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Projet de loi relatif à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique

17 janvier 2012 : Fonction publique ( rapport - première lecture )

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES AU DIALOGUE SOCIAL

Article 59 (art. 8 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) - Certification et publicité des comptes des organisations syndicales

L'article 59 habilite le pouvoir réglementaire à adapter les obligations fixées par les articles L. 2135-1 à L. 2135-6 du code du travail en matière de certification et de publicité des comptes des organisations syndicales et professionnelles.

Les organisations syndicales de la fonction publique sont régies, comme tous les syndicats professionnels, par le code du travail, complété par la loi du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail par l'introduction d'obligations en matière de certification et de publicité des comptes (cf. articles L. 2135-1 à L. 2135-6) pour assurer une meilleure transparence des comptes des syndicats.

Le Gouvernement observe, cependant, que les dispositions précitées « ne permettent pas de retracer de manière satisfaisante l'usage et la valorisation des moyens humains dont bénéficient les organisations syndicales de fonctionnaires »53(*).

L'article 59 propose, en conséquence, de prévoir par décret en Conseil d'Etat les adaptations justifiées par les conditions particulières d'exercice du droit syndical dans la fonction publique. Elles seront, en particulier, des règles spécifiques « en matière de valorisation financière des moyens accordés » aux organisations syndicales de fonctionnaires « pour tenir compte de la prédominance des moyens humains accordés »54(*) à ces organisations.

Impact des adaptations envisagées

Il s'agira d' « inscrire en comptabilité les mises à disposition du personnel dont elles bénéficient, quel qu'en soit le fondement juridique (détachement pour mandat syndical, décharge d'activité syndicale, autorisation spéciale d'absence...), cette inscription devant se faire dans les comptes de l'organisme réellement bénéficiaire de cette contribution en nature et non de l'attributaire formel.

« La valorisation en euros de ces mises à disposition est par ailleurs susceptible, par le franchissement du seuil de recettes prévu par le code du travail, de rendre obligatoire le recours à un commissaire aux comptes à des syndicats qui n'en avaient pas auparavant l'obligation. »

Source : étude d'impact du projet de loi

Notons que le Gouvernement a conduit durant une année une concertation avec les organisations syndicales de la fonction publique et les représentants des employeurs territoriaux et hospitaliers. Elle a fait l'objet d'un relevé de conclusions daté du 29 septembre 2011 et relatif à la modernisation des droits et moyens syndicaux.

Dans ce cadre, il a été notamment décidé de « Garantir une plus grande transparence dans l'octroi, la répartition et l'utilisation des moyens ».

A cette fin, « les employeurs publics produiront chaque année un bilan portant sur les moyens alloués aux organisations syndicales et effectivement utilisés, qu'il s'agisse de moyens techniques, humains ou financiers. Ce bilan figurera obligatoirement dans le bilan social de chaque administration, collectivité ou établissement public ». De leur côté, « chaque organisation syndicale bénéficiaire de moyens humains remettra à l'administration chaque année un bilan qui sera présenté devant le comité technique au niveau duquel les moyens ont été répartis ».

Si elle améliore la lisibilité des comptes des organisations syndicales, la modification proposée par l'article 59 permettra d'évaluer les moyens mis à la disposition de chacune.

La commission des lois a adopté l'article 59 sans modification.

Article 60 (art. L. 6144-4 du code de la santé publique et art. L. 315-13 du code de l'action sociale et des familles) - Suppression des collèges des comités techniques d'établissement

Cet article supprime le mode d'élection par collèges aujourd'hui en vigueur dans les comités techniques d'établissement (CTE) des établissements publics de santé et des établissements publics sociaux et médico-sociaux.

1) La spécificité de la fonction publique hospitalière et les difficultés nées de la convergence des règles entre les trois versants

Les délégués du personnel sont, en effet, élus au sein de collèges correspondant chacun aux trois catégories A, B et C, ce qui n'est pas le cas des comités techniques des fonctions publiques de l'Etat et de la territoriale.

Dans le prolongement de la loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social qui a harmonisé les cycles électoraux dans les trois fonctions publiques et pour l'ensemble des organismes consultatifs, le Gouvernement souhaite poursuivre la convergence des dispositions régissant les organismes consultatifs en fixant à 15 le nombre maximum de sièges à pourvoir dans les comités techniques de chacune des trois fonctions publiques, ces mesures relevant du pouvoir réglementaire.

Aujourd'hui, le nombre de délégués dans les CTE est fixé par tranches d'effectifs et le nombre de sièges au sein des collèges est proportionnel à l'effectif des agents qui en relèvent : ainsi, les CTE des établissements employant plus de 2.000 agents comportaient 20 délégués titulaires.

Or, souligne l'étude d'impact du projet de loi, « l'abaissement de 20 à 15 du nombre maximum de représentants titulaires à élire dans les établissements de 2.000 agents et plus (et l'abaissement corrélatif du nombre de représentants titulaires à élire dans les tranches d'effectifs inférieures) (...) a pour conséquence d'augmenter notablement le quotient électoral exigé pour obtenir un siège dans le contexte particulier de l'organisation en trois collèges (...) ».

