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Projet de loi de finances rectificative pour 2012 : Rapport

21 février 2012 : Budget : loi de finances rectificative 2012 - Rapport ( rapport - première lecture )
3. Un solde public qui devra être compris entre - 1 point de PIB et un excédent
a) Le volet préventif : comme aujourd'hui, un objectif budgétaire à moyen terme compris, selon les Etats, entre un déficit d'1 point de PIB et l'excédent

Dans le cas du volet préventif, la Commission et le Conseil disposent d'une certaine faculté d'appréciation pour la détermination de l'objectif budgétaire à moyen terme, défini en termes de solde structurel.

Selon le nouvel article 2 bis du règlement n° 1466/9745(*), « chaque Etat membre a un objectif à moyen terme différencié pour sa position budgétaire. Ces objectifs budgétaires à moyen terme spécifiques à chaque pays peuvent s'écarter de l'obligation d'atteindre une position proche de l'équilibre ou excédentaire, tout en prévoyant une marge de sécurité pour ce qui concerne la limite de 3 % du PIB fixée pour le déficit public. (...) Compte tenu de ces facteurs, pour les États membres participants et pour les États membres participant au MTC 2, les objectifs budgétaires à moyen terme spécifiques se situent entre - 1 % du PIB et l'équilibre ou l'excédent budgétaire en données corrigées des variations conjoncturelles et déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires ».

Le traité intergouvernemental prévoit toutefois une règle plus contraignante, puisqu'il tend à interdire pour les Etats dont la dette est supérieure à 60 points de PIB un déficit structurel de plus de 0,5 point de PIB.

Cet objectif à moyen terme d'un déficit de 1 point de PIB au maximum n'est pas une nouveauté. Il était en effet déjà prévu par le règlement (CE) n° 1055/2005 du Conseil du 27 juin 2005, qui modifiait le volet préventif du pacte de stabilité46(*). Concrètement, chaque Etat fixe son propre objectif à moyen terme dans son programme de stabilité. La Commission européenne, s'appuyant sur une méthodologie connue, porte ensuite son appréciation.

b) Les « progrès » vers l'objectif à moyen terme pourront-ils faire l'objet d'une approche en termes de seul solde structurel ?

La Commission et le Conseil disposent en outre d'une certaine marge d'appréciation pour déterminer si des progrès suffisants ont été accomplis en vue de la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme.

Il en découle d'importantes incertitudes quant à la signification réelle de la règle. En particulier, dans sa nouvelle rédaction, l'article 5 du règlement n° 1466/9747(*) leur permet de s'appuyer sur une analyse en termes de solde structurel ou d'effort structurel, sans qu'il soit précisé si ces deux critères sont ou non cumulatifs.

En ce qui concerne la référence à l'effort structurel, bien qu'il n'utilise pas le terme, le règlement exige, dans le cas des Etats n'ayant pas atteint leur objectif à moyen terme, que « l'augmentation annuelle des dépenses ne dépasse pas un taux inférieur à un taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme », ce dernier taux correspondant à l'évaluation de la croissance potentielle par la Commission européenne, « sauf si ce dépassement est compensé par des mesures discrétionnaires en matière de recettes ». L'effort structurel se définissant comme la somme de la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel et des mesures nouvelles sur les recettes, il s'agit bien d'une règle d'effort structurel.

L'article 5 du règlement 1466/7 prévoit donc désormais que « pour déterminer si des progrès suffisants ont été accomplis en vue de la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme, une évaluation globale est effectuée en prenant pour référence le solde structurel et en y intégrant une analyse » d'effort structurel. Cette rédaction ne précise pas si les deux critères d'évolution du solde structurel et d'effort structurel sont ou non cumulatifs.

Cette ambiguïté pose un problème, alors que le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (SCG) prévoit que les Etats l'ayant ratifié devront transposer cette règle dans leur droit interne. Comme on le verra ci-après, le Gouvernement considère que ces deux critères sont cumulatifs, et que le traité SCG implique donc de mettre en place une règle supra-législative définie non seulement en termes d'effort structurel (comme celle discutée en 2011), mais aussi de solde structurel.

Article 5 du règlement n° 1466/97 résultant du règlement (UE) n° 1175/2011

du 16 novembre 2011

« Pour déterminer si des progrès suffisants ont été accomplis en vue de la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme, une évaluation globale est effectuée en prenant pour référence le solde structurel et en y intégrant une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes. À cette fin, le Conseil et la Commission évaluent si la trajectoire d'accroissement des dépenses publiques, combinée avec les effets des mesures prises ou prévues en matière de recettes, respecte les conditions suivantes:

« a) pour les États membres qui ont atteint leur objectif budgétaire à moyen terme, l'augmentation annuelle des dépenses ne dépasse pas un taux de référence [=estimation de la croissance potentielle à MT : cf. plus bas] pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme, sauf si ce dépassement est compensé par des mesures discrétionnaires en matière de recettes;

« b) pour les États membres qui n'ont pas encore atteint leur objectif budgétaire à moyen terme, l'augmentation annuelle des dépenses ne dépasse pas un taux inférieur à un taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme, sauf si ce dépassement est compensé par des mesures discrétionnaires en matière de recettes. La différence entre le taux de croissance des dépenses publiques et un taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme est telle qu'elle garantit une progression appropriée en direction de l'objectif budgétaire à moyen terme;

« c) pour les États membres qui n'ont pas encore atteint leur objectif budgétaire à moyen terme, les réductions discrétionnaires des éléments de recettes publiques sont compensées, soit par des réductions des dépenses, soit par des augmentations discrétionnaires d'autres recettes publiques, soit par les deux à la fois.

