a conduit à supprimer parallèlement le dispositif de compensation des pertes de bases de taxe professionnelle. Toutefois, les compensations en cours de versement ont été maintenues.

Le 3 de l'article 78 de la loi de finances pour 2010177(*) a par ailleurs prévu la transposition du mécanisme de compensation des pertes de bases de taxe professionnelle aux pertes de bases de contribution économique territoriale (CET - constituée à la fois de la cotisation foncière des entreprises et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises).

Le dispositif envisagé était identique à celui applicable en matière de TP : une compensation dégressive sur trois ans (90 % de la perte la première année, 75 % du montant perçu la première année l'année suivante et 50 % de ce montant la troisième année), versée à la fois aux communes, aux EPCI, aux départements et aux régions. Les conditions d'application du dispositif de compensation devaient être fixées par décret en Conseil d'Etat, « en tenant compte notamment de la perte de produit de contribution économique territoriale et de l'importance relative de la perte de produit fiscal qui en résulte ».

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé réécrit le 3 de l'article 78 précité de la loi de finances pour 2010 mais conserve la structure globale de la compensation. Il précise toutefois ses modalités de mise en oeuvre, s'agissant d'un impôt, la CET, constitué de deux impôts dont les bases, les taux et les modalités de recouvrement sont distincts.

1. Les conditions d'éligibilité à la compensation

Le 1° du I du 3 prévoit que la compensation est versée aux communes et aux EPCI « qui enregistrent d'une année sur l'autre une perte importante de base de cotisation foncière des entreprises et une perte, importante au regard de leurs recettes fiscales, du produit de contribution économique territoriale afférent aux entreprises à l'origine de la perte de base de cotisation foncière des entreprises ». Comme pour l'ancien dispositif de compensation des pertes de bases de taxe professionnelle, les modalités pratiques de la compensation seront définies par décret en Conseil d'Etat.

Pour être éligibles à la compensation, les communes et les EPCI devront donc subir à la fois une perte importante de bases de CFE (seules les bases de CFE sont localisables puisque la CVAE fait l'objet d'une répartition de son produit a posteriori) et une perte de produit de CET (englobant donc la CVAE). Le caractère « important » de la perte est évalué au regard des ressources dont bénéficie la collectivité au titre du panier de recettes constitué par : la TH, les taxes foncières, la CFE, la CVAE, les IFER, la redevance des mines, la TaSCom et la taxe additionnelle sur les installations de stockage définitif des produits nucléaires prévue à l'article 43 de la loi de finances pour 2000.

Le présent article précise que ne sont pas prises en compte pour le calcul des pertes celles qui sont liées au rattachement d'une commune à un EPCI à fiscalité propre ou celles qui résultent de modifications de périmètre de l'EPCI.

S'agissant des départements et des régions, ils seront éligibles à une compensation lorsqu'une commune ou un EPCI se situant sur leur territoire bénéficie de cette compensation et que, la même année, ils subissent une perte importante de produit de CVAE liée à la perte de bases de CFE pour la commune ou l'EPCI.

2. Le calcul de la compensation

Le II du 3 de l'article 78 précité modifié par le présent article prévoit que la compensation est assise, pour les communes et les EPCI, sur la perte globale du produit de CET, et, pour les départements et les régions, sur la perte de produit de CVAE, puisqu'ils ne perçoivent pas la CFE.

Le montant de la compensation reste inchangé. Il s'élèvera :

- la première année, à 90 % de la perte de produit subie ;

- la deuxième année, à 75 % de la compensation perçue l'année précédente ;

- la troisième année, à 50 % de la compensation perçue la première année.

Enfin, les modalités de calcul de la compensation pour pertes de redevance communale des mines sont réécrites mais les principes en vigueur avant la réforme de la taxe professionnelle sont conservés.

3. Le coût de la compensation

Le coût pour l'Etat de la mise en oeuvre de cette compensation est évalué, dans les voies et moyens annexés au projet de loi de finances pour 2012, à 50 millions d'euros, dont 4 millions d'euros au titre du reliquat de l'ancienne compensation des bases de taxe professionnelle.

Cette somme est inférieure au tiers de la compensation versée en 2009 au titre de la compensation des pertes de bases de taxe professionnelle, ce qui s'explique par la moindre importance des nouvelles ressources fiscales que constituent la CVAE et la CFE par rapport à l'ancienne ressource de TP.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1. Une modification du panier de recettes servant au calcul de la perte de recettes

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis défavorable du Gouvernement, un amendement de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, qui vise à sortir la taxe additionnelle sur les installations de stockage définitif des produits nucléaires du panier de recettes au regard duquel est évalué le caractère « important » de la perte de recettes.

Selon son auteur, en effet, cette prise en compte crée une distorsion entre les communes, au nombre d'une trentaine, qui bénéficient de cette taxe, et celles qui n'en bénéficient pas. Les communes qui bénéficient de cette taxe auront plus de difficultés que les autres, en cas de fermeture d'un établissement, à parvenir au seuil déclenchant le mécanisme de compensation des pertes de CET puisque leur panier de recettes est plus large. En outre, l'accent a été mis au cours des débats sur la difficile acceptabilité de ces centres de stockage de déchets nucléaires, dont l'installation ne doit pas être découragée par l'application plus ardue du dispositif de compensation des pertes de CET.

2. La mise en oeuvre d'un dispositif de garantie pour les établissements fermés en 2011

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de sa commission des finances, un amendement du Gouvernement introduisant un dispositif de compensation des pertes de produit fiscal pour les pertes subies entre 2010 et 2011.

Le dispositif est calqué sur celui proposé initialement par le présent article mais qui n'entrera en vigueur qu'au 1er janvier 2012. L'amendement proposé par le Gouvernement vise donc à permettre la compensation des pertes subies entre les années 2010 et 2011.

En outre, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, quatre amendements rédactionnels proposés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général.

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La transposition à la CET du dispositif de compensation des pertes de bases de TP est évidemment un élément de sécurisation essentiel des ressources fiscales des collectivités territoriales. Elle leur permet de ne pas subir, d'une année sur l'autre, les évolutions parfois erratiques des produits fiscaux.

Toutefois, le dispositif proposé paraît insuffisant sur deux points.

D'une part, le dispositif de compensation n'est ouvert qu'en cas de perte cumulée de bases de CFE et de produit de CET lié à ces pertes de bases de CFE. Or, il serait plus protecteur pour les collectivités territoriales d'ouvrir un droit à compensation autonome pour, d'une part, les pertes de bases de CFE et, d'autre part, les pertes de produit de CVAE. Votre commission des finances vous propose donc un amendement en ce sens.

D'autre part, l'amendement proposé vise à étendre le dispositif de compensation des pertes aux impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER). En effet, dans l'architecture de la réforme, la taxe professionnelle n'a pas été remplacée uniquement par la CET mais également par les IFER, qui ont permis d'éviter à certains secteurs de connaître des gains fiscaux trop importants. Les IFER peuvent constituer pour certaines collectivités territoriales une ressource fiscale importante et il apparaît souhaitable, dans la logique d'une réforme menée autant que possible à droit constant, de compenser les pertes qui pourraient résulter pour les collectivités territoriales d'une diminution importante des IFER.

VI. MODIFICATION DES RÈGLES DE RÉPARTITION DE LA DCRTP ET DU FNGIR EN CAS DE SCISSION D'UNE COMMUNE OU DE CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE D'UN EPCI

A. LE DROIT EXISTANT

Le IV du 1.1 du 1 et le IV du 2.1 du 2 de l'article 78 précité de la loi de finances pour 2010 ont prévu les modalités de répartition, respectivement, du produit de dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et des attributions ou prélèvements au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) dans les cas de fusion ou de scission de communes et dans les cas de modification de périmètre, fusion, scission ou dissolution d'un ou plusieurs EPCI.

