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Projet de loi de finances rectificative pour 2012 : Rapport

21 février 2012 : Budget : loi de finances rectificative 2012 - Rapport ( rapport - première lecture )
3. La dotation de la Banque de l'industrie
a) Le retour dans le budget de l'Etat de crédits issus de l'emprunt national

337,1 millions d'euros en AE et CP sont ouverts sur la mission « Economie », correspondant à une ouverture brute de 350 millions d'euros pour le financement de la Banque de l'industrie, minorée de 12,9 millions d'euros d'annulations au titre de la participation du programme « Développement des entreprises et de l'emploi » aux mesures générales d'économies. Cette ouverture est neutre pour le budget de l'Etat, dans la mesure où son financement est, in fine, assuré par les ressources du Programme d'Investissements d'avenir (PIA).


· Le circuit budgétaire dans lequel s'inscrit cette ouverture est le suivant :

a) les 350 millions d'euros ouverts sur la mission « Economie » sont gagés par 200 millions d'euros d'annulations sur la mission « Recherche et enseignement supérieur »95(*). L'impact net pour le budget général est donc de + 150 millions d'euros, compensés par une annulation de même montant sur le compte de concours financiers « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » ;

b) ces mêmes 350 millions d'euros seront abondés de 120 millions d'euros supplémentaires par rétablissement de crédits96(*) en provenance d'Oséo (50 millions d'euros) et de la Caisse des dépôts et consignations (70 millions d'euros), soit 470 millions d'euros au total ;

c) ces 470 millions d'euros viendront en recettes du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », auxquels seront ajoutés 530 millions d'euros de reversements de dotations en capital issus de la CDC, soit un total d'un milliard d'euros correspondant à la dotation en fonds propres de la « Banque de l'industrie » - c'est-à-dire de la filiale (à 100 %) à créer d'OSEO SA qui sera dénommée OSEO Industrie. En pratique, il sera procédé à une augmentation de capital d'un milliard d'euros d'OSEO SA par ses actuels actionnaires, que cette société utilisera intégralement en apports de capitaux propres à OSEO Industrie.

Selon les éléments recueillis par votre rapporteure générale, l'Etat poursuit actuellement ses discussions avec les autres actionnaires d'OSEO SA afin de déterminer lesquels pourraient l'accompagner dans l'augmentation de capital de cette société, tout en se donnant les moyens, par le présent projet de loi de finances rectificatives, d'y procéder seul. Néanmoins, dans l'hypothèse où d'autres actionnaires participeraient à l'opération, le gel des programmes d'investissements d'avenir excéderait le besoin de financement par l'Etat. L'utilisation de l'éventuel surplus n'a pas encore été déterminée à ce stade.

D'autre part, il faut souligner que les fonds libérés immédiatement dans le cadre de cette augmentation de capital ne s'élèveront qu'à 500 millions d'euros97(*). Il s'agit de respecter les dispositions de l'article L. 225-3 du code de commerce selon lesquelles, à la constitution d'une société anonyme (en l'espèce, OSEO Industrie), la moitié au moins du capital est versée par les actionnaires, la libération du surplus devant intervenir dans les cinq ans suivant son immatriculation au registre du commerce et des sociétés. Tant le Gouvernement qu'OSEO précisent qu'au vu de la nature des activités de la nouvelle filiale, celles-ci ne seront pas entravées par ce versement fractionné.

Selon les informations transmises à votre rapporteure générale, l'Etat (via l'Agence des participations de l'Etat) placerait un milliard d'euros98(*) au sein de l'EPIC OSEO, qui porte sa participation au sein d'OSEO SA, lequel apporterait 500 millions d'euros à OSEO SA. Le rythme des décaissements ultérieurs permettant, in fine, de doter réellement OSEO Industrie du milliard d'euros annoncé n'est pas encore connu.

Le schéma ci-après retrace ces différents circuits de financement - dans l'hypothèse où l'Etat assumerait seul l'augmentation de capital d'un milliard d'euros.

Schéma de financement de la « Banque de l'industrie »

Du côté du PIA, les redéploiements proviennent de huit actions différentes. D'après les données recueillies auprès du Commissariat général à l'investissement (CGI), il s'agit d'actions sur lesquelles les enveloppes initiales sont apparues surcalibrées par rapport aux besoins recensés auprès des acteurs ou révélés par les réponses aux appels à projets.

Les redéploiements sur le PIA porteront ainsi sur :

le fonds pour la société numérique FSN99(*) (à hauteur de 300 millions d'euros de fonds propres et 150 millions d'euros de prêts). Dotée initialement de 1,4 milliard d'euros pour ce type d'interventions, cette enveloppe est apparue, selon le CGI, « très importante » par rapport aux projets déjà soumissionnés ou en cours de dépôt.

