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Projet de loi de programmation relatif à l'exécution des peines

26 janvier 2012 : Exécution des peines ( rapport - première lecture )

C. UN ACCROISSEMENT DU NOMBRE DE PLACES EN CENTRES ÉDUCATIFS FERMÉS (CEF) AU DÉTRIMENT DE LA DIVERSITÉ DES RÉPONSES PÉNALES

Conformément aux objectifs qu'il avait déjà annoncés lors de l'examen de la loi du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, le Gouvernement envisage d'accroître le parc de centres éducatifs fermés (CEF) de 20 centres supplémentaires, en transformant à cette fin 20 foyers d'hébergement dits « classiques » (établissements de placement éducatif - EPE).

A l'heure actuelle, 45 CEF (gérés pour les trois quarts d'entre eux par le secteur associatif habilité, les autres relevant du secteur public de la PJJ) permettent d'accueillir environ 540 mineurs. Les EPE offrent quant à eux une capacité d'accueil de 950 places, réparties dans 70 unités. Du fait des transformations envisagées, la capacité d'accueil des EPE serait, à terme, de 760 places, tandis que celle des CEF serait portée à 750 places.

90 ETPT d'éducateurs seraient créés afin de renforcer le taux d'encadrement des établissements affectés par cette transformation. 60 de ces nouveaux postes ont été ouverts dans le cadre de la loi de finances pour 2012.

Votre commission des lois a déjà eu l'occasion d'exprimer ses préoccupations à l'égard d'une telle orientation.

Dans un rapport d'information consacré aux centres éducatifs fermés et aux établissements pénitentiaires pour mineurs et fait au nom de votre commission des lois20(*), nos collègues Jean-Claude Peyronnet et François Pillet ont constaté que les vives réserves exprimées par une part importante des professionnels de l'enfance délinquante lors de la création de ces établissements en 2002 s'étaient peu à peu atténuées. En dépit de l'absence de données tangibles permettant de mesurer leur effet sur la récidive et la réinsertion des mineurs, ces centres paraissent offrir aux magistrats pour enfants une alternative à l'incarcération intéressante pour les mineurs les plus difficiles. La mission d'information a ainsi conclu que, sous réserve de faire l'objet d'un certain nombre d'aménagements et de continuer à prendre en charge les mineurs délinquants ayant commis les actes les plus graves, ce dispositif méritait d'être conservé et étendu (voir encadré).

Les centres éducatifs fermés (CEF)

La part des crédits consacrés par la PJJ aux centres éducatifs fermés (CEF) n'a cessé d'augmenter, passant de 49 millions d'euros en 2007 (soit 6 % du budget global de la PJJ) à 89,6 millions d'euros en 2012 (soit 11,6 % du budget global).

Créés par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, ces établissements ont été conçus afin d'offrir aux magistrats une solution éducative alternative à l'incarcération à destination des mineurs délinquants les plus difficiles.

Ce sont de petites structures, pouvant accueillir une douzaine de mineurs, relevant soit du secteur public (10 établissements), soit du secteur associatif habilité (34 établissements), pour une capacité totale de 488 places. Au terme du programme initial, ce dispositif comportera 48 établissements (36 associatifs, 12 publics), susceptibles d'accueillir 576 mineurs.

Les mineurs placés y font l'objet d'une prise en charge éducative renforcée, assurée au quotidien par une équipe de 24 à 27 éducateurs, à laquelle s'ajoutent souvent un enseignant et, le cas échéant, un ou plusieurs personnels de santé (notamment dans les centres dits « renforcés en santé mentale »).

En raison de ce fort taux d'encadrement, le coût d'un placement en CEF est élevé : 614 euros en moyenne par jour et par mineur en 2010, contre 512 euros par jour et par mineur en centre éducatif renforcé et 500 euros par jour et par mineur en établissement de placement éducatif.

Ce dispositif a fait l'objet d'une évaluation, conduite par nos collègues Jean-Claude Peyronnet et François Pillet dans le cadre d'une mission d'information confiée par votre commission des lois.

