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Projet de loi relatif à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique

17 janvier 2012 : Fonction publique ( rapport - première lecture )

B. LE QUINZIÈME PLAN DE LUTTE CONTRE LA PRÉCARITÉ DES NON-TITULAIRES : LE PROTOCOLE DU 31 MARS 2011

Le protocole d'accord du 31 mars 2011 résulte d'une négociation conduite par l'État avec l'ensemble des partenaires sociaux et les représentants des employeurs territoriaux et hospitaliers à l'automne 2010. Elle est intervenue dans le nouveau cadre juridique fixé par le législateur avec la loi du 5 juillet 2010 portant rénovation du dialogue social dans la fonction publique.

Sur la base d'un diagnostic partagé de la situation des contractuels, l'accord traduit l'engagement du Gouvernement « à favoriser (leur) accès à l'emploi titulaire (...) et à mieux prévenir pour l'avenir les situations de précarité dans les trois versants de la fonction publique ». Ce faisant, il s'inscrit dans le cadre défini par le Président de la République en janvier 2010.

Le protocole a été signé par six des huit organisations représentatives (UNSA, CGT, FO, CFDT, CGC et CFTC).

Il s'articule autour de trois axes :

1. apporter une réponse immédiate aux situations de précarité rencontrées sur le terrain en favorisant l'accès à l'emploi titulaire ;

2. prévenir la reconstitution de telles situations à l'avenir ;

3. améliorer les droits individuels et collectifs des contractuels et leurs conditions d'emploi.

1. Remédier immédiatement à la précarité constatée

La réponse à cette situation passe par la mise en place d'un plan de titularisation encadré par les deux principes statutaires majeurs.

Le dispositif devra respecter tout à la fois la règle fixée par l'article 3 du statut général -les emplois civils permanents des trois versants doivent être occupés par des fonctionnaires- et le principe du recrutement par concours.

a) Le périmètre du dispositif de titularisation

Le protocole énumère les bénéficiaires du dispositif :

- les titulaires d'un CDI en cours à la date de publication de la présente loi ;

- les titulaires d'un CDD qui bénéficieront à cette même date de la transformation -à définir (cf. infra)- de leur contrat en CDI ;

- les titulaires d'un CDD sur des emplois permanents à la date de signature du protocole sous réserve d'une condition d'ancienneté de service effectif auprès de leur employeur de quatre ans au moins sur une période de référence de six ans dont deux au moins réalisés antérieurement à la date du protocole ;

- les CDI et CDD en cours à cette date sur des emplois permanents à temps incomplet ou non complet sous réserve qu'ils respectent la quotité de travail maximale fixée par chacun des trois statuts (pour mémoire : 70 % à l'État et dans l'hospitalière ; 50 % dans la territoriale). Une clause de « rattrapage » est ouverte au bénéfice des agents en fonction entre le 1er janvier et le 31 mars 2011.

b) Les modalités retenues pour l'accès à l'emploi titulaire

1 - La titularisation passera par des voies d'accès professionnalisées réservées fondées sur la reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle.

Les sélections viseront donc à apprécier celle acquise par chacun des candidats. En conséquence, aucune condition de diplôme ne sera exigée, hormis le cas des professions réglementées13(*).

2 - Le protocole liste les procédures qui pourront être mises en oeuvre à cette fin :

- concours professionnalisés ;

- examens professionnels spécifiques ;

- recrutements sans concours pour les emplois du premier grade de catégorie C accessibles sans concours.

Le protocole envisage aussi le recours, marginalement, aux dispositifs de droit commun (concours internes, recrutements sur titre...) à la condition de préserver les voies de promotion interne des fonctionnaires.

3 - Les corps et cadres d'emplois accessibles seront déterminés par le niveau -au moins équivalent- des missions exercées sous contrat.

4 - Les conditions de reclassement des lauréats seront alignées sur les règles du droit commun des concours.

5 - La durée de validité des dispositifs est fixée à quatre ans à compter de la publication de la loi.

Le protocole enjoint les employeurs publics, dès sa signature, d'anticiper la préparation du plan de titularisation en dressant un état des lieux des personnels éligibles et en déterminant, « en étroite concertation avec les organisations syndicales représentatives », les corps et cadres d'emplois concernés, les modes de sélection retenus, le nombre de sessions ouvertes en fonction de la GPEC (gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences) et le nombre d'emplois offerts.

Le Gouvernement s'est conformé à cet engagement en appelant, par une circulaire du 21 novembre 2011, les administrations, collectivités et établissements publics à préparer dès à présent la mise en oeuvre de l'accord dans leurs services respectifs. Cependant, d'après les sentiments recueillis par votre rapporteur, l'engagement tardif de ce chantier est dû aux décalages successifs d'inscription du présent projet de loi à l'ordre du jour du Sénat.

6 - L'accord du 31 mars détermine précisément les modalités d'ouverture des postes : « par transformation des emplois et/ou crédits utilisés pour assoir la rémunération des agents contractuels concernés ». Ce critère doit permettre d'assurer l'effectivité du dispositif de titularisation en offrant un poste à chaque lauréat des modes de sélection.

c) Une sécurisation minimale : la « CDIsation »

Le protocole prévoit, en tout état de cause, un dispositif minimal pour résorber la précarité qui bénéficiera à l'ensemble des agents qui en remplissent les conditions d'accès et n'accèderaient pas, ensuite, au statut de fonctionnaire, soit faute d'emploi ouvert, d'échec à la procédure de sélection, du défaut de la condition de nationalité exigée pour devenir fonctionnaire (ressortissants extra-communautaires) ou tout simplement parce qu'ils n'ont pas souhaité le devenir.

