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Projet de loi autorisant la ratification de la décision du Conseil européen modifiant l'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les Etats membres dont la monnaie est l'euro

21 février 2012 : Mécanisme de stabilité pour les Etats de la zone euro ( rapport - première lecture )

II. EXAMEN DU RAPPORT

Réunie le mardi 21 février 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, puis de M. Albéric de Montgolfier, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Nicole Bricq, rapporteure générale, sur le projet de loi n° 396 (2011-2012) autorisant la ratification de la décision du Conseil européen modifiant l'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les États membres dont la monnaie est l'euro, et le projet de loi n° 397 (2011-2012) autorisant la ratification du traité instituant le mécanisme européen de stabilité (MES).

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Nous revenons sur le débat amorcé durant l'audition. D'une capacité financière de 440 milliards, le Fonds européen de stabilité financière (FESF) a jusqu'à présent été relativement peu utilisé puisque, si le récent accord du 20 février sur la Grèce prévoit de débloquer 130 milliards en faveur de la Grèce, le FESF n'a, à ce jour, versé que 12,5 milliards (à l'Irlande et au Portugal). Ce qui compte, c'est la capacité dissuasive de ces fonds plus que leur utilisation effective.

La capacité de prêt résiduelle du FESF, d'un montant de 250 milliards permettrait, en y additionnant les 500 milliards attendus du MES, de disposer de 750 milliards d'euros, hypothèse évoquée par Christiane Lagarde, directrice générale du FMI. Toutefois, l'effet de levier de ces 250 milliards du FESF pourrait être seulement de deux, alors qu'un facteur quatre avait un temps été évoqué.

Conformément à l'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le MES a vocation à n'être utilisé qu'au cas où la dégradation de la situation d'un Etat membre présenterait un risque systémique pour la zone euro, et son aide serait accompagnée de l'application stricte de la clause de conditionnalité. Son entrée en vigueur a été avancée à juillet 2012 et le FESF devrait cesser de fonctionner le 30 juin 2013.

Le mode de financement du MES pourrait, lui, justifier une notation « triple A », mais il convient de bien distinguer les 80 milliards d'euros de capital libéré, dont 16,3 milliards d'autorisations d'engagement pour la France proposés au PLFR, et les 620 milliards de capital appelable.

Pour la France, la mise en place du MES suppose l'adoption des deux projets de lois ordinaires dont nous débattrons en séance publique le 28 février, et du PLFR pour 2012 avec les deux premières tranches du mécanisme, sachant que nous aurons peut-être, par la suite, à nous prononcer sur la ratification du TSCG.

Quelles sont les limites du Mécanisme européen de stabilité ? Tout d'abord, sa taille, le montant certes considérable de 500 milliards risquant d'être insuffisant si un Etat important y faisait appel ou même pour jouer un rôle dissuasif. On peut envisager de pouvoir disposer d'une capacité d'intervention totale de 1 500 milliards d'euros si l'Allemagne acceptait que le FESF continue de fonctionner à côté du MES et si les Etats acceptaient d'accroitre leurs contributions au FMI.

Ensuite, se pose le problème de l'accès du MES aux liquidités de la BCE, ce qui supposerait que la BCE le considère comme une banque, hypothèse qui fait consensus en France, mais se heurte à l'opposition de l'Allemagne et de la BCE - vous avez noté la prudence d'expression du directeur général du Trésor.

Le considérant 5 du préambule du traité instituant le MES fait débat dans la mesure où il conditionne l'assistance financière du MES à la ratification du TSCG avant le 1er janvier 2013 et au respect de la règle d'or. Un long processus...

La valeur juridique du lien entre le TSCG et le MES est sujette à une interprétation qui n'est pas seulement politique.

Appelé à constituer le cadre global de la gouvernance budgétaire en Europe, le TSCG s'inscrit dans le prolongement du six pack adopté en novembre 2011 par le Parlement européen, avec l'opposition des députés socialistes européens. Il va plus loin que le pacte de stabilité en introduisant l'obligation pour les Etats de se doter d'une « règle d'or » contraignante de droit interne. Le directeur général du Trésor a fait allusion à la résolution qu'avait proposée Richard Yung sur la subsidiarité.

Le traité s'insère dans le cadre du two pack actuellement en cours de discussion, qui, dans sa version initiale, prévoit lui aussi l'obligation d'adopter une règle d'or contraignante. Le TSCG prévoit un renforcement de la discipline du pacte de stabilité en retenant la majorité qualifiée inversée à toutes les étapes de la procédure pour les Etats en déficit excessif. Ce faisant, il répond clairement à un objectif politique. En effet, aux règles du pacte de stabilité réformé entrées en vigueur en novembre 2011, s'ajouterait désormais une obligation de moyens. Est-ce à dire que l'obligation de résultat n'est pas suffisante ? Nous aurons l'occasion d'en reparler.

Ce traité entrera en vigueur au 1er janvier 2013, un État pouvant, à partir du 1er janvier 2014, saisir la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) au sujet de la transposition de la règle d'or par un autre État. Les modalités pratiques de la règle d'or française n'ont pas encore été fixées par le Gouvernement, la définition du solde structurel demeurant délicate.

