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Projet de loi de finances rectificative pour 2012 : Rapport

21 février 2012 : Budget : loi de finances rectificative 2012 - Rapport ( rapport - première lecture )
3. La TVA sociale avec concentration des allégements de cotisations patronales sur les bas salaires : de 100 000 à 300 000 emplois
a) Un impact d'autant plus fort que les allégements sont concentrés sur les bas salaires

Le rapport Besson et la note de l'inspection générale des finances de 2007 sur la TVA sociale recommandent, afin de créer davantage d'emplois (et donc, compte tenu de l'importance de la marge d'erreur des évaluations précitées, d'être sûr d'en créer), d'utiliser les recettes découlant de l'augmentation de la TVA pour financer des allégements de charges concentrés sur les salariés les moins qualifiés, dont l'emploi est le plus sensible à leur coût144(*).

Certes, au niveau du SMIC le taux des cotisations patronales n'est que de 4,48 % après prise en compte des allégements Fillon. Cependant il serait possible de réduire davantage le coût des salariés au SMIC. On pourrait tout d'abord diminuer les taux des régimes complémentaires, de l'assurance chômage ou de diverses autres cotisations, comme le montre le tableau ci-après. On pourrait également envisager de mettre en places des « cotisations négatives », sur le modèle des crédits d'impôt.

Les cotisations patronales de sécurité sociale du régime général
(1er janvier 2012)

(1) le taux AT-MP indiqué représente le taux moyen pour le régime général

* le taux de versement transport est variable selon la zone géographique d'implantation de l'employeur : il varie de 0,16 % à 2,60% (taux à Paris).

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

Selon les simulations disponibles, concentrer sur les bas salaires les exonérations de charges permises sur la TVA sociale permettrait de créer (sur la base d'une augmentation du taux normal de TVA de 1,5 point) non quelques dizaines de milliers d'emplois comme dans le cas de la TVA sociale « ordinaire », mais au moins 100 000 emplois.

Ainsi, la note de l'inspection générale des finances et le rapport Besson reproduisent des simulations de la DGTPE suggérant qu'une TVA sociale ciblée sur les bas salaires pourrait créer au moins 100 000 emplois.

Selon les simulations de la DGTPE145(*), le nombre d'emplois créés, de seulement 35 000 pour la TVA sociale « ordinaire », serait de l'ordre de 300 000146(*) si on concentrait les exonérations de charges sur l'ensemble des bas salaires, y compris les salariés au SMIC, et de 100 000 si on se contentait d'étendre jusqu'à 1,1 SMIC les exonérations totales de cotisations patronales actuellement en vigueur au niveau du SMIC. Ce tableau indique en revanche (dans sa dernière colonne) que le ciblage des baisses de charges sur les hauts salaires détruirait des emplois, ce qui conduit à s'interroger sur la pertinence de la mesure proposée par le présent projet de loi.

L'intérêt de concentrer les exonérations de cotisations sur les bas salaires,
selon la DGTPE (2007)

(Impact à moyen-long terme de la mise en place d'une TVA sociale
pour 1,5 point de taux normal de TVA)

 

Cotisations négatives ou allégements effectués dans d'autres régimes (UNEDIC, retraite complémentaire) (1)

Pas de cotisations négatives ou d'allégements effectués dans d'autres régimes (UNEDIC, retraite complémentaire) (2)

 

TVA sociale « classique » (3)

Extension Fillon (4)

Extension Fillon
à pente inchangée, pour ne pas accroître le risque de trappe à bas salaires (5)

Exonération totale jusqu'à 1,1 SMIC (6)

Point de sortie augmenté (7)

Baisse ciblée hauts salaires (8)

Effet total

35 000

312 000

202 000

107 000

37 000

- 48 000

Chiffres arrondis figurant dans la note de l'inspection générale des finances

30 000

300 000

-

100 000

-

-

dont :

           

