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Projet de loi de finances rectificative pour 2012 : Rapport

21 février 2012 : Budget : loi de finances rectificative 2012 - Rapport ( rapport - première lecture )

C. LES ASPECTS DU « SIX-PACK » AUTRES QUE LA RÉFORME DU PACTE DE STABILITÉ

Le « Six-Pack » comprend également trois règlements ne concernant pas le pacte de stabilité au sens strict :

- deux règlements sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques ;

- une directive sur les cadres budgétaires nationaux.

1. La prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques
a) Un dispositif prévoyant la possibilité de sanctions

Les deux règlements relatifs aux déséquilibres macroéconomiques sont :

- le règlement (UE) n° 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques ;

- le règlement (UE) n° 1174/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 établissant des mesures d'exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro.

Là encore, il faut distinguer un règlement « de droit commun » et un règlement applicable aux seuls Etats de la zone euro, qui est le seul à prévoir des sanctions (à la majorité qualifiée inversée).

La prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques
résultant du « Six-Pack »

Article 121 du TFUE

Règlements du « Six-Pack »

Paragraphe

Objet

Règlement (UE) n° 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 (ensemble des Etats de l'UE)

Règlement (UE) n° 1174/2011 du 16 novembre 2011 (seuls Etats de la zone euro)

2

« Grandes orientations de politiques économiques » (GOPE).

« Détection des déséquilibres »

Adoption de recommandations par le Conseil

 

3

« Surveillance multilatérale » par le Conseil

· Rapport annuel de la Commission (mécanisme d'alerte)

· « La Commission procède à un bilan approfondi pour chaque État membre dont elle considère qu'il peut être touché par un déséquilibre ou risque de l'être. »

 

4

Recommandations adressées par le Conseil « lorsqu'il est constaté (...) que les politiques économiques d'un État membre ne sont pas conformes aux [GOPE] ou qu'elles risquent de compromettre le bon fonctionnement de [l'UEM] »

« Procédure concernant les déséquilibres excessifs »

Le Conseil peut, sur recommandation de la Commission, adopter une recommandation constatant l'existence d'un déséquilibre excessif et recommander à l'État membre concerné de prendre des mesures correctives

 

L'Etat soumet un plan de mesures correctives sur la base de cette recommandation, et le Conseil, s'il le juge insuffisant, peut adopter une recommandation lui demandant d'en présenter un nouveau

Si deux recommandations successives jugeant le plan insuffisant : amende de 0,1 point de PIB imposée à la majorité qualifiée inversée

Le Conseil peut adopter, à la majorité qualifiée inversée, une décision constatant le « non-respect » de la recommandation recommandant des mesures correctives

En cas de non-respect : dépôt portant intérêt de 0,1 point de PIB (1re décision), converti en amende annuelle (si 2e décision), imposés par le Conseil à la majorité qualifiée inversée

Source : d'après les textes indiqués

· Le premier règlement, applicable à l'ensemble des Etats de l'UE, n'apporte rien de significativement nouveau. Il s'appuie en effet sur l'article 121 précité du TFUE, relatif au volet préventif du pacte de stabilité, et plus généralement à la coordination des politiques économiques.

Cet article prévoit, on l'a vu, une « surveillance multilatérale » (paragraphe 3) des politiques économiques, permettant à la Commission européenne d'adresser un « avertissement » à l'Etat concerné, le Conseil pouvant lui adresser des « recommandations ». Aucune sanction n'est prévue.

Compte tenu de cette base juridique assez faible, le règlement se contente de prévoir la procédure suivante.

Une première phase concerne la « détection des déséquilibres » :

- dans le cadre de la procédure dite « d'alerte », la Commission européenne « élabore un rapport annuel comportant une évaluation économique et financière qualitative fondée sur un tableau de bord comprenant un ensemble d'indicateurs dont les valeurs sont comparées à leurs seuils indicatifs » ;

- dans le cadre de la « surveillance multilatérale », le Conseil examine le rapport annuel de la Commission ;

- la Commission « procède à un bilan approfondi pour chaque État membre dont elle considère qu'il peut être touché par un déséquilibre ou risque de l'être » ;

- le Conseil peut, sur recommandation de la Commission, adresser à l'État membre concerné des recommandations.