2) La suppression proposée des collèges électoraux

C'est pourquoi l'article 60 propose de supprimer les collèges au sein des CTE de la fonction publique hospitalière. Les articles L. 6144-4 du code de la santé publique, pour les établissements publics de santé, et L. 315-13 du code de l'action sociale et des familles, pour les établissements publics sociaux et médico-sociaux, sont modifiés en conséquence. Le quotient électoral requis pour l'obtention d'un siège au CTE en sera mécaniquement diminué et la répartition des sièges entre les organisations syndicales plus appropriée à leurs audiences respectives auprès des agents publics.

Le Gouvernement précise que cette réforme répond à la demande d'une part des organisations syndicales représentatives et d'autre part, de la fédération hospitalière de France (représentant les employeurs), demande formulée lors des réunions du Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière des 6 décembre 2010 et 3 février 2011.

3) La prise d'effet de l'alignement sur le régime commun

La suppression des collèges entrera en vigueur lors du premier renouvellement général des CTE suivant la publication de la loi, c'est-à-dire en 2014 : à cette date, la convergence des élections professionnelles dans les trois versants de la fonction publique sera réalisée, telle que l'a prévue la loi du 5 juillet 2010 (les élections du 22 octobre 2010 ont, pour leur part, traduit la convergence pour les fonctions d'Etat et hospitalière).


· La suppression des collèges est une conséquence technique de la réforme opérée en 2010.

Elle ne devrait pas altérer la représentativité des comités techniques d'établissement à l'instar de leurs homologues des versants d'Etat et territorial mais, au contraire, faciliter la représentation du personnel.

La commission des lois a adopté l'article 60 sans modification.

Article 60 bis (nouveau) (art. 13 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) - Composition du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat siégeant comme organe supérieur de recours

L'article 60 bis (nouveau), inséré sur amendement du Gouvernement, tire les conséquences de la suppression du paritarisme au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat.


· Les implications de la réforme du Conseil supérieur sur sa compétence de recours

L'article 13 de la loi du 11 janvier 1984 régissant le Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, a été substantiellement modifié par la loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique : le paritarisme et le droit de vote des représentants de l'administration ont été supprimés conformément aux accords de Bercy du 2 juin 2008.

Cependant, ce faisant, la composition et le fonctionnement du Conseil supérieur lorsqu'il siège en tant que commission de recours en ont été altérés.

Le Conseil est, en effet, l'organe supérieur de recours en matière de sanctions disciplinaires, de licenciement pour insuffisance professionnelle ou de licenciement du fonctionnaire en disponibilité après trois refus de postes proposés en vue de sa réintégration et d'inscription au tableau d'avancement.

Or, la compétence de la commission de recours implique une composition paritaire et un droit de vote reconnu tant aux représentants des organisations syndicales qu'aux représentants de l'administration.


· Le tempérament proposé

L'article 60 bis complète donc en ce sens l'article 13 de la loi de 1984 : lorsqu'il siègerait en cette qualité, le Conseil supérieur serait composé d'un nombre égal de représentants de l'administration et des organisations syndicales, tous appelés à voter.

La commission des lois a adopté l'article 60 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 60 ter (nouveau) (art. 15 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984) - Composition du conseil régional d'orientation

L'article 60 ter tire, cette fois, les conséquences de la réforme du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale par la loi du 5 juillet 2010 en ce qui concerne l'attribution des sièges aux organisations syndicales au sein des conseils régionaux d'orientation (CRO).


· Un organe paritaire compétent en matière de formation

Le délégué interdépartemental ou régional du Centre national de la fonction publique territoriale est assisté d'un conseil d'orientation qu'il préside composé en nombre égal de représentants des collectivités territoriales -communes, départements et région- et de représentants des organisations syndicales. Ce nombre est compris entre 6 et 11 en fonction de l'importance de la délégation du CNFPT.

S'y joignent deux personnalités qualifiées avec voix consultative.

Le conseil a pour mission :

- d'établir un rapport sur les besoins de formation ;

- d'élaborer le programme annuel d'activité ;

- de faire toute proposition en matière de formation et de pédagogie.

La représentation des organisations syndicales est établie par référence à leur représentativité dans le ressort territorial de la délégation.

Toutefois, les organisations syndicales membres du CSFPT disposent au moins d'un siège si elles ont obtenu des voix lors du renouvellement général des représentants des personnels aux comités techniques des collectivités et établissements du ressort de la délégation55(*).

Mais, en conséquence de la suppression de la règle des sièges dits « préciputaires » au CSFPT par la loi du 5 juillet 2010, le nombre des organisations syndicales qui y sont représentées est susceptible d'augmenter. Une difficulté peut surgir pour l'attribution des sièges réservés aux représentants des personnels lorsque le nombre de sièges attribués à la représentation syndicale est inférieur au nombre d'organisations syndicales représentées au CSFPT.

Pour conserver une « taille » pertinente aux CRO, le Gouvernement a proposé, par amendement, d'attribuer les sièges aux organisations syndicales en fonction du nombre de voix qu'elles ont obtenues lors du renouvellement général des représentants du personnel aux comités techniques des collectivités territoriales et de leurs établissements publics dans le ressort de la délégation, par ordre décroissant jusqu'à épuisement des sièges à pourvoir.

Ce mécanisme vise à concilier les exigences du bon fonctionnement des CRO et la représentativité des organisations syndicales.

La commission des lois a adopté l'article 60 ter (nouveau) ainsi rédigé.


* 53 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 54 Cf. étude d'impact précitée.

* 55 Cf. article 15 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984.