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Projet de loi organique relatif à la limite d'âge des magistrats de l'ordre judiciaire

14 décembre 2011 : Limite d'âge des magistrats ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Le mercredi 14 décembre 2011

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La commission doit examiner maintenant le projet de loi organique modifiant la limite d'âge des magistrats de l'ordre judiciaire.

Discussion générale

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Comme pour la réforme des retraites, le Sénat est une nouvelle fois saisi en procédure accélérée d'un projet de loi organique étendant aux magistrats de l'ordre judiciaire des mesures relatives aux retraites adoptées dans une autre loi. En effet, le Gouvernement a utilisé la dernière loi de financement de la sécurité sociale pour accélérer le relèvement progressif de l'âge d'ouverture des droits à pension, qui passerait de 60 à 62 ans et du départ à la retraite sans décote - qui passerait de 65 à 67 ans. En vertu de l'article 64 de la Constitution, la modification de l'âge limite applicable aux magistrats de l'ordre judiciaire requiert une loi organique. Tel était l'unique objet initial du présent texte.

Toutefois, une semaine à peine après son adoption en Conseil des ministres, le Gouvernement a saisi cette occasion pour ajouter par voie d'amendements plusieurs dispositions relatives au statut des magistrats. Nous examinons donc un projet de loi qui dépasse largement son strict objet initial. Les amendements ont repris certaines dispositions figurant dans un projet de loi organique déposé auprès de l'Assemblée nationale, sans que les syndicats de magistrats, qui l'ont découvert grâce aux auditions que j'ai organisées, en aient été avertis...

Le nouveau calendrier inscrit à l'article premier résulte de l'adoption en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale d'un amendement gouvernemental au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012. Le projet de loi organique a été adopté hier par les députés : voyez dans quelle précipitation nous travaillons !

Repoussant de deux ans l'âge d'ouverture des droits à pension et l'âge limite du départ en retraite, la réforme des retraites devait initialement monter en charge progressivement, par paliers annuels de quatre mois pour les générations nées après 1951. L'accélération du calendrier voulue par le Gouvernement ajoute un mois à chaque palier, ce qui avance d'un an l'achèvement de la réforme. L'article premier applique cette accélération aux magistrats.

Les autres articles résultent d'amendements déposés par le Gouvernement et adoptés conformes par l'Assemblée nationale. Ils reprennent quatre des neuf articles du projet de loi organique relatif au statut des magistrats, déposé le 27 juillet devant l'Assemblée nationale, mais pas encore inscrit à son ordre du jour.

L'article 2 modifie le régime des magistrats placés pour revenir sur la jurisprudence du Conseil d'État qui gêne la Chancellerie. Je rappelle que les magistrats placés sont discrétionnairement affectés par le chef de cour aux postes vacants dans son ressort.

L'article 4 assouplit le recrutement des conseillers ou avocats généraux à la Cour de cassation, dont au moins un quart doit aujourd'hui être recruté parmi les anciens conseillers ou avocats généraux référendaires de cette même cour. Mes interlocuteurs semblent valider cette disposition, mais la précipitation dans laquelle nous travaillons empêche d'apprécier la pertinence du passage du quart au sixième.

L'article 5 remédie aux difficultés procédurales qui ont empêché de constituer le comité médical national compétent pour les magistrats. Mes interlocuteurs sont favorables au nouveau dispositif.

L'article 6 modifie la mobilité statutaire obligatoire pour l'accès aux fonctions hors hiérarchie.

L'article 3 résultait d'un amendement déposé par M. Dosière et adopté par la commission des lois pour interdire aux magistrats judiciaires de recevoir une décoration publique pendant l'exercice de leurs fonctions, ou à ce titre. En séance publique, l'Assemblée nationale a supprimé cette disposition.

Ces articles soulèvent des difficultés variables.

Le premier étend aux magistrats l'accélération de la réforme de retraite. Peut-on l'accepter sans souscrire à cette réforme ? L'équité impose certes d'appliquer aux magistrats des règles analogues à celles instituées dans le régime général, mais elle commande plus impérieusement encore de revenir sur les dispositions adoptées. Le Sénat s'est d'ailleurs opposé à l'accélération du relèvement de l'âge limite de départ en retraite dans la loi de financement de la sécurité sociale. Un recours a même été déposé devant le Conseil constitutionnel, qui a les chances d'aboutir, compte tenu de la façon dont l'amendement organisant cette accélération a été adopté en nouvelle lecture. Enfin, je rappelle qu'en septembre 2010, notre commission avait souligné l'effet délétère que le relèvement de l'âge du départ à la retraite aurait sur les perspectives de carrière des magistrats. Elle s'était inquiétée des conséquences pour les polypensionnés, notamment les magistrats du troisième concours. Elle avait appelé à des remèdes dans le projet de loi réformant le statut des magistrats. Or, le Gouvernement ne tient aucun compte de nos observations. Pour toutes ces raisons, je vous proposerai donc de supprimer l'article premier.

