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Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière

25 septembre 2012 : Droit européen en matière économique et financière ( rapport - première lecture )

TITRE II - TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE « OMNIBUS I » RELATIVE AUX COMPÉTENCES DES AUTORITÉS EUROPÉENNES DE SUPERVISION

ARTICLE 34 (Art. L. 330-1, L. 613-20-4, L. 613-20-5, L. 621-1, L. 621-8-3, L. 632-6-1 [nouveau], L. 633-1, L. 633-9 et L. 633-14 du code monétaire et financier) - Coopération de l'Autorité de contrôle prudentiel et de l'Autorité des marchés financiers avec les autorités européennes de supervision

L'article 34 du présent projet de loi opère à lui seul la transposition de la directive « Omnibus I »18(*). Son objectif est d'adapter le code monétaire et financier (CMF) et, plus précisément, les compétences et missions des autorités nationales de supervision à la nouvelle architecture européenne de supervision, composée depuis le 1er janvier 2011 de l'Autorité européenne des marchés financiers (AEMF), de l'Autorité bancaire européenne (ABE), de l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) et du Comité européen du risque systémique (CERS).

I. L'INSERTION D'UN FONDEMENT JURIDIQUE GÉNÉRAL À LA COOPÉRATION AVEC LES AUTORITÉS EUROPÉENNES

L'objet principal du présent article est d'apporter aux autorités de supervision françaises, Autorité de contrôle prudentiel (ACP) et Autorité des marchés financiers (AMF), une base juridique générale dans le droit national pour la coopération avec les autorités européennes. C'est l'objet du 6° du présent article, qui insère une sous-section 1 bis intitulée « Coopération et échanges d'informations avec les autorités européennes de supervision », composée d'un nouvel article unique L. 632-6-1, au sein de la section relative aux contrôles, à la surveillance et aux enquêtes.

Ce nouvel article dispose que l'ACP et l'AMF coopèrent avec les autorités européennes que sont l'AEMF, l'ABE, l'AEAPP et le CERS « et échangent avec [elles] les informations utiles à l'accomplissement de leurs missions, dans le respect des conditions posées dans les règlements les ayant institués ».

Cette disposition d'ordre général est complétée par une phrase qui précise que les autorités françaises « peuvent, à cet effet, transmettre des informations couvertes par le secret professionnel ». Cette mention permettra désormais à l'ACP et à l'AMF de transmettre des informations de caractère individuel, relatives à chacun des établissements financiers, aux autorités européennes, améliorant la qualité et la sécurité juridique de la coopération. En particulier, cette disposition couvre la transmission par l'ACP à l'ABE des données relatives à chacune des banques collectées lors des exercices de vérification des fonds propres ou « étude d'impact quantitatif » (QIS, quantitative impact study), conduits dans le cadre du passage aux ratios de Bâle III.

Il convient de noter que ce nouvel article, par son caractère général, transpose en réalité la majeure partie des modifications apportées par la directive aux onze textes sectoriels.

S'agissant de l'Autorité des marchés financiers, le principe général de la coopération avec les autorités européennes figurera désormais également à l'article L. 621-1 du CMF qui établit les missions de l'AMF. En effet, le 4° du présent article complète cet article afin de préciser que l'AMF coopère non seulement avec les autorités compétentes des autres Etats, mais aussi avec l'AEMF et le CERS.

Par souci de parallélisme et pour renforcer la base juridique ainsi construite, la commission a adopté un amendement visant à ajouter également la coopération avec les autorités européennes de supervision (ABE, AEAPP et CERS) parmi les missions de l'ACP fixées par l'article L. 612-1 du code monétaire et financier.

II. L'ADAPTATION DES MODALITÉS DE SURVEILLANCE DES GRANDS GROUPES BANCAIRES

A. L'INTRODUCTION D'UNE MÉDIATION CONTRAIGNANTE DE L'AUTORITÉ BANCAIRE EUROPÉENNE POUR LA SUPERVISION DES GROUPES TRANSFRONTALIERS

Le présent article introduit la procédure de médiation contraignante de l'Autorité bancaire européenne (ABE) pour les cas de désaccord entre deux autorités nationales s'agissant de la supervision d'un groupe bancaire.