Pour rappel, le FSN est un fonds d'investissement dans les projets de développement des usages, services et contenus numériques innovants. Il intervient par le biais de deux instruments : d'une part, des investissements en fonds propres, quasi fonds propres ou prêts dans des entités économiques qui portent des projets d'investissement éligibles (c'est cette enveloppe de 1,4 milliard d'euros qui est concernée par les redéploiements) et, d'autre part, des aides à la recherche et développement ou au développement de démonstrateurs de nouveaux usages sous formes de subventions ou d'avances remboursables (cette enveloppe de 850 millions d'euros n'est pas concernée par le dispositif proposé) ;

l'action « plateformes mutualisées d'innovation » (à hauteur de 80 millions d'euros de fonds propres et 70 millions d'euros de subventions). Ces plateformes sont destinées à offrir des ressources (équipements, personnels et services associés) aux membres des pôles de compétitivité et notamment les PME, afin de mener à bien des projets de recherche et développement et d'innovation à fortes retombées économiques.

Selon le CGI, les conditions de montage des projets sur cette action sont apparues particulièrement complexes, notamment du fait de l'articulation entre la partie « fonds propres » et la partie « subventions » Il a ainsi été décidé de conserver 50 millions d'euros sur cette action afin d'achever l'instruction des projets déjà déposés et de redéployer 150 millions d'euros (80 millions d'euros de fonds propres et 70 millions d'euros de subventions) en faveur de la banque de l'industrie ;

l'action « ville de demain » (à hauteur de 150 millions d'euros de fonds propres). Toujours selon la même source, les projets proposés dans ce cadre par les collectivités locales nécessiteraient un besoin de financement à moyen terme de 250 millions d'euros, ce qui permet de libérer 150 millions d'euros sur l'enveloppe initiale de fonds propres de 400 millions d'euros100(*).

L'action « Ville de demain » a vocation à financer des « projets innovants de ce que sera la ville de demain en s'appuyant sur une approche intégrée des questions de transports et de mobilité, d'énergie et de ressources, d'organisation urbaine et d'habitat »101(*) ;

l'action « prêts verts » d'OSEO (à hauteur de 50 millions d'euros). Les prêts verts sont destinés aux PME qui investissent pour améliorer leur compétitivité via l'amélioration de la performance environnementale de leur « process » industriel. Au vu des plans de financement observés sur les dix-huit premiers mois de distribution de ce produit bancaire, il apparaîtrait, selon le CGI, que 50 millions d'euros de garanties de cofinancement bancaires ne seront pas utilisés.

Il est à noter que cette action avait déjà fait l'objet d'un redéploiement en mars 2011 à hauteur de 70 millions d'euros vers l'action relative aux « contrats de développement participatifs », cet ajustement ayant déjà été justifié par le niveau moins élevé que prévu du cofinancement des prêts « verts » par les entreprises ;

- enfin, les quatre actions de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) dédiées aux véhicules du futur, aux énergies décarbonées, aux réseaux électriques intelligents et à l'économie circulaire (à hauteur de 200 millions d'euros d'avances remboursables).

Sur un total initial de 1,9 milliard d'euros d'avances remboursables102(*), ce redéploiement serait « soutenable » compte tenu des besoins de financement qui peuvent être estimés après analyse de la première vague d'appels à projets. La répartition de ces redéploiements entre ces quatre actions n'a cependant pas été précisée, à ce stade, à votre commission.

Tableau récapitulatif des redéploiements au sein du PIA par nature de fonds

Action

opérateur

CAS PFE

(fonds propres)

CCF

(prêts)

Autres

Total

% de l'enveloppe initiale totale de l'action

Fonds pour la société numérique

CDC

300

150

 

450

20 %

Plateformes mutualisés d'innovation

CDC

80

 

70

150

75 %

Ville de demain

CDC

150

   

150

15 %

Prêts verts

OSEO

   

50

50

10 %

Energies décarbonées

ADEME

   

200

200

7 %

Economie circulaire

ADEME

   

Smart grids

ADEME

   

Véhicules du futur

ADEME

   

TOTAL

 

530

150

320

1 000

 

Source : commission des finances, d'après les données du CGI

De façon générale, ces redéploiements au sein du PIA sont opérés sur les actions parmi les moins avancées en termes d'engagements et de décaissements, ce qui tend à venir à l'appui des observations de votre commission des finances sur le retard pris dans le cadre de l'emprunt national.