Les autres dispositions posent moins un problème de fond que de méthode, puisque le Gouvernement a proposé d'ajouter quatre articles sans aucun lien avec la réforme des retraites, une semaine après avoir adopté ce projet de loi en Conseil des ministres. Le Conseil constitutionnel censure les cavaliers législatifs même dans les textes organiques. Or, aucune de ces nouvelles dispositions n'a de lien, même indirect, avec l'accélération de la réforme des retraites. Je rappelle qu'elles figurent dans un texte organique déposé à l'Assemblée nationale sans que le Gouvernement ne l'ait inscrit à l'ordre du jour. Le dépeçage de ce texte ne peut qu'inquiéter, car il éloigne la perspective de traiter toutes les questions posées, notamment la prévention des conflits d'intérêts pour les magistrats.

Cependant, la plupart des mesures proposées sont attendues. Je vous proposerai donc de les adopter.

Je souhaite pourtant attirer votre attention sur trois sujets.

L'article 2 porte de six à douze ans la période pendant laquelle un magistrat pourrait exercer les fonctions de magistrat placé. Ce dispositif est un expédient nécessaire pour faire face aux vacances temporaires de postes, mais il ne doit pas se muer en instrument de gestion de la pénurie. Sa durée moyenne étant de deux ans et onze mois, je proposerai de supprimer la prolongation, contraire à la règle d'inamovibilité des magistrats du siège et susceptible d'entraver l'indépendance de la justice et son bon fonctionnement.

Les nouvelles exigences de mobilité méritent une mise au point. L'introduction de la mobilité obligatoire en 2007, après l'affaire d'Outreau, tendait à s'assurer que les magistrats occupant les postes les plus élevés auraient pu, au cours de leur carrière, envisager le monde d'une place autre que celle de juge. C'est pourquoi les détachements auprès d'autres juridictions avaient été exclus : malgré leur caractère enrichissant, ils auraient maintenu les intéressés dans une fonction juridictionnelle. Le changement d'esprit proposé aujourd'hui n'est pas problématique, mais il faut en être conscient au moment de le valider. J'ajoute que l'allongement de la mobilité à deux ans est une bonne chose.

Enfin, la commission des lois de l'Assemblée nationale avait adopté un amendement de M. Dosière interdisant aux magistrats de recevoir une décoration publique dans l'exercice de leurs fonctions ou à ce titre. Les parlementaires connaissent bien cette règle cohérente avec la séparation des pouvoirs et l'indépendance de l'autorité judiciaire. En séance, l'Assemblée nationale a supprimé cette disposition que je vous proposerai de rétablir dans une rédaction améliorée.

M. Christophe Béchu. - Je ne comprends pas la position du rapporteur.

Il dit que ce texte comporte deux couches.

Pour des raisons idéologiques, il faudrait refuser la première, qui accélère la réforme des retraites conformément à ce qui a récemment été annoncé. Si l'article premier était supprimé, les magistrats bénéficieraient d'un régime différent de celui applicable au reste de la population. Je conçois que la majorité sénatoriale s'abstienne par opposition à la réforme des retraites, mais qu'elle veuille favoriser les magistrats me surprend ! Cette position singulière serait d'autant plus surprenante que la réforme des retraites s'appliquera inéluctablement, malgré les déclarations émises par le favori des sondages. Il suffit, pour s'en convaincre, de voir ce qui se passe dans les pays voisins. Si l'article était supprimé, le sujet ne resterait pas confiné dans notre commission !

La deuxième phase de la réflexion me surprend également. Sensible à la charge du rapporteur contre les dispositions dont le texte initial a été affublé,...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - C'est le terme !

M. Christophe Béchu. - ...j'aurais compris que l'on repoussât les cavaliers, mais vous proposez d'en conserver certains ! Où est la cohérence ?

M. Jean-Jacques Hyest. - L'article premier ne concerne pas la réforme des retraites, mais la limite d'âge, traditionnellement bien plus tardive pour les magistrats que celle en vigueur dans d'autres grands corps.

