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Projet de loi autorisant la ratification de l'avenant à la convention entre la République française et la République d'Autriche en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôt sur le revenu et sur la fortune

25 janvier 2012 : Autriche ( rapport - première lecture )

II. ... CONDITIONNÉ PAR DES FACTEURS EXOGÈNES

A. LES ACCORDS RUBIK, UNE MENACE POUR LA COOPÉRATION FISCALE

1. Un impôt libératoire à la source...

Les accords suisses, dit Rubik17(*), respectivement conclus avec l'Allemagne et le Royaume-Uni18(*), tendent à s'opposer aux objectifs même de la directive « Epargne » en privilégiant le mécanisme de retenue à la source par opposition à l'identification des détenteurs de compte. Les premiers chapitres respectifs de ces accords stipulent que l'effet de la coopération établie par l'accord « est durablement équivalent à celui de l'échange automatique de renseignements dans le domaine des revenus de capitaux ».

En effet, ces accords visent, d'une part, à régulariser les avoirs non fiscalisés des résidents allemands et britanniques dans les banques suisses et, d'autre part, à appliquer des retenues à la source libératoires sur les avoirs et revenus de ces détenteurs de compte non déclarés en Suisse pour le compte de ces Etats19(*) dans lesquels sont domiciliées ces personnes, sans lever le secret bancaire.

Votre rapporteure a rencontré à leur demande des représentants de l'association des banquiers privés suisses. Ces derniers ont exposé l'économie des accords qui ont été élaborés selon le même modèle20(*). Leurs différences résident dans le montant des taux d'imposition ainsi que dans la prise en compte des particularités des régimes fiscaux.

S'agissant du stock, c'est-à-dire les avoirs des détenteurs de comptes suisses, le passé est apuré en remontant au maximum jusqu'en 2003.

Cette régularisation donne lieu à une imposition des avoirs au moyen d'un paiement unique qui éteint toutes les dettes fiscales potentielles (impôts sur le revenu, la fortune, le chiffre d'affaires ou les successions...) dans le pays d'origine du détenteur de compte.

Le taux d'imposition varie entre 19 % et 34 %, selon une formule de calcul tenant compte de la durée de détention des avoirs et de leurs montants21(*).

Le détenteur du compte a toutefois la possibilité :

- d'opter pour une déclaration volontaire de ses avoirs au fisc de son pays d'origine ;

- de clôturer le compte et de transférer ses avoirs dans un pays tiers22(*). Les accords prévoient alors que, dans les dix - huit mois de leur entrée en vigueur, les autorités suisses transmettent à l'autre partie la liste des dix principaux Etats ou territoires de destination des avoirs des comptes soldés, et pour chacun d'eux le nombre de personnes concernées (mais pas leur identité).

Quant au flux, c'est-à-dire l'imposition pour l'avenir des revenus produits par des comptes détenus en Suisse23(*), le taux varierait selon la législation en vigueur dans chacun des pays. Il serait de 26,375 %24(*) pour l'Allemagne, alors que le fisc britannique recouvrirait 48 % des intérêts, 40 % des dividendes et 27 % des gains en capital.

Cette taxation devrait être accompagnée d'une avance versée25(*) aux deux Etats au titre des régularisations. Elle est fixée à 2 milliards de francs suisses pour l'Allemagne, et à 0,5 milliard de francs suisses pour le Royaume-Uni.

Enfin, les accords permettraient à chaque Etat de formuler :

s'agissant de l'Allemagne, entre 750 et 999 demandes de renseignement au titre des deux premières années d'application de l'accord. Ces chiffres sont ensuite révisables à la hausse ou à la baisse pour les années suivantes ;

en ce qui concerne le Royaume-Uni, un maximum de 500 demandes d'information au titre des trois premières années.

En contrepartie, les banques suisses pourraient accéder plus facilement aux marchés financiers allemands et britanniques.

2. ...présenté comme « durablement équivalent à celui de l'échange automatique de renseignements »
a) Des incertitudes sur la conformité européenne

Si ces traités ne remettent pas en cause les accords bilatéraux d'échange sur demande, ils ont été mis en avant par le Luxembourg, suivi par l'Autriche26(*), afin de bloquer le processus de révision, souhaitant bénéficier du même traitement que les pays tiers afin d'éviter d'éventuelles fuites de capitaux. En conséquence, ces Etats ne veulent pas abandonner le système de retenue à la source pour l'échange automatique tant que les pays tiers, tels que la Suisse, n'y seront pas également soumis.

Le ministère des finances luxembourgeois a ainsi constaté « que le modèle de la retenue à la source -  un modèle pour lequel le Luxembourg a toujours plaidé - est un élément clé des accords », qui devront « dans tous les cas avoir un impact sur les négociations qui sont en cours concernant la directive sur la fiscalité de l'épargne »27(*).