Les groupes bancaires transfrontaliers font l'objet d'une double supervision : une supervision sur base consolidée, pour l'ensemble des activités du groupe, et une supervision pour chacune de ses filiales. Or, l'autorité de supervision sur base consolidée (pour l'ensemble du groupe) et l'autorité nationale compétente (pour l'établissement filiale du groupe, établi dans un autre pays membre de l'Union européenne) prennent des décisions qui, s'appliquant à la fois au groupe et à l'établissement filiale, doivent être concertées. C'est le cas de la détermination du niveau de fonds propres requis, ainsi que de la décision d'autorisation des modèles internes d'évaluation des risques, utilisés pour le calcul du niveau des fonds propres. Ces décisions, qui sont lourdes de conséquences pour le groupe bancaire, sont déterminantes pour la régulation des risques du secteur.

Dans ce cas, l'ancien dispositif communautaire, issu du 3 de l'article 129 de la directive 2006/48/CE, tel que modifié par la directive 2009/111/CE dite « CRD 2 », prévoyait que les deux autorités se concertaient afin de parvenir à un accord. La décision, mise à jour chaque année, devait prendre en compte la situation de chacune des filiales. En cas de désaccord, il était certes possible de consulter le Comité européen des contrôleurs bancaires (CECB) devenu ABE, mais, en définitive, la décision de l'autorité sur base consolidée s'imposait à son homologue. Cette procédure est prévue par l'article L. 613-20-4 du CMF.

L'article 9 de la directive « Omnibus I » remplace cette procédure par une possibilité dite de « médiation contraignante » de l'ABE : en cas de désaccord, toute autorité nationale concernée peut saisir l'ABE afin qu'elle valide ou non la décision de l'autorité sur base consolidée. Contrairement à l'avis à caractère uniquement consultatif du CECB, la décision rendue par l'ABE est alors contraignante. En d'autres termes, alors qu'auparavant l'autorité de supervision sur base consolidée pouvait imposer sa décision, c'est désormais l'ABE qui pourra trancher le désaccord, à condition que l'une des autorités concernées l'en ait saisie. Le déroulement exact de la procédure devant l'ABE est précisé par l'article 19 du règlement n° 1093/2010 du 24 novembre 2010 ayant institué l'ABE.

Cette nouvelle procédure s'applique à l'Autorité de contrôle prudentiel à la fois en tant qu'autorité de supervision sur base consolidée pour certains groupes (français) et en tant qu'autorité nationale en charge de la surveillance d'une filiale française d'un groupe établi dans un autre Etat membre.

Elle est bienvenue dans la mesure où elle facilite la résolution des désaccords entre superviseurs au niveau européen et permettra sans doute, via l'ABE, une meilleure prise en compte de la situation de l'ensemble des filiales du groupe bancaire.

Il convient donc de modifier en ce sens l'article L. 613-20-4 du CMF. C'est l'objet du 2° du présent article.

Afin d'améliorer la lisibilité globale de l'article du code, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

B. LA DÉCISION CONTRAIGNANTE DE L'AUTORITÉ EUROPÉENNE POUR LA DÉTERMINATION DU CARACTÈRE ÉQUIVALENT DE LA SURVEILLANCE COMPLÉMENTAIRE D'UNE AUTORITÉ D'UN ETAT TIERS

Plusieurs conglomérats financiers non européens, en particulier américains, ont des filiales, parfois importantes, dans les pays européens. Or, il arrive que l'autorité nationale de supervision d'un de ces pays remplisse les conditions pour être coordonnateur au sens de la surveillance complémentaire, même si l'entreprise mère se situe dans le pays tiers. Dans ce cas, la directive de 2002 sur la surveillance complémentaire prévoyait qu'il fallait s'assurer que la surveillance sur base consolidée exercée sur l'entreprise mère dans le pays tiers était « équivalente » à la surveillance complémentaire qu'exercerait l'autorité nationale européenne.