On peut être extrêmement rigoureux envers les cavaliers, mais celui qui avait été ajouté sur la Légion d'honneur est ridicule ! Je sais d'où il vient.

Il est gênant d'examiner un texte au lendemain de son vote par l'Assemblée nationale. Certaines mesures introduites ne soulèvent pas de difficultés ; elles ont d'ailleurs un lien indirect avec le projet de loi. En revanche, il n'y a pas lieu d'ajouter ici un cavalier que le Conseil constitutionnel censurerait.

M. Patrice Gélard. - Évidemment !

M. Jean-Jacques Hyest. - Les mesures concernant les conseillers référendaires sont de bon sens.

La prétendue mise en cause subie par l'inamovibilité et l'indépendance des magistrats placés m'a indigné, car nul n'est obligé d'occuper un tel poste. Au demeurant, leur existence est heureuse, vu l'encombrement de certaines juridictions. Certains magistrats souhaitent rester placés le plus longtemps possible, pour conserver leur affectation géographique.

Il me semble que les dispositions relatives à la mobilité ne sont guère contestées.

M. Yves Détraigne. -J'ai rapporté l'an dernier un texte similaire à l'occasion du projet de loi sur les retraites. La disposition examinée aujourd'hui ne changera pas grand-chose en pratique, mais pourquoi ne pas tenir compte, pour les magistrats, des dispositions applicables à ensemble des Français ?

Je suis sceptique à propos des cavaliers, qui rendent le texte difficile à déchiffrer.

Si j'ai bien compris, un magistrat pourrait être placé pendant douze ans tout au long de sa carrière.

M. Jean-Jacques Hyest. - Sans dépasser six années consécutives.

M. Yves Détraigne. - En fait, les magistrats placés servent de pis-aller face au manque d'effectifs. L'allongement proposé risque d'ériger ce dispositif en mode habituel de gestion de la tâche de travail dans certaines juridictions.

La formule est utile, mais son utilisation ne doit pas être trop aisée, car elle ne correspond pas au fonctionnement naturel des juridictions.

M. Patrice Gélard. - L'amendement à l'article 3 sur la Légion d'honneur est un cavalier typique.

Y a-t-il un texte pour l'interdiction d'attribuer cette décoration aux parlementaires ?

M. Patrice Gélard. - Si l'interdit s'appliquait aux magistrats, il faudrait l'étendre à tous les fonctionnaires, donc augmenter leur rémunération puisque la possibilité d'être décorés fait partie de leur statut social.

Au demeurant, l'article 3 n'est pas de nature organique : il relève du code de la Légion d'honneur.

M. Gaëtan Gorce. - Où est la cohérence des interventions que nous venons d'entendre ? M. Béchu a défendu la réforme des retraites, dont M. Hyest a dit qu'elle n'était pas le sujet du texte.

M. Jean-Jacques Hyest. - En effet : nous parlons ici de la limite d'âge.

M. Gaëtan Gorce. - Le Gouvernement a déposé un projet de loi, suivi de cavaliers. Reprocher au rapporteur de vouloir faire évoluer le résultat aurait quelque chose de paradoxal.

Pour être un cavalier, l'amendement sur les décorations n'en suscite pas moins des argumentations intéressantes, à l'Assemblée nationale et aujourd'hui. Les magistrats ne sont pas des fonctionnaires comme les autres, puisque certains d'entre eux sont indépendants. Nous souhaiterions d'ailleurs qu'ils le soient tous... Leur indépendance est garantie par le Président de la République et par le Conseil supérieur de la magistrature. Est-il cohérent de les décorer en raison de leurs mérites, professionnels ou non ? Le sujet me semble susciter un débat sur leur indépendance.

M. Jean-Jacques Hyest. - En d'autres termes, on pourrait acheter des magistrats avec la Légion d'honneur. L'idée est indigne des magistrats !

M. Patrice Gélard. - Et de la Légion d'honneur !

M. Jean-Pierre Michel. - Ce texte sera obligatoirement déféré au Conseil constitutionnel. Il est vrai que les décisions de ce Conseil surprennent : dans une décision récente, il valide l'ajout de dispositions relatives aux juridictions financières dans un texte qui porte sur les juridictions judiciaires mais se donne bonne conscience en invalidant cinq cavaliers votés à l'unanimité, qui ne gênaient personne et auraient apporté une simplification incontestable, mais qui, eux, n'étaient soutenus par aucun groupe de pression.