Le commissaire européen à la fiscalité, Algirdas Semeta, a tout d'abord rappelé que l'échange automatique constitue « la règle au sein de l'UE. L'application par l'Autriche et le Luxembourg du système de la retenue à la source n'a été autorisée que pendant une période transitoire » 28(*).

En réponse aux questions de la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen29(*), Algirdas Semeta a précisé que seule une approche coordonnée au sein de l'Union européenne permettait de lutter contre l'évasion fiscale.

Il a également insisté, le 25 octobre 2011, sur le fait que les compétences de l'Union devaient être respectées, en dépit de l'intérêt à trouver des solutions en vue de consolider les budgets.

Les accords « Rubik » sont, en effet, présentés par les autorités suisses comme un compromis mutuellement avantageux. S'il est difficile de les estimer avec précision, une évaluation des avoirs en Suisse en 2007 indiquait que plus de 700 milliards d'euros étaient ainsi déposés dans des établissements bancaires suisses.

Avoirs estimés des clients européens dans les banques suisses en 2007

(en milliards d'euros)

 

Avoirs non déclarés

Avoirs déclarés

Total

Allemagne

169,6

76,5

246,1

Italie

162,5

1,7

164,2

France

80,4

2,4

82,8

Royaume-Uni

52,3

21,5

73,8

Espagne

43,8

1,2

45,0

Belgique

28,1

4,4

32,5

Grèce

21,0

0,2

21,2

Source : Le Monde du vendredi 19 aout 2011 citant Helvea

Certaines études30(*) évaluent à 210 milliards de francs suisses en 2010 les actifs allemands détenus fin 2010 dans les banques suisses, dont 60 % n'étaient pas déclarés. Les actifs britanniques en Suisse seraient estimés à 60 milliards de francs suisses, dont 60 % ne seraient pas également déclarés.

Le commissaire Algirdas Semeta a émis des doutes quant à la conformité des accords à la réglementation européenne. Plusieurs points apparaissent litigieux :

- le taux de l'impôt anticipé n'est que de 26,375 % contre un taux de 35 % défini dans la directive « Epargne » ;

- le prélèvement « Rubik » est de nature libératoire, ce qui permet aux détenteurs de compte suisses non déclarés de ne pas être poursuivis, contrairement aux dispositions de la législation communautaire ;

- la compatibilité avec l'accord entre la Suisse et la Communauté européenne du 26 octobre 2004 prévoyant des mesures équivalentes à celles de la directive « Epargne » ;

- le fait de laisser à la discrétion de la Suisse l'évaluation des montants imposables par les détenteurs allemands ou britanniques de comptes suisses ;

- la persistance d'interrogations quant aux conditions dans lesquelles les banques appliqueront les accords sous le contrôle de l'administration fédérale des contributions.

La commission n'a pas, à ce jour, communiqué sa décision quant à l'éventuelle possibilité de traduire pour manquement à leurs obligations l'Allemagne et la Grande-Bretagne.

En outre, l'incertitude demeure quant à la ratification de l'accord allemand. Deux länder, le Bade Wurtemberg et la Rhénanie du Nord Westphalie, seraient prêts à faire échouer la ratification de l'accord par le Bundesrat31(*). L'accord a, en effet, été l'objet de sévères critiques de la part de l'opposition en Allemagne.

Le SPD a notamment estimé que les conditions obtenues par l'Allemagne étaient défavorables32(*). Il n'est pas certain que l'accord « Rubik » constitue un mécanisme avantageux pour les contribuables33(*).

La Suisse, quant à elle, semble exclure toute possibilité de renégocier le coeur de l'accord34(*). En revanche, des déclarations récentes de Mme Widmer-Schlumpf, ministre suisse des finances, apparaissent envisager des modifications de détail, à l'exclusion de toute renégociation d'ensemble35(*).

Les partis situés à la droite du Parlement se montrent, quant à eux, particulièrement fermes et se disent prêts à abandonner le système de l'impôt libératoire plutôt que de renégocier avec l'Allemagne.

b) Une opposition de la France

Les services de la Direction de la législation fiscale avaient fait valoir, en réponse au questionnaire de votre rapporteure, que « La France considère que ces accords ne doivent pas remettre en cause les projets actuels de l'UE et en particulier la mise en oeuvre de l'échange automatique d'informations entre Etats-membres, comme à l'égard des Etats tiers.».