Conglomérats financiers et surveillance complémentaire

Les conglomérats financiers sont des établissements financiers exerçant à la fois des activités de crédit et des activités d'assurance (la « bancassurance »). Ces établissements représentent une part considérable du secteur financier européen : d'après la Commission européenne, une trentaine des plus grands groupes financiers européens représenterait, à la fin de l'année 2009, 25 000 milliards d'euros d'actifs financiers, sur un total de 42 000 milliards d'actifs pour le secteur bancaire et de 10 000 milliards d'euros d'actifs pour le secteur de l'assurance (1).

Pour être qualifié de conglomérat financier au sens du droit communautaire, un groupe doit remplir certains critères ; en particulier, son activité secondaire (le plus souvent assurantielle) doit représenter au moins 10 % de son activité totale.

Depuis 2002, le droit communautaire prévoit que les conglomérats financiers sont soumis à une surveillance dite « complémentaire », en plus de la surveillance dont fait l'objet chacun des établissements financiers du groupe(2). Cette surveillance, qui s'ajoute aux supervisions sectorielles (bancaire et assurantielle) a pour objet de prévenir les risques de double comptabilisation des fonds propres dans les ratios prudentiels et d'assurer ainsi une supervision adéquate de l'activité d'assurance au sein du groupe bancaire, ainsi que d'éviter ou d'aplanir les difficultés de coopération des autorités de contrôle sectorielles. L'autorité en charge de cette surveillance complémentaire est dite « autorité coordonnatrice ».

(1) Étude d'impact du 16 août 2010 accompagnant la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la surveillance complémentaire, COM(2010) 433.

(2) Directive 2002/87/CE, du 16 décembre 2002, relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement appartenant à un conglomérat financier.

Or, plusieurs autorités nationales pouvaient être concernées pour un même groupe bancaire : la directive prévoyait, dans ce cas, que celle qui remplissait les critères de coordonnateur décidait seule du caractère équivalent ou non de la surveillance complémentaire dans le pays tiers, après consultation des autorités concernées. La directive « Omnibus I » complète ce régime en permettant à une autorité nationale concernée, si elle n'est pas d'accord avec la décision de l'autorité (potentiellement) coordonnatrice, de demander à l'autorité européenne de surveillance (ABE ou AEAPP) de prendre la décision à sa place. S'applique alors la procédure de médiation contraignante, précisée par l'article 19 des règlements ayant respectivement institué les deux autorités européennes.

C. LA TRANSMISSION D'INFORMATIONS PAR LES FILIALES DES CONGLOMÉRATS FINANCIERS AUX AUTORITÉS EUROPÉENNES DE SURVEILLANCE

L'ancienne directive prévoyait que les filiales françaises appartenant à un conglomérat financier dont le coordonnateur est situé dans un autre Etat membre de l'Union européenne doivent transmettre à ce coordonnateur toute information pouvant intéresser la surveillance complémentaire. Pour garantir la bonne information des autorités européennes (ABE ou AEAPP), il est désormais prévu que ces filiales doivent également transmettre à ces autorités « toutes les informations utiles à l'accomplissement de leurs missions ».

Le 8° du présent article modifie en ce sens l'article L. 633-9 du CMF. Ainsi, les autorités européennes ne disposeront pas seulement des informations transmises par le groupe au niveau consolidé, mais également de celles directement transmises par chacune de ses filiales établies dans un autre Etat membre.

D. L'ALERTE DONNÉE À L'AUTORITÉ BANCAIRE EUROPÉENNE DANS UNE SITUATION D'URGENCE

Transposant la directive n° 2009/111/CE dite « CRD 2 », la loi de régulation bancaire et financière a, dans son article 19, inséré un nouvel article L. 613-20-5 au sein du CMF, qui dispose que, dans une situation d'urgence, l'ACP, en tant qu'autorité chargée de la surveillance complémentaire, alerte les autorités homologues des Etats membres concernées et leur communique toutes les informations nécessaires à l'accomplissement de leurs missions. Cette situation d'urgence renvoie en particulier à une situation de crise d'un établissement bancaire « susceptible de menacer la stabilité du système financier dans un des Etats membres », selon l'étude d'impact annexée au projet de loi. Les informations transmises à l'autorité étrangère sont couvertes par le secret professionnel.

