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Proposition de loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives

21 décembre 2011 : Simplification du droit ( rapport - première lecture )

C. UN TEXTE QUI DEMEURE ENCORE TROP COMPOSITE

1. Les articles relevant de la compétence de votre commission

L'article 3 bis aménage le droit de préemption des communes sur les fonds de commerce.

L'article 52 modifie des dispositions introduites il y a quelques mois dans la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration par la dernière loi de simplification. En effet, la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit a créé un article 16 A dans la loi du 12 avril 2000, qu'il est à présent question de modifier afin de poursuivre l'objectif de créer pour les entreprises un « coffre-fort numérique »... Cette méthode est condamnable et souligne, selon votre rapporteur, la nécessité de prendre le temps de concevoir les réformes avant de les introduire dans une loi, fût-elle de simplification. En outre, alors que la création du « coffre-fort numérique » - désormais appelée « armoire sécurisée numérique » - est annoncée depuis les premières Assises de la simplification en avril 2011, votre rapporteur observe que l'article 52 de la proposition de loi propose d'habiliter le Gouvernement à mettre en place cette « armoire sécurisée numérique » par voie d'ordonnance, dans un délai de dix-huit mois. Le décalage entre l'annonce politique et sa concrétisation, alors que le projet revêt en effet une grande complexité technique et administrative, s'avère ici particulièrement long. En outre, votre rapporteur craint que la gestion de cette « armoire numérique » soit entièrement confiée à un opérateur privé, alors qu'elle contiendra des informations destinées à l'administration.

L'article 80 encadre le recours à l'emprunt pour les copropriétés. Il prévoit une règle d'unanimité pour souscrire un emprunt au nom du syndicat des copropriétaires et, à défaut, dispose que seuls les copropriétaires qui le souhaitent participent à l'emprunt. Votre rapporteur estime que ce dispositif ponctuel ne répond que partiellement à la question de la réforme du statut des copropriétés, qui a pourtant fait l'objet de travaux de la part du Gouvernement. Il est néanmoins utile au regard des travaux lourds et coûteux, obligatoires parfois, auxquels sont de plus en plus confrontées les copropriétés (travaux de mise en conformité des ascenseurs ou d'économies d'énergie...), alors que les copropriétaires ne sont pas toujours en mesure de les prendre en charge. Sur le fond du dispositif envisagé, un mécanisme de cautionnement solidaire, qui représente un coût supplémentaire pour les copropriétaires qui participent à l'emprunt - coût qui ne doit être supporté que par eux seuls et non par tous les copropriétaires -, permet de faire face aux risques d'impayés et de ne pas les reporter sur la solidarité entre copropriétaires.

L'article 84 bis allongerait de dix-huit mois à trois ans la validité d'une promesse de vente sous seing privé, ne rendant obligatoire la promesse par acte authentique qu'au-delà de trois ans. Cette mesure apparaît, à tout le moins, comme moins protectrice pour les parties, vendeur comme acheteur.

L'article 88 relève à 15 000 euros au lieu de 4000 euros le seuil en-deçà duquel peut être passé un marché public sans publicité préalable ni mise en concurrence. À ce jour, le code des marchés publics relève de la compétence du pouvoir réglementaire, sur la base d'une habilitation ancienne du législateur. Ce relèvement a d'ailleurs été récemment réalisé, par le décret n° 2011-1853 du 9 décembre 2011 modifiant certains seuils du code des marchés publics. Sur le fond, cette disposition renvoie au nécessaire débat sur la compétence du législateur en matière de marchés publics.

L'article 92 définit trois critères généraux que devrait remplir toute association qui sollicite un agrément de l'État : répondre à un objet d'intérêt général, présenter un mode de fonctionnement démocratique et respecter le principe de transparence financière. Il s'agit ici de simplifier les démarches des associations comme d'alléger le travail des administrations. Toutefois, votre rapporteur ne peut que constater que pareille disposition ne relève pas de la compétence du législateur : une circulaire du Premier ministre du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations retient déjà ces trois critères pour toutes les associations sollicitant un agrément. Il n'y a pas lieu de consacrer dans la loi des règles de gestion administrative. Les articles 92 bis B à 92 ter modifient également la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association, au détour d'une proposition de loi supposée viser le droit des entreprises...