Dans l'ensemble de ces cas, une règle simple avait été choisie : répartir la DCRTP et le FNGIR en fonction de la population. Cette modalité de répartition était toutefois déconnectée des ressources fiscales effectives des communes et des EPCI concernés.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. S'agissant de la DCRTP

Pour les cas de fusions de communes ou d'EPCI, le présent article prévoit de conserver les modalités de répartition de la DCRTP fixées par l'article 78 précité. Ainsi, les communes ou EPCI fusionnés bénéficieront du cumul des montants de DCRTP des communes et EPCI participant à la fusion.

En cas de scission de commune, le présent article prévoit de substituer à la répartition en fonction de la population une répartition de la DCRTP en fonction des pertes de ressources fiscales qu'aurait subies chaque commune résultant de la scission si elle avait existé lors de la réforme de la taxe professionnelle. Le dispositif reprend donc le mode de calcul de cette perte de recettes prévu par la loi de finances pour 2010 afin de déterminer le montant de la compensation à l'euro près de chaque collectivité territoriale.

En cas de dissolution d'un EPCI, le même dispositif est prévu. Il permet ainsi de répartir la DCRTP entre les seules communes résultant de la dissolution de l'EPCI qui auraient subi des pertes de recettes fiscales si l'EPCI n'avait pas existé au moment de la réforme de la taxe professionnelle. Le montant de la DCRTP est réparti au prorata des pertes de recettes subies par chaque commune perdante à la réforme.

En cas de retrait d'une commune d'un EPCI à fiscalité propre, un calcul identique est prévu. La commune bénéficiera d'une part de DCRTP égale à celle dont elle aurait bénéficié, en application du dispositif décrit ci-dessus, si l'EPCI avait été dissous.

Enfin, il est prévu qu'en cas de rattachement d'une commune à un EPCI à fiscalité propre, le montant de DCRTP dont elle bénéficiait est reversé à l'EPCI, à compter de son rattachement.

2. S'agissant du FNGIR

Le dispositif prévu pour les attributions et prélèvements au titre du FNGIR applique des principes similaires à ceux évoqués ci-avant s'agissant de la DCRTP. Toutefois, dans le cas du FNGIR, il convient de prendre en compte le fait qu'une commune ou un EPCI pouvait soit être prélevé soit être bénéficiaire d'une attribution.

En cas de fusions de communes ou d'EPCI, le dispositif prévoit que le montant du FNGIR de la commune ou du groupement résultant de la fusion est égal à la somme des prélèvements et reversements des communes ou EPCI participant à la fusion.

En cas de scission de commune, le montant de l'attribution ou du prélèvement au titre du FNGIR est réparti entre les communes résultant de la fusion en reconstituant leur droit à compensation au titre de la réforme de la taxe professionnelle si elles avaient alors existé. Ce système permet de conserver le principe de compensation à l'euro près des effets de la réforme de la taxe professionnelle pour des collectivités qui, en tant que telles, n'existaient pas au moment de la réforme.

En cas de dissolution d'un EPCI, le dispositif proposé prévoit également de calculer, a posteriori, le montant de la perte ou du gain dont chaque commune membre de l'EPCI aurait fait l'objet si l'EPCI n'avait pas existé au moment de la réforme de la taxe professionnelle. Les communes résultant de la dissolution pourront donc faire l'objet soit d'un reversement soit d'un prélèvement au titre du FNGIR, que l'EPCI dissous ait lui-même fait l'objet d'un reversement ou d'un prélèvement.

Enfin, en cas de retrait d'une commune d'un EPCI, le présent article prévoit de rétablir la situation de la commune concernée à l'égard du FNGIR si elle n'avait pas été membres de l'EPCI au moment de la réforme. Le montant de l'attribution ou du reversement de l'EPCI est ajusté en conséquence.

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement rédactionnel proposé par sa commission des finances au VI du présent article sans modification.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé par le présent article est plus opportun que celui initialement prévu par l'article 78 précité de la loi de finances pour 2010. Certes, il est d'une grande complexité technique et conduit à reconstituer, a posteriori, la situation de collectivités ou de groupements qui n'existaient pas, en tant que tels, au moment de la réforme. Mais la prise en compte de la situation financière réelle des communes et des EPCI est préférable à une répartition grossière en fonction de la population de chaque ensemble.

VII. RÉPARTITION DE LA CVAE ENTRE LES EPCI À FISCALITÉ ADDITIONNELLE ET LEURS COMMUNES MEMBRES

A. LE DROIT EXISTANT

L'article 1609 quinquies BA du CGI prévoit les modalités de répartition de la CVAE au sein des EPCI à fiscalité additionnelle (FA). Dans ce cas, la CVAE bénéficiant à l'EPCI est égale au rapport entre :

- d'une part, le taux intercommunal de CFE de l'année 2010 ;

- et, d'autre part, la somme de ce taux et de la moyenne des taux communaux de CFE votés en 2010 par les communes membres, pondérée par l'importance relative des bases.

Le deuxième alinéa de l'article permet aux EPCI à FA et à leurs communes membres de modifier cette clef de répartition par délibérations concordantes prises à la majorité qualifiée.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. Une modification protectrice des communes membres de l'EPCI

Le présent article prévoit d'introduire une clause protectrice des communes pour les délibérations modifiant le mode de répartition de la CVAE. En effet, une délibération à majorité qualifiée peut conduire à priver les communes membres les mieux dotées en CVAE du bénéfice de cette ressource fiscale, au profit de l'EPCI.

Il est donc proposé que la délibération modifiant la répartition de la CVAE nécessite l'accord des conseils municipaux dont le produit total de CVAE représente au moins un cinquième des recettes fiscales de l'EPCI.

2. Une précision en cas de fusions d'EPCI à FA

Le présent article ajoute des dispositions relatives à la répartition de la CVAE dans le cas de fusion d'EPCI à FA, qui ne sont pas prévues par le droit existant.

Ainsi, la première année, l'EPCI issu de la fusion perçoit la somme des produits de CVAE qui auraient été attribués à chaque EPCI participant à la fusion si cette fusion n'avait pas eu lieu. Les communes membres perçoivent le reliquat du produit de la CVAE.

Pour les années suivantes, la fraction destinée à l'EPCI issu de la fusion est égale à la moyenne des fractions applicables aux EPCI participant à la fusion pondérée par l'importante relative de leur produit de CVAE. Les communes membres bénéficient également du reliquat du produit de CVAE non affecté à l'EPCI.

3. Le cas des rattachements de communes à des EPCI à FA

Enfin, le présent article prévoit un mécanisme destiné à compenser la perte de recettes potentielle subie par une commune se rattachant à un EPCI à FA.

Il pose le principe que la fraction de CVAE affectée à l'EPCI est applicable à la CVAE de la commune rattachée à compter de l'année suivant celle du rattachement. Cette disposition peut toutefois entraîner pour la commune concernée une baisse sensible de ses ressources fiscales.

C'est pourquoi il est également prévu que lorsque, du fait du transfert de CVAE à l'EPCI à FA, l'ensemble des recettes fiscales de la commune diminue de plus de 5 %, l'EPCI est tenu de lui reverser :

- la première année, 90 % de la fraction de sa perte de produit supérieure à 5 % ;

- la deuxième année, 75 % de l'attribution perçue la première année ;

- la troisième année, 50 % de l'attribution reçue la première année.

Cette compensation constitue une dépense obligatoire de l'EPCI.

L'Assemblée nationale a adopté le VII du présent article sans modification.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif présenté permet, d'une part, de protéger les communes membres d'EPCI à FA qui pourraient subir des pertes de recettes importantes du fait des délibérations modifiant le mode de répartition de la CVAE entre l'EPCI et ses communes membres.

Par ailleurs, il apporte des précisions utiles concernant les cas de fusions d'EPCI à FA et de rattachement d'une commune à un EPCI à FA.

