II. UNE EXÉCUTION 2011 MEILLEURE QUE PRÉVU, EN RAISON DE FACTEURS EXCEPTIONNELS
A. UNE EXÉCUTION 2011 MEILLEURE QUE PRÉVU
1. Un déficit public de 5,2 points de PIB au lieu de 5,7 points
a) Une amélioration par rapport au programme de stabilité 2011-2014 provenant essentiellement des recettes...
Si l'on considère l'ensemble des administrations publiques, l'exécution 2011 (- 5,2 points de PIB) est meilleure que l'objectif du programme de stabilité 2011-2014 d'avril 2011 (-5,7 points de PIB).
L'amélioration du solde par rapport à l'objectif du programme de stabilité 2011-2014 provient essentiellement de recettes plus dynamiques que prévu :
- si l'on raisonne en milliards d'euros, l'amélioration du solde par rapport à la prévision, de 12 milliards d'euros, se décompose entre 5 milliards d'euros pour les dépenses et 7 milliards d'euros pour les recettes ;
- si l'on raisonne en points de PIB, ce phénomène est encore plus marqué, la croissance du PIB ayant été plus faible que prévu (1,7 %, contre une prévision de 2 %) : la totalité du 0,5 point de PIB d'amélioration du solde par rapport à la prévision provient des recettes (+0,7 point de PIB), alors que le ratio dépenses/PIB a été supérieur de 0,2 point.
Recettes, dépenses et solde des administrations
publiques :
prévision et exécution (2011)
|
Programme de stabilité 2011-2014 (avril 2011) |
Exécution (Insee, 15 mai 2012) |
Ecart/ programme de stabilité |
|
|
En milliards d'euros |
|||
|
Dépenses |
1 123,6** |
1 118,5 |
-5,1 |
|
Recettes* |
1 008,6** |
1 015,4 |
6,8 |
|
Déficit notifié |
-115,0** |
-103,1 |
11,9 |
|
En points de PIB |
|||
|
Dépenses |
55,7 |
55,9 |
0,2 |
|
Recettes* |
50,0 |
50,7 |
0,7 |
|
Déficit notifié |
-5,7 |
-5,2 |
0,5 |
* Y compris gains ou pertes sur swaps.
** Conversion indicative effectuée sur la base de la prévision de PIB 2011 du programme de stabilité 2011-2014.
Source : d'après les sources indiquées
b) ... et des administrations de sécurité sociale
• Le tableau ci-après indique le solde par
catégorie d'administrations publiques.
L'exécution des années 2010 et 2011 : le solde des différentes catégories d'administrations publiques
|
2010 |
2011 |
2010 |
2011 |
|
|
En milliards d'euros* |
En points de PIB |
|||
|
Programme de stabilité 2011-2014 (avril 2011) |
||||
|
Administrations publiques |
-136,5 |
-115,0 |
-7,0 |
-5,7 |
|
Administrations publiques centrales |
-112,0 |
-92,8 |
-5,8 |
-4,6 |
|
Administrations publiques locales |
-1,7 |
-4,0 |
-0,1 |
-0,2 |
|
Administrations de sécurité sociale |
-22,8 |
-18,2 |
-1,2 |
-0,9 |
|
Exécution (Insee, 15 mai 2012) |
||||
|
Administrations publiques** |
-137,0 |
-103,1 |
-7,1 |
-5,2 |
|
Administrations publiques centrales |
-112,7 |
-90,2 |
-5,8 |
-4,5 |
|
dont Etat |
-121,8 |
-87,5 |
-6,3 |
-4,4 |
|
dont organismes divers d'administration centrale |
9,1 |
-2,7 |
0,5 |
-0,1 |
|
Administrations publiques locales |
-1,4 |
-0,9 |
-0,1 |
0,0 |
|
Administrations de sécurité sociale |
-23,3 |
-12,5 |
-1,2 |
-0,6 |
|
Ecart |
||||
|
Administrations publiques |
-0,5 |
11,9 |
-0,1 |
0,5 |
|
Administrations publiques centrales |
-0,7 |
2,6 |
0,0 |
0,1 |
|
Administrations publiques locales |
0,3 |
3,1 |
0,0 |
0,2 |
|
Administrations de sécurité sociale |
-0,5 |
5,7 |
0,0 |
0,3 |
* Les montants du programme de stabilité étant exprimés en points de PIB, les montants en milliards d'euros présentés ici doivent être considérés comme de simples ordres de grandeur.