Cette position a été confirmée par Valérie Pécresse, ministre du Budget, des comptes publics et de la réforme de l'État, lors de sa conférence de presse du 24 novembre 2011 sur la lutte contre la fraude fiscale. Elle a déclaré : «  nous ne souhaitons pas non plus nous engager dans le dispositif proposé par l'association des banques suisses (RUBIK), parce que cela nous conduirait à accepter de transiger avec nos principes. J'en veux pour preuve le fait qu'avec ce dispositif, les contribuables ne seraient même plus tenus de déclarer les comptes qu'ils détiennent en Suisse. C'est clairement incompatible avec la transparence sur laquelle repose notre fiscalité du patrimoine, qu'il s'agisse de l'ISF ou des droits de succession. ».

A l'évidence, cette déclaration clarifie la position de la France. Toutefois, votre rapporteure déplore l'absence de transmission au Parlement du rapport sur les accords « Rubik ». Ce dernier, prévu au plus tard pour le 1er décembre 2011, aurait étayé de manière argumentée une telle position.

En effet, le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 201136(*) dispose que doit être remis un rapport sur « les avantages et les inconvénients en matière de lutte contre la fraude fiscale de signer une convention entre la République française et la Confédération suisse portant création d'une taxe forfaitaire sur les revenus de placement financier en Suisse des résidents français n'ayant pas fait l'objet de déclarations. ».

Rappelons que la Suisse est classée au premier rang de la liste des Etats et territoires opaques financièrement, établie par l'organisation The Tax Justice network. La transparence fiscale constitue un principe qui ne peut souffrir d'exception.

Aussi, votre rapporteure estime que tout prélèvement libératoire à la source présenté comme alternative à l'échange automatique doit être rejeté, contrairement à une retenue de nature punitive qui, à l'instar de la réglementation Foreign account tax compliance Act (FATCA), promeut l'échange automatique.


* 17 Proposé en 2009 par l'Association des banques étrangères en Suisse (AFBS) afin de préserver le secret bancaire, ces accords bilatéraux tirent leur appellation du puzzle tridimensionnel (le Rubik's cube).

* 18 Ces accords ont été paraphés le 10 août 2011 avec l'Allemagne et le 24 août 2011 avec le Royaume-Uni, puis signés avec l'Allemagne le 21 septembre 2011 et avec le Royaume-Uni le 6 octobre 2011. Ils doivent être soumis à ratification en 2012 avec l'objectif d'une entrée en vigueur début 2013.

* 19 Les sommes prélevées par l'établissement bancaire sont transférées à l'autorité compétente suisse qui les transfère à son tour à l'autorité compétente de l'autre partie.

* 20 Ils sont structurés en quatre parties. La première partie traite des dispositions générales rappelant la finalité de la coopération, c'est-à-dire des modalités de la coopération durablement équivalente à l'échange automatique de renseignements. La deuxième partie est relative à la régularisation des avoirs placés en Suisse. La troisième partie prévoit l'établissement d'un prélèvement d'un impôt libératoire à la source par les agents payeurs suisses. La dernière partie vise les dispositions finales relatives à la réciprocité, à la confidentialité des renseignements obtenus au titre de l'accord, à l'organisation d'un contrôle des autorités suisses sur les banques pour s'assurer de la bonne application de l'accord.

* 21 Cf. Annexe I de l'accord germano-suisse : Calcul du montant du paiement unique

Pour éviter les impôts négatifs,

si, cette valeur est fixée à zéro.

P

Paiement unique

t

Taux d'imposition (34 %)

Cd

Capital déterminant

n

Nombre d'années de la relation bancaire avant le 31.12.2010, 0 = n = 8

C

Montant du capital à la fin de l'année d'ouverture de la relation bancaire. Pour les relations bancaires ouvertes avant le 01.01.2003, le montant du capital au 31.12.2002 est déterminant

i

Année i, 1 = i = 10, l'année 1 débutant le 01.01.2003

Ci

Montant du capital à la fin de l'année i

C8

Montant du capital à la fin de la 8e année (31.12.2010)

C10

Montant du capital à la fin de la 10e année (31.12.2012)

C9?,C10?

Capital fictif à la fin de la 9e année (31.12.2011) ou de la 10e année (31.12.2012)

r

Rendement (3 % par an)

tmin

Taux d'imposition minimum (19 %)

Reversements

Entrées de capitaux des années 9 et 10 qui compensent les sorties des années 1 à 8

* 22 Les accords contiennent une clause de loyauté consistant à ne pas aider activement les clients à délocaliser leur fortune vers d'autres territoires défiscalisés. Ils prévoient en cas de transfert que, dans les dix-huit mois à compter de leur entrée en vigueur, les autorités suisses transmettent à l'autre partie contractante la liste des dix principaux Etats ou territoires de destination des avoirs des comptes soldés, et pour chacun d'eux le nombre de personnes concernées sans leur identité.

* 23 A l'instar de l'imposition du stock, le détenteur d'un compte a la possibilité d'opter pour une déclaration volontaire au fisc de son pays d'origine. Dans le cas contraire, le produit de l'impôt prélevé à la source par les banques suisses est transféré en une seule fois au fisc de l'autre Etat partie au début de l'année suivante.

