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Projet de loi relatif à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique

17 janvier 2012 : Fonction publique ( rapport - première lecture )

CHAPITRE V - DISPOSITIONS DIVERSES

Article 61 (art. 43 de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010) - Prolongation du délai d'habilitation législative pour codifier le droit de la fonction publique

Cet article propose de prolonger de six mois le délai autorisant le Gouvernement à procéder par voie d'ordonnance à l'adoption de la partie législative du code général de la fonction publique.

Le Gouvernement motive sa demande par la nécessaire prise en compte dans le futur code des modifications résultant de la présente loi.

Le travail de codification des lois aujourd'hui en vigueur est achevé. La commission supérieure de codification a donné un avis favorable au projet de partie législative lors de sa séance du 6 septembre 2011.

Le plan du code respecte l'architecture des lois statutaires de 1983, 1984 et 1986 :

- Livre Ier : dispositions communes aux fonctions publiques ;

- Livre II : dispositions relatives à la fonction publique de l'Etat ;

- Livre III : dispositions relatives à la fonction publique territoriale ;

- Livre IV : dispositions relatives à la fonction publique hospitalière.

Rappelons que l'habilitation qui résulte de l'article 43 de la loi du 5 juillet 2010 avait été accordée pour dix-huit mois. Elle a donc expiré le 6 janvier 2012.

Les contraintes de l'ordre du jour du Sénat et le retard qui en est résulté pour l'examen du présent projet de loi ont donc conduit le Gouvernement à demander une nouvelle habilitation de neuf mois à compter de la promulgation de la loi.

Le périmètre proposé de l'ordonnance de codification est identique à celui accordé en 2010.

Le projet de loi de ratification de l'ordonnance devra être déposé sur le bureau des assemblées dans les trois mois de sa publication.

Votre rapporteur considère que la demande est d'une durée raisonnable et qu'elle permettra l'intégration dans le code à publier des garanties nouvelles offertes par le présent projet de loi aux contractuels.

Aussi, pour permettre la publication rapide et complète à ce jour de la codification des textes régissant les 5,2 millions d'agents publics, la commission des lois a adopté l'article 61 ainsi rédigé.

Article 62 (art. 6-1 et 6-2 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984, art. L. 422-7 du code des communes, art. 20 de la loi n° 47-1465 du 8 août 1947) - Limite d'âge des non-titulaires

L'article 62 a un double objet :

- aligner les droits à recul de la limite d'âge des contractuels sur ceux des fonctionnaires ;

- clarifier le régime de la limite d'âge de ces agents.

Il convient à titre liminaire de souligner que celle-ci est aujourd'hui identique à celles des fonctionnaires appartenant à la catégorie sédentaire, c'est-à-dire 67 ans depuis l'intervention de la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites56(*) (cf. article 20 de la loi n° 47-1465 du 8 août 1947).

L'article 62 propose de le reproduire dans un nouvel article inséré dans la loi du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public.

1. L'alignement des droits à recul de limite d'âge

L'article 62 ouvre aux contractuels les deux cas de report de limite d'âge qui bénéficient aujourd'hui aux fonctionnaires :

- pour charge de famille (a) ;

- en cas de carrière incomplète (b).

Sont concernés les agents non titulaires de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ne présentant pas un caractère industriel et commercial, des établissements de santé, sociaux et médicaux-sociaux ainsi que de toute autre personne morale de droit public recrutant sous un régime de droit public.

a) L'article 4 de la loi du 18 août 1936 concernant les mises à la retraite par ancienneté est étendu aux non-titulaires : il autorise le recul de la limite d'âge à raison :

· d'une année par enfant à charge dans la limite de trois ans d'une part, et

· d'une année pour le parent d'au moins trois enfants vivants lors de son cinquantième anniversaire.

Le cumul des deux reports n'est possible que dans le cas d'un enfant à charge atteint d'une invalidité égale ou supérieure à 80 % ou ouvrant droit au versement de l'allocation aux adultes handicapés.

b) L'article 62 ouvre aux non-titulaires la faculté de prolonger leur activité, lorsqu'ils n'ont pas une durée d'assurance suffisante pour bénéficier d'une pension à taux plein, sous réserve de l'intérêt du service et de leur aptitude physique, dans la limite du nombre de trimestres de cotisation manquants et au plus d'une durée de dix trimestres.