** Montant majoré ou minoré en fonction des gains ou pertes sur swaps (conformément à la définition du solde notifié).
Source : d'après le programme de stabilité 2011-2014 et l'Insee
Comme on l'a indiqué, alors que le déficit public était prévu à 5,7 points de PIB, il n'a été que de 5,2 points, ce qui correspond à un « moindre déficit » de 0,5 point, soit environ 12 milliards d'euros.
Cette amélioration par rapport à la prévision correspond pour près de 6 milliards d'euros aux administrations de sécurité sociale, le reste se répartissant de manière à peu près égale entre administrations publiques centrales et administrations publiques locales.
2. La transmission tardive du bilan de l'application du programme de stabilité d'avril 2011 et de la LPFP 2011-2014
a) Un bilan prévu par l'article 15 de la LPFP 2011-2014
L'article 15 de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 prévoit que le Gouvernement transmet chaque année au Parlement, avant le débat d'orientation des finances publiques, un bilan de la mise en oeuvre de cette loi, ainsi que de l'application des programmes de stabilité dont la période de programmation comprend la dernière année révolue.
Le rapport remis par le Gouvernement en vue de ce débat ne comprend pas un tel bilan.
|
Le II de l'article 15 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 « II. ? Le Gouvernement établit et transmet chaque année au Parlement, avant le débat d'orientation des finances publiques, un bilan de la mise en oeuvre de la présente loi. Ce bilan justifie les éventuels écarts constatés entre les engagements pris dans le dernier programme de stabilité transmis à la Commission européenne et la mise en oeuvre de la présente loi. « Il est présenté dans un document unique et rendu public. Il fait le point sur la mise en oeuvre de chacun des articles 3 à 12 et du II du présent article à compter de l'année 2011. Pour les articles 5, 6, 7 et 8, il indique en particulier les données d'exécution à périmètre constant. « Ce document dresse également un bilan de l'application des programmes de stabilité transmis à la Commission européenne en application de l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne dont la période de programmation comprend la dernière année révolue. Il indique en particulier l'évolution des dépenses, au périmètre de l'année précédente et au sens de la comptabilité nationale , de l'Etat, des organismes divers d'administration centrale, des administrations publiques centrales, des administrations de sécurité sociale et des administrations publiques locales, à compter de l'année 2010. « Si le Gouvernement estime qu'il existe un risque sérieux que les articles 4, 5, 6, 7, 8 ou 9 ne soient pas respectés en ce qui concerne l'année en cours ou les années suivantes, ce document indique les mesures qu'il entend prendre afin d'en assurer le respect pour l'année en cours et les années suivantes. » |
Toutefois, le Gouvernement a transmis le document prévu à la commission des finances que le 10 juillet 2012 , à la demande de celle-ci. Il figure en annexe au présent rapport.
b) Un bilan détaillé probablement impossible dans le cas des programmes de stabilité, en raison du flou des prévisions par catégories d'administrations publiques
Dans le cas des programmes de stabilité , le bilan transmis par le Gouvernement , très succinct , se limite au tableau ci-après .
Le bilan des programmes de stabilité : bilan transmis par le Gouvernement, dans le cas de l'année 2011
Source : document transmis par le Gouvernement, reproduit en annexe au présent rapport
Il est dommage de ne pas disposer des informations relatives à « l'évolution des dépenses, au périmètre de l'année précédente et au sens de la comptabilité nationale, de l'Etat, des organismes divers d'administration centrale, des administrations publiques centrales, des administrations de sécurité sociale et des administrations publiques locales, à compter de l'année 2010 », pourtant prévues par la LPFP 2011-2014. De telles informations seraient utiles, en permettant de mieux apprécier les déterminants de l'évolution des dépenses de chaque catégorie d'administrations publiques, l'Insee ne publiant que des données à périmètre courant .