VIII. PERMETTRE AUX EPCI À FPU ISSUS DE FUSIONS D'EPCI DONT UN AU MOINS ÉTAIT À FPU, DE MODULER LES TAUX DES TAXES MÉNAGES LORS DE LA PREMIÈRE ANNÉE SUIVANT LA FUSION, À L'INSTAR DES EPCI À FISCALITÉ ADDITIONNELLE ISSUS DE FUSION

A. LE DROIT EXISTANT

A la différence des EPCI à FA, les EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) ne bénéficiaient pas de ressources fiscales portant sur les ménages (TH, TFPB, TFNB) avant la réforme de la taxe professionnelle. La mise en oeuvre de cette réforme a conduit à transformer l'ensemble des EPCI à TPU en EPCI à fiscalité mixte puisque, en particulier, ils sont devenus attributaires de la part départementale de la TH.

Or, à l'inverse du droit applicable aux EPCI à FA, aucun dispositif particulier n'est prévu s'agissant des modalités de fixation des taux de fiscalité ménage pour les EPCI à FPU issus de fusions. En conséquence, le droit commun est applicable et, pour l'année suivant celle de la fusion, les taux de TH et de taxes foncières de ces EPCI sont égaux aux rapports constatés l'année précédente entre les taux moyens pondérés de chaque taxe dans l'ensemble des communes membres.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le 2° du VIII du présent article prévoit ainsi, à l'instar de ce qui existe pour les EPCI à FA, de laisser à l'EPCI à FPU le choix entre deux options pour la fixation des taux de fiscalité ménage la première année suivant la fusion :

- soit l'EPCI applique un taux égal au rapport entre les taux moyens pondérés de chaque taxe dans l'ensemble des communes membres. Dans ce cas, le présent article précise que « le taux moyen pondéré de chacune des trois taxes tient compte des produits perçus par les établissements publics de coopération intercommunale préexistants » ;

- soit l'EPCI applique les règles prévues pour les EPCI à FPU en régime de croisière, c'est-à-dire les dispositions habituelles de plafonnement et de liaison des taux de CFE et de taxes ménages. Dans ce cas, le présent article ajoute la possibilité de prévoir un lissage sur douze ans de l'application des nouveaux taux de TH et de taxes foncières sur le territoire de l'EPCI résultant de la fusion. Ce lissage serait réservé aux cas où l'EPCI participant à la fusion le moins imposé avait un taux d'imposition inférieur d'au moins 20 % au taux appliqué dans l'EPCI participant à la fusion le plus imposé. Cette procédure de lissage pourrait être mise en oeuvre par délibérations concordantes des EPCI préexistants avant la fusion ou par une délibération de l'EPCI résultant de la fusion.

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, trois amendements de précision au VIII du présent article, proposés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les précisions techniques apportées par le VIII du présent article sont nécessaires pour déterminer les modalités de fixation des taux de taxes ménages par les EPCI à FPU résultant de fusions.

En outre, elles devraient faciliter les opérations de fusions en prévoyant des dispositions particulières de lissage des taux de fiscalité pesant sur les ménages en cas de fusions d'EPCI à FPU.

IX. CORRECTIONS TECHNIQUES DES DISPOSITIONS RELATIVES À LA TAXE D'HABITATION

A. LE DROIT EXISTANT

La loi de finances précitée pour 2010 a prévu, concomitamment à la suppression de la taxe professionnelle, le transfert de la part départementale de taxe d'habitation au bloc communal.

Afin de neutraliser les effets de ce transfert pour les contribuables, un dispositif complexe prévoyant d'appliquer à chaque abattement communal ou intercommunal une variable d'ajustement calculée à partir des abattements et des taux pratiqués en 2010 a dû être mis en place178(*) par l'article 108 de la loi de finances pour 2011179(*).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le 1° du A du IX du présent article prévoit une correction rédactionnelle.

Le 2° du A du IX vise quant à lui à prendre en compte les cas où, en raison de la correction des abattements prévus par l'article 108 précité de loi de finances pour 2011, les quotités d'abattements de taxe d'habitation après correction s'avèrent négatives. Dans ce cas, l'abattement se traduit donc en réalité par une majoration de la valeur locative taxable et donc par une augmentation de la charge fiscale pesant sur le contribuable.

C'est pourquoi le présent article prévoit de préciser, au sein de l'article 1411 du CGI, que « le montant de l'abattement ainsi corrigé ne peut être inférieur à zéro ».

Par ailleurs, le B du IX du présent article prévoit quant à lui de traiter le cas particulier des communes isolées se rattachant à un EPCI à FPU à compter du 1er janvier 2011. Ces communes étant isolées antérieurement à leur rattachement, elles bénéficiaient de la part départementale de TH et devaient donc subir la correction des abattements prévue par l'article 108 précité de la loi de finances pour 2011. Leur rattachement à un EPCI à FPU emporte transfert de la TH départementale de la commune isolée à l'EPCI. Dans ces conditions, il convient de ne plus appliquer aux abattements communaux de TH les variables d'ajustement prévues par la loi.

Enfin, afin de permettre une harmonisation des abattements applicables sur le territoire d'une commune ou d'un EPCI, il est prévu que les conseils municipaux ou les organes délibérants des EPCI pourront supprimer la correction des abattements prévue par l'article 108 précité.

L'Assemblée nationale a adopté le IX du présent article sans modification.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le IX du présent article apporte des modifications rédactionnelles et des précisions utiles applicables aux ajustements des abattements de taxe d'habitation rendus nécessaires par le transfert de la part départementale de taxe d'habitation au bloc communal.

X. CORRECTIONS TECHNIQUES DES DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMPENSATION DE LA RÉDUCTION POUR CRÉATION D'ÉTABLISSEMENT

A. LE DROIT EXISTANT

L'article 1478 du CGI prévoit, en cas de création d'établissement, que les bases du nouvel établissement pour la première année de création à la TP jusqu'en 2009, puis à la CFE, sont réduites de moitié. La perte de recettes résultant de cette réduction pour création d'établissement (RCE) pour les communes et les intercommunalités est compensée par un prélèvement sur les recettes de l'Etat.

Le projet de loi de finances pour 2010 prévoyait, concomitamment à la suppression de la taxe professionnelle, la suppression du dispositif RCE. Toutefois, ce dispositif a été réintroduit, appliqué à la CFE, par l'adoption d'un amendement parlementaire. Or cet amendement a omis certaines mesures de coordination nécessaires.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le 1° du X du présent article propose de prévoir le transfert de la compensation RCE dont bénéficie une commune à l'EPCI à fiscalité professionnelle de zone ou à fiscalité éolienne unique auquel la commune appartient. Il ne modifie pas le mode de calcul de la compensation.

Le 2° du X du présent article opère la même précision pour les communes bénéficiant d'une compensation RCE et membres d'un EPCI à fiscalité professionnelle unique.

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, quatre amendements de précision au IX du présent article, proposés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le X du présent article se contente d'apporter des précisions utiles sur les modalités de transfert de la compensation RCE dont bénéficient les communes aux EPCI auxquels elles appartiennent.

XI. DISPOSITIONS DIVERSES

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les 1° et 3° du XI du présent article se contentent de rectifier des erreurs rédactionnelles ou de référence aux articles 1478 et 1639 A bis du code général des impôts.

Le 2° du XI traite des cas où, en application de l'article 1586 octies du CGI, l'absence de déclaration du redevable de la CVAE conduit à répartir la valeur ajoutée entre les communes où le contribuable dispose d'immobilisations imposables à la cotisation foncière des entreprises au prorata de leur valeur locative. Il ajoute que dans ce cas, « la valeur locative des immobilisation industrielles [...] est pondérée par un coefficient de 2 ». Cette précision vise à préserver le bénéfice de la répartition plus favorable de la CVAE en faveur des communes où sont situés des établissements industriels dans les cas d'absence de déclaration de CVAE.

L'Assemblée nationale a adopté le XI du présent article sans modification.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le XI du présent article prévoit des ajustements utiles des dispositions du code général des impôts résultant de la suppression de la taxe professionnelle.