Par ailleurs, les secteurs impliqués dans ces redéploiements sont, avant tout, ceux du numérique et de l'économie verte, les secteurs de l'enseignement supérieur et de la recherche étant épargnés. Selon les données du CGI, ces secteurs du numérique et de l'économie verte figureront parmi les secteurs prioritaires de la banque de l'industrie en matière de financement.

Les redéploiements portent donc vraiment sur les secteurs essentiels à la compétitivité de l'économie et la « machinerie » du programme des investissements d'avenir ne répond pas au défi que constitue le financement de projets de moyen et long terme dans ces domaines. Il eût mieux valu que ces sommes restent dans le budget de l'Etat, pour les concentrer sur les pôles de compétitivité avec un partenariat efficace avec les régions.

Etat global d'avancement des engagements et décaissements du PIA

(en milliards d'euros)

Source : d'après les données du CGI au 31 décembre 2011

Etat d'avancement des engagements et décaissements des actions concernées
par les redéploiements

(en milliards d'euros)

Source : d'après les données du CGI au 31 décembre 2011

b) Un schéma en trompe l'oeil

Au-delà de la simple analyse des mouvements budgétaires nécessaires à la création d'Oséo Industrie, le projet du Gouvernement mérite un éclairage particulier sur le fond, tant pour le schéma proposé que pour les moyens dégagés par l'Etat.

(1) En termes de structure, un simple changement de façade

La création d'une « banque de l'industrie » figurait parmi les recommandations des Etats généraux de l'industrie, clos en mars 2010. Enterré depuis par le Gouvernement, ce dossier a subitement ressurgi à partir de l'entretien télévisé du Président de la République du 29 janvier dernier.

Encore faut-il savoir ce que l'on met derrière cette formule.

Le rapport103(*) rédigé par les acteurs des Etats généraux de l'industrie préconisait de « mettre en cohérence les dispositifs pour aller vers un concept global de « banque de l'industrie » ». Le rapport précisait que « pour répondre le plus efficacement possible de façon globale et stratégique aux problématiques de financement de l'industrie en France, la mise en cohérence des mécanismes existants, au sein d'un ensemble associant notamment les acteurs du financement et les représentants industriels, serait une évolution particulièrement souhaitée ».

Les acteurs industriels réclamaient donc bien une réforme de structure, seule à même de receler une véritable valeur ajoutée, notamment du fait de la simplification du paysage du soutien public aux PME industrielles qui en résulterait. Alors qu'actuellement, Oséo ne regroupe en son sein qu'une fraction de ce soutien (aides à l'innovation, prêts et garanties), et apparaît, par exemple, incapable d'entrer au capital de PME, un regroupement des circuits de financement (Oséo, mais aussi Fonds stratégique d'investissement et certaines entités d'investissement de la Caisse des dépôts et consignations), d'ailleurs déjà un peu engagé avec la régionalisation par les « plate-formes », aurait du sens et pourrait à la fois en renforcer l'efficacité et faciliter les démarches des entreprises concernées.

Or tel n'est pas, loin s'en faut, le projet du Gouvernement, qui n'aboutirait qu'à complexifier les structures existantes en rescindant Oséo, moins de deux ans après avoir fusionné ses anciennes filiales104(*) - opération résumée par les schémas ci-après.

Organigramme simplifié du groupe OSEO avant fusion

Etat

EPIC OSEO

100 %

OSEO financement

53,35 %

OSEO garantie

Caisse des dépôts

Autres filiales

100 %

OSEO innovation

59,88 %

OSEO Bretagne

OSEO garantie régions

89,57 %

52,49 %

Source : OSEO

Organigramme simplifié du groupe OSEO après fusion

Etat

EPIC OSEO

100 %

OSEO SA

> 50 %

Autres filiales (techniques ou détenues conjointement par OSEO et ses partenaires comme la CDC)

Autres actionnaires

Caisse des dépôts

Source : direction générale du Trésor

La proposition du Gouvernement vise donc à recréer, sous Oséo SA, une nouvelle filiale, baptisée Oséo industrie, sur une logique de clientèle (sociétés industrielles) au lieu de la logique de métiers qui prévalait auparavant. D'après les informations recueillies par votre rapporteure générale, Oséo industrie ne proposerait ni plus ni moins que la gamme de produits actuellement servis par Oséo SA, ce qui montre la vacuité de la soi-disant création d'une « banque de l'industrie » dans ces conditions.

