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Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement du Sénat, sur le Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (E 6740, E 6750, E 6751, E 6760 et E 6788)

28 février 2012 : Mécanisme pour l'interconnexion en Europe ( rapport )

B. DES ENJEUX ENVIRONNEMENTAUX, ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX IMPORTANTS

Aux enjeux de compétitivité du marché unique, identifiés de longue date, se sont ajoutés des enjeux environnementaux et d'emploi : l'Union européenne s'est engagée dans une politique de développement durable qui exige bien plus d'efficacité de ses réseaux - au premier chef, des transports - et la faiblesse de sa croissance économique redonne toute son actualité à une politique de « grands travaux » européens, tout comme la promotion d'une croissance durable oblige à concevoir un continent européen où tous les territoires seraient accessibles.

En matière de transports, la Commission européenne rappelle l'engagement européen de réduire de 60 % les émissions de gaz à effet de serre par le secteur des transports d'ici 2050 : pour atteindre un objectif aussi exigeant - sachant que les échanges, dans la même période, pourraient augmenter du tiers - la Commission estime que les Européens doivent changer leur usage des transports, « en améliorant l'intégration modale dans l'ensemble du réseau en terme d'infrastructures, de flux d'informations et de procédures ». La proposition de règlement relative aux transports opère un changement de perspective : la stratégie ne vise pas d'abord à développer des infrastructures pour faciliter les déplacements, mais à utiliser au mieux celles existantes, en les mettant davantage en réseau et en utilisant, chaque fois que c'est possible, le mode de transport qui est le plus propre pour l'environnement. Ce changement de stratégie prend deux aspects programmatiques importants : la Commission européenne propose d'interconnecter les réseaux et de les rendre interopérables, ce qui implique de définir des normes communes de qualité pour les infrastructures ; la Commission précise également la notion de « réseau économe en ressources », équipé en systèmes d'information, où l'évaluation de l'impact environnemental devient un critère déterminant des choix d'infrastructure.

Avec une telle ambition, on comprend que le programme esquissé par la Commission européenne présente des chiffres « pharaoniques » : la réalisation des réseaux transeuropéens de transports cartographiés par la Commission nécessiterait 500 milliards d'investissement d'ici 2020 et 1 500 milliards d'ici 2030.

En matière énergétique, l'ambition de la Commission européenne est autant sinon plus importante encore, du fait des changements intervenus dans la production énergétique elle-même et des attentes nouvelles des consommateurs.

On sait que l'interconnexion des réseaux d'électricité est un impératif lié à l'impossibilité, en pratique, de stocker une part significative de l'énergie produite par l'électricité. Il est nécessaire :

- d'une part, de trouver un débouché pour la production intermittente qui résulte notamment des éoliennes et des panneaux photovoltaïques. En Allemagne, il est parfois nécessaire d'interrompre le fonctionnement des éoliennes parce que le réseau n'est pas en mesure de transporter l'électricité produite vers les lieux où elle peut être consommée ;

- d'autre part, de trouver des sources d'approvisionnement en électricité lorsque la consommation est élevée.

Les réseaux d'électricité devront répondre aux nouveaux usages de l'électricité (pompes à chaleur, véhicules électriques, piles à combustible...). Ils devront être en mesure d'absorber la production d'énergies renouvelables, dont la géographie est différente de celle des grandes centrales de production d'électricité actuelles : production solaire et photovoltaïque distribuée et raccordée aux réseaux de distribution, grands parcs solaires d'Europe méditerranéenne, parcs éoliens en mer...

Les réseaux devront gagner en intelligence afin de gérer au mieux cette production qui varie considérablement en fonction des conditions climatiques. Le stockage devra se développer en fonction des nouveaux besoins d'une part, de l'amélioration des techniques d'autre part.

Moins souvent cités dans les médias, les réseaux de gaz joueront également un rôle croissant, car cette ressource est amenée à constituer une part de plus en plus importante du bouquet énergétique en Europe, notamment comme combustible d'appoint en période de faible production d'énergies renouvelables. Les sources d'approvisionnement devront se développer et se diversifier afin de réduire la dépendance énergétique de l'Union. Deux types d'infrastructures permettront de remplir cet objectif : d'une part les gazoducs, aussi bien pour faciliter l'acheminement du gaz depuis l'Asie centrale que pour améliorer les possibilités d'échanges de gaz entre pays européens ; d'autre part les terminaux méthaniers et installations de stockage de gaz naturel liquéfié (GNL) et comprimé (GNC).

Le développement des technologies de captage et séquestration de CO2 (CSC) nécessitera le déploiement de réseaux de transport de CO2. Ce déploiement commercial est lié à l'arrivé à maturité des technologies CSC, à partir de 2020.

Enfin, le transport de pétrole continuera, selon la Commission européenne, à requérir l'amélioration des infrastructures de transport.