XII. MISE À JOUR DES DISPOSITIONS RELATIVES AU TRANSFERT AUX DÉPARTEMENTS DU SOLDE DE LA TSCA PERÇU PAR L'ETAT JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 2010

A. LE DROIT EXISTANT

La loi de finances précitée pour 2010 a prévu le transfert aux départements, pour participer à la compensation de la suppression de la taxe professionnelle, des parts de taxe spéciale sur les conventions d'assurances (TSCA) restant affectées à l'Etat. Il s'agit des taxes relatives aux contrats d'assurance maladie et de celles portant sur toutes les autres assurances qu'incendie, maladie, véhicules et navigation.

Le transfert est organisé de manière à ce qu'en soient bénéficiaires les départements qui ont subi les plus lourdes pertes du fait de la mise en oeuvre de la réforme. Ainsi, seuls les départements dont les recettes après réforme sont inférieures de plus de 10 % aux recettes avant réforme en bénéficient. En outre, les fractions de TSCA sont transférées à ces départements éligibles au prorata des pertes qu'ils ont subies.

Pour mettre en oeuvre ce dispositif, le III de l'article L. 3332-2-1 du code général des collectivités territoriales présente un tableau détaillant les pourcentages de l'assiette nationale de TSCA attribués à chaque département. Une première version de ce tableau avait été prévue par la loi de finances précitée pour 2010. La répartition étant fonction des pertes de recettes de chaque collectivité, une nouvelle répartition a été prévue au vu des derniers éléments disponibles, par l'article 108 précité de la loi de finances pour 2011.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Afin de prendre en compte les données définitives utilisées pour le calcul des pertes de recettes des départements du fait de la réforme de la taxe professionnelle, le XII du présent article propose, une nouvelle fois, d'ajuster les pourcentages d'assiette revenant à chaque département.

En outre, le XII du présent article opère des coordinations entre ce dispositif de compensation par le produit de la TSCA et les dispositions de l'article 9 de la loi de finances rectificative pour 2011 du 19 septembre 2011180(*) relatives à cette même taxe.

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, deux amendements de précision au XII du présent article, proposés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est favorable à la modification de la répartition de la TSCA proposée par le XII du présent article, qui se contente de mettre en oeuvre les principes de compensation de pertes de recettes résultant pour les départements de la suppression de la taxe professionnelle, adoptés lors du vote de cette réforme.

XII BIS. PRISE EN COMPTE DES RECTIFICATIONS DANS LE CALCUL DE LA DCRTP ET DU FNGIR

A. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de sa commission des finances, un amendement du Gouvernement insérant un XII bis au présent article, qui prévoit la correction des montants de DCRTP et de FNGIR suite aux éventuelles corrections suggérées par les collectivités territoriales.

Le XII bis dispose ainsi que les collectivités territoriales et les EPCI disposent d'un délai jusqu'au 30 juin 2012 pour faire connaître à l'administration fiscale les éventuelles erreurs qu'ils auraient constatées dans le calcul de la différence entre leurs ressources avant et après la réforme de la taxe professionnelle. Ce calcul conditionne le montant de la compensation à l'euro près obtenue soit via la DCRTP versée par l'Etat soit via le FNGIR entre les collectivités territoriales.

A l'issue des opérations de rectification, les montants de la DCRTP et du FNGIR seront recalculés pour les et notifiés aux collectivités territoriales pour l'année 2012.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé dans le XII bis du présent article permettra donc un ajustement des montants de la compensation à l'euro près des collectivités territoriales postérieurement à la date initialement prévue du 30 juin 2011.

S'il convient de se réjouir de ce dispositif, qui permettra de prendre en compte les erreurs constatées par les collectivités territoriales dans le calcul de leur compensation à l'euro près, le dispositif introduit par le Gouvernement met toutefois en lumière les difficultés rencontrées pour mettre en oeuvre la réforme de la taxe professionnelle, élaborée en urgence dans le courant de l'année 2009.

Il ressort de l'amendement présenté par le Gouvernement que les montants de la DCRTP et du FNGIR pourront être ajustés jusqu'à la fin de l'année 2012 et que les collectivités territoriales et leurs groupements subiront encore jusqu'à la fin de l'année prochaine les incertitudes résultant pour leurs finances de cette réforme.

Décision de la commission : la commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 16 bis (nouveau) (Art. L. 2333-4, L. 3333-3 et L. 5212-24 du code général des collectivités territoriales)  Report exceptionnel de la date limite de délibération des collectivités territoriales pour fixer le taux de la taxe communale et de la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité

Commentaire : le présent article tend à reporter de quinze jours, pour la seule année 2011, la date limite de délibération des collectivités territoriales pour fixer le taux de la taxe communale et de la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 23 de la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME) a adapté les anciennes taxes locales sur l'électricité au droit communautaire181(*).

Dans leur rédaction issue de cette loi, les articles L. 2333-2 et L. 3333-2 du CGCT ont institué respectivement :

- une taxe communale sur la consommation finale d'électricité au profit des communes ou, selon le cas, au profit des établissements publics de coopération intercommunale ou des départements qui leur sont substitués au titre de leur compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité ;

- et une taxe départementale sur la consommation finale d'électricité au profit des départements.

Pour les consommations non professionnelles ainsi que les consommations professionnelles dont la puissance souscrite du point de livraison est inférieure ou égale à 36 kilovoltampères (kVA), le tarif de la taxe s'élève à 0,75 euro par mégawattheure (MWh).

Lorsque la puissance souscrite est supérieure à 36 kVA et inférieure ou égale à 250 kVA, le tarif des consommations professionnelles s'établit à 0,25 euro / MWh.

Au-delà de 250 kVA, les consommations sont exonérées de ces taxes, mais relèvent d'une taxe intérieure (d'Etat) sur les consommations finales d'électricité instauré par le même article.

Aux termes des articles L. 2333-4, L. 3333-3 et L. 5212-24 du même code, les autorités délibérantes des collectivités ou des établissements publics de coopération intercommunale concernés ont la faculté de multiplier ces tarifs par un coefficient unique :

- compris entre 0 et 8 pour la taxe communale ;

- et compris entre 2 et 4 pour la taxe départementale.

Les autorités délibérantes des collectivités concernées doivent adopter leur délibération relative à la fixation du coefficient multiplicateur applicable sur leur territoire avant le 1er octobre afin qu'elle puisse entrer en vigueur l'année suivante.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Jean-Marie Binetruy, avec les avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement, propose, à titre exceptionnel, de repousser au 15 octobre 2011 la date limite de délibération dont disposent les collectivités territoriales pour délibérer sur les coefficients multiplicateurs des taxes dues en 2012.

Un alinéa en ce sens serait introduit au sein des articles L. 2333-4, L. 3333-3 et L. 5212-24 précités.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article, qui vise à prendre en compte les difficultés rencontrées par certaines collectivités pour la première année d'application de la loi NOME, est raisonnable.

La date du 15 octobre reste compatible avec la gestion de ces opérations par les gestionnaires de réseaux de distribution d'électricité.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 ter (nouveau) (Art. L. 2333-8 et L. 2333-9 du code général des collectivités territoriales)  Allégements de TLPE pour les kiosques à journaux

Commentaire : le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, propose d'alléger la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) dans le cas des kiosques à journaux :

- ceux-ci feraient partie de la liste de supports susceptibles d'être exonérés ou de bénéficier d'une réfaction de 50 % ;

- en l'absence de telle exonération ou de réfaction, les kiosques utilisant des dispositifs montrant plusieurs affiches de façon successive seraient taxés comme si chacun de ces dispositifs correspondait à une seule affiche.

I. LE DROIT EXISTANT

La taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) a été instaurée par l'article 171 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (dite « LME »), à l'initiative du président Philippe Marini, alors rapporteur général, et à la suite d'une initiative du groupe socialiste.