En dehors de l'article premier, les autres sont des cavaliers. Je déposerai un amendement pour modifier en conséquence l'intitulé du projet de loi organique.

M. Jean-Jacques Hyest. - Comme ça, le Conseil constitutionnel validera un texte portant diverses  dispositions concernant les magistrats !

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Loin de m'en tenir à une position idéologique, j'ai procédé à une analyse pragmatique après avoir formulé une critique de forme.

La nécessité de passer par une loi organique pour modifier la limite d'âge applicable aux magistrats de l'ordre judiciaire signifie que nous disposons d'une capacité d'appréciation. Ce n'est pas une conséquence automatique de la réforme des retraites.

La Chancellerie n'a pas répondu à mes demandes sur l'évaluation des conséquences financières du projet. La pyramide des âges actuelle provoque déjà en haut de l'échelle un encombrement compliquant la gestion du personnel, mais le Gouvernement n'a rien fait pour permettre le recrutement nécessaire de jeunes magistrats. Constater ce qui est n'a rien d'idéologique. En revanche, je suis satisfait par la cohérence de cette critique avec notre opposition à la réforme des retraites.

Les magistrats placés sont utiles, mais ce statut ne doit pas devenir un outil global de gestion de ressources humaines. C'est pourquoi je propose d'en limiter l'application.

Quant aux dispositions relatives aux décorations, pourquoi ne pas les examiner dès lors que l'on analyse les cavaliers sur le fond.

J'ajoute à ce propos que l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires dispose en son article 12 : « Les membres des assemblées parlementaires ne peuvent être nommés ou promus dans l'ordre national de la Légion d'honneur ni recevoir la médaille militaire ou tout autre décoration, sauf pour faits de guerre ou actions d'éclat assimilables à des faits de guerre. »

Discussion des articles

Article premier

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - L'amendement de suppression n°5 a déjà été défendu.

M. Christophe Béchu. - Monsieur Gorce, les propos de M. Hyest et les miens ne sont pas antinomiques : quand bien même nous voterions la loi organique, elle rendrait possible l'application de la réforme des retraites, mais sans l'imposer puisqu'un gouvernement pourrait toujours réduire la durée de cotisation et laisser la limite d'âge inchangée. Laissez-nous voter ce texte, puisqu'en tout état de cause, vous appliquerez la réforme si vous revenez au pouvoir. Nous le savons tous !

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - L'amendement n°1 est identique.

L'amendement n°s 5 et 1 sont adoptés et l'article premier est supprimé.

Article 2

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - L'amendement n°7 tend à ne pas allonger la durée pendant laquelle un magistrat peut être placé.

M. Jean-Jacques Hyest. - L'une des difficultés dans l'affectation des magistrats tient à la fameuse transparence, à laquelle un ministre a tenté de mettre fin, mais à laquelle les magistrats sont très attachés.

Dans les autres corps de l'État, les fonctionnaires formulent plusieurs voeux ; les magistrats n'expriment qu'une seule préférence. Lorsqu'elle n'est pas satisfaite, il est possible de demander un autre poste vacant. Résultat : il faut parfois plus d'un an pour affecter un magistrat. Je me demande si cela n'explique pas l'attractivité du régime des magistrats placés.

M. Jean-Pierre Michel. - Les socialistes étaient hostiles au système des magistrats placés, une entorse grave à l'inamovibilité des magistrats du siège.

Certains choisissent cette situation pour raisons familiales, mais une fois nommés, ils sont totalement tributaires du chef de juridiction, qui les place où il veut, dans des tribunaux qu'il choisit discrétionnairement.

Je déposerai un amendement destiné à supprimer le système des magistrats placés.

M. Alain Richard. - Nous évoquons un vrai sujet.

On dit volontiers que les énarques gèrent mal, mais la situation des administrations gérées par d'autres que les énarques ne le prouve pas.

Le fonctionnement fluide d'un tribunal exige sans doute que quelques magistrats soient placés auprès du premier président, mais cela présente un inconvénient, puisque l'accord donné par l'intéressé confère au chef de cour une marge de manoeuvre pouvant réduire l'indépendance des autres magistrats du ressort.

En outre, faire carrière pendant douze ans comme magistrat placé pose problème, car l'accélération de carrière ainsi obtenue porte atteinte à l'indépendance de l'intéressé et à celle des autres magistrats.

