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Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement du Sénat, sur le Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (E 6740, E 6750, E 6751, E 6760 et E 6788)

28 février 2012 : Mécanisme pour l'interconnexion en Europe ( rapport )

B. LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT RELATIF AUX EMPRUNTS OBLIGATAIRES DESTINÉS AU FINANCEMENT DE PROJETS (E 6788)

Ces emprunts obligataires pour projets (project bonds) - littéralement « Initiative Europe 2020 relative aux emprunts obligataires destinés au financement de projets » - ont pour vocation explicite d'attirer de l'épargne privée dans le financement des projets d'intérêt commun. Constatant que les projets d'infrastructures peinent à lever des capitaux de long terme, mais aussi que le contexte budgétaire compromet le financement de projets prioritaires, la Commission européenne propose ici une « formule novatrice » de financement.

Le principe en est simple : des crédits sont confiés à la Banque européenne d'investissement (BEI) pour « rehausser » la qualité des emprunts obligataires, c'est-à-dire améliorer leur rémunération et atténuer leur risque, grâce au financement public - l'objectif explicite est que ces emprunts obligataires passent d'une note B/B+ à une note A/A - sur les marchés financiers. La Commission en attend un effet multiplicateur de 15 à 20.

La proposition de règlement organise une phase pilote en 2012-2013, pour « préparer la phase opérationnelle » de la programmation 2014-2020. Dans cette phase pilote, les moyens sont obtenus par redéploiement : jusqu'à 200 millions venus du budget affecté au RTE-T, 10 millions provenant du budget affecté au RTE-E et 20 millions venus du programme-cadre pour l'innovation et la compétitivité (PIC). Pour la suite, la Commission évoque un montant de 500 millions d'euros.

En conséquence, cette proposition de règlement comprend deux articles techniques :

L'article 1er modifie la décision n° 1639/2006/CE du 24 octobre 2006 établissant un programme cadre pour l'innovation et la compétitivité (PIC), pour focaliser ce programme sur le haut débit et pour y introduire le recours aux nouvelles obligations pour projet.

L'article 2 modifie le règlement n° 680/2007 du 20 juin 2007 relatif aux concours financier de l'Union dans le domaine des réseaux transeuropéens de transport et d'énergie21(*), pour y introduire également le recours aux nouvelles obligations pour projet.

C. LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT RELATIF AUX ORIENTATIONS POUR LES RÉSEAUX TRANSEUROPÉENS DE TRANSPORTS (E 6740)

Ce règlement définit une véritable stratégie européenne pour le développement de réseaux transeuropéens de transports dans toutes leurs dimensions - routiers, ferroviaires, fluviaux, maritimes et aériens -, en cartographiant ces réseaux, en déterminant des priorités et des « exigences » auxquelles les États-membres doivent répondre, avec des dates butoirs assez éloignées (2030 et 2050). Il définit également une méthode pour faciliter le développement de ces réseaux transeuropéens, autour des « corridors de réseau central », qui sont annexés au règlement et qui seront pilotés par des « coordonnateurs européens ».

Le chapitre 1er (articles 1 à 7) pose les principes généraux :

- le règlement établit les orientations de l'Union pour le développement d'un réseau transeuropéen de transport, détermine l'architecture de ce réseau et il énonce les exigences que doivent satisfaire les entités responsables de la gestion des infrastructures de ce réseau.

- le réseau transeuropéen de transport vise des objectifs généraux - mobilité des usagers, accessibilité des territoires, efficacité de l'offre de transport efficace - et des objectifs plus opérationnels : interconnecter les réseaux nationaux et les rendre interopérables, ce qui implique l'élimination des goulets d'étranglement et la mise en place de chaînons manquants ; développer un réseau économe en ressources; fixer des normes de qualité pour les infrastructures ;

- le réseau transeuropéen de transport comprend deux strates : le réseau global, qui se compose des infrastructures de transport reliant les principales aires de population ; le réseau central, qui se compose des parties les plus stratégiques du réseau global ;

- les projets d'intérêt commun, qu'ils consistent à réaliser ou à rénover une infrastructure, doivent se situer sur la carte du réseau global, servir les objectifs du règlement, mais aussi présenter « une valeur ajoutée claire pour l'Europe ».