Cette taxe remplaçait et modernisait les trois taxes qui existaient alors :

- la taxe sur les affiches (TSA) dont l'intitulé complet était « taxe sur la publicité frappant les affiches, réclames et enseignes lumineuses », instaurée en 1950 et parfois dénommée « taxe sur la publicité » ;

- une taxe sur les véhicules publicitaires, instituée en 1979 ;

- une taxe sur les emplacements publicitaires fixes (TSE), instaurée en 1981 et présentant, pour les communes, l'intérêt d'être d'application plus facile que la taxe sur les affiches, mais l'inconvénient d'être d'un rendement moins élevé.

Cette réforme est présentée en détails dans le commentaire de l'article 21 bis du présent projet de loi de finances rectificative.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été insérée par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Michel Herbillon et Franck Riester, avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Il s'agit d'alléger la TLPE dans le cas des kiosques à journaux.

Tout d'abord, en application du 1°, ceux-ci feraient partie de la liste de supports susceptibles d'être exonérés ou de bénéficier d'une réfaction de 50 %.

L'article L. 2333-8 du code général des collectivités territoriales

Rédaction actuelle

Rédaction proposée par le présent article

Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale peuvent, par délibération prise avant le 1er juillet de l'année précédant celle de l'imposition et portant sur une ou plusieurs de ces catégories, exonérer ou faire bénéficier d'une réfaction de 50 % :

- les enseignes, autres que celles scellées au sol, si la somme de leurs superficies est égale au plus à 12 mètres carrés ;

- les préenseignes de plus de 1,5 mètre carré ;

- les préenseignes de moins de 1,5 mètre carré ;

- les dispositifs dépendant des concessions municipales d'affichage ;

- les dispositifs apposés sur des éléments de mobilier urbain.

- les dispositifs apposés sur des éléments de mobilier urbain ou de kiosque à journaux.

Les enseignes dont la somme des superficies est supérieure à 12 mètres carrés et égale au plus à 20 mètres carrés peuvent faire l'objet d'une réfaction de 50 %.

Dans le cas des dispositifs apposés sur des éléments de mobilier urbain

Dans le cas des dispositifs apposés sur des éléments de mobilier urbain ou de kiosque à journaux

ou dépendant des concessions municipales d'affichage, l'instauration ou la suppression de l'exonération ou de la réfaction s'applique aux seuls contrats ou conventions dont l'appel d'offres ou la mise en concurrence a été lancé postérieurement à la délibération relative à cette instauration ou à cette suppression.

Ensuite, en application du 2°, en l'absence de l'exonération ou de la réfaction de 50 % précitée, les kiosques utilisant des dispositifs montrant plusieurs affiches de façon successive seraient taxés comme si chacun de ces dispositifs correspondait à une seule affiche.

On rappelle que selon le C de l'article L. 2333-9 du code général des collectivités territoriales, « La taxation se fait par face. Lorsqu'un dispositif dont l'affichage se fait au moyen d'un procédé non numérique est susceptible de montrer plusieurs affiches de façon successive, ces tarifs sont multipliés par le nombre d'affiches effectivement contenues dans le dispositif ».

Le présent article propose de compléter cette disposition par celle que « toutefois, lorsqu'une commune ou un établissement public de coopération intercommunale n'adopte pas l'exonération ou la réfaction prévues à l'article L. 2333-8 pour les dispositifs apposés sur des éléments de kiosque à journaux, la taxation par face est maintenue, indépendamment du nombre d'affiches effectivement contenues dans ces dispositifs ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances ne voit pas d'objection à ce que les kiosques à journaux soient ajoutés à la liste des supports susceptibles de bénéficier d'une exonération ou d'une réfaction de 50 % (comme le prévoit le 1°).

En revanche, on ne voit pas pourquoi (comme le prévoit le 2°), en l'absence de telle exonération ou réfaction, les kiosques utilisant des dispositifs montrant plusieurs affiches de façon successive devraient être taxés comme si chacun de ces dispositifs correspondait à une seule affiche :

- cela ne serait pas logique : les dispositifs susceptibles de montrer successivement plusieurs affiches suscitant davantage de recettes que les autres, il est normal qu'ils soient plus taxés ;

- par ailleurs, la décision des collectivités territoriales d'instaurer ou non une exonération ou une réfaction doit être respectée.

Cette disposition risque même de conduire à des situations absurdes. On peut s'imaginer le cas de figure d'un kiosque à journaux dont la totalité des affiches seraient contenues dans des dispositifs en montrant successivement trois différentes. La réfaction de 50 % serait moins favorable que l'absence de réfaction, puisqu'alors le présent article réduirait l'imposition des deux tiers.

Le 2° ne peut donc être retenu.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 16 quater (nouveau) (Art. L. 5212-24 du code général des collectivités territoriales)  Perception de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité par les communes rurales

Commentaire : le présent article tend à permettre, pour la seule année 2012, aux communes de moins de 2 000 habitants de percevoir la taxe communale sur la consommation finale d'électricité en l'absence de délibération du syndicat intercommunal ou lorsque cette délibération a été rapportée avant le 31 décembre 2011.

I. LE DROIT EXISTANT

Le commentaire de l'article 16 bis du présent projet de loi de finances rectificative décrit la transformation des anciennes taxes locales sur l'électricité en deux nouvelles taxes (taxe communale et taxe départementale sur la consommation finale d'électricité) par l'article 23 de la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME).

Il convient simplement d'ajouter que la rédaction de l'article L. 5212-24 du code général des collectivités territoriales, relatif aux syndicats intercommunaux exerçant la compétence d'autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité182(*), a été adaptée.

Néanmoins, les principes qui régissaient la perception de l'ancienne taxe communale sur l'électricité par ces syndicats ont été conservés après son remplacement par la taxe communale sur la consommation finale d'électricité. Ainsi :

cette taxe est perçue par le syndicat (ou, le cas échéant, par le département) en lieu et place de toutes les communes dont la population recensée par l'Institut national de la statistique et des études économiques au 1er janvier de l'année est inférieure ou égale à 2 000 habitants ou dans lesquelles la taxe était perçue par le syndicat au 31 décembre 2010 ;

- pour les autres communes, cette taxe peut être perçue par le syndicat ou le département en lieu et place de la commune s'il en est décidé ainsi par délibérations concordantes du syndicat, ou du département s'il exerce cette compétence, et de la commune.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Jean-Marie Binetruy, avec l'avis favorable du Gouvernement, propose d'insérer un alinéa au sein de l'article L. 5212-24 précité, aux termes duquel, en l'absence de délibération du syndicat intercommunal (ou du département jouant ce rôle) avant le 15 octobre 2011, ou lorsque cette délibération a été rapportée avant le 31 décembre 2011, les communes de moins de 2 000 habitants pourront bénéficier de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité.

Le tarif applicable serait celui en vigueur en 2011 du fait des dispositions transitoires définies à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 2333-4 du même code, c'est-à-dire une transcription du taux de l'ancienne taxe communale sur l'électricité perçue par ces communes en 2010 -ultime année de l'existence de cette dernière taxe.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

De même que l'article 16 bis du présent projet de loi de finances rectificative, cet article vise à répondre à quelques difficultés relatives à l'application des taxes instaurées par la loi NOME, au cours de leur première année d'existence.

Comme l'ont indiqué les débats de l'Assemblée nationale, 130 communes du département du Doubs seraient particulièrement concernées par ce dispositif transitoire, auquel votre commission n'est pas opposée.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 quinquies (nouveau)   Dispositions fiscales applicables aux pôles métropolitains

Commentaire : le présent article propose de préciser le « statut fiscal » des pôles métropolitains.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement du Gouvernement, adopté avec l'avis favorable de la commission des finances.

Il tend à tirer les conséquences, sur le plan fiscal, de la réforme opérée par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales afin d'accompagner la création éventuelle des pôles métropolitains.

