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Projet de loi relatif à la régulation économique Outre-mer et portant diverses dispositions relatives à l'Outre-mer

25 septembre 2012 : Outre-mer ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LUTTER CONTRE LA VIE CHÈRE, UNE URGENCE POUR NOS OUTRE-MER

A. LA VIE CHÈRE, UNE RÉALITÉ DOULOUREUSE POUR NOS CONCITOYENS ULTRAMARINS

1. Des revenus inférieurs et des prix plus élevés par rapport à l'Hexagone

La cherté de la vie dans nos outre-mer est souvent analysée uniquement sous le prisme du niveau des prix. Votre rapporteur souligne que la situation des outre-mer se caractérise tant par un niveau de revenus inférieur par rapport à l'Hexagone que par un niveau de prix supérieur.

? D'une part, le niveau des revenus est clairement inférieur dans les outre-mer par rapport à l'Hexagone.

Dans les départements d'outre-mer (DOM), comme le souligne l'étude d'impact du présent projet de loi, « les revenus sont en moyenne inférieurs de 38 % à celui des ménages de la métropole »2(*).

Une étude de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) publiée en février 20103(*) a ainsi souligné que le revenu médian par unité de consommation des ménages des DOM était, en 2006, inférieur de 38 % à celui des ménages de l'Hexagone. Cet écart s'est cependant réduit par rapport à la décennie précédente.

Source : « Les inégalités de revenus entre les DOM et la métropole », INSEE Première, n° 1279, février 2010.

Cette enquête souligne par ailleurs que les disparités de revenus sont plus fortes dans les DOM que dans l'Hexagone : les ménages appartenant aux 20 % les plus riches ont un revenu plancher par unité de consommation 3,2 fois supérieur au revenu plafond des ménages appartenant aux 20 % les plus modestes. Ce rapport n'est que de 2,2 dans l'Hexagone.

Les données de la direction générale des Finances publiques soulignent quant à elles le poids important des foyers fiscaux à revenus très faibles : alors que moins d'un quart des foyers fiscaux hexagonaux déclaraient en 2008 un revenu annuel inférieur à 9 400 euros, plus de la moitié des foyers fiscaux des DOM (hors Mayotte) étaient dans cette situation.

Source : Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 8

Dans les collectivités d'outre-mer (COM)4(*), les inégalités de revenus sont très supérieures à celles de l'Hexagone.

S'agissant ainsi des îles du nord de la Guadeloupe, si la situation de Saint-Barthélemy est similaire à celle de l'Hexagone, près des deux tiers des foyers fiscaux de Saint-Martin (65,9 %) touchent moins de 9 400 euros. Dans cette collectivité, les foyers dont les revenus sont compris dans les tranches les plus élevées sont très sous-représentés, comme l'illustre le graphique suivant.

Source : Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 9.

En Nouvelle-Calédonie, le rapport inter-décile, statistique qui mesure l'écart entre les revenus les plus hauts et les revenus les plus modestes, est de 7,9, contre seulement 3,6 dans l'Hexagone. Le taux de pauvreté atteint 17 % de la population, contre 13 % dans l'Hexagone.

? D'autre part, le niveau des prix est structurellement plus élevé dans les outre-mer par rapport à l'Hexagone.

S'agissant des DOM, une enquête menée en juillet 2010 par l'INSEE5(*) a relevé que le niveau général moyen des prix est supérieur de 6 à 13 % selon le territoire au niveau des prix dans l'Hexagone, comme l'illustre le tableau suivant.

Source : « Comparaison des prix entre les DOM et la métropole en 2010 », INSEE Première, n° 1304, juillet 2010.

Par ailleurs, l'enquête de l'INSEE relève des écarts de prix beaucoup plus marqués pour ce qui concerne les produits alimentaires. L'Institut souligne ainsi que « les écarts de prix s'expliquent en partie par la cherté des produits alimentaires outre-mer : vus de France métropolitaine, les prix de l'alimentaire sont plus élevés de 34 à 49 % outre-mer et, vus des DOM, inférieurs de 9 % à 22 % en France métropolitaine par rapport aux départements ultramarins ».

Alors qu'il s'agit d'un des premiers postes de consommation des ménages, le prix du panier de produits alimentaires métropolitain est supérieur de 33,8 % en Guadeloupe, de 36,6 % à La Réunion, de 44,6 % en Martinique et de 49 % en Guyane.

Source : « Comparaison des prix entre les DOM et la métropole en 2010 », Ibid.

Cette étude relève enfin que ces écarts de prix n'ont guère évolué depuis 1985. Aux Antilles cependant, ces écarts se sont réduits entre 1985 et 1992, avant de se creuser entre 1992 et 20106(*).

