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Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement du Sénat, sur le Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (E 6740, E 6750, E 6751, E 6760 et E 6788)

28 février 2012 : Mécanisme pour l'interconnexion en Europe ( rapport )

ANNEXE III - TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 28 février 2012, sous la présidence de M. Daniel Raoul, président, la commission examine le rapport et le texte de la commission sur la proposition de résolution européenne n° 347 (2011-2012), sur le mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

M. Daniel Raoul, président. - Nous allons entendre le rapport de Roland Ries sur le texte de la commission pour une proposition de résolution européenne portant sur le « Mécanisme pour l'interconnexion en Europe ».

M. Roland Ries, rapporteur. - La commission des affaires européennes du Sénat a adopté le 7 février un projet de résolution sur le « Mécanisme pour l'interconnexion en Europe » (MIE), qu'elle nous a transmis pour un examen au fond. Avec le MIE, la Commission de Bruxelles veut relancer la politique des réseaux transeuropéens initiée il y a vingt ans avec le traité de Maastricht et qui a porté pour l'essentiel sur le transport de voyageurs et le fret. Elle propose d'étendre cette politique aux secteurs de l'énergie et des télécommunications, et d'interconnecter les réseaux pour concilier l'efficacité économique avec l'efficacité énergétique. Il ne s'agit donc plus seulement d'achever le marché unique en pensant à la concurrence et à la compétitivité, mais aussi de limiter l'impact énergétique des infrastructures. Je rappelle que l'Union européenne poursuit l'objectif dit des « trois 20 » : à l'horizon 2020, réduire de 20 % les émissions de gaz à effet de serre, accroître l'efficacité énergétique de 20 % et atteindre 20 % d'énergies renouvelables dans la consommation finale. Y parvenir est l'objet du MIE et des textes d'orientation qui l'accompagnent. Ainsi, je vous présente aujourd'hui cinq propositions de règlements européens, soit plus de cent articles législatifs : la proposition de règlement établissant le MIE ; les trois propositions de règlement fixant les orientations pour les réseaux transeuropéens de transports, d'énergie et de télécommunications ; la proposition de règlement relatif aux emprunts obligataires destinés à financer des projets prioritaires, couramment dénommés « project bonds ».

Les trois documents d'orientation énoncent les priorités de l'Union, sa méthode de travail et ses outils autres que financiers. On constate d'emblée leur hétérogénéité, car une structure et un vocabulaire parfois communs ne parviennent pas à dissimuler des réalités disparates : les outils sont précis pour le transport, vagues pour les télécommunications et incertains pour les réseaux énergétiques.

En matière de transports, le règlement établit une carte précise de ce que la Commission dénomme « le réseau global », c'est-à-dire l'ensemble des infrastructures reliant les grands centres urbains et leurs portes d'accès dans l'Europe des 27, le mot infrastructures désignant les voies et leurs équipements.

À partir de ce réseau global, la Commission identifie un « réseau central » formé par les segments et tronçons présentant « la plus haute importance stratégique pour atteindre les objectifs de la politique du réseau transeuropéen de transport ». Il s'agit en pratique des chaînons manquants, des goulets d'étranglement et des incohérences dans les systèmes d'information, bref, de tous les obstacles à la constitution d'un réseau efficace et fiable.

La proposition de règlement définit ensuite une série « d'exigences » que les infrastructures devront respecter, d'ici 2030 pour le réseau central et 2050 pour le réseau global. Elles sont précises pour chaque forme de transport, qu'il soit effectué par voie ferroviaire, par voie navigable, par route, par mer ou par air. Ainsi, toute plate-forme ferroviaire devra contenir au moins un terminal ouvert à tous les opérateurs et appliquer des redevances transparentes ; l'information des voyageurs et les billetteries devront porter sur l'ensemble du réseau européen ; les lignes devront toutes être équipées du même système de surveillance du trafic, avec un standard exigeant pour le fret ferroviaire. Nous en sommes loin ! Ne perdons pas de vue que les États membres devront satisfaire par leurs propres moyens à ces exigences, qui seront renforcées pour le réseau central. Ainsi, l'électrification de toutes les lignes ferroviaires imposerait à la France de dépenser quelque 2 milliards d'euros pour 1 000 kilomètres de lignes. Dans le même esprit, les voies rapides devraient être équipées de parkings sécurisés tous les 50 kilomètres...