Le chapitre 2 (articles 8 à 43), définit les contours du réseau global - dans ses différentes composantes : ferroviaire, voies navigables, routes, maritime, aérien -, ainsi que les « exigences » posées par le règlement à l'horizon de fin 2050.

LA CARTOGRAPHIE DU RÉSEAU GLOBAL

Pour chaque composante, la proposition de règlement cartographie le réseau et précise les infrastructures qui le composent. La notion d'infrastructure est entendue largement.

Pour les routes, par exemple, le réseau global comprend les routes de haute qualité - autoroutes et voies rapides - qui sont définies par leur fonction (relier les centres urbains, mais aussi les zones enclavées ou périphériques aux zones centrales) et cartographiées en annexe du règlement ; s'y ajoutent les équipements de ces routes (ponts, tunnels, échangeurs...), les zones de stationnement, les spécifications techniques d'interopérabilité (STI), les terminaux de fret et plateformes logistiques, les gares routières, mais également les équipements annexes - outils de gestion du trafic, d'information et d'indications routières, de prélèvement des redevances des usagers, de sécurité, de réduction des incidences néfastes sur l'environnement, ou encore de stationnement sûr pour les véhicules commerciaux.

S'agissant du transport par voies navigables, les infrastructures comprennent l'ensemble des voies navigables (fleuves, canaux, lacs), leurs infrastructures annexes (écluses, ascenseurs, ponts...), les ports intérieurs22(*) y compris les infrastructures de transport de la zone portuaire, les STI, ainsi que les équipements portuaires, en particulier les installations de réception des déchets.

Les infrastructures de transport maritime comprennent l'espace maritime, les ports maritimes - y compris les infrastructures de transport de la zone portuaire -, les aides à la navigation, les autoroutes de la mer23(*) et les STI. Les ports maritimes sont identifiés par un classement d'échelle européenne - leur trafic, voyageur ou fret, doit dépasser 0,1 % du trafic européen -, exception faite des régions enclavées ou périphériques, pour lesquelles ce seuil ne s'applique pas24(*).

Pour chacune des composantes du réseau global, la proposition de règlement formule des « priorités » à mettre en place, qui sont généralement communes aux différentes composantes, et des « exigences », qui sont propres à chaque composante et qui sont impératives.

La proposition de règlement énonce les priorités transversales suivantes :

- développer des systèmes de transport intelligents, en particulier pour gérer le trafic, établir des horaires multimodaux, planifier les capacités et la réservation en ligne ;

- mettre en place les chaînons manquants et éliminer les goulets d'étranglement, notamment sur les tronçons transfrontaliers ;

- éliminer les obstacles administratifs et techniques, en particulier pour l'interopérabilité du réseau et la concurrence ;

- assurer une intégration optimale des modes de transport, l'accessibilité adéquate pour toutes les régions de l'Union ;

- améliorer ou d'entretenir la qualité des infrastructures en termes d'efficacité, de sécurité, de sûreté ;

- assurer la sécurité énergétique en rendant possible l'usage de sources d'énergie alternatives et, en particulier, de sources et de systèmes de propulsion à émissions de carbone faibles ou nulles.

LES EXIGENCES AUXQUELLES DEVRONT RÉPONDRE
LES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT FIN 2050

 Pour le transport ferroviaire

- ouvrir de manière non discriminatoire tout terminal de fret à tous les opérateurs, ainsi qu'au moins un terminal par plateforme logistique - et appliquer à ces équipements des redevances transparentes ;

- offrir aux voyageurs, dans les gares, un accès aux informations et à la billetterie sur tout le réseau global et, le cas échéant, des informations relatives aux connexions avec les transports locaux et régionaux25(*) ;

- équiper les lignes ferroviaires du système européen de surveillance du trafic ferroviaire (ERTMS, pour European Rail Traffic Management System);

- assurer l'interopérabilité du réseau global, conformément à une directive de 2008 sur le sujet26(*) ; a minima, les lignes ferroviaires sont électrifiées, leur écartement est standard (1 435 mm), les lignes de fret autorisent le passage de trains de marchandises d'au moins 750 mètres avec une charge à l'essieu de 22,5 tonnes.

 Pour le transport par voies navigables

- relier les ports intérieurs aux infrastructures routières ou ferroviaires du réseau global ;

- offrir au moins un terminal de fret par port intérieur, ouvert à tous les opérateurs de manière non discriminatoire et appliquer des redevances transparentes.