M. Francis Delattre. - On le connaît, c'est un déficit de 0,5 % !

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Certes, mais comment le calcule-t-on ? Il faudrait que tous les États s'accordent sur une méthode de détermination du PIB potentiel, sinon ça ne marchera pas !

J'ai eu l'occasion de le rappeler au directeur général du Trésor, selon les termes même de la réponse du ministre, le lien entre le traité instituant le MES et le TSCG n'avait pas de valeur juridique. D'ailleurs, si l'Italie, l'Espagne, ou même la France représentaient un risque systémique pour la zone euro, croyez-vous vraiment que l'on exigerait la transcription en droit interne de la règle d'or avant d'intervenir ? Nous travaillons sur des hypothèses d'école tant il est évident qu'en pareil cas, c'est l'intérêt supérieur de la zone euro qui primerait.

Il y a en revanche un lien politique entre le bénéfice des concours du MES et la ratification du TSCG, ce qui constitue un mauvais signal politique dans la mesure où ce traité incarne une politique d'austérité qui ne permettra pas de sortir l'Europe de la crise s'il n'est complété par une action en faveur de la croissance et de l'emploi.

Le lien établi entre les deux dispositifs de nature pourtant très différente est d'autant plus regrettable qu'il n'est finalement que le reflet de l'humeur du Conseil à un moment donné. Or depuis 2010, nous avons pu constater que cette humeur était changeante, les Etats européens ayant par exemple refusé le recours au FMI avant de l'accepter, et nos partenaires allemands ayant exigé une participation systématique du secteur privé, avant d'y renoncer en décembre 2011. Ce qui paraissait impossible à un moment a donc finalement été réalisé.

Le MES n'entrera en vigueur qu'en juillet 2012. La ratification du traité ne présente donc pas un caractère d'urgence. Les élections doivent permettre de préciser les positions de la France. Si le lien entre les deux traités est maintenu, le contenu pourrait évoluer pour tenir compte des renégociations du TSCG, que le Gouvernement, pour l'heure, instrumentalise.

La position d'abstention que je vous propose me paraît en somme, en pleine période électorale, la mieux appropriée.

M. Richard Yung. - Encore une occasion ratée. Tout le monde est favorable à un mécanisme de solidarité, mais le problème, c'est qu'il n'est jamais lié qu'à des mécanismes d'austérité : par une sorte d'autisme des gouvernants, rien n'est prévu pour l'emploi et pour la croissance.

Autre question, celle du contrôle parlementaire. La démarche reste purement intergouvernementale : ce sont les ministres des finances qui décideront. Ni le Parlement européen, ni la Commission, ni les parlements nationaux n'auront leur mot à dire. Il faudra y revenir.

M. Albéric de Montgolfier, président. - L'urgence exige l'intergouvernemental.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Vous avez exprimé cette fois un point de vue politique assumé, à la différence de votre exposé sur le collectif, où vous vous cachiez derrière des tableaux de chiffres. Je préfère cela. Mais ce qui me gêne, c'est que vous ne pouvez pas, de toute évidence, accepter la règle d'or. Nous avons le temps, dites-vous, mais avez-vous bien pris la mesure de la situation ? Elle exige de nous que nous avancions sans attendre. Faut-il donc que l'Europe se mette au point mort parce que le calendrier électoral de la France le veut ? Vous arguez que les moyens que l'on prétend mettre en oeuvre ne pourront pas l'être, mais voyez ce qui s'est passé avec la Grèce : des experts ont bien été dépêchés sur place pour contrôler ce qui va se passer.

Vous pensez gagner les élections et renégocier le traité. Si vous préconisez aujourd'hui l'abstention, c'est surtout pour ne pas vous mettre en porte-à-faux avec certains de vos alliés, tout en sachant bien que les textes seront votés : vous ne prenez donc aucun risque. Quant à moi, je voterai des deux mains ces textes, parce qu'il faut aller de l'avant.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Le lien avec le TSCG met en cause la crédibilité du MES car comment pourrait-il être un outil de réaction rapide à une crise systémique, alors qu'il ne pourra être vraiment crédible que lorsque tous les États se seront dotés d'une règle d'or contraignante. Croyez-vous donc que ces Etats vont ratifier ce traité et modifier leurs Constitutions sans en rediscuter ? C'est bien mal connaître le fonctionnement de l'Union européenne !

Le but du MES est de contenir. Il n'est aujourd'hui pas prévu qu'il intervienne pour aider la Grèce, où la situation n'a fait que s'envenimer depuis 2009, au point que tous les aléas sont loin d'être levés. On souhaite que nous mettions le doigt dans une machine infernale, qui nuit à la crédibilité du mécanisme. Si l'on veut qu'il soit efficace, force est de reconnaître que la condition qui a été posée, in fine, à la demande de l'Allemagne, est fort mal venue. C'est pourquoi je propose l'abstention sur les deux textes.

M. Jean-Paul Emorine. - Il va de soi que les membres de notre groupe voteront pour en séance publique, ce qui nous conduit à nous exprimer contre la position d'abstention préconisée par la rapporteure.

La commission a décidé de proposer au Sénat de s'abstenir sur le projet de loi n° 396 (2011-2012) autorisant la ratification de la décision du Conseil européen modifiant l'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les États membres dont la monnaie est l'euro, et le projet de loi n° 397 (2011-2012) autorisant la ratification du traité instituant le mécanisme européen de stabilité (MES).