Toujours pour le transport, la Commission européenne propose des « corridors de réseau central », en quelque sorte le squelette du réseau, qu'elle entend aider plus particulièrement. Un corridor associe des modes de transport - par exemple le train, puis la voie d'eau et à nouveau le train - avec des équipements de transbordement pour un acheminement rapide et propre. La réalisation d'un corridor demande une grande préparation, c'est pourquoi la Commission européenne propose de nommer des « coordonnateurs de corridor ». Dans un précédent avis, nous avons dit pourquoi leur rôle directeur dans la programmation nous paraissait porter atteinte au principe de subsidiarité. La Commission de Bruxelles propose en outre d'encadrer le développement des corridors avec une « plate-forme de corridor », associant un groupement d'intérêt économique et un « plan de développement de corridor » adopté six mois après la publication du règlement et comportant des mesures précises et contraignantes.

Comme vous le voyez, tout paraît prêt pour passer à la phase opérationnelle des grands réseaux européens de transport. Il en va tout autrement pour l'énergie et les télécommunications. En effet, la proposition de règlement « énergie » définit les critères des projets d'intérêt commun et dresse, elle aussi, une carte de corridors d'acheminement que la Commission entend rendre prioritaires, mais les projets sont moins localisés que ceux du volet « transports ». La proposition de règlement confie simplement à la Commission le soin d'établir une liste de projets d'intérêt commun répondant aux objectifs poursuivis. Parmi les critères, je relève que ces projets devront être viables sur les plans économique, social et environnemental. Ils devront en outre concerner au minimum deux États membres et respecter un ensemble de critères. Surtout, la gouvernance envisagée est bien plus légère : une fois autorisés, les projets feront simplement l'objet d'un suivi par l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie.

Enfin, la proposition de règlement sur les télécommunications est encore plus indicative, pour ne pas dire nébuleuse. On y évoque bien des projets d'intérêt commun et des priorités - en particulier le déploiement de réseaux à très haut débit de 100 mégabits par seconde, la desserte en haut débit à 38 mégabits par seconde des régions les moins accessibles ou le soutien à des plates-formes centrales de services numériques - mais on reste loin d'une liste précise. Aucune proposition de gouvernance n'est formulée. En fait, l'intérêt même des soutiens européens à l'interconnexion des réseaux de télécommunication numérique est incertain, puisque l'interconnexion leur est consubstantielle. Ce qui manque, c'est surtout la taille du réseau dans les zones peu denses.

J'en viens maintenant à la proposition de règlement au sujet des emprunts obligataires destinés à financer des projets, ce que l'élégante brièveté anglo-saxonne dénomme « project bonds ». Il s'agit tout simplement de l'argent que la Commission propose pour les années 2014 à 2020. On mesure ici le véritable tournant opéré au moins dans ses services : il faudra faire bien plus qu'avant, avec juste un peu plus de moyens, mais avec un « effet de levier » que la Commission espère substantiel. On ne peut que partager ce voeu, bien que sa réalisation ne soit pas assurée.

Le MIE est certes un fonds dédié aux infrastructures, mais c'est aussi une nouvelle hiérarchie dans la politique des réseaux transeuropéens, avec des critères précis permettant d'allouer des ressources qui semblent toujours plus maigres quand les ambitions grandissent. La Commission propose à l'Union de dépenser quelque 50 milliards d'euros entre 2014 et 2020 pour ses réseaux transeuropéens de transport, d'énergie et de télécommunications. Je précise qu'aucune décision budgétaire n'a été prise.