« Les dépenses globales n'incluent pas les dépenses d'intérêt, les dépenses liées aux programmes de l'Union qui sont intégralement couvertes par des recettes provenant de fonds de l'Union et les modifications non discrétionnaires intervenant dans les dépenses liées aux indemnités de chômage.

« Le surcroît de hausse des dépenses par rapport au taux de référence à moyen terme n'est pas considéré comme un dépassement de la référence dans la mesure où il est intégralement compensé par une augmentation des recettes imposée par des mesures législatives.

« Le taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme est fixé sur la base de projections dans une approche prospective ou d'estimations dans une approche rétrospective. Les projections sont périodiquement actualisées. La Commission rend publique la méthode de calcul de ces projections ainsi que le taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme qui en résulte. »

c) Le volet correctif : une règle de dette qui implique en pratique un solde public compris entre - 1,8 et + 1 point de PIB, selon le niveau de dette

La règle de dette prévue par le règlement 1177/2011 du 8 novembre 2011, qui impose, dans le cadre du volet correctif du pacte, de réduire le ratio dette/PIB d'un vingtième de la part au-dessus de 60 points de PIB implique en pratique, en retenant une hypothèse de croissance du PIB en valeur de 3 %, un solde public compris entre -1,8 et + 1 points de PIB (dans ce dernier cas pour un Etat ayant une dette de 200 points de PIB), comme le montre le tableau ci-après.

Il s'agit donc d'une règle plus contraignante que celle existant actuellement dans le cas du volet correctif, qui fixe le déficit maximum autorisé à 3 points de PIB. Toutefois - à condition de ne pas se trouver, comme aujourd'hui, dans une situation de déficit structurel élevé -, elle n'est pas significativement différente de celle prévue par le « Six-Pack » dans le cas du volet préventif.

Solde public nécessaire pour réduire le ratio dette/PIB d'un 20e par an,
selon différentes hypothèses de dette publique

(en points de PIB)

A

Dette

60

70

80

90

100

110

120

130

140

150

200

B

Ecart par rapport à 60 points de PIB [A-60]

0,0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

140

C

Réduction annuelle du ratio dette/PIB exigée [B/20]

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

7,0

D

Solde stabilisant le ratio dette/PIB

[A croissance du PIB de 3 % en valeur -1]

-1,8

-2,1

-2,4

-2,7

-3,0

-3,3

-3,6

-3,9

-4,2

-4,5

-6,0

E

Exigence de solde public en résultant

[C+D]

-1,8

-1,6

-1,4

-1,2

-1,0

-0,8

-0,6

-0,4

-0,2

0,0

1,0

On suppose que la croissance du PIB en valeur est de 3 %.

Source : calculs de la commission des finances

En particulier, cette règle n'implique pas de réduire la dette, exprimée en milliards d'euros, d'un vingtième du différentiel par rapport à 60 points de PIB.

Si tel était le cas, la règle serait effectivement inapplicable : avec une dette de 100 points de PIB, cela obligerait à réduire la dette de 2 points de PIB, soit, dans le cas de la France, environ 40 milliards d'euros. Comme la dette d'une année donnée est la somme de la dette de l'année précédente et du déficit de l'année concernée, cela impliquerait de dégager un excédent de 40 milliards d'euros, ce qui ne sera évidemment pas possible avant de nombreuses années.

Tel n'est pas le cas, parce que la règle s'applique à la dette exprimée en points de PIB, c'est-à-dire au ratio dette/PIB, qui tend spontanément à diminuer alors que le PIB augmente en valeur. Il en découle un niveau de solde public stabilisant le ratio dette/PIB. Par exemple, avec une croissance de 3 % en valeur, le ratio dette/PIB est stabilisé à 100 points de PIB avec un déficit de 3 points de PIB.

Par ailleurs, on rappelle que dans le cas des Etats soumis à une procédure concernant les déficits excessifs à la date du 8 novembre 2011, cette règle ne jouera pas tant qu'ils n'auront pas mis fin à leur déficit excessif (ce qui est généralement censé être le cas en 2013), et au cours des trois premières années le Conseil pourra fixer des objectifs moins contraignants48(*).


* 45 Résultant du règlement (UE) n° 1175/2011 du 16 novembre 2011.

* 46 « Pour les États membres qui ont adopté l'euro et pour les États membres participant au MTC 2, les objectifs à moyen terme spécifiques se situent -- en données corrigées des variations conjoncturelles et déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires -- entre - 1 % du PIB et l'équilibre ou l'excédent budgétaire ».

* 47 Résultant du règlement (UE) n° 1175/2011 du 16 novembre 2011.

* 48 « Pendant une période de trois ans à compter de la correction du déficit excessif, l'exigence relative au critère de la dette est considérée comme remplie si l'État membre concerné réalise des progrès suffisants vers la conformité, tels qu'évalués dans l'avis formulé par le Conseil sur son programme de stabilité ou de convergence ».