- respecter des exigences minimales définies par l'accord européen sur les grandes voies navigables d'importance internationale (AGN), en particulier une certaine hauteur libre continue sous les ponts ;

- équiper de systèmes d'information fluviale (SIF) les fleuves, les canaux et les lacs du réseau global27(*).

 Pour le transport routier

- assurer, surveiller et, le cas échéant améliorer la sécurité des infrastructures conformément à la procédure prévue par la directive du 19 novembre 2008 concernant la gestion de la sécurité des infrastructures routières28(*) ;

- respecter la directive du 29 avril 2004 concernant la sécurité des tunnels, pour ceux dont la longueur dépasse 500 mètres29(*) ;

- assurer l'interopérabilité des systèmes de péage, conformément à la réglementation européenne en la matière30(*) ;

- déployer des systèmes de transport intelligents, conformément à la directive du 7 juillet 2010 qui leur est relative31(*) ;

 Pour le transport maritime

- connecter les ports maritimes aux autres modes de transport (fer, route, et, si possible, voie navigable) ;

- offrir au moins un terminal de fret ouvert à tous les opérateurs de manière non discriminatoire et qui applique des redevances transparentes ;

- assurer que les canaux maritimes, les chenaux portuaires et les estuaires qui assurent l'accès à la mer correspondent au moins à la catégorie VI des voies d'eau navigables intérieures ;

- assurer que les ports puissent recevoir « proprement » les déchets des navires, c'est-à-dire conformément à une directive de 2000 sur le sujet32(*) ;

- enfin, mettre en oeuvre le VTMIS, système d'information du trafic des navires33(*).

 Pour le transport aérien

- offrir au moins un terminal de fret par aéroport, qui soit ouvert à tous les opérateurs de façon non discriminatoire et dont les redevances sont transparentes ;

- respecter les règles de sûreté de l'aviation civile telles que définies par la réglementation européenne34(*) ;

- mettre en oeuvre le ciel unique européen, conformément à la réglementation européenne35(*), pour améliorer les performances et la durabilité du système d'aviation européen.

Le chapitre 3 (articles 44 à 47) identifie le réseau central ainsi que les « exigences » posées pour fin 2030 :

- le réseau central « se compose des parties du réseau global présentant la plus haute importance stratégique pour atteindre les objectifs de la politique du réseau transeuropéen de transport ». Le réseau central contribue en particulier à traiter le problème de l'accroissement de la mobilité et du développement d'un système de transport à faible émission de carbone.

- les exigences sont renforcées pour le réseau central :

 lignes ferroviaires : électrification et, pour le fret, vitesse de croisière de 100 km/h ;

 navigation intérieure et transport maritime : disponibilité de carburants propres alternatifs ;

 transport routier : développement d'aires de repos environ tous les 50 kilomètres sur les autoroutes ; disponibilité de carburants propres alternatifs ;

 transport aérien : disponibilité de carburants propres alternatifs.

Le chapitre 4 (articles 48 à 53) est relatif à la mise en oeuvre du réseau central à l'aide de corridors de réseau central :

- Les corridors de réseau central sont un outil de « mise en oeuvre coordonnée du réseau central » : il s'agit de coordonner l'utilisation et le développement des infrastructures, pour gérer les capacités de la manière la plus efficace possible - sur le plan économique aussi bien qu'écologique.

- Composés de parties du réseau central implantées sur au moins trois État membres, ils comprennent au moins trois modes de transport - deux, dans des cas dûment justifiés -, ils couvrent les principaux flux transfrontaliers à longue distance dans le réseau central et ils sont raccordés à un port maritime36(*) - de surcroît, chaque État-membre participe à un corridor de réseau central.

- Pour faciliter la mise en oeuvre coordonnée des corridors de réseau central, la Commission désigne, après avoir consulté les États membres concernés ainsi que le Parlement européen, des « coordonnateurs européens », un par corridor de réseau central, qui agissent au nom et pour le compte de la Commission.