C'est beaucoup, puisque l'Europe n'aura dépensé que 8 milliards d'euros pour ses réseaux de transport de 2007 à 2013, mais ce n'est pas énorme si l'on se réfère aux besoins identifiés par la Commission européenne pour parvenir au marché unique tel qu'elle le rêve, car les chiffres sont astronomiques : il faudrait consacrer 1 000 milliards d'euros d'ici 2020 pour le transport d'électricité et de gaz et pour un réseau transfrontalier de transport de CO2 ; achever le réseau transeuropéen de transport coûterait 500 milliards d'ici 2020 et 1 500 milliards d'ici 2030 ; enfin 270 milliards seraient nécessaires pour mettre le haut débit ultrarapide à disposition de tous les Européens d'ici 2020.

M. Daniel Raoul, président. - Au diable l'avarice !

M  Roland Ries, rapporteur. - Dans ces conditions, le MIE permet de concentrer des moyens au service de priorités identifiées. Ces moyens sont augmentés, avec 50 milliards d'euros pour la période 2014-2020, soit 31,7 milliards pour les transports, 9,1 milliards pour l'énergie et 9,2 milliards pour les télécommunications. Parallèlement, les taux de subvention seront augmentés par rapport à ceux aujourd'hui en vigueur : les études seront subventionnées jusqu'à 50 %, les infrastructures ferroviaires jusqu'à 20 % - voire 40 % pour les tronçons transfrontaliers -, le système européen de gestion du trafic ferroviaire étant subventionné jusqu'à 30 %. Cependant, seules les actions contribuant à un projet d'intérêt commun pourront être aidées. Il ne sera plus question d'utiliser pour la route des financements destinés au rail, comme cela s'est fait pour des subsides versés par le Fonds de cohésion. Parmi les crédits proposés pour le transport, plus de 80 % seront « réservés aux projets d'intérêt commun du réseau central ». Cette focalisation est une première illustrant l'ensemble de la proposition. Enfin, la Commission pourra réviser le programme pluriannuel, modifier la liste des projets et diminuer voire même annuler l'aide en cas de retard très important.

J'en viens aux « project bonds ». Leur principe est simple : des crédits seront confiés à la Banque européenne d'investissement pour rehausser ses emprunts obligataires, l'objectif explicite étant qu'ils passent d'une note B/B+ à une note A/A- sur les marchés financiers. La Commission attend un effet multiplicateur compris entre 15 et 20. C'est considérable. La proposition de règlement organise une phase pilote en 2012-2013, destinée à préparer la phase opérationnelle de la programmation 2014-2020. Pendant cette phase pilote, les moyens sont obtenus par redéploiement ; pour la suite, la Commission évoque 500 millions d'euros.

Que penser de cette politique de réseaux transeuropéens ?

Je souscris pleinement à la proposition de résolution déposée par la commission des affaires européennes, puisque j'ai accepté de poursuivre ici l'examen de ce texte précisément pour donner plus d'ampleur à ce que celle-ci avait fait. Je pense que chacun de nous se félicite de la vision d'ensemble développée par la Commission européenne avec le MIE, assorti de nouveaux outils. La politique européenne de transports, d'énergie et de télécommunications prend une dimension nouvelle. Il est bon qu'elle ne se réduise pas à une ouverture à la concurrence libre et non faussée. J'ajoute que les retards importants justifient un pilotage centralisé et ciblé des crédits européens préconisé par la Commission.

De même, les 50 milliards d'euros représentent incontestablement des dépenses d'avenir soutenant la croissance et améliorant l'attractivité du Vieux Continent. La France a tout intérêt à cette augmentation du budget européen, parce que nous avons plusieurs projets d'infrastructures importantes qui sont « prêtes à financer ». Il reste toutefois « à ne pas surfinancer des projets viables commercialement » comme l'a souhaité la commission des affaires européennes, afin que le MIE n'appuie que des projets dont la réalisation suppose un soutien public.

