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Projet de loi de finances rectificative pour 2012 : Rapport

21 février 2012 : Budget : loi de finances rectificative 2012 - Rapport ( rapport - première lecture )
4. Quelles conséquences concrètes pour le « Six-Pack » ?
a) La Commission européenne dispose d'un pouvoir de pression accru vis-à-vis des Etats

La conséquence immédiate du « Six-Pack », déjà visible, est que la Commission dispose d'un pouvoir de pression accru vis-à-vis des Etats.

Certes, la décision à la majorité inversée d'imposer un dépôt ne portant pas intérêt aux Etats en déficit excessif ne concerne que les nouveaux Etats en déficit excessif. Cependant, comme on l'a indiqué, les Etats actuellement en déficit excessif sont désormais passibles d'une amende s'ils ne se conforment pas aux recommandations du Conseil. En effet, si le Conseil décide (à la majorité qualifiée ordinaire) qu'ils n'ont pas adopté d'« action suivie d'effet » pour se conformer à ses recommandations, ils se voient en principe imposer une amende de 0,2 point de PIB à la majorité qualifiée inversée.

Ainsi, le 11 novembre 2011, la Commission européenne, anticipant l'entrée en vigueur du « Six-Pack » le 13 décembre 2011, a examiné dans quelle mesure les Etats de l'Union européenne en situation de déficit excessif autres que ceux bénéficiant d'une aide financière49(*) se conformaient à la recommandation qui leur avait été adressée par le Conseil sur la base de l'article 126(7) du TFUE. Elle a considéré que tel n'était pas le cas de cinq d'entre eux : trois de la zone euro (Belgique, Chypre, Malte) et deux hors zone euro (Pologne, Hongrie).

Le 11 janvier 2012, elle a considéré que depuis lors, les cinq Etats concernés avaient pris les mesures nécessaires, à l'exception de la Hongrie. En particulier, la Belgique a dû prendre des mesures pour ramener comme prévu son déficit sous 3 points de PIB en 2012, alors que la Commission européenne prévoyait à l'automne 2011 un déficit de 4,6 points de PIB.

b) Malgré le vote à la majorité qualifiée inversée, le Conseil conserve diverses possibilités de blocage

En pratique toutefois, les Etats disposent de diverses possibilités de blocage à la majorité qualifiée « ordinaire ».

En effet, le vote à la majorité qualifiée inversée ne s'applique que si le Conseil le décide préalablement à la majorité qualifiée « ordinaire ». Concrètement, dans le cas particulier des Etats actuellement en situation de déficit excessif, l'amende de 0,2 point de PIB ne peut être décidée à la majorité qualifiée inversée que si le Conseil a auparavant décidé à la majorité qualifiée ordinaire que l'Etat n'a pas pris d'« action suivie d'effets » pour se conformer à sa recommandation. Il existe certes une exception dans le cas du dépôt ne portant pas intérêt, mais il n'est alors possible de se passer d'une telle décision du Conseil que si la Commission « a identifié des cas particulièrement graves de non-respect des obligations en matière de politique budgétaire ».

Par ailleurs, dans tous les cas, « le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut modifier la recommandation de la Commission et adopter le texte ainsi modifié comme décision du Conseil ». Or, le montant de 0,2 point de PIB pour les dépôts et amendes « de base » concerne uniquement la recommandation de la Commission. Rien n'empêcherait donc le Conseil de « sanctionner » un Etat en décidant, à la majorité qualifiée « ordinaire », de lui imposer une sanction moins élevée.

Au total, il faut donc relativiser la portée des modifications obtenues par le Parlement européen50(*), qui se félicite d'avoir imposé au Conseil le recours à la majorité qualifiée inversée dans le cadre du volet « préventif ».

Par ailleurs, le texte adopté s'écarte de celui proposé par la Commission. En effet, dans le texte initial, il n'était pas prévu que le Conseil décide à la majorité qualifiée « ordinaire » d'entrer dans la phase de chacune des quatre procédures prévoyant le recours à la majorité qualifiée inversée.

