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Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement du Sénat, sur le Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (E 6740, E 6750, E 6751, E 6760 et E 6788)

28 février 2012 : Mécanisme pour l'interconnexion en Europe ( rapport )

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

1. Sur le « Mécanisme pour l'interconnexion en Europe » et les project bonds

Votre commission rejoint l'appréciation globale de commission des affaires européennes : le « Mécanisme » marque une relance bienvenue, salutaire, même, de la politique des réseaux transeuropéens. Qui plus est, la France est bien placée pour tirer un bon parti de cette relance. En effet, notre pays dispose d'un nombre important de projets bien avancés, ce qui représente une prime évidente dans les premières années du « Mécanisme ». Les services de la Commission insistent sur ce point, aussi bien que les services du ministère que votre rapporteur a consultés : un budget important pour les réseaux transeuropéens, c'est un atout pour les projets français - spécifiquement pour les transports, où les grands projets comme le « Lyon-Turin », la LGV Tours-Bordeaux ou encore le canal Seine-Nord-Europe gagneront avec les taux de subventionnement européens plus intéressants.

S'agissant de la création éventuelle d'une nouvelle agence exécutive, à laquelle la Commission envisage de confier la mise en oeuvre du mécanisme pour l'interconnexion, votre rapporteur considère que la question des institutions n'est pas essentielle : il faut surtout privilégier les schémas les plus simples et les moins coûteux, afin que le déploiement des fonds européens serve effectivement et efficacement les objectifs fixés. Il n'est donc pas certain qu'il soit nécessaire de créer une nouvelle institution dotée de ses propres règles et procédures, alors qu'un organisme tel que la Banque européenne d'investissement remplit déjà ce rôle.

S'agissant des project bonds, votre commission rejoint l'appel à la prudence et à l'évaluation émis par la commission des affaires européennes. De fait, la porte est particulièrement étroite pour que ce nouvel instrument joue son rôle sans représenter un coût excessif pour les finances publiques. Les emprunts obligataires aidés, en effet, n'ont pas vocation à remplacer des subventions, mais bien à « compléter » le marché en rendant des projets plus attrayants, en comptant sur la venue d'investisseurs qui ne participeraient pas sans cet avantage. Cela suppose un réglage particulièrement fin - et aussi réactif, idéalement, que le marché financier lui-même - car on bascule vite, soit vers le subventionnement déguisé (alors que les subventions sont plus simples, moins coûteuses en frais et plus transparentes), soit vers l'aubaine pour les investisseurs, deux manières de détourner la raison d'être des financements européens.

Les promoteurs de ces nouveaux instruments mettent en avant l'expérience du LGTT41(*) entre 2008 et 2011. A l'été 2011, cet outil qui préfigure les project bonds a mobilisé 400 millions d'euros pour 7 projets, dont la moitié pour la LGV Tours-Bordeaux42(*). De fait, si ces 400 millions ont pris une importance très relative dans le bouclage financier de ces sept projets - 2,55 %, s'agissant de la LGV française, dont le coût total est évalué à 7,86 milliards -, l'outil a mobilisé, selon l'évaluation interne de la BEI43(*), quelque 4,9 milliards de « dette senior », de celle que préfèrent les investisseurs, parce qu'elle est la moins risquée. Pour la LGV Tours-Bordeaux, le financement a, selon l'évaluation de la BEI, consolidé les perspectives pour les trois premières années d'exploitation - les plus critiques - et atténué le risque que la garantie de l'État soit demandée, ce qui est utile à... la notation de la dette souveraine de la France elle-même.

Pour les années 2011-2013, neuf autres opérations importantes peuvent bénéficier de cet outil, pour un montant de 925 millions - la France est particulièrement concernée, avec les infrastructures ferroviaires CDG Express, Autoroute Ferroviaire Atlantique, Autoroute Ferroviaire Alpine (Mont-Cenis) et le projet routier Autoroute A 355 (Grand contournement de Strasbourg).

L'auto-satisfecit de la BEI ne doit pas faire perdre de vue les risques de l'outil et il faut tenir compte du contexte bien particulier des années 2008-2011 dans l'appréciation qu'on peut avoir des emprunts obligataires aidés que sont les project bonds.

D'abord, les différents secteurs ne sont pas à la même enseigne. Les émissions obligataires pour projet conviennent particulièrement bien aux infrastructures de transport dont la rentabilité n'est pas certaine dans les premières années, mais cette caractéristique est ténue - selon Réseau ferré de France (RFF), par exemple, les grandes infrastructures de lignes à grande vitesse n'ont pas de difficulté véritable à trouver des capitaux, étant réputées de bonne rentabilité. S'agissant des infrastructures de transport énergétique, Réseau de transports d'électricité (RTE) fait observer que le nouvel outil est peu adapté pour financer les ouvrages de transport d'électricité, car ce réseau, fortement maillé, est rémunéré de façon globale au niveau national et non ouvrage par ouvrage. Ce mode de financement serait donc applicable seulement pour certains ouvrages spécifiques où la rémunération peut être établie en fonction de l'utilisation, par exemple certaines interconnexions ou bien les grandes fermes éoliennes en mer. Enfin, s'agissant des télécommunications, la place que pourrait y prendre ces emprunts obligataires aidés est d'autant plus incertaine que les projets d'infrastructures sont flous.

En tout état de cause, il est nécessaire de rappeler que, quel que soit le mode de financement, des dépenses considérables d'investissements devront bien, in fine, reposer dans les années à venir soit sur le consommateur (factures d'énergie, avec l'avantage d'envoyer un signal-prix), soit sur le contribuable (solidarité nationale).

Le contexte de crise financière aiguë, ensuite, n'est pas étranger à l'appréciation positive de ce « coup de pouce » public apporté aux investisseurs. La crise n'est certainement pas terminée, mais elle ne doit pas nous faire perdre de vue que les investisseurs, même si la situation allait mieux, ne rechigneraient probablement pas au maintien de l'encouragement public à investir : en ce sens, la popularité même des project bonds n'est pas un indicateur suffisant de leur utilité.

C'est bien pourquoi votre commission, avec la commission des affaires européennes, demande que la « généralisation » envisagée pour 2014 soit précédée d'une analyse détaillée des avantages que présentent les emprunts obligataires aidés par rapport aux autres outils, mais également de leur coût d'ensemble.


* 41 La Commission européenne et la Banque européenne d'investissements (BEI) ont signé en 2008 un accord de coopération établissant un Instrument de garantie de prêt pour les projets relevant du réseau transeuropéen de transport (LGTT).

* 42 Signé le 16 juin 2011 par RFF et un consortium conduit par Vinci, le projet, de 7,8 milliards d'euros (le plus grand PPP jamais signé en France) couvre le financement, le design, la construction, la mise en route et la maintenance de la LGV Tours-Bordeaux. La BEI y participe pour 1,2 milliard d'euros, dont 200 millions au titre du LGTT, ce qui en fait la plus importante opération LGTT à ce jour.

* 43 Loan Guarantee Instrument for TEN-T projects - Mid-term Review, Banque européenne d'investissement, juillet 2011.