Conformément à l'article 9 de la directive « Omnibus I » et en cohérence avec les missions désormais dévolues à l'Autorité bancaire européenne et au Comité européen du risque systémique, le 3° du présent article dispose que l'alerte est également transmise à ces deux autorités.

E. L'INFORMATION DU COMITÉ MIXTE DES AUTORITÉS EUROPÉENNES DE SURVEILLANCE

Enfin, le 7° du présent article modifie l'article L. 633-1 du CMF pour prévoir que l'ACP, lorsqu'elle est désignée coordonnateur au sens de la surveillance complémentaire, en informe le comité mixte des autorités européennes de surveillance, qui est une instance de coopération des trois autorités européenne de supervision micro-prudentielle (AEMF, ABE, AEAPP).

III. DE NOUVELLES PROCÉDURES D'INFORMATION DE L'AUTORITÉ EUROPÉENNE DES MARCHÉS FINANCIERS (AEMF)

A. LA NOTIFICATION DES SYSTÈMES DE RÈGLEMENT ET DE LIVRAISON D'INSTRUMENTS FINANCIERS À L'AEMF

Les systèmes de règlement et de livraison d'instruments financiers et de règlements interbancaires sont des systèmes qui organisent les relations entre plusieurs établissements financiers (établissement de crédit, entreprise d'investissement, adhérent à une chambre de compensation, etc.) afin d'exécuter à titre habituel des paiements ainsi que, s'agissant des systèmes de règlement et de livraison d'instruments financiers, la livraison des titres entre les établissements participants. Il s'agit, en pratique, de systèmes de paiement, de livraison de titres ou de compensation entre établissements financiers.

Or, l'ancienne directive 98/26/CE du 19 mai 1998 prévoit que ces systèmes font l'objet d'une procédure de notification formelle de la part du ministre chargé de l'économie à la Commission européenne. Cette procédure est prévue en droit français à l'article L. 330-1 du CMF.

La directive « Omnibus I » prévoit qu'ils seront désormais notifiés à l'Autorité européenne des marchés financiers. Le 1° du présent article vise ainsi à modifier en ce sens l'article L. 330-1 précité.

A l'heure actuelle, deux systèmes de règlement et de livraison ont été notifiés aux autorités européennes :

- ESES France, dont le gestionnaire est Euroclear France SA ;

- LCH. Clearnet, dont le gestionnaire est la Banque centrale de compensation de LCH. Clearnet SA.

B. INFORMATION DE L'AEMF PAR L'AMF EN CAS D'IRRÉGULARITÉS DANS LA PUBLICATION DU PROSPECTUS ACCOMPAGNANT UNE OFFRE AU PUBLIC

Lorsqu'une société fait une offre au public (anciennement dénommée « appel public à l'épargne ») dans le cadre d'une opération d'émission d'actions ou d'obligations sur un marché réglementé, l'une de ses démarches essentielles est la préparation et la publication d'un prospectus d'information, qui garantit la bonne et égale information de l'ensemble des investisseurs. L'article L. 621-8 du CMF prévoit que ce prospectus doit être approuvé par l'AMF.

Lorsque la société émettrice est située dans un autres Etat membre de l'Union européenne, le prospectus est alors approuvé par l'autorité de supervision de cet Etat. Dans ce cas, l'article L. 621-18-3 du CMF précise la procédure applicable si l'AMF estime que le prospectus visé par son homologue contient des irrégularités. Cette procédure, créée par l'article 26 de la loi pour la confiance et la modernisation de l'économie du 26 juillet 2005, prévoit notamment que l'AMF informe l'autorité compétente des irrégularités relevées puis, en cas de maintien de ces dernières, prenne « toutes les mesures qui s'imposent pour protéger les investisseurs », après en avoir informé l'autorité compétente. Une fois mises en place, ces mesures font également l'objet d'une information à la Commission européenne.

Transposant l'article 12 de la directive « Omnibus I », le 5° du présent article modifie l'article L. 621-8-3 pour adapter ce dispositif en prévoyant que l'AMF informe également l'AEMF à tous les stades de la procédure, d'abord à celui du recensement des irrégularités puis, éventuellement, à celui de la décision de mesures coercitives, et enfin une fois les mesures prises.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.


* 18 Directive 2010/78/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010.