La majorité qualifiée inversée : le texte exact du règlement (UE) n° 1173/2011

 

Volet préventif

Volet correctif

1. Dépôt portant intérêt

2. Dépôt ne portant pas intérêt

3. Amende « de base » de 0,2 point de PIB (1)

Etape préalable, impliquant un vote du Conseil à la majorité qualifiée « ordinaire » (pouvoir de blocage du Conseil dans les cas 1 et 3)

Le Conseil arrête une décision constatant qu'un État membre n'a pas pris de mesures à la suite d'une de ses recommandations.

Le Conseil décide qu'il existe un déficit excessif dans un État membre qui a constitué, auprès de la Commission, un dépôt portant intérêt,

ou

la Commission « a identifié des cas particulièrement graves de non-respect des obligations en matière de politique budgétaire ».

Le Conseil décide qu'un État membre n'a pris aucune action suivie d'effets pour corriger son déficit excessif, à la suite d'une recommandation.

Procédure de vote à la majorité qualifiée inversée

« La Commission recommande au Conseil, dans un délai de vingt jours à compter de l'adoption de la décision du Conseil, d'imposer » à l'État membre, au moyen d'une « décision ultérieure », la sanction prévue.

La décision « est réputée adoptée par le Conseil, à moins que celui-ci ne décide, statuant à la majorité qualifiée, de rejeter la recommandation de la Commission dans un délai de dix jours à compter de son adoption par la Commission ».

Pouvoir de modification du texte à la majorité qualifiée « ordinaire »

« Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut modifier la recommandation de la Commission et adopter le texte ainsi modifié comme décision du Conseil. »

(1) En cas d'absence d'action effective en réponse à une mise en demeure (et non d'une simple recommandation), le montant de l'amende est de 0,2 point du PIB + une composante variable, et le vote a lieu à la majorité qualifiée « ordinaire ».

Source : d'après les textes indiqués

c) Des marges de manoeuvre des Etats qui seraient considérablement réduites par le projet de « traité SCG »

Cependant, comme on le verra ci-après, les Etats de la zone euro qui ratifieront le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance en Europe (« traité SCG ») s'engageraient à appliquer le principe de majorité qualifiée inversée pour toutes les propositions ou recommandations de la Commission relatives à un Etat en déficit excessif.

Le traité SCG irait donc considérablement plus loin que le « Six-Pack » en matière de majorité qualifiée inversée.

d) Que faire s'il apparaît que de nombreux Etats de la zone euro ne pourront pas ramener leur déficit sous le seuil des 3 points de PIB dans le délai imparti ?

Tous les Etats ne pourront pas respecter leurs engagements en matière de solde public. Il est même possible que tel ne soit le cas que d'une minorité d'entre eux.

A titre illustratif, le tableau ci-après indique les Etats en situation de déficit excessif, ainsi que la prévision de solde public publiée par la Commission européenne à l'automne 2011 pour l'année lors de laquelle ils doivent avoir supprimé celui-ci.

Les Etats en déficit excessif : prévision de solde public de la Commission européenne pour l'année prévue pour la fin du déficit excessif

(en points de PIB)

 

Date du rapport de la Commission (Art.104.3/126.3)

Décision du Conseil sur l'existence d'un déficit excessif (Art.104.6/126.6)

Date limite fixée pour la correction du déficit excessif

Solde public prévu par la Commission européenne l'année où le déficit excessif est censé être corrigé