- Le coordonnateur européen reçoit quatre missions :

 diriger la mise en oeuvre coordonnée du corridor de réseau central de manière à respecter les délais fixés dans la décision d'exécution relative à chaque corridor de réseau central ;

 informer les États membres et la Commission de toute difficulté rencontrée ;

 rédiger chaque année un rapport présentant les progrès obtenus dans la mise en oeuvre du corridor de réseau central ;

 consulter les gestionnaires d'infrastructures, les opérateurs de transport et les usagers des moyens de transport, pour mieux cerner la demande en matière de services de transport, les possibilités de financement et de subventions des investissements, les étapes à suivre et les conditions à remplir pour faciliter l'accès à ce financement ou ces subventions37(*).

- Les États membres fournissent au coordonnateur européen les informations nécessaires à l'accomplissement de ses missions, et la Commission européenne peut demander l'avis du coordonnateur dans l'instruction des demandes de financements de l'Union concernant les corridors, ceci sans préjudice des procédures applicables dans le droit de l'Union.

PLATEFORMES ET PLANS DE DÉVELOPPEMENT DES CORRIDORS

- Les États membres concernés établissent une plateforme de corridor chargée de la définition des objectifs généraux du corridor de réseau central et de la préparation et de la supervision du plan de développement des corridors. Groupement d'intérêt économique européen et placée sous la présidence du coordonnateur, cette plateforme se compose de représentants des États membres concernés, des responsables de la répartition des capacités des infrastructures ferroviaires, de la tarification et de la sécurité ainsi que, le cas échéant, d'autres entités publiques et privées.

- Dans un délai de six mois après l'entrée en vigueur du règlement, les États membres, en collaboration avec la plateforme de corridor, doivent établir conjointement un plan de développement de corridor.

Ce plan comprend :

 une description du corridor, y compris les goulets d'étranglement ;

 ses objectifs de performance et de qualité de service, ainsi que de mise en conformité avec les exigences énoncées pour le réseau global ;

 le programme des mesures nécessaires au développement du corridor ;

 une étude de marché portant sur le transport multimodal38(*) ;

 un plan de mise en oeuvre comprenant en particulier un plan de développement des systèmes de gestion du trafic interopérationnels sur les corridors de fret multimodaux ; un plan visant l'élimination des obstacles physiques, techniques, opérationnels et administratifs au sein des différents modes de transport et entre eux, mais aussi l'amélioration de l'efficacité des transports et des services multimodaux; des mesures d'amélioration de la capacité administrative et technique à concevoir, planifier, créer, lancer une procédure d'octroi de marché, mettre en oeuvre et suivre des projets d'intérêt commun; des évaluations des risques, notamment par rapport à l'incidence possible des changements climatiques sur les infrastructures et, le cas échéant, des suggestions de mesures en vue d'améliorer la résilience aux manifestations climatiques; des mesures à prendre afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre;

 enfin, un plan d'investissement avec des plans financiers s'y rapportant.

La Commission européenne émet un avis sur la base de ce plan de développement.

Elle peut également adopter, selon la procédure dite consultative, des décisions d'exécution pour soutenir la mise en oeuvre des corridors ; ces décisions d'exécution peuvent porter sur la planification des investissements, les cours et les délais estimés, elles peuvent définir des mesures pour réduire les coûts externes - émissions de gaz à effet de serre, bruit - ou pour introduire de nouvelles technologies dans le domaine de la gestion du trafic et des capacités; de manière très large, l'article 53 dispose que ces décisions d'exécution peuvent « prévoir d'autres mesures qui sont nécessaires pour la mise en oeuvre du plan de développement des corridors et pour l'utilisation efficace des infrastructures des corridors de réseau central. »

Le chapitre 5 (articles 54 à 63), enfin, prévoit plusieurs dispositions communes :

les États membres informent en continu la Commission de l'évolution de la mise en oeuvre des projets d'intérêt commun et des investissements. La Commission publie au moins une fois tous les deux ans, un rapport d'avancement des orientations, qui est « soumis » au Parlement et au Conseil ainsi qu'au Conseil économique et social et au Comité des régions. La Commission effectue, pour fin 2023 au plus tard, un examen de la mise en oeuvre du réseau central.