Ensuite peut, le cas échéant, être ouverte la « procédure concernant les déséquilibres excessifs » :

- le Conseil, sur recommandation de la Commission, peut, conformément à l'article 121 précité, adopter une « recommandation » constatant l'existence d'un déséquilibre excessif et « recommander » à l'État membre concerné de prendre des mesures correctives ;

- l'Etat concerné doit alors présenter « un plan de mesures correctives » sur lequel se prononce le Conseil, sur la base d'un rapport de la Commission. Le Conseil peut alors, le cas échéant, adopter plusieurs recommandations, afin que l'Etat présente un nouveau plan, ou prenne les mesures correctives recommandées ;

- la « sanction » ultime, symbolique, est que le Conseil peut adopter, à la majorité qualifiée inversée, une décision constatant le « non-respect » de la recommandation recommandant des mesures correctives.

· La véritable innovation est celle du règlement (UE) n° 1174/2011 du 16 novembre 2011, relatif aux seuls Etats membres de la zone euro, qui prévoit pour ceux-ci la possibilité de sanctions, imposées à la majorité qualifiée inversée.

Ces sanctions consisteraient en un dépôt portant intérêt ou en une amende (il n'y aurait donc pas, contrairement à ce qui est le cas pour le pacte de stabilité, de phase intermédiaire correspondant à un dépôt ne portant pas intérêt). Ce dépôt ou cette amende serait en principe de 0,1 point de PIB (et non de 0,2 à 0,5 point de PIB comme dans le cas de la procédure relative aux déficits excessifs).

Le dépôt portant intérêt serait exigé (par une décision à la majorité qualifiée inversée) en cas de première décision (également à la majorité qualifiée inversée) constatant le « non-respect » de la recommandation recommandant des mesures correctives.

L'amende (versée au FESF ou à son successeur, le MES) serait quant à elle exigée dans deux cas de figure :

- si le Conseil adopte deux recommandations successives jugeant le plan insuffisant (à la majorité qualifiée « normale ») ;

- ou si le Conseil adopte (à la majorité qualifiée inversée) une seconde décision constatant le « non-respect » de la recommandation recommandant des mesures correctives.

b) Le rapport de la Commission européenne du 14 février 2012, et la perspective de « bilan approfondi » dans le cas de la France

Le 14 février 2012, la Commission européenne a publié son rapport annuel, dans le cadre du mécanisme dit « d'alerte », s'appuyant sur la surveillance d'un tableau de bord.

La Commission européenne indique dans son rapport que ce tableau de bord « a été établi par la Commission après consultation du Conseil, du Parlement européen et du Conseil européen des risques systémiques »54(*).

Comme on l'a indiqué ci-avant, les Etats ne satisfaisant pas aux critères du tableau de bord sont encore loin d'une éventuelle sanction, l'étape suivante de la procédure étant un « bilan approfondi » de la Commission.

Selon la Commission européenne, douze Etats doivent faire l'objet d'un tel « bilan approfondi ». Au sein de la zone euro, il s'agit de la France, ainsi que de la Belgique, de l'Espagne, de l'Italie, de Chypre et de la Finlande. Hors zone euro, il s'agit de la Bulgarie, du Danemark, de la Hongrie, de la Slovénie, de la Suède et du Royaume-Uni.

Le tableau ci-après synthétise les indicateurs du tableau de bord. On voit que la France ne satisfait pas à deux critères : celui de dette publique - fixé, conformément au pacte de stabilité, à 60 points de PIB - et celui d'évolution des parts de marché mondiales à l'exportation, qui ont diminué de 19,4 % en cinq ans, le seuil indicatif retenu étant de 6 %. Par ailleurs, la France se situe juste au seuil indicatif relatif à l'endettement du secteur privé, de 160 points de PIB.