Etats appartenant à la zone euro

Malte

13-mai-09

07-juil-09

2011

-3,0

Chypre

12-mai-10

13-juil-10

2012

-4,9

Belgique

07-oct-09

02-déc-09

2012

-4,6

Italie

07-oct-09

02-déc-09

2012

-2,3

Autriche

07-oct-09

02-déc-09

2013

-2,9

Allemagne

07-oct-09

02-déc-09

2013

-0,7

Pays-Bas

07-oct-09

02-déc-09

2013

-2,7

Portugal*

07-oct-09

02-déc-09

2013

-3,2

Slovénie

07-oct-09

02-déc-09

2013

-5,7

Slovaquie

07-oct-09

02-déc-09

2013

-5

France

18-févr-09

27-avr-09

2013

-5,1

Espagne

18-févr-09

27-avr-09

2013

-5,3

Grèce*

18-févr-09

27-avr-09

2014

ND (2013 : -6,8)

Irlande*

18-févr-09

27-avr-09

2015

ND (2013 : -7,8)

Etats n'appartenant pas à la zone euro

Bulgarie

12-mai-10

13-juil-10

2011

-2,5

Hongrie

12-mai-04

05-juil-04

2011

3,6

Pologne

13-mai-09

07-juil-09

2012

-4,0

Roumanie*

13-mai-09

07-juil-09

2012

-3,7

Lituanie

13-mai-09

07-juil-09

2012

-3,0

Lettonie*

18-févr-09

07-juil-09

2012

-3,3

Danemark

12-mai-10

13-juil-10

2013

-2,1

République tchèque

07-oct-09

02-déc-09

2013

-4,0

Royaume-Uni

11-juin-08

08-juil-08

2014/15

ND (2013 : -5,8)

* Etat bénéficiant d'un programme d'aide.

Source : d'après la Commission européenne (procédures actuellement en cours et prévisions économiques de l'automne 2011)

On observe que selon les prévisions de l'automne 2011 de la Commission européenne, seule une minorité d'Etats respecteraient leurs engagements. Parmi les Etats de la zone euro, tel serait seulement le cas des Etats du « nord » (Allemagne, Autriche, Pays-Bas) et de l'Italie.

Dans le cas de l'Espagne, les perspectives sont devenues encore plus préoccupantes puisqu'en 2011 le déficit public aurait été de 8 points de PIB, contre une prévision de 6,6 points de PIB par la Commission européenne à l'automne 2011.

Comme on l'a indiqué, le 11 novembre 2011, la Commission européenne, s'appuyant sur ces prévisions, a considéré que parmi les Etats ne bénéficiant pas d'un programme d'aide et devant mettre fin à leur déficit excessif en 2011 ou en 2012, cinq (Belgique, Chypre, Malte, Pologne, Hongrie) ne se conformaient pas aux recommandations du Conseil. Depuis, ces Etats ont dû prendre des mesures supplémentaires, pour ne pas risquer de se voir imposer par le Conseil - à la majorité qualifiée ordinaire, puis à la majorité qualifiée inversée - une amende de 0,2 point de PIB.

La question se posera donc rapidement du traitement à réserver aux Etats qui, selon la Commission européenne, ne seront pas en mesure d'atteindre leur objectif de mettre fin à leur déficit excessif en 2013. La situation sera alors particulièrement sensible, puisque, selon les prévisions de l'automne 2011 de la Commission européenne, pourraient alors être concernés, notamment, le Portugal, l'Espagne et la France.

La Commission européenne a indiqué le 11 janvier 2012 qu'elle procéderait à un nouvel examen de la situation de l'ensemble des Etats dans le cadre de ses prévisions du printemps, qui doivent être publiées en mai 2012. Il s'agira d'un rendez-vous important.

e) Interpréter le volet « correctif » du pacte en termes de trajectoire de solde structurel plutôt que de trajectoire de solde effectif

Il faut également prendre en compte qu'il ne sera pas possible de sortir de la crise sans retour de la croissance.