Votre rapporteur note que les écarts de prix relevés localement par certaines associations de consommateurs sont encore plus importants que ceux relevés par l'INSEE. « UFC-Que choisir » - Ile de La Réunion a ainsi effectué entre le 17 septembre et le 1er octobre 2011 une enquête de prix dans les grandes surfaces réunionnaises : au terme de cette enquête, il est apparu que, sur un chariot de 28 produits, l'écart de prix était de 68 % par rapport à ceux de l'Hexagone.

L'évolution de l'indice des prix à la consommation (IPC) est, comme le souligne l'étude d'impact du présent projet de loi, similaire sur le long terme dans l'Hexagone et dans les DOM.

Cependant, depuis 2007, les IPC des DOM ont tendance à être plus élevés que l'IPC hexagonal.

L'inflation du prix de certains produits de consommation, comme les produits manufacturés hors habillement et produits de santé, est plus importante dans la plupart des DOM, comme l'illustre le graphique suivant.

Source : Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 12.

S'agissant des COM, votre rapporteur relève que les prix sont en partie réglementés dans ces collectivités, selon des modalités variables d'un territoire à l'autre.

Ainsi, à Saint-Pierre-et-Miquelon, des produits tels que le fioul domestique et les carburants pour véhicules privés et professionnels sont administrés7(*). A Wallis-et-Futuna, la marge de commercialisation pour les marchandises importées ne peut dépasser 50 %, sauf pour une liste limitative de 50 produits de première nécessité et de grande consommation8(*). En Nouvelle-Calédonie, certains produits, certaines marchandises et certaines prestations de services sont soumis à un régime de contrôle des prix, soit par la fixation du prix, soit par l'institution d'une majoration, soit par la définition d'une marge bénéficiaire maximale.

Malgré la règlementation partielle des prix, « la hausse des prix à la consommation dans les collectivités d'outre-mer françaises est généralement plus élevée que celle en métropole, même si l'écart est souvent modeste »9(*). Les postes budgétaires les plus touchés sont les premiers postes de dépense tels que l'alimentation ou les produits énergétiques.

L'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM) a ainsi publié en décembre 2009 une étude sur l'évolution des prix en Nouvelle-Calédonie entre 1995 et 2008. Plusieurs éléments ressortent de cette étude :

- l'inflation a été globalement modérée en Nouvelle-Calédonie sur la période (1,6 % de moyenne annuelle) avec une accélération forte en fin de période (3,7 % en 2008) ;

l'inflation la plus importante a concerné les produits alimentaires, dont les prix ont augmenté de 31 % entre 1995 et 2008, contre seulement 25 % dans l'Hexagone ;

les produits alimentaires les plus inflationnistes sont des produits de base. Le poste « Pain et céréales » est ainsi le plus inflationniste avec une hausse annuelle moyenne de 4,3 % (et près de 10 % en 2008), contre seulement 2 % dans l'Hexagone. Sur la période, le prix du pain a ainsi augmenté de 103 % ;

- parmi les produits qui ont subi les plus fortes hausses de prix tant sur l'ensemble de la période qu'en 2008, on peut relever le riz (+ 5,1 % en inflation moyenne annuelle sur la période et + 40 % en 2008), le pain (respectivement + 5,6 % et + 7,3 %) et le beurre (respectivement + 5,4 % et + 17 %). Ces produits de base ont ainsi connu une inflation moyenne de trois à cinq fois supérieure à l'inflation globale, ce qui pénalise donc particulièrement les ménages aux revenus les plus modestes.

Le bilan est donc clair : les revenus sont inférieurs et plus inégalitaires dans les outre-mer, tandis que les prix sont supérieurs et augmentent davantage, notamment pour les produits alimentaires de base.

Dans ces conditions, il n'est pas surprenant que la problématique de la vie chère constitue un sujet de débat récurrent dans les outre-mer.

2. La vie chère, une question récurrente du débat politique et social dans nos outre-mer, notamment depuis la crise de 2009

Comme le soulignait la mission commune d'information sénatoriale sur la situation des départements d'outre-mer, dont votre rapporteur a eu l'honneur d'être le président, « la question du niveau des prix et de leur formation constitue un sujet de préoccupation majeure dans les départements d'outre-mer »10(*), ainsi d'ailleurs que dans l'ensemble des collectivités ultramarines.

Depuis 2009, la quasi-totalité des territoires ultramarins a été secouée par des mouvements sociaux dont la question de la cherté de la vie était un élément clé.

Le début de l'année 2009 a ainsi été marqué par la grave crise sociale qui a paralysé pendant plusieurs semaines les deux départements antillais.

Les prémices de cette crise étaient apparues dès décembre 2008 en Guyane, sur la question du prix des carburants. Ce territoire a en effet connu à l'époque une augmentation importante du prix des carburants, liée notamment à une décision de justice obligeant la Guyane à s'approvisionner en carburants respectant les normes européennes.