• Toutefois l'absence de bilan détaillé
des programmes de stabilité s'explique en partie par
le flou de
ces documents
. En effet, les programmes de stabilité ne
ventilant pas les prévisions de recettes et de dépenses par
catégories d'administrations publiques,
a fortiori
par
année, il
n'est pas possible de déterminer
précisément si, par exemple, le solde meilleur que prévu
des administrations de sécurité sociale - qui explique la
moitié du moindre déficit constaté en 2011 - provient des
dépenses ou des recettes
.
Il n'est pas nécessairement pertinent de se référer à la loi de financement de la sécurité sociale pour connaître les prévisions implicites du programme de stabilité relatives aux administrations de sécurité sociale :
- le périmètre n'est pas le même (les administrations de sécurité sociale comprennent, outre les régimes obligatoires de base, les régimes complémentaires et l'Unedic) ;
- les programmes de stabilité sont exprimés selon les concepts de la comptabilité nationale ;
- depuis le report au mois d'avril, dans le cadre du « semestre européen », de la publication du programme de stabilité 2 ( * ) , rien n'assure que les deux textes soient cohérents.
Ainsi, les prévisions par catégories d'administrations publiques figurant dans les programmes de stabilités sont en pratique trop floues pour que l'on sache dans quelle mesure elles ont ou non été respectées. Si les programmes de stabilité ne détaillent pas, année par année, les objectifs de croissance de l'ensemble des dépenses publiques, il est possible de calculer une approximation à partir des prévisions de dépenses publiques en points de PIB et de croissance du PIB. En revanche, dans le cas des différentes catégories d'administrations publiques, les programmes de stabilité ne présentent pas les données permettant d'effectuer un tel calcul.
• On observe toutefois que, dans le cas du seul
régime général, le déficit a été
inférieur d'environ 3 milliards d'euros à la prévision
parce que les dépenses ont dérapé d'environ 7,5 milliards
d'euros, tandis que les recettes ont été supérieures aux
prévisions de 10,5 milliards d'euros.
De manière paradoxale, si l'ONDAM (qui concerne l'ensemble des régimes) a été respecté (avec des dépenses inférieures de 500 millions d'euros à la prévision), les dépenses d'assurance maladie du régime général dérapent de plus de 6 milliards d'euros.
Le régime général de la sécurité sociale en 2011 : prévision et exécution
(en milliards d'euros)
|
LFSS 2011 |
Exécution |
Ecart |
|
|
CNAM maladie |
|||
|
Recettes |
139,7 |
148,0 |
8,3 |
|
Dépenses |
150,3 |
156,6 |
6,3 |
|
ONDAM* |
167,1 |
166,6 |
-0,5 |
|
Solde |
-10,6 |
-8,6 |
2,0 |
|
CNAM-AT |
|||
|
Recettes |
10,4 |
11,4 |
1,0 |
|
Dépenses |
11,1 |
11,6 |
0,5 |
|
Solde |
-0,7 |
-0,2 |
0,5 |
|
CNAV |
|||
|
Recettes |
91,5 |
100,6 |
9,1 |
|
Dépenses |
98,7 |
106,6 |
7,9 |
|
Solde |
-7,2 |
-6,0 |
1,2 |
|
CNAF |
|||
|
Recettes |
56,1 |
52,2 |
-3,9 |
|
Dépenses |
57,9 |
54,8 |
-3,1 |
|
Solde |
-1,8 |
-2,6 |
-0,8 |
|
Régime général consolidé |
|||
|
Recettes |
292,4 |
302,9 |
10,5 |
|
Dépenses |
312,7 |
320,3 |
7,6 |
|
Solde |
-20,3 |
-17,4 |
2,9 |
* L'ONDAM concerne l'ensemble des régimes, et pas le
seul régime général, ce qui explique qu'il soit
supérieur aux dépenses figurant dans ce tableau.