S'agissant de la gouvernance des projets d'intérêt européen, je pense que la commission des affaires européennes a raison d'inciter le législateur communautaire à la prudence : quand des projets d'infrastructure butent sur l'opposition des populations riveraines, il serait illusoire de compter sur l'échelon européen pour trouver une solution, sauf via le financement de mesures comme l'enfouissement d'un ouvrage.

Enfin, en accord avec la commission des affaires européennes, j'estime que la Banque européenne d'investissement et l'Union doivent démontrer les avantages du nouvel outil financier proposé. Il faudrait au moins l'évaluer précisément. C'est ce que demande la proposition.

J'en viens aux amendements destinés à compléter le texte de la commission des affaires européennes.

Je proposerai trois amendements portant sur le volet « transports », pour que la Commission ne puisse pas modifier la liste des projets communs, pour que les exigences relatives au réseau global et au réseau central soient évaluées au plus tard fin 2023 et pour que les Parlements nationaux se prononcent sur le plan de développement de corridors de réseau central.

Sur le volet « énergie », je proposerai un amendement tendant à mieux prendre en compte les besoins nationaux en matière de réseaux d'électricité, mais aussi pour que les financements de projets nationaux ne soient pas diminués par les projets d'intérêt commun.

Enfin, je vous proposerai trois amendements sur le volet « télécommunications », afin que le règlement européen précise les projets d'intérêt commun, pour que le financement aille prioritairement aux projets véritablement transeuropéens mais dépourvus d'autres financements communautaires, enfin pour que soit rendus éligibles notamment les réseaux de collecte régionaux destinés à desservir des territoires locaux en très haut débit.

M. Daniel Raoul, président. - Comment peut-on envisager de dépenser 50 milliards entre 2014 et 2020 sans ressources nouvelles ? M. Hervé Jouanjean, directeur général du budget de la Commission nous a dit qu'il pensait à des ressources propres, sans majorer les contributions versées par les États membres.

Mme Bernadette Bourzai. - Je félicite le rapporteur pour l'enrichissement proposé au texte de la commission des affaires européennes, prise par le temps. Les questions européennes sont essentielles pour l'avenir du continent, mais aussi pour celui de notre pays.

Le débat sur le cadre financier pour 2014-2020 viendra plus tard. M. Hervé Jouanjean estime que les propositions très volontaristes de la Commission reposent sur le redéploiement de 10 milliards d'euros pris sur les fonds structurels, 40 milliards d'euros s'ajoutant grâce au redéploiement d'autres dépenses ou grâce à des ressources nouvelles. Il en sera sans doute question ce soir lors du débat préalable au Conseil européen des 1er et 2 mars.

À propos du MIE, nous devons être très fermes quant à la nécessité d'un effet de levier atténué destiné à construire une politique européenne consacrée pour la première fois à autre chose qu'à la concurrence : nos réseaux de transports, d'énergie et de télécommunications doivent devenir plus efficaces, ce qui justifie d'accorder des aides spécifiques aux régions à faible densité ou subissant des handicaps naturels.

M. Michel Teston. - La Commission entend incontestablement reprendre en main une partie des subsides du Fonds de cohésion. S'agissant des transports, sur 31,7 milliards prévus, seulement une dizaine provient des fonds de cohésion. Le libéralisme, auquel la Commission semble tourner le dos, reviendra-t-il sous forme de partenariats public-privé européens ? Qu'est-il envisagé ?

M. Ronan Dantec. - Tout comme le rapporteur, j'estime intéressant que l'Europe assume son rôle planificateur. Les « corridors » devront-ils d'abord soutenir les territoires en retard ou favoriseront-ils la partie la plus industrialisée de l'Europe ?