Un grave conflit social a ensuite démarré dans l'ensemble des DOM au début de l'année 2009 :

- le 20 janvier 2009, une grève générale a ainsi été lancée en Guadeloupe à l'appel du collectif contre l'exploitation outrancière, le « Lyannaj Kont Pwofitasyon » (LKP), regroupant des organisations syndicales et associatives. Ce collectif appelait notamment à la création d'un bureau chargé d'évaluer l'évolution des prix des produits et à la baisse significative des taxes et marges sur les produits de première nécessité et les transports ;

- le mouvement s'est étendu à la Martinique : le « Collectif du 5 février » a lancé également une grève, appelant à la baisse du prix des produits de première nécessité, la baisse du prix des services ou encore la mise en place d'un véritable contrôle de la formation des prix ;

- des collectifs se sont également créés en Guyane et à La Réunion, sans pour autant qu'une grève n'y soit lancée.

Dans les quatre départements, des accords de sortie de crise ont été conclus entre mars et avril 2009 comprenant des baisses des prix, accordés notamment par la grande distribution11(*).

La crise de 2009 a connu de nombreuses répliques dans les outre-mer depuis 2009.

En Nouvelle-Calédonie, la vie chère a été au coeur des préoccupations des organisations syndicales et des pouvoirs publics en 2011. Des mesures ont alors été prises, comme le gel des loyers pendant un une durée d'an à compter du 10 octobre 2011. Le Gouvernement calédonien et l'intersyndicale ont par ailleurs signé un « préambule anti-vie chère » en 2011, fixant des grandes lignes d'action dans des domaines tels que la régulation économique, la fiscalité, les transports, le logement, l'énergie, l'emploi et les salaires ou encore la protection sociale.

À Wallis-et-Futuna, une mobilisation sociale a également eu lieu autour de la cherté de la vie, le coût de l'énergie ayant constitué un élément central de cette mobilisation. Le prix du kilowattheure est en effet deux fois supérieur sur ce territoire par rapport à la Nouvelle-Calédonie. Sous l'égide de l'Administration supérieure, un accord tripartite a été signé le 14 novembre 2011 avec la collectivité et un syndicat. Cet accord prévoit notamment la réalisation d'une étude d'impact sur la situation du territoire en matière de monopoles, de concurrence et de mécanismes de formation des prix, l'installation d'un Comité consultatif social et économique (CCSE) ayant pour mission de trouver des accords pour la baisse du coût de la vie et l'amélioration du pouvoir d'achat ou encore l'orientation du contrôle des prix sur le contrôle des marges commerçant. Des propositions ont également été formulées pour assurer une baisse rapide et durable du prix de vente de l'électricité.

Mayotte a été secoué par une longue mobilisation contre la vie chère à l'automne 2011, marquée notamment par une grève de près de cinquante jours. Au terme de cette mobilisation centrée notamment sur la problématique du prix des produits alimentaires et de première nécessité, un accord a été conclu, sous l'égide d'un médiateur du Gouvernement, prévoyant notamment la baisse pendant plusieurs mois du prix de certains produits de première nécessité.

Au début de l'année 2012 enfin, La Réunion a connu un conflit social autour de la problématique du prix des carburants, à l'initiative notamment des transporteurs routiers. Ce conflit a été émaillé d'incidents dans des quartiers de certaines communes réunionnaises.


* 2 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 8.

* 3 « Les inégalités de revenus entre les DOM et la métropole », INSEE Première, n° 1279, février 2010.

* 4 Il s'agit des collectivités régies par l'article 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie.

* 5 « Comparaison des prix entre les DOM et la métropole en 2010 », INSEE Première, n° 1304, juillet 2010.

* 6 En Martinique, l'écart des prix par rapport à l'Hexagone atteignait ainsi 16,2 % en 1985. Il, s'est réduit à 8,4 % en 1992, avant d'atteindre 17,6 % en 2010. Pour ce qui concerne la Guadeloupe, ce taux est passé de 17,3 % en 1985 à 9,5 % en 1992 et 15,9 % en 2010.

* 7 Décret n° 88-1048 du 17 novembre 1988 fixant le prix de certains produits dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

* 8 Arrêté n° 99 du 4 décembre 1977, complétant et modifiant l'arrêté n° 92 du 29 novembre 1974.

* 9 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 13.

* 10 « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France. 100 propositions pour fonder l'avenir », Rapport d'information n° 519 (2008-2009) fait au nom de la mission d'information sur la situation des départements d'outre-mer, M. Éric Doligé, p. 15.

* 11 En Martinique par exemple, l'accord signé le 6 mars 2009 prévoit une baisse de 20 % du prix de 100 familles de produits, représentant 400 produits au total. Ce baisse s'est décomposée en une diminution de 14 % des prix à la charge de la grand e distribution, de 4 % des prix par une diminution de l'octroi de mer régional et enfin par un effort demande aux compagnies de fret maritime.