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Projet de loi relatif à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique

17 janvier 2012 : Fonction publique ( rapport - première lecture )

EXPOSE GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Une nouvelle fois, le législateur est appelé à valider les termes d'un accord négocié entre le Gouvernement et les organisations syndicales.

Le présent projet de loi, déposé sur le bureau du Sénat le 7 septembre 2011, est d'abord et principalement consacré à cet exercice : il propose de transposer dans la loi les dispositions du protocole signé le 31 mars 2011 pour sécuriser les « parcours professionnels des agents contractuels dans les trois versants de la fonction publique ».

Ce texte apparaît comme une éclaircie dans un contexte très sombre de dénigrement systématique des fonctionnaires et de réduction drastique des effectifs depuis cinq ans dans le cadre de la rgpp. Il ne saurait occulter les difficultés croissantes dans le fonctionnement des services publics par suite des suppressions de postes.

Pour l'heure, le projet de loi constitue le quinzième plan de titularisation -généraux ou sectoriels- intervenu depuis 19461(*).

Or le recours, commode, aux non-titulaires ne se tarit pas. Au 31 décembre 2009, on en recensait 890.598 dans l'ensemble de la fonction publique, dans des situations très diverses, du CDI à l'enchaînement de contrats de très courte durée : variables d'ajustement d'effectifs tendus, beaucoup trop sont installés dans la précarité alors même qu'ils contribuent à assurer un fonctionnement normal du service public.

En resserrant leurs conditions d'emploi, le texte aujourd'hui présenté au Parlement devrait écarter, à l'avenir, les abus les plus criants.

Pour se conformer à une certaine « tradition » de ces dernières années, le projet de loi, dernier véhicule législatif consacré à la fonction publique d'ici la fin de la XIIIème  législature, s'est « enrichi » de plusieurs autres volets la concernant.

Ce sont d'abord des retouches à la loi du 3 août 2009 sur la mobilité et à la loi du 5 juillet 2010 relative au dialogue social, pour en parfaire les dispositifs.

Il s'agit ensuite d'une accroche relative à la lutte contre les discriminations.

Ont, enfin, été intégrées plusieurs mesures concernant le recrutement et la mobilité des membres des juridictions administratives et financières, dont les projets de réforme, attendus depuis plusieurs années, n'ont à ce jour pas abouti.

C'est donc un ensemble hétéroclite mais qui devrait conforter et fluidifier la gestion de l'emploi public dans le respect de l'esprit même de la Fonction Publique. Ce texte très technique apporte des réponses concrètes à des situations d'injustice et de précarité. Son efficience dépendra de la réalité de sa mise en oeuvre et du nombre de postes ouverts à la titularisation.

I. REMÉDIER À LA PRÉCARISATION DES AGENTS NON TITULAIRES

Le recrutement par contrat est indispensable à la fonction publique pour lui permettre d'ajuster les effectifs à même d'assurer la continuité des services publics.

En contrepartie, les agents intéressés doivent bénéficier de garanties conciliables avec le principe statutaire.

A. UN APPOINT INCONTOURNABLE

Les lois statutaires prévoient divers cas de recours aux contractuels pour répondre aux situations de carences dans l'emploi titulaire.

Elles alimentent un nombre volumineux de contrats dans les trois versants de la fonction publique.

1. Le régime juridique des contrats

Ce régime est fondé sur la dérogation autorisée par le statut général au principe fondateur de l'emploi titulaire.

Les emplois permanents nécessaires à l'exécution des missions de service public administratif doivent être occupés par des fonctionnaires. Cette exigence découle du principe constitutionnel de continuité du service public dont le respect conduit à l'emploi de personnels permanents donc titulaires.

Cependant, dans le même temps qu'il proclame cette règle fondamentale, le statut général de la fonction publique y apporte un tempérament : la faculté d'y déroger par la loi2(*).

Ainsi s'est construit un ensemble d'exceptions pour des besoins et sur des emplois très divers, temporaires ou non, qui est aujourd'hui décliné dans les textes statutaires des trois versants de la fonction publique civile : loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat (FPE) ; loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (FPT) ; loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière (FPH).

a) Le moyen de répondre à des besoins temporaires

Il s'agit d'assurer une activité saisonnière ou occasionnelle lorsque les fonctions correspondantes ne peuvent être prises en charge par des fonctionnaires.