De manière a priori paradoxale, l'Allemagne ne fait pas partie des Etats devant, du point de vue de la Commission européenne, faire l'objet d'un « bilan approfondi ». Pourtant, elle ne satisfait pas aux deux mêmes critères que la France (en particulier, ses parts de marché mondiales à l'exportation ont diminué de 8,3 % en cinq ans).

Par ailleurs, un problème fondamental pour la viabilité de la zone euro est que certains Etats, comme l'Allemagne, ont un fort excédent courant, alors que ceux du sud (Grèce, Portugal, Espagne) ont un fort déficit. Les excédents des uns étant les déficits des autres, on aurait pu s'attendre à ce que la Commission juge l'excédent de l'Allemagne trop élevé. Aussi, le fait que le seuil indicatif qu'elle retienne pour l'excédent maximal du compte courant (6 points de PIB) se trouve juste au-dessus du niveau constaté dans le cas de l'Allemagne (5,9 points de PIB) a pu susciter une certaine incompréhension55(*).

On peut par ailleurs se demander pourquoi la Commission européenne ne juge pas nécessaire de réaliser un « bilan approfondi » pour des Etats ne satisfaisant pas à plus de deux critères : au sein de la zone euro, l'Autriche, l'Estonie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, et surtout la Slovaquie (qui ne satisfait pas à cinq critères) ; en-dehors de la zone euro, la Pologne. On pourrait avoir l'impression que le caractère qualitatif de l'appréciation de la Commission permet un certain arbitraire.

Les déséquilibres macroéconomiques des Etats de la zone euro, selon la Commission européenne (chiffres 2010)

 

Déséquilibres externes et compétitivité

Déséquilibres internes

Nombre de critères non respectés*

Etats devant faire l'objet d'un « bilan approfondi » selon la Commission européenne*

 

Moyenne sur 3 ans du solde du compte courant (en points de PIB)

Position extérieure nette (en points de PIB)

Evolution en trois ans du taux de change effectif réel (en %)

Evolution en cinq ans des parts de marché mondiales à l'exportation (en %)

Evolution en trois ans des coûts salariaux unitaires (en %)

Evolution annuelle du prix réel des logements (en %)

Flux de crédit au secteur privé (en points de PIB)

Dette du secteur privé (en points de PIB)

Dette publique (en points de PIB)

Taux de chômage moyen sur trois ans

Seuils indicatifs

de + 6
à - 4 %

- 35 %

Etats de la zone euro : +/- 5 % Autres Etats : +/- 11 %

- 6 %

Etats de la zone euro : 9 % Autres Etats : 12 %

6 %

15 %

160 %

60 %

10 %

Zone euro

 

Allemagne

5,9

38,4

-2,9

-8,3

6,6

-1

3,1

128

83

7,5

2

 

Autriche

3,5

-9,8

-1,3

-14,8

8,9

-1,5

6,4

166

72

4,3

3

 

Belgique

-0,6

77,8

1,3

-15,4

8,5

0,4

13,1

233

96

7,7

3

oui

Chypre

-12,1

-43,4

0,8

-19,4

7,2

-6,6

30,5

289

62

5,1

6

oui

Espagne

-6,5

-89,5

0,6

-11,6

3,3

-3,8

1,4

227

61

16,5

6

oui

Estonie

-0,8

-72,8

5,9

-0,9

9,3

-2,1

-8,6

176

7

12

3

 

Finlande

2,1

9,9

0,3

-18,7

12,3

6,8

6,8

178

48

7,7

4

oui

France

-1,7

-10

-1,4

-19,4

7,2

5,1

2,4

160

82

9

2

oui

Grèce

-12,1

-92,5

3,9

-20

12,8

-6,8

-0,7

124

145

9,9

5

**

Irlande

-2,7

-90,9

-5

-12,8

-2,3

-10,5

-4,5

341

93

10,6

5

**

Italie

-2,8

-23,9

-1

-19

7,8

-1,4

3,6

126

118

7,6

2

oui

Luxembourg

6,4

96,5

1,9

3,2

17,3

3

-41,8

254

19

4,9

3

 