M. Charles Revet. - Je remercie le rapporteur pour son travail fort complet sur un sujet technique. Nous nous réjouissons que l'Europe apporte son concours à une meilleure interconnexion des réseaux : comme rapporteur pour avis sur le budget des ports maritimes, j'ai souvent regretté l'insuffisance des connexions avec les réseaux de transport, notamment ferroviaires.

Je m'interroge toutefois sur les conditions d'une coordination efficace, car nous n'avons que trop l'expérience de ces couches superposées qui retardent les projets. Les ajouts et compléments d'étude finissent par tuer les projets en les renchérissant.

M. Roland Ries, rapporteur. - Le sujet d'aujourd'hui est politique, avec des ramifications techniques complexes.

S'agissant des 50 milliards, je ne peux préjuger du débat budgétaire pour la période 2014-2020. La Commission affiche sans doute une ambition élevée pour pouvoir négocier mieux qu'en partant des 8 milliards dépensés au cours de la période précédente. Les États membres devront trouver 90 % des financements ! Certains diront que nous sommes dans le rêve, mais j'insiste sur le passage d'actions décidées au coup par coup, essentiellement dans le domaine des transports, à une approche structurée associant trois familles d'infrastructures.

Bernadette Bourzai, vous avez raison de dire que les fonds publics doivent servir à irriguer les zones non rentables en infrastructures de télécommunications. J'ajoute que nous devrons être vigilants quant à l'empilement des procédures lorsque plusieurs pays interviendront sur un même corridor.

Michel Teston, nul n'a envisagé de partenariat public-privé européen. Les project bonds doivent permettre de drainer davantage de capitaux privés pour financer des réseaux de télécommunications.

Ronan Dantec, il n'est pas certain que les fonds bénéficieront prioritairement aux pays qui en auront le plus besoin.

M. Ronan Dantec. - Les 1 500 milliards que vous avez mentionnés sont-ils géographiquement répartis ?

M. Roland Ries, rapporteur. - Non : les chiffres portent sur l'ensemble du réseau.

Charles Revet, les mesures de rétorsion envisagées en cas de retard inciteront sans doute à respecter le calendrier.

M. Daniel Raoul, président. - Je ne suis pas certain qu'il soit simple de déterminer les projets prioritaires, sauf si la Commission se consacre exclusivement à la dorsale, laissant les États membres s'occuper de la diffusion, afin d'éviter que certains pays ne s'en remettent trop à l'Europe.

M. Roland Ries, rapporteur. - Il faudra bien soutenir la dorsale, mais aussi les territoires les moins denses, où le marché n'ira pas. La France fut électrifiée à la fin du XIXsiècle et au début du XXe grâce aux fonds publics investis dans les profondeurs rurales. Chacun sait que le marché est aveugle.

Mme Bernadette Bourzai. - La direction générale de la mobilité et des transports travaille depuis deux ans sur l'état des lieux. Elle a constaté que de nombreux projets de chemin de fer financés dans de nouveaux États membres n'étaient pas réalisés, car les pays préfèrent développer leurs infrastructures routières. La Commission a donc trouvé ce moyen pour ramener le débat vers des moyens de transport durables.

Parmi les corridors envisagés, certains traverseront la France. La liaison Lyon-Turin est extrêmement difficile, surtout quant à son acceptation par la population. La Commission européenne veut nommer des coordonnateurs de corridors pour accélérer le projet.

Les financements nationaux, régionaux et locaux ne disparaîtront pas, mais l'Europe veut faciliter les choses et assurer la cohérence de chaque projet de bout en bout, pour assurer son efficacité. Dans cet esprit, l'Europe a financé l'enfouissement des lignes à haute tension allant de France en Catalogne. Le risque d'une atteinte à la subsidiarité est réel, mais il ne faut pas bloquer l'organisation du territoire européen, même lorsqu'il s'agit d'achever le marché intérieur.

M. Daniel Raoul, président. - On comprend bien le réseau central de transports et d'énergie, mais celui des télécommunications relève d'une autre approche.