A la date de publication de la loi, seront transformés automatiquement en CDI les CDD des non-titulaires qui, à cette date :

- assurent des fonctions correspondant à un besoin permanent ;

- auprès d'un même employeur (département ministériel ou établissement public de l'État ; collectivité locale ; établissement de santé, social ou médico-social) ;

- depuis six ans au moins sur une période de référence de huit ans (les interruptions de contrat dans ce cadre n'interdiront donc pas l'accès au CDI).

La situation des contractuels les plus âgés est prise en compte : s'ils sont âgés d'au moins 55 ans à la date de publication de la loi, ils devront présenter une condition de services de trois ans sur une période de quatre ans.

L'accord du 31 mars traite des cas de changements d'employeur par fusion ou réorganisation de services, modification de périmètre ministériel, transferts d'activité ; dès lors que l'agent remplira le même emploi permanent, il conservera le bénéfice de l'ancienneté acquise auprès du précédent employeur. Cette clause de sécurité est précieuse en ces temps de restructurations administratives.

2. Éviter de nouvelles situations de précarité

Le protocole veut « prévenir la reconstitution de situations de précarité pour l'avenir en encadrant mieux les cas de recours au contrat et (ses) conditions de renouvellement ».

a) Appliquer les règles statutaires

Il rappelle tout d'abord les principes de base d'une saine gestion des ressources humaines (GRH) :

- développement de la GPEC ;

- utilisation effective des articles statutaires et de gestion pour favoriser l'affectation de fonctionnaires sur les emplois permanents vacants ou pour remplacer ceux qui sont absents ;

- amélioration de la situation des lauréats des concours de la fonction publique territoriale qui fera l'objet d'un suivi particulier par le CSFPT (Conseil supérieur de la fonction publique territoriale).

b) Resserrer les conditions d'emplois des contractuels

Le protocole fixe les voies de prévention de la précarité, un ensemble de règles et de bonnes pratiques qui relèvent, selon le cas, de la loi ou du règlement, voire du rappel par voie de circulaire du cadre juridique existant. On peut notamment mentionner :

- harmoniser, dans la loi, le régime de déclaration des vacances d'emploi et renforcer l'obligation de publicité des emplois ;

- mieux formaliser les critères et les procédures de sélection des contractuels ;

- élaborer des contrats-types pour chacun des cas de recours au contrat ;

- clarifier le cadre juridique du renouvellement des contrats et du licenciement.

L'accord appelle à une meilleure spécification des cas et conditions de recours aux non-titulaires. Il s'agit notamment de généraliser, par la loi, le recrutement en CDI sur des emplois à temps non complet ou incomplet dans les trois versants, de réglementer plus sévèrement les contrats destinés à pourvoir à une vacance temporaire d'emploi, de clarifier les notions de besoin occasionnel ou saisonnier et d'en harmoniser les durées des contrats correspondants.

c) Assouplir le régime de transformation d'un CDD en CDI pour conforter l'intention du législateur

Pour écarter des interprétations divergentes ou des pratiques abusives, le cadre adopté en 2005 pour prévoir la reconduction automatique en CDI d'un CDD au terme d'une durée d'emploi de six ans sera modifié pour neutraliser les effets des changements d'emploi auprès du même employeur et les interruptions de contrat inférieures à trois mois : ils ne permettront plus le refus d'accorder à son titulaire le bénéfice du CDI.

Le protocole prévoit un dispositif de portabilité de l'ancienneté acquise auprès d'un même employeur.

d) Mettre en place un environnement propice au contrôle du régime d'emploi

Pour les signataires de l'accord, le respect des règles entourant l'emploi de non-titulaires dans la fonction publique impose tout à la fois une plus grande information des employeurs, l'effectivité du contrôle de légalité et budgétaire, la mobilisation des corps de contrôle des fonctions publiques de l'Etat et hospitalière, la mobilisation des comités techniques et un meilleur suivi statistique.

Ce dernier point apparaît criant en l'absence, à ce jour, de recensement précis des effectifs de non-titulaires dans les trois fonctions publiques.

3. Améliorer les conditions d'emplois des agents contractuels

Le dernier volet du protocole retient un ensemble de mesures destinées à améliorer les droits individuels et collectifs des agents contractuels et leurs conditions d'emploi dans la fonction publique.

A cette fin, il prévoit de :

- favoriser l'accès à l'emploi titulaire par la préparation aux concours en confortant notamment les droits à évaluation et formation professionnelle des contractuels, en poursuivant la politique de professionnalisation des concours ;

- améliorer les droits à rémunération et les droits sociaux de ces agents en cohérence avec les règles régissant les fonctionnaires ;

- garantir la représentation des agents contractuels (acquise depuis la loi du 5 juillet 2010 dans les comités techniques des trois versants) au-delà de l'institution de commissions consultatives paritaires à l'État ;

- améliorer les conditions de mobilité des agents en CDI dans une logique de parcours professionnels par la portabilité du CDI et de certains droits liés à l'ancienneté acquise (congés, formation professionnelle...).

*

* *

Le protocole du 31 mars 2011 a prévu un comité de suivi composé de ses signataires pour examiner les textes transversaux d'application, procéder au bilan de leur mise en oeuvre et proposer, le cas échéant, de modifier à nouveau le cadre juridique.

Il devrait se réunir au cours de la seconde quinzaine du mois de mars prochain.


* 13 C'est le cas des professions paramédicales et médico-techniques, des sages-femmes...