M. Jean-Pierre Michel. - Un procureur général peut déléguer un substitut dans n'importe quel tribunal.

M. Jean-Jacques Hyest. - C'est normal.

M. Jean-Pierre Michel. - Parce qu'il s'agit du ministère public. Maintenons les différences de statut entre siège et parquet !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous demandons la discussion en priorité de l'amendement de suppression n°2, que nous avons déposé car nous estimons impossible d'examiner en procédure accélérée la retraite des magistrats et des cavaliers modifiant leur statut, sans même qu'ils n'aient été discutés avec leurs représentants.

Notre amendement donnerait satisfaction à M. Michel.

M. Jean-Pierre Sueur. - Non ! M. Michel veut supprimer le système des magistrats placés.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Adopter l'amendement de suppression n°2 ne mettrait pas un terme aux magistrats placés.

Il me semble en outre préférable de conserver la seconde partie de l'article, qui réduit la portée de la priorité d'affectation, qui constitue la principale incitation à demander à exercer des fonctions de magistrat placé.

L'amendement n°2 est adopté et l'article 2 est supprimé. Par conséquent, l'amendement n°7 n'a plus d'objet.

Article 3

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - L'amendement n° 6 de rétablissement de l'article 3 sur les décorations a déjà été présenté.

M. Patrice Gélard. - Il ne s'applique ni aux membres du Conseil d'État, ni à ceux de la Cour des comptes.

M. Alain Richard. - C'est normal : leur statut n'est pas organique.

M. Jean-Pierre Michel. - C'est une vieille affaire. J'avais déjà déposé cet amendement d'appel dans les années 2000, lorsque Mme Lebranchu était Garde des Sceaux, Le Gouvernement s'en était remis à la sagesse de l'Assemblée nationale, qui l'avait voté.

Contrairement aux magistrats des ordres administratifs ou financiers, ceux de l'ordre judiciaire sont concernés au premier chef par le principe d'indépendance de l'autorité judiciaire. Surtout, leurs conditions de carrière sont très différentes de celles en vigueur dans les juridictions administratives et financières, où le déroulement est quasiment automatique, à l'ancienneté, hors le tour extérieur et quelques manoeuvres, régulièrement cassées.

En revanche, les magistrats du parquet sont dépendants du pouvoir exécutif : qu'ils puissent être décorés est normal.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Voilà qui devrait permettre en séance un débat intéressant!

M. Gaëtan Gorce. - Je n'ai jamais suggéré que l'on pourrait acheter des magistrats avec une décoration. Pense-t-on que les parlementaires seraient achetables ? L'argument de M. Hyest n'est pas recevable. Le problème mérite des arguments d'un autre niveau.

M. Jean-Jacques Hyest. - Leur cas n'a rien à voir !

L'amendement n°6 est adopté.

L'article 3 est rétabli dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous avons déjà défendu l'amendement de suppression n°3, conforme au refus des cavaliers.

L'amendement n°3, repoussé par le rapporteur, est rejeté.

L'article 4 est adopté sans modification.

L'article 5 est adopté sans modification.

Article 6

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - L'amendement n°4 relève de la même logique.

L'amendement n°4, repoussé par le rapporteur, est rejeté.

L'article 6 est adopté sans modification.

L'ensemble du projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article premier

Accélération du calendrier de relèvement progressif de la limite d'âge  applicable aux magistrats de l'ordre judiciaire

M. LECONTE, rapporteur

5

Suppression

Adopté

Mme BORVO COHEN-SEAT

1

Suppression

Adopté

Article 2

Dispositions relatives aux magistrats placés auprès des chefs de cour d'appel

M. LECONTE, rapporteur

7

Suppression de l'extension à douze ans  de la durée maximale d'exercice  des fonctions de magistrat placé

Tombe

Mme BORVO COHEN-SEAT

2

Suppression

Adopté

Article 3

Interdiction pour les magistrats judiciaires de recevoir certaines décorations  pendant ou au titre de l'exercice de leurs fonctions

M. LECONTE, rapporteur

6

Rétablissement de l'interdiction  pour les magistrats de recevoir des décorations publiques pendant l'exercice  de leurs fonctions

Adopté

Article 4

Assouplissement des règles de priorité d'affectation à la Cour de cassation  des anciens conseillers et avocats généraux référendaires

Mme BORVO COHEN-SEAT

3

Suppression

Rejeté

Article 6

Régime juridique de la mobilité statutaire

Mme BORVO COHEN-SEAT

4

Suppression

Rejeté