La nature de ces besoins implique une durée d'emploi courte :

- pour répondre à un besoin saisonnier, peuvent être conclus des contrats à durée déterminée (CDD) d'une durée maximale de 6 mois dans les administrations d'État et locales3(*) ;

- les besoins occasionnels peuvent être comblés par des contrats d'une durée variable selon les fonctions publiques :


· 10 mois sur une période de 12 mois consécutifs à l'Etat ;


· 3 mois renouvelables une fois à titre exceptionnel dans les collectivités territoriales et leurs établissements publics ;


· un an dans les établissements de santé, sociaux et médico-sociaux.

b) La faculté de recruter par contrat sur des emplois permanents

Doivent être distingués dans ce cadre les besoins permanents des besoins momentanés.


· Des besoins permanents à temps complet

1.- Dans les trois versants -FPE, FPT et FPH- le recours à des non-titulaires est ouvert :

- lorsqu'il n'existe pas de corps ou de cadres d'emplois de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes ;

- lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient pour les emplois de catégorie A4(*).

2. - Dans la fonction publique de l'État, la même faculté joue pour :

- les emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du Gouvernement ;

- les emplois ou catégories d'emplois de certains établissements publics administratifs dits dérogatoires en raison du caractère particulier de leur mission, comme les agences de l'eau ;

- il en est de même de certaines « institutions administratives spécialisées » dotées, par la loi, d'un statut particulier garantissant le libre exercice de leur mission5(*). C'est le cas des autorités administratives indépendantes : commission nationale pour l'informatique et les libertés, conseil supérieur de l'audiovisuel ou autorité de la concurrence...

3. - Dans les trois fonctions publiques, des contractuels peuvent être engagés pour assurer des fonctions spécifiques :

- enseignants-chercheurs des établissements d'enseignement supérieurs6(*) ; assistants d'éducation dans la FPE ;

- secrétaires de mairie dans les communes ou groupements de communes de petite taille7(*) dans la FPT ;

- fonctions nouvellement prises en charge par l'administration ou nécessitant des connaissances techniques hautement spécialisées dans la FPH8(*).


· Des besoins temporaires

Dans les trois versants, des CDD peuvent être signés pour :

- permettre le remplacement d'un fonctionnaire momentanément indisponible (congés légaux ; temps partiel) ;

- faire face à la vacance temporaire d'un emploi dans l'attente du recrutement d'un titulaire.


· Des emplois à temps non complet

Les lois de 1984 et 1986 autorisent également le recrutement de non-titulaires sur des emplois permanents à temps incomplet ou non complet9(*) (pour une quotité de travail de 70 % au plus à l'État, 50 % dans la territoriale et l'hospitalière).

c) La place seconde du CDI

Par principe, le CDI est antinomique de la règle statutaire de l'emploi titulaire. Il en est donc un concurrent marginal, sauf à affaiblir le cadre statutaire de la fonction publique.

Cependant, sa place s'est élargie, par réalisme, au fil du temps. En bénéficiaient déjà les agents recrutés sur des emplois permanents à temps non complet de la fonction publique hospitalière ainsi que certaines catégories par l'effet de lois particulières10(*). Sous le double effet du droit communautaire et de la prise en compte de la situation des agents concernés, le législateur, en 2005, a intégré le CDI au sein du droit commun des contrats de droit public.

Désormais, la durée des CDD successifs conclus pour pourvoir des besoins permanents ne peut excéder six ans. Ces contrats ne peuvent, au-delà, être reconduits que pour une durée indéterminée. Mais les conditions qui y président, n'ont pas permis d'atteindre complètement l'objectif fixé à la loi.

2. Une part importante et croissante des agents publics

En 2009, on dénombrait 890 598 agents non titulaires soit 16,8 % des effectifs de l'ensemble de la fonction publique (+ 2,1 % par rapport à 1998).11(*)

L'étude d'impact annexée au projet de loi établit l'augmentation annuelle des contractuels à 2,8 % pour une progression moyenne de l'emploi public de 1,3 %, chaque année, sur la période décennale 1998-2008. La plus forte hausse revient à la fonction publique hospitalière (+ 5 % en dix ans), marquée par celle des deux dernières années de référence (+ 6,5 % entre 2006 et 2007 et + 5,9 % entre 2007 et 2008).

Source : rapport annuel sur l'état de la fonction publique et les rémunérations 2012


· Des données éparses et partielles

Comme le relève l'étude d'impact, la majorité des non titulaires sont recrutés pour des besoins très spécifiques.

Il en est ainsi, en raison de la nature des fonctions exercées, de 142 250 des 346 323 contractuels de l'État (41 % et 108 700 ETP) : assistants d'éducation, enseignants temporaires et chercheurs temporaires, personnels recrutés localement à l'étranger ou dans les collectivités d'outre-mer, adjoints de sécurité de la police nationale.