Il prévoit ainsi d'insérer deux mesures relatives aux pôles métropolitains dans le code général des impôts :

- une mesure de coordination permettant de préciser que l'exonération permanente de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en faveur des propriétés publiques prévue à l'article 1382 du code général des impôts est applicable aux immeubles appartenant aux pôles métropolitains ;

- de ne pas fiscaliser les pôles métropolitains créés à compter du 1er janvier 2012, en rendant inapplicables les dispositions relatives aux impositions perçues au profit des syndicats de communes et des syndicats mixtes. Cette exclusion a pour objectif de ne pas ajouter une troisième strate de fiscalité au niveau du bloc communal qui augmenterait la complexité de gestion.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les pôles métropolitains, créés par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ne constituent pas un nouvel échelon d'administration locale au sein du bloc communal et ne sont pas des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Ils sont des établissements publics constitués par accord entre des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 habitants dont l'un d'entre eux compte plus de 150 000 habitants, en vue de favoriser et fédérer les coopérations entre territoires urbains et permettre la réalisation de projets communs.

Aucune disposition relative au statut fiscal de ces pôles métropolitains n'avait été prévue au moment de leur création. Le présent article comble cette lacune :

- en accordant à ces établissements publics un avantage fiscal traditionnellement octroyé aux immeubles des collectivités,

- en posant le principe d'une « incapacité » fiscale de ces établissements qui ne sont pas appelés à lever l'impôt.

Votre rapporteure générale approuve à ce stade le dispositif proposé. Il convient toutefois de ne pas préjuger de l'avenir concernant le versement transport qui pourrait relever ultérieurement d'une compétence métropolitaine si les pôles métropolitains devaient prendre la compétence d'autorités organisatrices de transports (AOT).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 sexies (nouveau) (Art. 1609 nonies C du code général des impôts)  Possibilité de transfert à l'EPCI des reversements de FNGIR dont bénéficient ses communes membres

Commentaire : le présent article tend à permettre, sur délibération concordante, le transfert à l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre des reversements en provenance du Fonds national de garantie individuelle des ressources dont bénéficient ses communes membres.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, avec les avis favorables de sa commission des finances et du Gouvernement.

Il propose de permettre, sur délibération concordante des communes membres et de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI), le reversement à l'EPCI des attributions dont bénéficient les communes membres d'un EPCI au titre du Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR).

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article vise uniquement à permettre d'introduire dans les relations financières entre un EPCI et ses communes membres les éventuels reversements au titre du FNGIR dont celles-ci bénéficient. Ainsi, les négociations financières au sein de l'EPCI pourront éventuellement porter sur le transfert des reversements du FNGIR des communes à l'EPCI.

En outre, le présent article est très protecteur des communes membres puisque le transfert du FNGIR ne pourra se faire que par délibération concordante de l'EPCI et de l'ensemble de ses communes membres. Il se contente donc d'ouvrir une option et ne remet pas en cause le droit des communes membres de bénéficier d'une compensation à l'euro près des effets de la réforme de la taxe professionnelle.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 16 septies (nouveau) (Art. 1647 D du code général des impôts)  Cotisation minimum de cotisation foncière des entreprises

Commentaire : le présent article permet aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale de réduire de moitié au plus le montant de la base minimum de cotisation foncière des entreprises pour les redevables réalisant moins de 10 000 euros de chiffre d'affaires ou de recettes.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES REDEVABLES DE LA CFE DOIVENT ACQUITTER UNE IMPOSITION MINIMUM

L'article 1647 D du code général des impôts (CGI) prévoit que les redevables de la cotisation foncière des entreprises (CFE) sont assujettis à une cotisation minimum ; à l'instar de ce qui existait déjà sous l'empire de la taxe professionnelle.

La base d'imposition minimum se substitue à la base réelle du principal établissement lorsque celle-ci est inférieure. La cotisation minimum résulte du produit entre une base minimum par le taux local de CFE.

L'article 1647 D précise que le montant de la base minimum « est fixé par le conseil municipal [ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale] et doit être compris entre 203 et 2 030 euros pour les contribuables dont le montant du chiffre d'affaires ou des recettes hors taxe [...] est inférieur à 100 000 euros et, pour les autres contribuables, entre 203 et 6 000 euros ».

Le relèvement du plafond à 6 000 euros pour les contribuables dont le chiffre d'affaires ou les recettes hors taxes est supérieur à 100 000 euros résulte d'une initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, lors de l'examen de loi de finances pour 2011. Ce relèvement devait permettre aux communes de prélever un montant plus important de CFE sur les titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC)183(*).

La commune peut également décider de réduire de moitié au plus le montant de la base minimum des redevables exerçant une activité à temps partiel ou pendant moins de neuf mois de l'année.

A défaut de délibération, le montant de la base minimum est égal au montant de base minimum de taxe professionnelle appliqué en 2009 dans la commune.

Enfin, la cotisation minimum n'entre pas dans le champ du plafonnement à la valeur ajoutée à 3 % de la contribution économique territoriale (CET).

B. UNE IMPOSITION MINIMUM ENCORE LOURDE À SUPPORTER POUR DE PETITS CONTRIBUABLES

D'après l'administration fiscale, les montants de base minimum sont en moyenne compris entre 500 et 2 000 euros, sachant que le montant le plus faible n'est que de quelques dizaines d'euros mais le plus élevé atteint environ 4 800 euros.

En conséquence, les montants de cotisation minimum sont majoritairement compris entre 120 et 500 euros, pour un montant moyen de 309 euros, mais le montant le plus élevé constaté s'élève à plus de 1 200 euros.

Par conséquent, pour certains contribuables dont le chiffre d'affaires ou les recettes sont faibles (quelques milliers, voire quelques centaines, d'euros par an), la cotisation minimum constitue une charge non négligeable.

Cette situation de disjonction entre cotisation minimum et capacités contributives devait déjà exister avec la cotisation minimum de TP, mais elle a été amplifiée par la conjugaison de la réforme de la TP et de l'apparition des auto-entrepreneurs.

La réforme de la TP a tout d'abord conduit à des hausses locales des taux d'imposition soit décidées par des collectivités craignant de perdre des recettes suite à la réforme, soit pour des raisons techniques résultant d'effets non anticipés de la réforme184(*).

Par ailleurs, les années 2009 et 2010 ont vu croître de manière importante le nombre d'auto-entrepreneurs dont l'activité économique est réelle mais qui n'engendre que des produits faibles.

Au total, comme l'indiquait l'administration fiscale dans un document transmis à votre commission des finances au printemps 2011, « il apparaît impossible d'éviter, dans la situation actuelle, la mise en recouvrement de cotisations minimum manifestement trop élevées pour les redevables réalisant un montant très faible de chiffre d'affaires ou de recettes ».

Les exonérations existantes de CFE au bénéfice des redevables réalisant un montant faible de chiffre d'affaires ou de recettes sont limitées. Les auto-entrepreneurs sont exonérés pendant les deux premières années de leur activité. Les vendeurs indépendants à domicile sont exonérés dès lors que leur rémunération brute est inférieure à 5 800 euros par an. Les artisans travaillant avec le concours d'une main d'oeuvre limitée sont exonérés. Le nombre de redevables de la cotisation minimum potentiellement exonérés est donc réduit.

Les communes pourraient décider de réduire le montant de la base minimum pour tenir compte de ces situations mais, étant donné que cette réduction serait applicable à tous les redevables, la plupart d'entre elles n'ont pas fait ce choix car il entraînerait une perte de recettes fiscales, potentiellement non négligeable.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel tendant à autoriser le conseil municipal (ou l'organe délibérant de l'EPCI) à réduire de moitié au plus le montant de la base minimum pour les contribuables réalisant moins de 10 000 euros de chiffre d'affaires ou de recettes.

Cette disposition est applicable pour la CFE acquittée au titre de l'année 2012 pour autant que la délibération intervienne avant le 15 février 2012. Dans le cas contraire, elle ne prend effet qu'à compter des impositions dues au titre de 2013.

Le présent article précise que les montants de 10 000 euros et de 100 000 euros définis à l'article 1647 D du CGI ne sont pas revalorisés chaque année pour tenir compte de l'inflation, au contraire des montants de base minimum votés par la commune qui sont automatiquement revalorisés.