La seule particularité de cette filiale au sein de l'univers Oséo devrait résider dans la composition de son comité d'investissements, le Président de la République ayant déclaré, lors de son interview précitée, qu'il proposerait « aux syndicalistes d'en faire partie ». Votre rapporteure générale n'a pas pu obtenir d'éléments plus précis quant à la composition de ce comité. Cependant, au-delà de l'effet d'annonce, il est, là encore, difficile de discerner la portée et le sens d'un tel schéma. En effet :

- soit l'on considère qu'actuellement Oséo fait mal son travail d'apporteur de fonds aux PME, et alors c'est au niveau du comité d'investissements d'Oséo SA qu'il convient d'agir, toutes les PME méritant d'être financées de manière adéquate ;

- soit l'on admet la compétence des équipes d'Oséo, auquel cas on ne ferait, encore une fois, que des effets de manches sur un sujet pourtant essentiel compte tenu des pertes de parts de marché et d'emplois dans l'industrie105(*).

(2) En termes de moyens, le simple rattrapage de l'insuffisante augmentation de capital de 2010

Conformément aux déclarations du Président de la République et comme cela a été détaillé plus haut, il est proposé de recapitaliser Oséo SA à hauteur d'un milliard d'euros, afin de doter du même montant la nouvelle société Oséo Industrie.

Là encore, l'effort de l'Etat mérite d'être relativisé à la lumière des besoins de capitaux d'Oséo pour simplement assurer dans de bonnes conditions ses activités actuelles.

A cet égard, lors de son audition106(*) par votre commission des finances, le 29 juin 2010, François Drouin avait rappelé les exigences de l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP) relatives au capital d'Oséo Pour reprendre les termes de son président, à l'époque, les fonds propres du groupe s'élevaient à 1,5 milliard d'euros, ce qui ne lui permettait même pas de respecter les normes « Bâle I ». Il a observé qu'au vu du montant d'augmentation de capital prévu, soit 440 millions, Oséo « atteindrait vite le seuil de 8 % ». Il avait ajouté que si l'on exigeait d'Oséo un taux de fonds propres de 10 %  - ce qui pourrait être légitime étant donné que cet établissement n'intervient que sur un seul marché, qui plus est risqué, celui des PME -, l'Etat devrait plutôt apporter un milliard d'euros.

Entendu de nouveau par votre commission des finances107(*) le 19 janvier 2011, M. Drouin a déclaré qu'au total, l'augmentation de capital d'OSEO de 2010, n'avait finalement représenté que 438 millions d'euros, ce qui, certes, suffisait pour respecter le ratio de 8 %, mais ce qui impliquait probablement à ses yeux la nécessité d'une nouvelle augmentation de capital en 2012.

Le milliard d'euros d'augmentation de capital (dont 500 millions d'euros d'apport immédiat) que permet le présent projet de loi de finances rectificative apparaît donc, dans une large mesure, comme le simple rattrapage de l'insuffisante recapitalisation d'Oséo à laquelle l'Etat a procédé il y a deux ans. Cela va, certes, dans le bon sens, mais ne saurait donc constituer une avancée majeure en termes de financement des PME industrielles, contrairement à ce que prétend le Gouvernement.


* 95 Ces 200 millions d'euros annulés seront reconstitués par rétablissement de crédits en provenance de l'ADEME.

* 96 L'article 17 de la LOLF prévoit que « peuvent donner lieu à rétablissement de crédits dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé des finances : 1° Les recettes provenant de la restitution au Trésor de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires ; 2° Les recettes provenant de cessions entre services de l'Etat ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires ».

* 97 Aux termes de l'article L. 225-129 du code de commerce, l'augmentation de capital doit être entièrement réalisée dans le délai de cinq ans à compter de cette décision.

* 98 Cette somme sera diminuée, le cas échéant, en fonction des apports des autres actionnaires d'OSEO SA.

* 99 Action « Soutien aux usages, services et contenus numériques innovants ».

* 100 Le montant total de l'enveloppe consacrée à l'action « Ville de demain » est de 1 milliard d'euros. Sur ce montant, 400 millions d'euros sont des fonds propres.

* 101 Annexe au PLF pour 2012 « Rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir ».

* 102 Le montant total des dotations consacrées aux quatre actions de l'ADEME est de 2,85 milliards d'euros. Sur ce montant, 1,9 milliard d'euros prend la forme d'avances remboursables.

* 103 Publié à la Document française (février 2010).

* 104 Articles 60 à 64 de la loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière.

* 105 Comme le montre, par exemple, le déclin de l'emploi salarié industriel passé, selon le tableau de bord de l'emploi de la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) du 3ème trimestre 2011, d'un indice 100 en décembre 1999 à un indice 82,4 en septembre 2011.

* 106 Le compte-rendu de cette audition est disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20100628/finances.html#toc2

* 107 Le compte-rendu de cette audition est disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20110117/fin.html#toc2