Mme Bernadette Bourzai. - Dans ce domaine, les investissements seront, pour l'essentiel, réalisés par le secteur privé.

M. Roland Ries, rapporteur. - Nous sommes en terrain connu s'agissant des transports, moins pour l'énergie. Les télécommunications constituent un sujet nouveau.

M. Daniel Raoul, président. - La continuité des transports et même de l'énergie est indispensable pour que le marché fonctionne, mais les télécommunications n'ont pas besoin de continuité territoriale.

Examen des amendements.

M. Roland Ries, rapporteur. - L'amendement n° 1 tend à éviter que la programmation établie ne soit modifiable en permanence.

L'amendement n°1 est adopté.

M. Roland Ries, rapporteur. - La réalisation des exigences étant à la seule charge des États membres, l'amendement n° 2 dispose que toute adaptation ne peut se faire qu'en partant de leur avis. La Commission européenne paiera 10 %, les États membres 90 % : qui paye le plus contrôle le plus.

L'amendement n° 2 est adopté.

M. Roland Ries, rapporteur. - L'amendement n° 3 relève du même esprit : ne faisons pas de chèque en blanc à la Commission européenne.

M. Gérard César. - Nous ne pouvons que le soutenir !

L'amendement n°3 est adopté.

M. Roland Ries, rapporteur. - L'amendement n° 4 aborde le secteur de l'énergie, tout en défendant la subsidiarité, pour que le réseau européen ne soit pas réalisé au détriment de ceux des États membres.

L'amendement n °4 est adopté.

M. Roland Ries, rapporteur. - L'amendement n°5 porte sur le volet numérique, dont le mécanisme d'interconnexion doit être précisé.

L'amendement n °5 est adopté.

M. Roland Ries, rapporteur. - L'amendement n° 6 tend à éviter le financement par de multiples guichets, voire par des vases communicants.

L'amendement n° 6 est adopté.

M. Roland Ries, rapporteur. - Si l'amendement n° 7 est adopté, la résolution limitera le MIE en matière de télécommunications à la modernisation d'infrastructures constituant un réel enjeu pour chaque État membre et ne faisant pas encore l'objet d'interventions publiques. Je pense notamment aux réseaux de collecte régionaux desservant des territoires locaux, dont l'équipement en fibre optique est indispensable à une transition vers le très haut débit.

Je souhaite que l'on n'en reste pas à la dorsale, car il faut irriguer en profondeur tout le territoire.

L'amendement n° 7 est adopté.

TABLEAU DES SORTS

Texte de la proposition de résolution européenne

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RIES, rapporteur

1

Encadrement du pouvoir de modification par la Commission européenne de la liste des projets d'intérêt commun.

Adopté

M. RIES, rapporteur

2

Évaluation, au plus tard fin 2013, de la pertinence des " exigences " posées pour le réseau global et le réseau central de transport, en vue d'une adaptation éventuelle aux contraintes pesant sur les États-membres.

Adopté

M. RIES, rapporteur

3

Saisine pour avis des parlements nationaux des plans de développement de corridors les concernant.

Adopté

M. RIES, rapporteur

4

Prise en compte, lors de la définition des projets d'intérêt commun, des besoins nationaux en matière de réseaux d'électricité ainsi que de l'impact de leur réalisation.

Adopté

M. RIES, rapporteur

5

Précision des projets soutenus dans le cadre du volet " numérique " du mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

Adopté

M. RIES, rapporteur

6

Priorité donnée aux projets du volet " numérique " ayant une dimension véritablement transeuropéenne ne faisant pas déjà l'objet d'autres soutiens communautaires.

Adopté

M. RIES, rapporteur

7

Éligibilité au soutien par le mécanisme pour l'interconnexion en Europe des projets d'amélioration des réseaux de collecte établis au niveau régional pour la desserte de territoires locaux en très haut débit.

Adopté

La proposition de résolution européenne est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.