L'article 93 ter majore le montant de l'amende prévue par le code monétaire et financier, jusqu'au décuple du profit réalisé, en cas de délit d'initié commis par toute personne qui détient des informations privilégiées du fait de l'exercice de sa profession ou de ses fonctions. Quant bien même votre rapporteur approuve ce durcissement, compte tenu de la question abordée et de la cohérence entre les peines d'amende prévues pour les différentes catégories de personnes susceptibles de commettre un délit d'initié, il ne s'agit pas là d'une simplification, d'autant qu'une proposition de directive sur ce sujet vient d'être transmise au Parlement au titre de l'article 88-4 de la Constitution, dont il faut s'assurer que la législation française respecte les prescriptions62(*).

Enfin, l'article 94 A institue une immunité pour les membres de la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (MIVILUDES) à raison des opinions émises dans le rapport annuel au Premier ministre de la mission. Si votre rapporteur partage le souci dont témoigne cette disposition, il s'interroge sur sa régularité juridique. L'existence de la mission ne relève pas aujourd'hui de la loi. Par ailleurs, outre que le lien de cette disposition avec le texte mérite discussion, une telle immunité n'existe à ce jour que pour deux autorités administratives indépendantes, le Défenseur des droits et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, alors que cette mission interministérielle n'est pas une autorité indépendante. Une réflexion plus large, tant sur les immunités de certaines autorités administratives dans l'exercice de leurs fonctions que sur le rôle et les conditions de l'activité de la MIVILUDES, pourrait être pertinente.

2. Les articles relevant de la compétence des autres commissions

Enfin, sans prétendre à l'exhaustivité, votre rapporteur relève, parmi les articles délégués au fond à d'autres commissions, quelques dispositions qui excèdent manifestement le simple objectif de simplification.

L'article 12 bis ouvre aux sociétés cotées sur un système multilatéral de négociation, c'est-à-dire un marché non réglementé, sous la seule condition que ce système de négociation applique des règles de protection contre les délits boursiers, la possibilité de racheter ses propres actions jusqu'à 10 % de son capital, comme en ont la possibilité actuellement les sociétés cotées sur un marché réglementé. Il n'est pas légitime de réduire l'attractivité des marchés réglementés, plus protecteurs pour l'épargnant et plus transparents dans leur fonctionnement, en étendant certaines facilités qu'ils offrent aux marchés qui ne sont pas réglementés. La loi doit inciter les sociétés à être cotées sur les marchés réglementés. En outre, cette disposition a déjà été rejetée par le Sénat, à l'occasion de la discussion du projet de loi de régulation bancaire et financière en 2010. Votre rapporteur déplore qu'elle soit à nouveau présentée.

En outre, la proposition de loi procède à de nombreuses modifications du code du travail, outre des harmonisations rédactionnelles dans les seuils des effectifs salariés. Sur ce dernier point, l'article 39 modifie à lui seul pas moins de 98 articles du code du travail.

L'article 39 bis crée une nouvelle obligation de négociation dans les branches professionnelles, lorsque le salaire minimum national professionnel de branche des ouvriers sans qualification est inférieur au salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC). Ce mécanisme complèterait l'article L. 2241-1 du code du travail, lequel prévoit une négociation annuelle sur les salaires dans les branches Si votre rapporteur approuve une telle obligation de négociation - même si en pratique un employeur ne peut pas verser un salaire inférieur au SMIC -, force est de reconnaître qu'il ne s'agit en rien d'une simplification. Le sujet des minima de branche mérite un vrai débat, que la présente proposition de loi ne permet pas de tenir dans de bonnes conditions.