Précisons que dans les deux cas, le bénéfice du report s'exerce sans préjudice des règles applicables en matière de recrutement, de renouvellement et de fin de contrat.

2. La clarification du régime de la limite d'âge des contractuels

Notant que « le champ d'application de la loi de 1947 (qui fixe la limite d'âge des contractuels - cf supra) demeure insuffisamment précis quant à la situation des vacataires et collaborateurs occasionnels du service public appelés à effectuer une mission ponctuelle ou une prestation de service sans lien de subordination avec un employeur public »57(*), le projet de loi distingue deux régimes pour y remédier :

a) fixer à 67 ans la limite d'âge de l'ensemble des agents non-titulaires ;

b) en dispenser les personnes qui interviennent ponctuellement ou pour une mission déterminée sans lien de subordination juridique avec la personne publique.

Cette exemption est destinée à offrir une souplesse aux employeurs publics sur des compétences particulières pour des activités temporaires.

L'article 62 confie au pouvoir réglementaire le soin d'en préciser les modalités d'application.

3. Par coordination, l'article L. 422-7 du code des communes qui permet le maintien en activité des non-titulaires des communes et de leurs établissements publics jusqu'à 67 ans, et l'article 20 de la loi du 8 août 1947 sont abrogés.

· Une clarification nécessaire

L'article 62 permettra d'assurer une meilleure lisibilité des dispositions régissant la limite d'âge des contractuels. Convenons qu'aujourd'hui, la diversité des textes ne simplifie pas la lecture de ce régime !

Par ailleurs, l'alignement des droits des non-titulaires sur ceux des fonctionnaires est une mesure justement reconnue à ces personnels, qui contribuent au bon fonctionnement des services publics.

En conséquence, la commission des lois a adopté l'article 62 sans modification.

Article 63 (art. 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Remboursement des frais médicaux pour les anciens fonctionnaires territoriaux

L'article 63 vise à renforcer, pour la fonction publique territoriale, la couverture des frais médicaux des maladies professionnelles et accidents de service.

1 - Le dispositif en vigueur

Aujourd'hui, le fonctionnaire territorial en activité, comme le fonctionnaire d'Etat ou hospitalier58(*) a droit, en application de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par :

- l'accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions ;

- la maladie contractée ou aggravée soit en service, soit en accomplissant un acte de dévouement dans un intérêt public, soit en exposant ses jours pour sauver la vie d'autrui59(*).

2 - Le prolongement proposé

L'article 63 propose de maintenir le bénéfice de cette couverture après la mise à la retraite du fonctionnaire victime.

Ce faisant, le projet de loi introduit dans le statut de la fonction publique territoriale l'interprétation du droit au remboursement par le Conseil d'Etat appelé à statuer sur le refus de prise en charge des soins entraînés par un accident de trajet opposé par le directeur d'un centre hospitalier à son ancien agent désormais retraité : « l'intéressée (...) mise à la retraite (...) n'en a pas moins continué, après cette date, à éprouver du fait de cet accident des douleurs persistantes nécessitant des soins appropriés (qui) doivent être regardés comme directement entraînés par ledit accident ». En conséquence, la requête du directeur de l'établissement contre le jugement du tribunal administratif annulant son refus est rejetée60(*).

3 - Une « homogénéisation » des statuts

L'article 63-2° propose d'habiliter la commission départementale de réforme -instituée par le régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales61(*) par l'article 31 du décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003- à apprécier la maladie professionnelle.

Il convient de rappeler que cet organisme est, à ce titre, compétent pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, tous affiliés à la CNRACL.

La commission de réforme

Instituée par arrêté préfectoral à raison d'une par département, elle est composée de deux praticiens, deux représentants de l'administration et deux représentants du personnel.

Elle est appelée à émettre un avis sur la mise à la retraite pour invalidité, apprécier le caractère professionnel des maladies et accidents survenus pour les fonctionnaires, les conséquences et le taux d'invalidité des infirmités, l'incapacité permanente ou temporaire à l'exercice des fonctions ; elle intervient dans l'attribution de l'allocation temporaire d'invalidité.