Ce point est reconnu par l'ensemble des observateurs, y compris les agences de notation. Ainsi, dans son communiqué de presse du 14 janvier 2012 relatif à la dégradation de la notation de la France, Standard & Poor's estime, dans le cas des Etats de la zone euro, « qu'un processus de réformes basé sur le seul pilier de l'austérité budgétaire risque d'aller à l'encontre du but recherché, à mesure que la demande intérieure diminue en écho aux inquiétudes croissantes des consommateurs en matière de sécurité de l'emploi et de pouvoir d'achat, entraînant l'érosion des recettes fiscales ».

Or, sauf dans le cas de l'Irlande, selon les prévisions de la Commission européenne, les Etats de la zone euro auront ramené en 2013 leur déficit public structurel à un niveau soutenable (hors éventuelle augmentation autoréalisatrice des taux d'intérêt). En effet, selon l'hypothèse d'une croissance du PIB en valeur de 4 %, un déficit de 4 points de PIB stabilise sur le long terme la dette à 100 points de PIB.

La rationalité économique impliquerait donc que le Conseil fixe aux Etats en déficit excessif des exigences définies en termes de réduction du déficit public structurel, afin de permettre le redémarrage de la croissance, qui contribuera elle-même à l'amélioration du solde, et au retour de la confiance des investisseurs.

Ainsi, dans un article publié le 5 février 2012 dans le Financial Times, Jean Pisani-Ferry écrit : « La Commission européenne devrait indiquer clairement que les Etats doivent s'engager sur des efforts budgétaires, pas sur le résultat. Quand la croissance ralentit, la bonne approche est de s'en tenir à un sentier de correction à moyen terme, pas d'empiler des mesures successives pour atteindre une cible donnée à court terme »51(*).

Le solde public effectif et structurel, selon la Commission européenne

(en points de PIB)

 

Solde structurel

Solde effectif

Solde conjoncturel

 