Il est également inséré un 2. au I de l'article 1647 D qui prévoit que, à défaut de délibération, le montant de base minimum de CFE retenu est celui en vigueur pour la cotisation minimum de TP. En cela, le droit applicable demeure inchangé. En revanche, il dispose que, dans ce cas, « lorsque le montant de la base minimum de [CFE] est supérieur à [2 030 euros ou 6 000 euros], les communes et les [EPCI] peuvent [...] réduire le montant de la base minimum ». Ces dispositions sont applicables dès le 1er janvier 2012.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article permet aux communes et EPCI de mieux appréhender les capacités contributives des petits redevables sans devoir diminuer le montant de la base minimum pour l'ensemble d'entre eux.

Par ailleurs, pour les communes et les EPCI dont le montant de base minimum est supérieur à 2 030 euros, il leur offre une possibilité de convergence vers ce plafond en les autorisant à réduire le montant applicable sans qu'ils soient nécessairement obligés de le fixer, au plus, à 2 030 euros.

En tout état de cause, la mise en oeuvre des dispositions du présent article permettant de réduire les recettes locales pour corriger la situation de redevables qui acquittent une CFE sans rapport avec leur chiffre d'affaires ou leurs recettes reste une faculté laissée à la discrétion des organes délibérants des communes ou des EPCI.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 octies (nouveau) (Art. L. 132-16-1 du code minier)  Création d'une redevance sur les gisements d'hydrocarbures en mer

Commentaire : le présent article vise à créer, à compter du 1er janvier 2014, une redevance sur les gisements d'hydrocarbures en mer, dont le produit serait affecté pour moitié à l'Etat et pour moitié à la région la plus proche du gisement.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit du fait de l'adoption par l'Assemblée nationale, avec un avis favorable de sa commission des finances, d'un amendement du Gouvernement.

Il vise à créer, à compter du 1er janvier 2014, une redevance sur les gisements d'hydrocarbures en mer, dont le produit serait affecté pour moitié à l'Etat et pour moitié à la région la plus proche du gisement. Cette proposition vise en particulier à garantir à l'Etat ainsi qu'à la région Guyane des retombées fiscales en cas d'exploitation des gisements découverts récemment au large de Cayenne.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est soucieuse de garantir à la Guyane et à ses communes les retombées financières résultant de l'exploitation des ressources qui sont situées sur son territoire.

Pour cette raison, elle a proposé au Sénat, qui les a adoptés, deux amendements portant articles additionnels rattachés à la mission « Outre-mer », visant à étendre les redevances communale et départementale des mines aux gisements d'hydrocarbures en mer.

Par ailleurs, le Sénat a adopté, avec un avis favorable de sa commission des finances, un amendement proposé par le groupe socialiste visant, comme le présent article, à créer une redevance sur les gisements d'hydrocarbures en mer mais dont l'affectation est différente : 15 % au profit de l'Etat, 35 % au profit de la région la plus proche du gisement et 50 % en faveur des communes de cette région. Cette proposition présente en effet l'avantage, par rapport au présent article, de répondre aux besoins financiers très importants, notamment en matière d'investissement, des communes guyanaises.

En outre, l'article adopté par le Sénat dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012 est plus opérationnel, car il se réfère au barème de la redevance déjà en vigueur pour les gisements qui ne sont pas situés en mer, et son application n'est pas reportée au 1er janvier 2014 mais immédiate.

Enfin, l'amendement dont résulte le présent article avait été présenté par Marie-Luce Penchard lors de l'examen de la mission « Outre-mer » au Sénat et avait été rejeté par le Sénat.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 17 (Art. 1586 octies, 1649 quater B quater, 1681 quinquies, 1681 sexies, 1681 septies, 1695 quater, 1716 bis, 1723 ter-00 A et 1738 du code général des impôts, art. 114, 281, 282, 283, 283 bis, 283 quater, 284 quater, 285 septies, 299 à 321 et 322 du code des douanes, art. L. 325-1 du code de la route et art. 153 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009)  Modernisation du recouvrement

Commentaire : le présent article a pour objet d'abaisser le seuil de l'obligation de télédéclaration et de télérèglement des entreprises, d'abaisser le seuil de l'obligation de télérèglement des opérateurs du commerce extérieur, d'améliorer les conditions de recouvrement en cas d'ouverture d'une procédure collective, de rationaliser la procédure de dation en paiement, d'améliorer le contrôle ainsi que le recouvrement de la taxe poids lourds et sécuriser le recouvrement des taxes d'urbanisme.

I. L'ABAISSEMENT DU SEUIL DE L'OBLIGATION DE TÉLÉDÉCLARATION ET DE TÉLÉRÈGLEMENT DES ENTREPRISES

A. LE DROIT EXISTANT

Depuis le début des années 2000, les téléprocédures ont fait l'objet d'un important développement. Ainsi, la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 a procédé à un abaissement conséquent du seuil de l'obligation de télédéclaration et de télérèglement des entreprises.

1. La télédéclaration

Pour ce qui est de la télédéclaration, l'article 1649 quater B quater du code général des impôts (CGI) prévoit d'ores et déjà :

- qu'en matière d'impôts sur les sociétés (IS), les déclarations et leurs annexes sont souscrites par voie électronique lorsque le chiffre d'affaires réalisé par l'entreprise au titre de l'exercice précédent est supérieur à 15 000 000 euros. Cette obligation s'applique en outre aux entreprises relevant de la direction des grandes entreprises (DGE), quel que soit leur chiffre d'affaires ;

- qu'en ce qui concerne les entreprises imposées à l'impôt sur le revenu (IR), les déclarations de bénéfices industriels et commerciaux (BIC), de bénéfices non commerciaux (BNC) et de bénéfices agricoles (BA) ainsi que leurs annexes sont souscrites par voie électronique lorsque les entreprises concernées relèvent de la DGE ;

- qu'en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), les déclarations et leurs annexes sont souscrites par voie électronique lorsque le chiffre d'affaires ou les recettes réalisés par le redevable au titre de l'exercice précédent est supérieur à 230 000 euros hors taxes ou lorsqu'il relève de la DGE ;

- que les déclarations de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) sont souscrites par voie électronique par les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 500 000 euros ou lorsqu'elles relèvent de la DGE.

La direction des grandes entreprises

Créée le 1er janvier 2002, la direction des grandes entreprises (DGE) constitue un interlocuteur fiscal unique pour les grandes entreprises. Au titre de l'article 1649 quater B quater du code général des impôts (CGI), déclarent auprès de la DGE :

- les personnes physiques ou morales ou les groupements de personnes de droit ou de fait dont, à la clôture de l'exercice, le chiffre d'affaires hors taxes ou le total de l'actif brut figurant au bilan est supérieur à 400 millions d'euros (1°) ;

- les personnes physiques ou morales ou les groupements de personnes de droit ou de fait détenant à la clôture de l'exercice, directement ou indirectement, plus de la moitié du capital ou des droits de vote d'une personne morale ou d'un groupement mentionné au 1° (2°) ;

- les personnes morales ou les groupements de personnes de droit ou de fait dont plus de la moitié du capital ou des droits de vote est détenue à la clôture de leur exercice, directement ou indirectement, par une personne ou un groupement mentionné au 1° (3°) ;

- les sociétés bénéficiant de l'agrément prévu à l'article 209 quinquies du même code ainsi que toutes les personnes morales imposables en France faisant partie du périmètre de consolidation (4°) ;

- les personnes morales qui appartiennent à un groupe relevant du régime fiscal prévu à l'article 223 A du code précité lorsque celui-ci comprend au moins une personne mentionnée aux 1°, 2°, 3° et 4°.