* 24 Soit 25 % plus le prélèvement correspondant à l'impôt allemand supplémentaire de solidarité.

* 25 Elle est versée par le groupement des banques suisses à l'autorité compétente qui la transfère au fisc de l'autre Etat partie.

* 26 Cf. http://www.europaforum.public.lu/fr/actualites/2011/02/fiscalite-epargne/index.html et Europolitique du vendredi 23 septembre 2011 «vademecum de la transparence fiscale».

* 27 Cf. Europolitique du jeudi 8 septembre 2011 intitulé « Les accords « Rubik » risquent de semer la zizanie dans l'Union ».

* 28 Id.

* 29 Cf. Europolitique n° 4294 du jeudi 27 octobre 2011 intitulé « Accords rubik ; la Commission sort ses griffes ».

* 30 Cf. Le temps du 22 décembre 2011 « Rubik » en péril avec l'Allemagne » citant l'étude de Stefan Kramer du Cabinet Booz & Company de novembre 2011.

* 31 Cf. Le temps du jeudi 22 décembre 2011 « Rubik en péril avec l'Allemagne ».

* 32 Cf. Le temps du jeudi 22 décembre 2011 « Rubik en péril avec l'Allemagne », « Le SPD a fait ses calculs. Il donne l'exemple d'un millionnaire fictif résident en Allemagne qui aurait déposé 1,2 million d'euros (1,48 million de francs) dans une banque suisse début 2002. Au 31 décembre 2012, le capital du millionnaire atteindrait 1,5 million d'euros (1,85 million de francs), au taux moyen de 2,2 % d'intérêts. S'il avait légalement payé ses impôts en Allemagne, ce millionnaire aurait dû verser pour la période 725 ?000 euros (900 000 francs) au fisc, soit un taux d'imposition de 50 % du capital. S'il s'était dénoncé, il devrait en outre verser des intérêts sur l'arriéré d'impôts, soit un total de 1,1 million d'euros (1,360 million de francs) - 75 % du capital. S'il avait été découvert avant de s'être dénoncé, il aurait dû payer en plus une amende. Avec «Rubik», il devrait s'acquitter de 280?000 euros (346 220 francs) d'impôts, soit 19 % du capital ».

* 33 Cf. Le Temps jeudi 22 décembre 2011 « Une révision de l'accord avec l'Allemagne mettrait en péril l'ensemble de l'édifice ». « Selon Heiko Kubaile, expert en fiscalité pour l'Allemagne chez KPMG Suisse, les situations diffèrent selon les cas. « Concernant la régularisation du passé prévue dans l'accord, la charge fiscale varie de 19 à 34 %. Pour un grand nombre de cas, elle se situera aux environs de 19 % selon les modèles de calcul », observe-t-il. En comparaison, une auto-dénonciation en Allemagne implique une charge fiscale de 11 à 17 %, y compris les intérêts. « Dans certains cas, s'auto-dénoncer en Allemagne est donc la solution la meilleure marché pour les clients », relève-t-il. Mais il nuance : le taux de 11 à 17 % ne s'applique qu'aux revenus du capital (intérêt, dividendes, gains). « Si le capital de base doit lui-même être imposé - s'il s'agit par exemple d'un don ou d'héritage -, une charge fiscale supplémentaire de 7 à 19 % en moyenne s'y ajoute. En tout, l'auto-dénonciation implique un taux d'imposition de 25 à 40 %, voire un peu plus ». Dans ce cas de figure, qui concerne entre 25 et 35 % des clients, les conditions offertes par l'accord avec l'Allemagne sont alors effectivement plus attrayantes. »

* 34 Cf. le Temps jeudi 22 décembre 2011 « Une révision de l'accord avec l'Allemagne mettrait en péril l'ensemble de l'édifice » : « Pour Martin Maurer, secrétaire général de l'Association des banques étrangères en Suisse, il n'est pas possible de renégocier des parties de l'accord sans remettre en question l'ensemble du projet. Pour adoucir les critiques, la Suisse ne devrait-elle pas revoir les conditions jugées trop avantageuses pour les clients allemands ? « Les opposants à l'accord n'ont jamais pu démontrer que Rubik est plus avantageux pour les clients », rétorque Martin Maurer. Il relève ce paradoxe : « D'un côté, des conseillers fiscaux en Allemagne recommandent l'auto-dénonciation à leurs clients comme la solution la plus attrayante. De l'autre, le SPD prétend que recourir à Rubik est trop avantageux. Les deux parties ne peuvent pas avoir raison. ».

* 35 Cf. Swissinfo.ch du 13. janvier 2012 « Rubik sème le doute aussi en Suisse ».

* 36 Cf. Article 11 de la loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011.