2011

2013

2011

2013

2011

2013

Etats appartenant à la zone euro

Irlande

-9,1

-8,1

-10,3

-7,8

-1,2

0,3

Chypre

-6,3

-4,2

-6,7

-4,7

-0,4

-0,5

Slovaquie

-5,7

-4,6

-5,8

-5,0

-0,1

-0,4

Grèce

-5,3

-3,4

-8,9

-6,8

-3,6

-3,4

France

-4,7

-3,9

-5,8

-5,1

-1,1

-1,2

Portugal

-4,7

-1,8

-5,8

-3,2

-1,1

-1,4

Espagne

-4,5

-4,3

-6,6

-5,3

-2,1

-1,0

Slovénie

-4,1

-4,7

-5,7

-5,7

-1,6

-1,0

Pays-Bas

-3,3

-1,4

-4,3

-2,7

-1,0

-1,3

Autriche

-3,3

-2,8

-3,4

-2,9

-0,1

-0,1

Belgique

-3,2

-4,0

-3,6

-4,5

-0,4

-0,5

Malte

-3,0

-3,8

-3,0

-3,6

0

0,2

Italie

-2,8

-0,4

-4,0

-1,2

-1,2

-0,8

Allemagne

-1,3

-0,4

-1,3

-0,7

0,0

-0,3

Finlande

0,1

0,1

-1,0

-0,7

-1,1

-0,8

Luxembourg

0,5

-0,2

-0,6

-0,9

-1,1

-0,7

Estonie

1,3

-1,1

0,8

-0,8

-0,5

0,3

Zone euro

-3,2

-2,1

-4,1

-3,0

-0,9

-0,9

Etats hors zone euro

Bulgarie

-1,2

-0,7

-2,5

-1,3

-1,3

-0,6

République tchèque

-3,8

-3,2

-4,1

-4,0

-0,3

-0,8

Danemark

-2,1

-1,4

-4,0

-2,1

-1,9

-0,7

Lettonie

-2,9

-3,1

-4,2

-3,2

-1,3

-0,1

Lituanie

-4,2

-3,5

-5

-3,4

-0,8

0,1

Hongrie

4,8

-3,2

3,6

-3,7

-1,2

-0,5

Pologne

-5,5

-2,5

-5,6

-3,1

-0,1

-0,6

Roumanie

-3,7

-2,2

-4,9

-2,9

-1,2

-0,7

Suède

0,9

1,0

0,9

0,9

0,0

-0,1

Royaume-Uni

-8,0

-4,5

-9,4

-5,8

-1,4

-1,3

Union européenne

Union européenne

-3,7

-2,4

-4,7

-3,2

-1

-0,8

Source : Commission européenne, prévisions économiques de l'automne 2011

Certes, le seuil de 3 points de PIB prévu par le volet correctif du pacte de stabilité est défini en termes de solde effectif (contrairement à l'objectif à moyen terme du volet préventif, défini en termes de solde structurel).

Cependant, il est juridiquement possible de repousser le délai des Etats qui en 2013 auraient réalisé un effort structurel important, mais n'auraient pas respecté le délai fixé pour ramener leur déficit sous les 3 points de PIB.

Le règlement (UE) n° 1177/2011 du Conseil du 8 novembre 2011 prévoit que le Conseil peut, par une recommandation révisée, « prolonger, en principe d'un an, le délai prévu pour la correction du déficit excessif » si l'Etat a engagé une action suivie d'effets mais ne peut atteindre son objectif de solde effectif en raison d'une croissance plus faible que prévu52(*). Cette faculté a notamment été utilisée, avant l'adoption du « Six-Pack », dans le cas de l'Espagne53(*).

Toutefois le règlement précité précise que le Conseil ne peut prendre une telle décision que « sur recommandation de la Commission ».

Il faut néanmoins au Conseil la majorité qualifiée « ordinaire » pour adopter une recommandation de la Commission constatant que l'Etat n'a pas pris d'action suivie d'effets. Si tel est le cas, il n'a ensuite d'autre possibilité que d'adopter (éventuellement modifiée à la majorité qualifiée) ou de rejeter (à la majorité qualifiée, dans le cadre de la procédure de majorité qualifiée inversée) la recommandation de la Commission selon laquelle l'Etat n'a pas pris d'action suivie d'effets.

La Commission dispose en pratique d'un large pouvoir d'appréciation. Ainsi, elle a laissé entendre en janvier 2012 qu'elle était ouverte à la discussion dans le cas de l'Espagne.


* 49 Grèce, Irlande, Portugal, Roumanie et Lettonie.

* 50 Commission des affaires économiques et monétaires, « Foire aux questions sur le « paquet de six » sur la gouvernance économique », 21 septembre 2011.

* 51 Jean Pisani-Ferry, « Europe's fiscal strategy is self-defeating » (traduction par la commission des finances).

* 52 Article 3 du règlement 1467/97, tel que modifié par le règlement 1177/2011 : « Si l'État membre concerné a engagé une action suivie d'effets conformément à la recommandation en vertu de l'article 126, paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et si des événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques se produisent après l'adoption de ces recommandations, le Conseil peut décider, sur recommandation de la Commission, d'adopter une recommandation révisée au titre de l'article 126, paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Cette recommandation révisée, qui tient compte des facteurs pertinents visés à l'article 2, paragraphe 3, du présent règlement, peuvent notamment prolonger, en principe d'un an, le délai prévu pour la correction du déficit excessif. Le Conseil évalue l'existence d'événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques en se fondant sur les prévisions économiques figurant dans sa recommandation. En cas de grave récession économique dans la zone euro ou dans l'ensemble de l'Union, le Conseil peut également décider, sur recommandation de la Commission, d'adopter une recommandation révisée en vertu de l'article 126, paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, à condition que cela ne mette pas en danger la viabilité budgétaire à moyen terme.»

* 53 L'Espagne a bénéficié d'un report d'un an de sa date de retour sous le seuil de 3 points de PIB (2012 dans la recommandation du 6 avril 2009, reporté à 2013 dans la recommandation révisée du Conseil du 2 décembre 2009, actuellement toujours en vigueur).