Malte

-5,4

9,2

-0,6

6,9

7,7

-1,6

6,9

212

69

6,6

3

 

Pays-Bas

5

28

-1

-8,1

7,4

-3

-0,7

223

63

3,8

3

 

Portugal

-11,2

-107,5

-2,4

-8,6

5,1

0,1

3,3

249

93

10,4

6

**

Slovaquie

-4,1

-66,2

12,1

32,6

10,1

-4,9

3,3

69

41

12

5

 

Slovénie

-3

-35,7

2,3

-5,9

15,7

0,7

1,8

129

39

5,9

2

oui

 

Déséquilibres externes et compétitivité

Déséquilibres internes

Nombre de critères non respectés*

Etats devant faire l'objet d'un « bilan approfondi » selon la Commission européenne*

 

Moyenne sur 3 ans du solde du compte courant (en points de PIB)

Position extérieure nette (en points de PIB)

Evolution en trois ans du taux de change effectif réel (en %)

Evolution en cinq ans des parts de marché mondiales à l'exportation (en %)

Evolution en trois ans des coûts salariaux unitaires (en %)

Evolution annuelle du prix réel des logements (en %)

Flux de crédit au secteur privé (en points de PIB)

Dette du secteur privé (en points de PIB)

Dette publique (en points de PIB)

Taux de chômage moyen sur trois ans

Seuils indicatifs

de + 6
à - 4 %

- 35 %

Etats de la zone euro : +/- 5 % Autres Etats : +/- 11 %

- 6 %

Etats de la zone euro : 9 % Autres Etats : 12 %

6 %

15 %

160 %

60 %

10 %

Hors zone euro

 

Bulgarie

-11,1

-97,7

10,4

15,8

27,8

-11,1

-0,2

169

16

7,5

4

oui

Danemark

3,9

10,3

0,9

-15,3

11

0,5

5,8

244

43

5,6

2

oui

Hongrie

-2,1

-112,5

-0,5

1,4

3,9

-6,7

-18,7

155

81

9,7

2

oui

Lettonie

-0,5

-80,2

8,5

14

-0,1

-3,9

-8,8

141

45

14,3

2

 

Lituanie

-2,3

-55,9

9,1

13,9

0,8

-8,7

-5,3

81

38

12,5

2

 

Pologne

-5

-64

-0,5

20,1

12,3

-6,1

3,8

74

55

8,3

3

 

République tchèque

-2,5

-49

12,7

12,3

5,1

-3,4

1,7

77

38

6,1

2

 

Roumanie

-6,6

-64,2

-10,4

21,4

22,1

-12,1

1,7

78

31

6,6

3

**

Royaume-Uni

-2,1

-23,8

-19,7

-24,3

11,3

3,4

3,3

212

80

7

4

oui

Suède

7,5

-6,7

-2,5

-11,1

6

6,3

2,6

237

40

7,6

4

oui

Nombre d'Etats concernés*

11

15

3

15

8

2

1

15

14

7

 

12

* Ligne et colonnes ajoutées par la commission des finances. ** Etats faisant actuellement l'objet d'un programme d'aide.

Rappels et précisions : Le compte courant comprend le solde des biens et services et le solde des revenus courants (comme les revenus de capitaux placés à l'étranger) et le solde des transferts courants (comme l'aide internationale). La position extérieure nette correspond aux créances et aux autres actifs d'un pays, diminués de sa dette brute et de ses autres passifs. Le taux de change effectif réel est le taux de change réel (corrigé pour prendre en compte le différentiel d'inflation), pondéré en fonction de la part dans les exportations de l'Etat concerné de ses différents partenaires. Les coûts salariaux unitaires sont les coûts salariaux divisés par la production.

Source : d'après Commission européenne, rapport du mécanisme d'alerte sur la base des articles 4 et 5 du règlement sur la prévention et la correction des déséquilibres excessifs, 14 février 2012 (COM(2012) 68 final)

c) Une mise en oeuvre problématique

Les perspectives de mise en oeuvre des dispositions du « Six-Pack » relatives à la surveillance macroéconomique suscitent d'importantes interrogations.