2. Le télérèglement

Le règlement par voie électronique est prévu pour le paiement :

- de l'impôt sur les sociétés (IS) pour les entreprises dont le chiffre d'affaires hors taxes est supérieur à 230 000 euros ou qui relèvent de la direction des grandes entreprises (DGE). Ces mêmes entreprises règlent également la taxe sur les salaires (TS) dans les mêmes conditions (article 1681 septies du CGI) ;

- de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les redevables dont le chiffre d'affaires ou les recettes réalisés au titre de l'exercice précédent est supérieur à 230 000 euros hors taxes ou qui relèvent de la DGE (article 1695 quater du CGI).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent dispositif propose de procéder à une généralisation des téléprocédures (alinéa 1). Il est ainsi prévu un abaissement du seuil de l'obligation de télédéclaration et de téléréglement des entreprises auprès de la direction générale des finances publiques (DGFiP).

1. En matière d'impôt sur les sociétés

L'article 1649 quater B quater du CGI est modifié par le présent article (alinéa 2) afin de généraliser l'obligation de déclaration à toute les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés (IS). Pour ce faire il est supprimé la mention au seuil de 15 000 000 euros de chiffre d'affaires hors taxe de l'article 1649 quater B quater précité, qui conditionne actuellement l'application de l'obligation de télédéclaration, à compter du 1er janvier 2013 (alinéas 3 et 4).

Par suite, l'ensemble des entreprises soumises à l'IS doivent, à partir de cette date, transmettre leurs déclarations par voie électronique, y compris celles relevant de la direction des grandes entreprises (DGE). Pourtant, le présent article s'attache à préciser que l'obligation de télédéclaration s'appliquera à ces dernières entreprises, à compter du 1er janvier 2015, sans l'incise « quel que soit leur chiffre d'affaires » prévue au second alinéa de l'article 1649 quater B quater du CGI (alinéa 5).

Le IV du présent article prévoit en outre de modifier l'article 1681 septies du CGI (alinéa 23) afin de généraliser l'obligation de règlement par voie électronique que l'IS à l'ensemble des entreprises, quel que soit le montant de leur chiffre d'affaires (alinéa 24).

Il est enfin précisé que l'ensemble des entreprises soumises à l'IS acquittent la taxe sur les salaires par télérèglement (alinéa 25 et 26).

Les dispositions précitées relatives à l'obligation de télérèglement s'appliquent à compter du 1er octobre 2012 (alinéa 27).

2. Pour les entreprises soumises à l'impôt sur le revenu

Le B du I du présent dispositif modifie les dispositions du II de l'article 1649 quater B quater du CGI applicables aux entreprises soumises à l'impôt sur le revenu (IR) (alinéa 6).

Il est ainsi prévu que l'obligation de télédéclaration s'impose aux entreprises soumises à l'IR dont le chiffre d'affaires excède 80 000 euros dès le 1er janvier 2014, et à l'ensemble de ces entreprises, quel que soit leur chiffre d'affaires, à partir du 1er janvier 2015 (alinéas 7 et 8).

Enfin, le E du I du présent article propose de compléter l'article 1649 quater B quater précité afin de prévoir que sont également soumises à l'obligation de télédéclaration, et ce à compter du 1er janvier 2012, les sociétés immobilières non soumises à l'IS et les sociétés comptant un nombre d'associés supérieur ou égal à 100 (alinéas 16 et 17).

3. En matière de taxe sur la valeur ajoutée

Le C du I du présent dispositif modifie les dispositions du III de l'article 1649 quater B quater du CGI relatives à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) (alinéa 9). Ainsi, l'obligation de télédéclaration en matière de TVA est étendue :

- à toutes les entreprises redevables de l'impôt sur les sociétés (IS) à compter du 1er octobre 2012 (alinéa 10) ;

- aux entreprises soumises à l'impôt sur le revenu (IR) dont le chiffre d'affaires est supérieur à 80 000 euros à partir du 1er octobre 2013 (alinéa 11) ;

- à toutes les entreprises à compter du 1er octobre 2014 (alinéa 12).

Le V du présent article modifie l'article 1695 quater du CGI (alinéa 28) afin d'étendre progressivement le règlement par voie électronique en matière de TVA. Ainsi, le téléréglement est obligatoire pour :

toutes les entreprises redevables de l'impôt sur les sociétés (IS) à compter du 1er octobre 2012 (alinéa 29) ;

- les entreprises soumises à l'impôt sur le revenu (IR) dont le chiffre d'affaires est supérieur à 80 000 euros à partir du 1er octobre 2013 (alinéa 30) ;

toutes les entreprises à compter du 1er octobre 2014 (alinéa 31).

4. En matière de contribution sur la valeur ajoutée des entreprises

Le D du I du présent dispositif modifie les dispositions du IV de l'article 1649 quater B quater du CGI relatives à la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) (alinéa 13). L'obligation de télédéclaration est, par suite, étendue :

- à toutes les entreprises redevables de l'impôt sur les sociétés (IS) à compter du 1er janvier 2013 (alinéa 14) ;

- à toutes les entreprises à compter du 1er janvier 2014 (alinéa 15).

5. Dispositions diverses

Le II du présent dispositif modifie l'article 1681 quinquies du CGI (alinéa 18) et impose le paiement par virement de la contribution sur les revenus locatifs par les redevables mentionnés à l'article 234 terdecies du même code qui ne sont pas soumis à l'obligation de télérèglement.

Le III du dispositif proposé prévoit une modification de l'article 1681 sexies du code précité (alinéas 19 à 22) afin d'interdire le paiement par virement de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de l'imposition forfaitaire sur les entreprises en réseau (IFER), recouvrées par voie de rôle. Cette interdiction s'applique également à l'acompte de CFE, dû au titre de l'année précédente et versé avant le 1er avril de l'année courante.

Enfin, le V de l'article 17 complète l'article 1738 du CGI (alinéas 32 et 33) pour qu'il y soit précisé que le non-respect de l'interdiction de payer un impôt par virement entraîne l'application d'une majoration de 0,2 % du montant des sommes dont le versement a été effectué par ce mode de paiement.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, avec un avis favorable du Gouvernement, trois amendements rédactionnels.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La dématérialisation des procédures constitue l'une des principales réformes menées dans le cadre de la direction générale des finances publiques (DGFiP) au cours des dernières années. Elle doit permettre la réalisation de gains de productivité.

L'évaluation préalable annexée au projet de loi de finances rectificative estime à 3,2 millions d'euros les seuls gains nets pour les coûts de confection, d'impression et d'affranchissement des déclarations concernées.

Par ailleurs, la généralisation des téléprocédures doit permettre de décharger les services de la DGFiP des tâches nécessaires à la gestion des déclarations papier et des règlements non dématérialisés. Il en résulterait, d'après la DGFiP, un moindre besoin en personnels. L'évaluation préalable précitée chiffre les gains bruts réalisés en équivalent temps plein (ETP) par l'absence de traitement des déclarations et des paiements papier de la manière suivante :

Année

Nouveau champ de l'obligation

 

Nombre d'entreprises

Gains en ETP bruts

2012

Entreprises soumises à l'IS (quel que soit leur chiffre d'affaires)

Octobre : télédéclaration et télépaiement de la TVA

520 000

137

Octobre : téléréglement de l'IS

670 000

13

Octobre : téléréglement de la TS

50 000

12

2013

Entreprises soumises à l'IS (quel que soit leur chiffre d'affaires)

Mai : télétransmission de la déclaration de résultats

640 000

33

Entreprises non soumises à l'IS dont le chiffre d'affaires est supérieur à 80 000 euros

Octobre : télétransmission et téléréglement de la TVA

240 000

62

2014

Entreprises non soumises à l'IS dont le chiffre d'affaires est supérieur à 80 000 euros

Mai : télétransmission de la déclaration de résultats

520 000

26

Toutes les entreprises

Octobre : télétransmission et téléréglement de la TVA

360 000

92

2015

Toutes les entreprises

Mai : télétransmission de la déclaration de résultats

800 000

42

Source : Évaluation préalable annexée au projet de loi de finances rectificative pour 2012

Le processus de généralisation de la télédéclaration est présenté comme un levier majeur dans la réalisation d'économies et de gains de productivité.

Toutefois, la réduct