La Commission est habilitée à réviser, par acte délégué, les listes des infrastructures annexées à la proposition de règlement, pour tenir compte des modifications vis-à-vis des seuils déterminant l'appartenance au « réseau global ». Ce pouvoir de « révision » des listes peut être révoqué à tout moment par le Parlement européen ou le Conseil. La révision effectuée par la Commission entre en vigueur après un délai de deux mois si le Parlement et le Conseil n'ont émis aucune objection (éventuellement plus tôt, si ces deux dernières institutions ont indiqué qu'elles n'émettraient aucune objection).

En cas de retard important dans le démarrage ou l'achèvement des travaux sur le réseau central, la Commission peut prendre des « mesures appropriées », après avoir demandé des explications aux États concernés et en tenant informés le Parlement européen ainsi que les États membres.


* 21 Règlement (CE) n° 680/2007 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2007 relatif aux conditions d'octroi d'un concours financier communautaire dans le domaine des réseaux transeuropéens de transport et d'énergie. Ce règlement crée l'instrument de partage des risques intitulé «Instrument de garantie de prêt pour les projets relatifs au RTE-transport (GPTT)».

* 22 Le règlement précise un plancher de 500 000 tonnes de fret annuelles.

* 23 Les autoroutes de la mer sont définies à l'article 25 : représentant « la dimension maritime du réseau transeuropéen de transport », elles relient des ports maritimes d'au moins deux Etats membres - l'un au moins des ports doit être situé sur le réseau central -, elles comprennent les équipements portuaires et les infrastructures d'accès maritime et terrestre de ces ports, y compris la connexion avec l'arrière-pays et la création de telles autoroutes doit être proposée conjointement par les ports concernés.

* 24 Entrent dans le réseau global les ports maritimes insulaires qui sont le seul point d'accès d'une région peu dense au réseau global, ainsi que les ports maritimes ultramarins éloignés de plus de 200 kilomètres d'un port du réseau global.

* 25 Conformément au règlement (UE) n° 454/2011 de la Commission du 5 mai 2011 relatif à la spécification technique d'interopérabilité concernant le sous-système «applications télématiques au service des voyageurs» du système ferroviaire transeuropéen.

* 26 Directive 2008/57/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2008 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire au sein de la Communauté et ses mesures d'exécution.

* 27 Directive 2005/44/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à des services d'information fluviale (SIF) harmonisés sur les voies navigables communautaires.

* 28 Directive 2008/96/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 concernant la gestion de la sécurité des infrastructures routières.

* 29 Directive du Parlement européen et du Conseil 2004/54/CE du 29 avril 2004 concernant les exigences de sécurité minimales applicables aux tunnels du réseau routier transeuropéen.

* 30 Directive du Parlement européen et du Conseil 2004/52/CE du 29 avril 2004 concernant l'interopérabilité des systèmes de télépéage routier dans la Communauté et décision de la Commission 2009/750/CE du 6 octobre 2009 relative à la définition du service européen de télépéage et à ses aspects techniques.

* 31 Directive du Parlement européen et du Conseil 2010/40/UE du 7 juillet 2010 concernant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d'interfaces avec d'autres modes de transport.

* 32 Directive 2000/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 novembre 2000 sur les installations de réception portuaires pour les déchets d'exploitation des navires et les résidus de cargaison.

* 33 Vessel Traffic Management Information System.

* 34 Règlement du Parlement européen et du Conseil (CE) n° 300/2008 du 11 mars 2008 relatif à l'instauration de règles communes dans le domaine de la sûreté de l'aviation civile et abrogeant le règlement (CE) n° 2320/2002.

* 35 Règlement (CE) n° 549/2004 du Parlement européen et du Conseil du 10 mars 2004 établissant le cadre pour la réalisation du ciel unique européen.

* 36 Dans certains cas dûment justifiés, le corridor de réseau central peut ne faire appel qu'à deux modes de transports ou n'être pas raccordé à un port maritime.

* 37 L'article 51 précise que cette consultation se déroule en collaboration avec les États membres concernés, en particulier les autorités régionales et locales.

* 38 L'article 53 précise que cette étude « devra être mise à jour régulièrement au vu des modifications observées et attendues de la part et du volume de trafic de chaque mode de transport présent dans le corridor de réseau central. Cette étude doit également tenir compte du trafic des voyageurs qui partagent les mêmes infrastructures. Elle doit évaluer les coûts et les avantages socioéconomiques découlant de la création du corridor et sa valeur ajoutée européenne. »