Cependant, si par application de l'article 41 de la loi du 9 janvier 1986, la commission de réforme est compétente pour apprécier l'imputation au service de la maladie ou de l'accident dont est victime le fonctionnaire hospitalier, elle n'est, en vertu de la rédaction de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984, compétente que pour le seul volet maladie concernant les fonctionnaires territoriaux.

L'article 63 vient mettre un terme à cette dichotomie en harmonisant la compétence des commissions de réforme à l'égard des agents des collectivités locales comme de ceux des établissements de santé et sociaux.

· La fin d'une incohérence

L'article 63 propose tout d'abord une mesure de bon sens et d'équité envers les fonctionnaires territoriaux : dès lors que la maladie ou l'accident sont imputables au service, il est incompréhensible que le remboursement des frais médicaux cesse au départ en retraite de l'agent qui en est victime.

Le second apport de l'article 63 assure la cohérence du bloc de compétences de la commission de réforme.

C'est pourquoi la commission des lois a adopté l'article 63 sans modification.

Article 64 (nouveau) (art. 99 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Mesures transitoires pour le régime du congé spécial

L'article 64 (nouveau), adopté, sur la proposition du Gouvernement, tire les conséquences du report de la limite d'âge opéré par la réforme des retraites du 9 novembre 2010 sur le régime du congé spécial dans la fonction publique territoriale.

· Le régime en vigueur

Aux termes de l'article 99 de la loi du 26 janvier 1984 complété par un décret du 6 mai 1988 (n° 88-614), les fonctionnaires territoriaux qui comptent au moins vingt ans de services civils et militaires valables pour le calcul de leurs droits à pension et qui occupent un emploi fonctionnel depuis au moins deux ans peuvent être mis en congé spécial pour une durée maximale de cinq ans. A l'expiration du congé spécial, ils sont mis en retraite d'office.

Avant l'intervention de la réforme des retraites, l'article 6 du décret du 6 mai 1988 fixait à 55 ans au moins l'âge d'admission au congé spécial. Cette modalité permettait, avant le 1er juillet 2011, la mise à la retraite des fonctionnaires concernés à 60 ans au terme des 5 ans de congé spécial.

Ces dispositions ont été modifiées par le décret n° 2011-2024 du 29 décembre 2011 pour prendre en compte le relèvement progressif, depuis le 1er juillet 2011, de l'âge d'ouverture du droit à pension prévu par la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites et la loi du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012. Depuis le 1er janvier 2012, le fonctionnaire à qui est accordé le congé spécial doit être « à moins de cinq ans de son âge d'ouverture du droit à pension de retraite ».

Cependant, cette modification ne vaut que pour le « flux » des fonctionnaires mis en congé spécial à compter du 1er janvier 2012.

· La prise en compte des congés en cours et échus

Le nouvel article 64 prend en compte la situation des fonctionnaires déjà en congé spécial à cette même date et qui arriveront à son expiration avant d'avoir atteint l'âge d'ouverture du droit à pension de retraite. Il prévoit une prorogation du congé spécial jusqu'à cette limite.

La même garantie est prévue pour les congés spéciaux arrivés à terme entre le 1er juillet 2011 et la date d'entrée en vigueur de la présente loi.

Il prend en considération la situation du « stock », c'est-à-dire des fonctionnaires qui bénéficient déjà d'un congé spécial et arriveront au terme de celui-ci, le cas échéant parce qu'ils auront atteint la durée maximale de cinq ans, sans avoir atteint l'âge d'ouverture du droit à pension. Jusqu'à ce qu'ils l'atteignent, les intéressés risquent d'être privés de ressources à l'expiration du congé spécial jusqu'à l'âge d'ouverture de leur droit à pension.

L'article 64 (nouveau) déroge donc à l'article 99 en prévoyant un dispositif transitoire.

Il permettra aux fonctionnaires concernés de bénéficier d'une prolongation de leur congé spécial jusqu'à l'âge à partir duquel leur pension de retraite pourra être liquidée.

Pour ceux dont le congé spécial est arrivé à expiration entre le 1er juillet 2011 et la date d'entrée en vigueur de la présente loi, leur congé spécial est prorogé jusqu'à la date à laquelle le fonctionnaire a atteint l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite.