Sources : Loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, Cour des comptes, calculs de la commission des finances
L'ONDAM : prévision et exécution
(croissance en valeur, en %)
Sources : secrétariat général de la commission des comptes de la sécurité sociale, « Les comptes du régime général en 2011 », juin 2012 ; projets de loi de financement de la sécurité sociale ; calculs de la commission des finances
Dans le cas de l'assurance chômage, alors que l'Unedic prévoyait en décembre 2010 un déficit de 1,8 milliard d'euros en 2011 3 ( * ) , le déficit a été de seulement 1,6 milliard d'euros 4 ( * ) .
• Pour que les prochains programmes de
stabilité ne soient pas des exercices purement formels,
il devra
être possible de comparer la prévision et l'exécution de
manière suffisamment précise pour expliquer les causes d'un
éventuel dérapage
.
Cela implique en particulier que le programme de stabilité lui-même indique de manière détaillée les prévisions d'évolution des dépenses, année par année, pour chaque catégorie d'administrations publiques.
Si ces prévisions sont exprimées à périmètre constant ou corrigées des transferts entre catégories d'administrations, les données d'exécution devront être disponibles selon le même format.
c) La première année d'application de la LPFP 2011-2014 : un bilan contrasté
L'article 15 de la LPFP 2011-2014 prévoit que « le Gouvernement établit et transmet chaque année au Parlement, avant le débat d'orientation des finances publiques, un bilan de la mise en oeuvre de la présente loi. Ce bilan (...) est présenté dans un document unique et rendu public. Il fait le point sur la mise en oeuvre de chacun des articles 3 à 12 et du II du présent article à compter de l'année 2011. Pour les articles 5, 6, 7 et 8, il indique en particulier les données d'exécution à périmètre constant ».
Le Gouvernement n'a transmis le document prévu à la commission des finances que le 10 juillet 2012, à la demande de celle-ci . Il figure en annexe au présent rapport. Le tableau ci-après permet de comparer les bilans que le Gouvernement et la commission des finances font de la première - et vraisemblablement dernière - année d'application de la LPFP 2011-2014.
Selon la commission des finances, sur les dix articles dont la mise en oeuvre devait être indiquée dans le rapport du Gouvernement, quatre ont été totalement respectés, deux l'ont été partiellement, trois ne l'ont pas été et un ne peut voir son application évaluée, faute d'information disponible.
Les appréciations de la commission des finances divergent à la marge de celles du Gouvernement . En effet, le plafond global de dépenses publiques, le plafond de dépenses de l'Etat hors pensions et charge d'intérêt et le plafond des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales sont chacun légèrement dépassés (de quelques dizaines ou centaines de millions d'euros), alors que le Gouvernement considère qu'ils sont respectés.
La loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de
programmation des finances publiques
pour les années 2011 à
2014 :
les dispositions dont l'application doit être
indiquée
dans un rapport préalable au DOFP
(en application
de son article 15)
|
Article |
Objet |
Précision que le rapport doit indiquer l'exécution à périmètre constant |
Objectif respecté, selon le Gouvernement* |
Objectif respecté, selon la commission des finances |
Points de divergence entre le Gouvernement et la commission des finances |
|
3 |
Trajectoire de solde et de dette |
Le Gouvernement ne se prononce pas |
Solde : oui (5,2 points de PIB contre un objectif de 5,7) |
- |
|
|
Dette : oui (86 points de PIB, contre un objectif de 86,2) |
|||||
|
4 |
Dépenses des administrations publiques |
Oui |
Non (1 118,4 Mds €, contre un objectif de 1 118,0 Mds €**) |
Le Gouvernement arrondit les chiffres |
|
|
5 |
Dépenses de l'Etat |
Oui |
Oui |
« Zéro valeur » : non |
Dépassement de 0,59 milliard d'euros du montant fixé par la LPFP (cf. ci-après) |
|
« Zéro volume » : oui |
|||||
|
6 |
Plafonds de crédits triennaux de l'Etat |
Oui |
Non (sur 31 missions1 au total, seulement 7 respectent leur plafond et 16 sont en dessous) |
Non |
|
|
7 |
Dotations de l'Etat aux collectivités territoriales |
Oui |
Oui |
Non (prévision de 50,46 Mds €, réalisation de 50,60 Mds €) |
Le Gouvernement estime que le dépassement est trop faible pour considérer que la norme n'a pas été respectée |
|
8 |
Dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (I) |
Oui |
Probablement*** |
Impossible à déterminer. Dans le cas du régime général, les charges ont augmenté de 3 % en valeur périmètre constant. A titre de comparaison, la LPFP prévoyait une augmentation de 3,4 % en valeur des dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base. |
|
|
ONDAM (II) |
Oui |
Oui |
|||
|
Mise en réserve de dotations relevant de l'ONDAM (III) |
Oui |
Oui |
|||
|
9 |
Mesures nouvelles sur les PO de l'Etat et des régimes obligatoires de base d'au moins 11 Mds € en 2011 et 3 Mds € par an ensuite (I) |
Oui |
Oui |
||
|
9 |
Stabilisation en valeur des dépenses fiscales (II) et niches sociales (III)* |
Oui |
Oui (rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques de juillet 2012, page 33) |
||
|
10 |
Durée limitée à 4 ans des dépenses fiscales et niches sociales |
Selon le cas (cette disposition n'est pas considérée comme d'application directe) |
Selon le cas (cette disposition n'est pas considérée comme d'application directe) |
||
|
11 |
Affectation à la réduction du déficit des surplus du produit des impositions de toute nature |
Le Gouvernement ne se prononce pas |
Oui (la norme de dépenses en volume a été respectée et des mesures nouvelles positives ont été prises en cours d'exécution) |
- |
|
|
12 |
Interdiction pour les ODAC d'emprunter à plus de 12 mois |
Oui |
Oui |
* Cf. document reproduit en annexe au présent rapport.
** Le plafond de dépenses est fixé aux dépenses de 2010 (1 095,6 Mds €) actualisées par la prévision d'inflation hors tabac associée au PLF 2011 (1,5 %), soit 1 112,0 Mds €, et augmentées de 6 Mds €, d'où un plafond de 1 118,0 Mds €.
*** « S'agissant de l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base, les données définitives ne sont pas encore connues. Néanmoins, il devrait être respecté pour 2011 ».
Source : commission des finances
3. Depuis janvier 2010, un respect des programmations de solde public
Depuis le programme de stabilité 2010-2013 de janvier 2010, la trajectoire de finances publiques de la France a cessé d'être virtuelle, ce dont il faut se féliciter.
Le graphique ci-après permet de replacer les dernières programmations dans leur contexte, en comparant programmation et exécution depuis la fin des années 1990. Les programmations retenues ici sont les programmes de stabilité, ainsi que les deux lois de programmation des finances publiques 5 ( * ) .
Les programmations de solde public : prévision et exécution
(en points de PIB)
Source : commission des finances, d'après l'Insee et les documents indiqués
Le graphique ci-après fait un « zoom » sur les programmations adoptées depuis janvier 2010. Par rapport au programme de stabilité 2010-2013 (janvier 2010), le déficit public a été inférieur de 1,1 point de PIB en 2010 et 0,8 point de PIB en 2011.
Les programmations de solde public : prévision et exécution
(en points de PIB)
Source : commission des finances, d'après l'Insee et les documents indiqués
* 2 Qui jusqu'à l'instauration du « semestre européen » était adressé aux institutions communautaires dès le mois de décembre.
* 3 Unedic, « Situation financière de l'Assurance chômage - Années 2010 et 2011 », 15 décembre 2010.
* 4 Unedic, « Situation financière de l'assurance chômage 2012-2013 », mai 2012.
* 5 Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 ; et loi n° 2010-1645 précitée du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.