Baisse des charges

128 000

405 000

295 000

200 000

130 000

45 000

Augmentation de la TVA

- 93 000

- 93 000

- 93 000

-93 000

-93 000

- 93 000

(1) Ces scénarios supposent une réduction du coût du travail au niveau du SMIC, et donc au niveau du SMIC des cotisations négatives ou des allégements effectués dans d'autres régimes (UNEDIC, retraite complémentaire). (2) Ces scénarios ne supposent pas une réduction du coût du travail au niveau du SMIC, et n'impliquent donc pas de cotisations négatives. (3) Pas de concentration des baisses de charges sur les bas salaires. (4) Augmentation des exonérations au niveau du SMIC, diminution linéaire jusqu'à 1,6 SMIC, comme actuellement. (5) Moindre augmentation des exonérations au niveau du SMIC, permettant une diminution linéaire jusqu'à 1,74 SMIC en préservant la dégressivité actuelle. (6) Exonération actuelle de 28 points sur le SMIC étendue de 1 à 1,1 SMIC, point de sortie à 1,78 SMIC. (7) Point de sortie des allégements Fillon porté à 2 SMIC. (8) Taux maximum de cotisations de sécurité sociale baissé de 3 points.

Source : d'après le rapport Besson et la note de l'inspection générale des finances sur la TVA sociale (2007)

b) Un choix qui dépend des objectifs poursuivis

Ces simulations montrent que, schématiquement, on peut opposer deux conceptions de la TVA sociale, impliquant un choix de nature politique :

- selon une première conception, la TVA sociale a pour seul objectif de créer le plus d'emplois possible. Il faut alors concentrer les exonérations de charges sur les bas salaires, dont la demande par les entreprises est la plus sensible à leur coût. Le problème est qu'alors les secteurs bénéficiant de la mesure sont pour l'essentiel des secteurs protégés et peu technologiques, et qu'il existe un risque de « trappe à bas salaires » ;

- selon une deuxième conception, correspondant à la TVA sociale « classique », la TVA sociale a pour objectif essentiel de renforcer la compétitivité de l'économie, par une forme de dévaluation compétitive. Les exonérations de charges ne doivent alors pas être concentrées sur les bas salaires, le problème étant que le nombre d'emplois créés s'en trouve réduit.

Le rapport Besson et la note de l'inspection générale des finances de 2007 proposent donc une solution intermédiaire, qui, pour un « calibrage » à 1,5 point de taux normal de TVA, certes crée « seulement » 100 000 emplois (au lieu de 300 000 avec un simple renforcement du dispositif Fillon, et 35 000 avec la TVA sociale « ordinaire »), mais minimise le risque de « trappe à bas salaires » et de spécialisation dans des secteurs peu technologiques. Par ailleurs, il ne serait pas nécessaire de mettre en place des cotisations négatives ou de prévoir des allégements de cotisations ne concernant pas la sécurité sociale stricto sensu (UNEDIC, retraite complémentaire)147(*).

Le Gouvernement a fait un arbitrage politique radicalement différent, puisqu'en ciblant des salaires relativement élevés il a choisi un type de TVA sociale encore moins favorable à l'emploi que la TVA sociale « classique ».


* 144 En effet, selon les estimations habituellement retenues, toutes choses égales par ailleurs, si on diminue de 1 % le coût de l'ensemble des salaires, le nombre d'emplois augmente de seulement 0,5 %, mais si cette diminution de 1 % concerne seulement les salaires proches du SMIC, le nombre d'emplois proche du SMIC augmente de 1 %.

* 145 Il s'agit des simulations de « moyen-long terme », utilisées avec une « maquette statique à deux types de qualification ».

* 146 Cet ordre de grandeur est tout à fait vraisemblable. Selon le consensus des économistes, les actuelles exonérations de cotisations sociales patronales, concentrées sur les salaires inférieurs à 1,6 SMIC et qui s'élèvent à environ 1 point de PIB (soit près de 20 milliards d'euros), ont permis de créer environ 800 000 emplois. On peut estimer, en première analyse, qu'une baisse de charges à hauteur de 1,5 point de taux normal de TVA, soit deux fois moindre, dans le cadre d'un dispositif de TVA sociale concentré sur les bas salaires, permettrait de créer environ 400 000 emplois. Après déduction des 100 000 emplois (environ) détruits par l'augmentation de la TVA, le nombre d'emplois créés à moyen terme est de l'ordre de 300 000, ce qui correspond à l'ordre de grandeur de la DGTPE.

* 147 De tels allégements sont nécessaires dès lors qu'on voudrait réduire le coût du travail au niveau du SMIC, puisqu'il n'y a quasiment plus de cotisations patronales à ce niveau.