Dans la fonction publique territoriale, « la part des non-permanents parmi les agents non titulaires y augmente de façon constante : 34 % fin 1999, 39 % fin 2001, 43 % fin 2003, 49 % fin 2005 et 50 % fin 2007 ». Besoins occasionnels ou saisonniers sont un fondement fréquent des contrats.

Les 14,6 % de contractuels de la fonction publique hospitalière sont employés pour 4,7 % en CDI et 9,9 % en CDD. 87,8% du total est recruté par les établissements de santé et 12,2% par les établissements sociaux et médico-sociaux : 63,7 % relèvent de la filière soignante et rééducation, les autres se répartissant entre les quatre filières : médico-technique 3,9 % ; administrative 14,1 % ; technique et ouvrière 16,2 % ; socio-éducative 2,2 %.

Leur ventilation catégorielle s'établit respectivement à 9 % en A, 27 % en B et 64 % en C.


· Un fort « turn over » dans les administrations de l'État

Seule source disponible sur les parcours des contractuels, la fonction publique d'État présente un roulement très divers sur l'année.

Ainsi, si au 31 décembre 2007, 334 800 non-titulaires étaient dénombrés, « ils étaient deux fois plus nombreux à avoir, au cours de l'année 2007, exercé un emploi qualifié d'emploi principal, toutes durées prises en compte.

« Leur temps de présence sur l'année est très variable : un tiers d'entre eux est présent durant les douze mois ; la moitié est présente six mois au plus ; 16 % travaillent seulement pendant un mois.

« Plus d'un non titulaire sur deux présent au cours de 2003 a quitté l'État quatre ans plus tard. Parmi les agents présents à la fois en 2003 et 2007, 88,1 % ont connu un profil d'activité stable en 2003 (avec une seule plage de présence), tandis que 1,6 % d'entre eux connaissait au moins trois plages distinctes de présence ».12(*)

L'étude menée dans le cadre du rapport annuel sur la période 2003-2007 indique que si 76 % de l'ensemble des agents présents en 2003, ont conservé un emploi principal dans les services de l'État en 2007, ce taux chute à 45,5 % chez les contractuels. Mais plus d'un quart de ces derniers a changé de statut, essentiellement pour devenir titulaire.

Par ailleurs, plus la catégorie dont relève l'agent est élevée, plus son taux de présence est important la quatrième année : 52 % pour les agents de catégorie A et 39 % pour ceux de catégorie C.

Le taux de maintien varie également selon l'employeur : les ministères de la défense et de l'intérieur sont ceux qui fidélisent le plus leurs contractuels.

En ce qui concerne l'accès à l'emploi titulaire, plus de la moitié des agents présents en 2003 au ministère de l'intérieur ont été titularisés dont à 90 % des adjoints de sécurité.

A l'éducation nationale et à la justice, ce taux est de 30 %.


* 1 Cf. liste en annexe.

* 2 Cf. article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations de la fonction publique.

* 3 Ce type de contrat n'existe pas dans la fonction publique hospitalière.

* 4 Pour toutes les catégories dans les représentations de l'État à l'étranger.

* 5 Cf. article 3-3° de la loi du 11 janvier 1984 précitée. Leur liste est fixée par le décret n° 84-455 du 14 juin 1984.

* 6 Cf. article 5 de la loi du 11 janvier 1984 précitée.

* 7 Cf. article 3 de la loi du 26 janvier 1984 précitée.

* 8 Cf. article 9 de la loi du 9 janvier 1986 précitée.

* 9 Le statut de la fonction publique d'Etat retient la notion de temps incomplet (cf. article 6 de la loi du 11 janvier 1984) ; les statuts des fonctions publiques territoriale et hospitalière, celle de temps non complet (cf. articles 3 de la loi du 26 janvier 1984 et 9 de la loi du 9 janvier 1986). Dans tous les cas, il s'agit de postes correspondant à une durée de travail inférieure à celle fixée pour les agents à temps plein.

* 10 Telle la loi du 12 avril 2000 (art. 34) : cf. infra commentaire article 2 du projet de loi.

* 11 Hors ouvriers d'Etat, assistantes maternelles de la fonction publique territoriale, médecins des hôpitaux publics qui relèvent de catégories particulières d'agents publics et hors emplois aidés.

* 12 Cf. rapport sur l'état de la fonction publique et les rémunérations 2012.