Dans leur rapport d'information, nos collègues soulignent la nécessité de mieux évaluer ce dispositif. Un tel exercice s'avère délicat à mettre en oeuvre, en raison du passé judiciaire et institutionnel souvent très lourd des mineurs placés en CEF. Les informations communiquées par le ministère de la justice permettent de mettre en évidence l'existence d'une corrélation inverse entre le taux de réitération et la durée du placement : les mineurs restés plus de 170 jours (cinq mois et demi) en CEF réitèrent significativement moins que les autres. Toutefois, seul un tiers des mineurs placés en CEF restent plus de six mois.

En dépit de ces incertitudes, nos collègues ont estimé que le dispositif des CEF méritait d'être conservé et étendu, car il est fortement sollicité par les juges des enfants et, dans certaines régions, proche de la saturation. En outre, il permet d'offrir à ces mineurs une « dernière chance » avant la prison, contribuant ainsi à la diminution du nombre de mineurs détenus.

Néanmoins, ils ont considéré qu'un certain nombre d'aménagements devraient être apportés. En particulier, ils ont considéré qu'un effort devrait être consenti afin d'améliorer le pilotage du dispositif et le soutien aux équipes éducatives, et que les échanges de « bonnes pratiques » entre établissements devraient être encouragés.

Ils sont par ailleurs parvenus à la conclusion que ce dispositif devrait continuer à prendre en charge les adolescents les plus difficiles (le cas échéant, en continuant à les accueillir après l'âge de la majorité lorsque le placement a été commencé avant cet âge), et que son extension, annoncée par le Gouvernement, ne devrait pas se faire au détriment des autres modes de prise en charge de la PJJ. Sur ce point, ils n'ont pas été entendus par le Gouvernement.

Source : Avis budgétaire n°112 - tome XIV de M. Nicolas Alfonsi, fait au nom de la commission des lois sur les crédits consacrés par le projet de loi de finances pour 2012 à la protection judiciaire de la jeunesse

Toutefois, nos collègues Jean-Claude Peyronnet et François Pillet ont souligné que le dispositif des CEF n'avait de sens qu'inscrit dans une large palette de solutions éducatives :

- d'une part, parce que la réussite du placement en CEF dépend en très grande partie de la continuité du suivi du mineur par le service de milieu ouvert ou, le cas échéant, dans le cadre d'une structure de placement moins «  contenante », lorsqu'un retour du mineur dans sa famille ne paraît pas souhaitable ;

- d'autre part, parce que ce dispositif n'est adapté qu'à certains adolescents, et que les juges des enfants doivent pouvoir bénéficier de solutions adaptées à chaque profil afin de ne pas être contraints de placer en CEF des mineurs relevant d'autres types de prise en charge21(*).

Or la création de nouveaux CEF par transformation de foyers existants risque d'appauvrir significativement le dispositif des foyers classiques, qui offrent pourtant un mode de prise en charge adapté pour certains adolescents moins difficiles ou qui permettent de poursuivre, à l'issue du placement, l'action éducative commencée dans le cadre d'un CEF.

Or, comme l'ont souligné l'ensemble des personnes entendues par votre rapporteure, ce projet du Gouvernement, en concentrant une part toujours plus importante des moyens de la PJJ sur les CEF au détriment des autres modes de prise en charge, risque d'appauvrir significativement la palette de réponses à la disposition des magistrats pour enfants, au détriment du principe d'individualisation de la réponse pénale qui sous-tend l'ensemble de l'ordonnance du 2 février 1945 et de la qualité de la prise en charge.

Votre commission ne peut donc que réitérer son opposition à ce projet d'extension du dispositif des CEF par transformation d'unités d'hébergement existantes.


* 20 « Enfermer et éduquer : quel bilan pour les centres éducatifs fermés et les établissements pénitentiaires pour mineurs ? », Jean-Claude Peyronnet, François Pillet, rapport d'information n°759 (2010-2011), juillet 2011. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-759-notice.html.

* 21 Rapport précité, page 44.