Ces modalités provisoires constituent des mesures de protection et d'équité pour les personnels concernés.

La commission des lois a adopté l'article 64 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 65 (nouveau) (art. 89 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Exclusion temporaire de fonctions assortie d'un sursis

Introduit par amendement du Gouvernement, le nouvel article 65 propose d'aligner le régime disciplinaire de la fonction publique territoriale sur celui des deux autres versants en ce qui concerne l'exclusion temporaire de fonctions assortie d'un sursis.

· Le régime du sursis

L'exclusion temporaire de fonctions, classée dans le troisième groupe des sanctions disciplinaires (exclusion de seize jours à deux ans), peut être assortie d'un sursis. Actuellement, celui-ci ne peut avoir pour effet de ramener la durée de cette exclusion à moins de trois mois (article 89 de la loi du 26 janvier 1984).

De ce fait, lorsqu'une autorité territoriale souhaite appliquer une exclusion temporaire de fonctions de moins de trois mois, aucun sursis n'est possible.

Le régime de sanction a évolué dans le temps. Alors que la durée de l'exclusion temporaire précitée a été modifiée à plusieurs reprises, la limite fixée pour l'application du sursis est restée inchangée :

- en 1984, elle courrait de six mois à deux ans ;

- en 1987, elle est passée à une durée de seize jours à six mois ;

- en 2007, le législateur a relevé le plafond de la sanction de six mois à deux ans.

Dans la fonction publique de l'Etat, l'exclusion temporaire de fonctions du troisième groupe est fixée à une durée de trois mois à deux ans. L'exclusion assortie d'un sursis est d'un mois au moins. Le même régime est applicable pour les fonctionnaires hospitaliers.

Dans la territoriale, le sursis ne peut donc être aujourd'hui prononcé en-deça de trois mois.

· L'assouplissement proposé

L'article additionnel 65 ouvre la possibilité aux autorités territoriales de moduler davantage la durée minimale à laquelle peut être ramenée l'exclusion de fonctions du troisième groupe dans le cas où elle est assortie d'un sursis. Celui-ci pourrait être descendu jusqu'à une durée de un mois.

Cette disposition élargit donc le champ du pouvoir de sanction de l'autorité territoriale qui pourra ainsi mieux adapter la peine au comportement sanctionné.

C'est pourquoi la commission des lois a adopté l'article 65 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 66 (nouveau) (art. L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite) - Age d'ouverture des droits à retraite des agents publics ayant la qualité de travailleur handicapé

Adopté sur amendement du Gouvernement, l'article 66 (nouveau) est une mesure de conséquence de la réforme des retraites du 9 novembre 2010.

Il propose d'aligner le régime des agents publics ayant la qualité de travailleur handicapé sur celui du régime général d'assurance vieillesse en abaissant l'âge d'ouverture des droits à retraite des travailleurs handicapés.

L'article 97 de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites a ouvert la possibilité d'un départ anticipé à la retraite aux assurés relevant du régime général d'assurance vieillesse ayant la qualité de travailleur handicapé au sens de l'article L. 5213-1 du code du travail, dès lors qu'ils ont acquis une durée d'assurance fixée par décret.

Afin d'assurer l'équité entre salariés de droit privé et agents publics, la présente disposition a pour objet de créer un dispositif similaire pour les fonctionnaires des trois versants -Etat, territoriale et hospitalière- et les ouvriers d'Etat ayant la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé. L'âge d'ouverture des droits à retraite de ces agents sera, tout comme pour les agents ayant une incapacité permanente d'au moins 80 %, abaissé par rapport à un âge de référence de 60 ans.

Favorable au principe de cette mesure, la commission des lois a adopté l'article 66 (nouveau) ainsi rédigé.


* 56 67 ans pour les fonctionnaires nés à compter du 1er janvier 1956 : application progressive pour les fonctionnaires nés avant cette date.

* 57 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 58 Cf. respectivement articles 34 de la loi du 11 janvier 1984 et 41 de la loi du 9 janvier 1986.

* 59 Cf. article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

* 60 Cf. arrêt du Conseil d'Etat du 4 décembre 1987 - Centre hospitalier de Monfavet/requête n° 73337.

* 61 Complété par un arrêté du 4 août 2004.