L'article 40 dispose que la mise en place d'une nouvelle répartition des horaires de travail d'un salarié sur une période supérieure à la semaine ne constitue pas une modification du contrat de travail, une telle présomption ayant un impact sur la possibilité de licenciement en cas de refus par le salarié de pareilles modifications horaires.

L'article 40 bis introduit dans le code du travail un régime encadrant le télétravail, très contesté, qui mériterait à tout le moins des négociations ou des échanges approfondis avec les partenaires sociaux. Il ne s'agit en aucun cas d'une mesure de simplification.

L'article 46 adapte, pour les petites entreprises, les obligations qui incombent à l'employeur en matière de prévention des risques et de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs. Si votre rapporteur comprend que ces obligations puissent être lourdes pour des petites entreprises, il s'interroge sur l'affaiblissement du niveau de protection des salariés dans ces entreprises. On ne saurait parler ici de simple mesure de simplification, alors que sont en cause la santé et la sécurité des salariés.

L'article 51 modifie 30 articles du code des douanes, afin d'adapter et de simplifier diverses procédures douanières. À cet égard, votre rapporteur considère que ces procédures méritent un examen approfondi par le Parlement, au regard du respect des libertés publiques, alors que les procédures judiciaires ont, elles, beaucoup progressé en ce domaine. À l'évidence, ce n'est pas dans le cadre d'une proposition de loi de simplification qu'un tel examen peut avoir lieu, de sorte que le débat s'en trouve tronqué.

Les articles 55, 56 et 56 bis assouplissent les procédures concernant l'élaboration des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), l'autorisation d'exploitation des carrières, les installations et les activités ayant un impact sur les milieux aquatiques ou encore les sanctions en cas de manquements aux obligations contenues dans les chartes Natura 2000. Sans doute ces mesures, qui sont en partie des simplifications, méritent-elles un débat spécifique plus approfondi, compte tenu de leur impact potentiel sur la protection des milieux naturels.

Les articles 59 et 59 bis assouplissent, dans certaines circonstances, les obligations qui incombent aux établissements financiers en matière de vigilance et de contrôle en vue de lutter contre le blanchiment de capitaux ou le financement du terrorisme, ainsi que les conditions d'information mutuelle de tous les professionnels tenus à ces obligations de vigilance, sans violation du secret professionnel. Certes, il s'agit de mesures de simplification, mais elles ne sont pas anodines dans leur portée.

L'article 77 réforme le statut des agences de presse, ce qui excède le strict champ de la simplification, a fortiori compte tenu du rôle des agences de presse dans la fourniture d'informations pour les média.

L'article 90 bis transpose une directive destinée à lutter contre les retards de paiement, en instaurant à cette fin une indemnité forfaitaire de frais de recouvrement, mais vise également à pérenniser des accords dérogatoires temporaires en matière de délais de paiement, conclus à la suite de l'adoption, dans la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, d'une législation plus stricte en matière de délais de paiement. Outre le fait que cet article se trouve à l'identique dans le projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs, il ne s'agit ici en rien d'une mesure de simplification, mais d'une façon de revenir sur ce qui a été décidé par le législateur.

L'article 92 bis A prévoit quant à lui les conditions dans lesquelles le code du travail s'applique aux animateurs des colonies de vacances.

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Ainsi, outre sa réprobation de la méthode retenue par la proposition de loi en matière de simplification, qui ne permet pas au Parlement d'avoir un réel débat sur un texte aussi consistant, hétéroclite et peu lisible, qui intéresse cinq commissions, votre commission récuse le choix fait par le Gouvernement d'engager la procédure accélérée, réduisant la navette à une seule lecture.

En outre, votre commission exprime son désaccord sur le fond avec un nombre important des dispositions contenues dans la proposition de loi, qui excèdent largement le cadre d'un texte de stricte simplification.

Considérant par conséquent qu'il n'y a pas lieu de délibérer, votre commission a décidé de présenter une motion tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives.


* 62 Cette proposition de directive est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/europe/textes_europeens/e6749.pdf