· Tout d'abord, les principaux déséquilibres macroéconomiques au sein de la zone euro correspondent concrètement au fait que certains pays du « sud » (Grèce, Portugal, Espagne) ont un déficit de leur compte courant important vis-à-vis du « nord » (en particulier l'Allemagne). Ce sont ces déséquilibres qui, selon de nombreux économistes, constituent la principale menace à long terme pour la zone euro.

Cette année l'excédent de l'Allemagne (de 5,9 points de PIB) se situe juste en dessous du seuil maximal fixé par la Commission européenne à 6 points de PIB, mais cette situation est susceptible d'évoluer. On peut par ailleurs remarquer que la Suède a eu au cours des trois dernières années un compte courant excédentaire de 7,5 points de PIB en moyenne, soit nettement au-dessus du seuil de 6 points de PIB, ce qui est souligné par la Commission européenne dans son rapport56(*), qui juge nécessaire de réaliser dans son cas un « bilan approfondi ».

Dans ces conditions, il ne semble pas invraisemblable qu'un accord tacite soit trouvés entre Etats excédentaires et Etats déficitaires pour laisser la procédure en « sommeil ».

Par ailleurs, on peut s'interroger sur les conséquences politiques d'éventuelles sanctions. Serait-il politiquement envisageable de sanctionner les Etats du « sud » pour la faible compétitivité de leur économie, ou au contraire l'Allemagne pour sa forte compétitivité ?

· Il faut également prendre en compte le fait que le règlement n° 1176/2011 (celui applicable à l'ensemble des Etats de l'UE) comprend des dispositions précisant qu'il ne remet pas en cause diverses pratiques sociales nationales, concernant notamment « les systèmes de formation des salaires »57(*). Dans ces conditions, les recommandations (adoptées sur la base du règlement n° 1176/2011) risquent de demeurer essentiellement formelles, privant de toute portée le mécanisme de sanctions prévu pour les Etats de la zone euro (résultant du règlement n° 1174/2011).


* 54 Traduction par la commission des finances.

* 55 Selon le journaliste Jean Quatremer : « Bruxelles n'a pas osé (...) affronter [l'Allemagne] sur le sujet : la Commission a concocté dix indicateurs qui, comme par hasard, permettent à l'Allemagne de passer à travers les mailles du filet. Ainsi, la balance des comptes courants est censée être comprise entre - 4 % et + 6 % du PIB au cours des trois dernières années. Et, miracle, celle de l'Allemagne est de + 5,9 % ! On se demande pourquoi « l'équilibre » de la balance courante est ainsi défini... Olli Rehn, le commissaire européen chargé des Affaires économiques, s'est mollement défendu : « Nous avons d'abord examiné les cas les plus urgents. Nous examinerons dans les mois qui viennent l'excédent persistant des comptes courants ». » (Jean Quatremer, « Le parti pris allemand de la Commission », http://bruxelles.blogs.liberation.fr, 16 février 2012).

* 56 « Il y a un historique d'excédents du compte courant importants de manière persistante, au-dessus du seuil indicatif. Cela reflète d'une part les positions d'épargne positives des secteurs public et privé, mais aussi, dans une certaine mesure, un investissement domestique contraint, en particulier dans le secteur de la construction » (traduction par la commission des finances).

* 57 Le règlement n° 1176/2011 précise que son application « respecte pleinement » l'article 152 du TFUE (« L'Union reconnaît et promeut le rôle des partenaires sociaux à son niveau, en prenant en compte la diversité des systèmes nationaux. Elle facilite le dialogue entre eux, dans le respect de leur autonomie. Le sommet social tripartite pour la croissance et l'emploi contribue au dialogue social. »), que les recommandations formulées sur son fondement « respectent les pratiques nationales et les systèmes de formation des salaires », et qu'il « tient compte de l'article 28 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et, dès lors, n'affecte pas le droit de négocier, de conclure ou de mettre en oeuvre des conventions collectives ou de recourir à des actions collectives, conformément au droit et pratiques nationaux ».