Qui plus est, la Commission considère que les infrastructures sont « vétustes et mal reliées »12(*). À titre d'exemple, de meilleures infrastructures d'interconnexion et de stockage auraient sans doute permis de limiter les conséquences pour les pays européens du litige russo-ukrainien en janvier 2009. La bonne résistance des réseaux électriques et gaziers européens à la vague de froid de début février 2012 ne doit pas faire illusion : l'importance des échelles de temps nécessaires pour la réalisation de ces infrastructures justifie le lancement, d'ores et déjà, d'actions de renforcement des réseaux, seules à même de répondre aux chocs de demande futurs, mais aussi au raccordement au réseau des installations de production qui entreront en service dans les années à venir. Le gestionnaire du réseau de transport d'électricité français, RTE, estime ainsi que la construction d'une nouvelle ligne à haute tension nécessite au total une dizaine d'années, alors que les nouveaux moyens de production d'électricité sont réalisés à une échéance beaucoup plus courte13(*).

Dès lors, la Commission européenne estime nécessaires, d'ici 2020, les investissements suivants14(*) :

140 milliards d'euros pour les réseaux d'électricité d'importance européenne ;

70 milliards d'euros pour les réseaux de gaz ;

2,5 milliards d'euros pour les infrastructures de transport de CO2.

La moitié environ de ces investissements devrait être assumée par les marchés. 100 milliards d'euros nécessiteront une intervention publique pour mobiliser les investissements nécessaires.

Les réseaux et services numériques, quant à eux, sont des vecteurs clés de création d'emplois, d'innovation et de croissance profitant aux citoyens comme aux administrations et aux entreprises de l'Union. On estime ainsi, par exemple, que le quart de la création de richesse en France entre 2000 et 2008 provient du secteur numérique. L'étude d'impact évalue à au moins 2 points de PIB le bénéfice d'une couverture globale du territoire européen en haut débit. Aussi, le déploiement harmonieux des réseaux électroniques sur l'ensemble du territoire européen détermine-t-il la durabilité de la croissance et la qualité de vie pour le siècle à venir.

Or, en matière de réseaux et de services numériques, l'intervention des pouvoirs publics, et en l'occurrence des institutions européennes, apparaît indispensable pour atteindre l'objectif d'une couverture complète du continent européen par le haut débit15(*). De fait, dans le modèle d'investissement des télécommunications, le marché ne couvre que les zones densément peuplées et les services numériques rémunérateurs. C'est pourquoi la Commission, dans la proposition de règlement « télécommunications », alerte les Européens sur les risques d'un défaut d'intervention publique d'échelle européenne : des régions entières ne seraient pas raccordées au haut débit (a fortiori au très haut débit) et des efforts seraient dépensés inutilement pour entretenir des services numériques dans un cadre national, alors que leur extension au continent européen serait une source d'économies et d'efficacité.

On comprend, là encore, que la Commission européenne indique des besoins d'investissement considérables : de 181 à 273 milliards d'euros - qui ne peuvent être amortis que sur le long terme, le taux de rendement de ces infrastructures étant peu élevé. Ce constat est particulièrement vérifiable pour les réseaux fixes à très haut débit, du type « fibre optique » qui, contrairement à ceux à haut débit, comme le réseau ADSL, ne sont pas assis sur des infrastructures existantes et doivent donc être entièrement créés. En l'absence d'intervention des pouvoirs publics, les investissements du secteur privé seraient insuffisants puisqu'ils devraient, selon la Commission européenne, être limités à 30 à 100 milliards d'euros.

Cette problématique se retrouve d'ailleurs à l'échelle nationale. Le coût du déploiement d'un réseau très haut débit sur l'ensemble de notre territoire - de l'ordre de 25 milliards d'euros - et le peu d'appétence des opérateurs - qui continuent à retirer un profit important du réseau « cuivre » installé depuis des décennies - à investir dans ce domaine ont incité le Gouvernement à présenter un plan national d'action spécifique - le programme national très haut débit (PNTHD). Ce programme, que notre assemblée vient de réviser profondément afin d'en renforcer l'efficacité et la portée16(*), tend à soutenir les acteurs, privés comme publics, dans leurs projets de déploiement du réseau « fibre ».


* 12 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions : Priorités en matière d'infrastructures énergétiques pour 2020 et au-delà - Schéma directeur pour un réseau énergétique européen intégré, COM(2010) 677 final, 17 novembre 2010.

* 13 Voir le témoignage de RTE devant l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques (OPECST), rapport n° 199 (2011-2012) de la mission parlementaire sur la sécurité nucléaire, la place de la filière et son avenir, présenté par MM. Christian BATAILLE, député et Bruno SIDO, sénateur, page 45.

* 14 Résumé de l'analyse d'impact accompagnant le document « Règlement du Parlement européen et du Conseil concernant des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes et abrogeant la décision n° 1364/2006/CE » (document de travail des services de la Commission) - SEC(2011) 1234 final.

* 15 Le terme « haut débit » utilisé dans les documents européens renvoie en réalité aux concepts français de « haut » et « très haut » débit, selon qu'il est présenté comme étant d'accès « rapide » ou « ultra rapide ».

* 16 Voir la proposition de loi n° 118 (2011-2012) de MM. Hervé Maurey et Philippe Leroy visant à assurer l'aménagement numérique du territoire, adoptée en première lecture le 14 février 2012.