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Projet de loi autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire

9 octobre 2012 : Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'UEM ( rapport - première lecture )

B. UNE RÈGLE PLUS SOUPLE ET MOINS PROCYCLIQUE QUE CELLE DES « 3 % », PORTEUSE D'ÉVOLUTION DU VOLET « CORRECTIF » DU PACTE DE STABILITÉ

La règle prévue par l'article 3 du TSCG est juridiquement moins stricte, et économiquement moins procyclique, que celle résultant du pacte de stabilité.

En effet, dans le cas du pacte de stabilité, tant que la France n'aura pas ramené son déficit sous le seuil de 3 points de PIB, les règles qui s'appliqueront à elle seront celles du volet « correctif » du pacte, lui imposant une trajectoire définie en termes de solde effectif. Concrètement, le pacte de stabilité oblige la France (compte tenu des décisions du Conseil) à ramener son déficit effectif en-dessous de 3 points de PIB en 2013, et ce, quel que soit le taux de croissance.

Le TSCG impose quant à lui comme seule obligation à la France de ramener en 2013 son déficit structurel à un certain niveau. Si elle ne ramène pas son déficit effectif sous le seuil de 3 points de PIB, mais remplit ses obligations en ce qui concerne le solde structurel, elle aura satisfait à ses engagements au titre du TSCG.

Certes, le TSCG ne modifie pas le pacte de stabilité. Toutefois il est évident que si un Etat respecte la trajectoire de solde structurel résultant du TSCG, la Commission européenne et le Conseil - qui n'ont pas compétence liée - seront enclins à examiner son cas avec indulgence, dans le cadre de la procédure du pacte de stabilité relative aux déficits excessifs. Le TSCG pourrait donc entraîner une certaine « nationalisation » de l'interprétation du pacte de stabilité, les différents Etats pouvant désormais faire valoir que la mise en oeuvre qu'ils en font s'appuie sur des dispositions internes prises en application du TSCG.

La règle du volet « correctif » du pacte de stabilité, exprimée en termes de solde effectif, présente de nombreux défauts, mais toute proposition tendant à la modifier se heurterait vraisemblablement à l'opposition de l'Allemagne et, en tout état de cause, impliquerait une modification du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, impossible dans le contexte politique actuel de la zone euro. Aussi, il est possible que le TSCG soit a posteriori analysé comme une manière « astucieuse » de réviser le pacte de stabilité de facto, sinon de jure, de manière à fusionner les volets préventif et correctif dans une règle exprimée en termes de solde structurel.

C. DES INCERTITUDES SUR LE CALCUL DU SOLDE STRUCTUREL QUI DOIVENT ÊTRE RELATIVISÉES ET SURMONTÉES

La notion de solde structurel est souvent critiquée. En effet, il n'est pas possible de définir ce solde de manière fiable (puisqu'il implique en particulier d'évaluer le PIB potentiel, exercice par nature en grande partie conventionnel).

Ces critiques doivent toutefois être relativisées.

1. La notion de solde structurel
a) L'estimation du solde structurel résulte mécaniquement de celle du PIB potentiel

Le solde public structurel se définit comme ce que serait le solde public si le PIB était égal à son niveau potentiel, en supposant que l'élasticité des recettes publiques au PIB soit égale à 1 (c'est-à-dire que, hors mesures nouvelles, les recettes tendent à rester stables en points de PIB).

Le solde public structurel se calcule donc « mécaniquement » à partir de l'estimation de l'écart de production (output gap), c'est-à-dire de l'écart du PIB par rapport à son potentiel.

Dans le cas de l'année 2011, on peut faire le raisonnement simplifié indiqué par l'encadré ci-après.

Le calcul du solde structurel à partir de l'écart de production : une présentation simplifiée dans le cas de l'année 2011

Pour passer du solde effectif au solde structurel, il faut lui soustraire l'écart de production (c'est-à-dire l'écart entre le PIB et le PIB potentiel) multiplié par environ 0,5.

En effet, les dépenses représentent environ la moitié du PIB. Un PIB augmenté d'un point réduit donc le ratio dépenses/PIB, et donc le déficit, d'environ 0,5 point (le ratio recettes/PIB étant supposé inchangé).

Exemple : selon le Gouvernement, l'écart de production était en 2011 de -0,8 point de PIB. Le solde effectif, de - 5,2 points de PIB, correspondait donc à un solde structurel de -5,2 + (0,8×0,5)=-4,8 points de PIB.

b) Le PIB potentiel ne peut être évalué avec précision

Il résulte des considérations ci-avant que le niveau du solde structurel dépend fortement de l'estimation que l'on fait de l'écart de production, et donc du PIB potentiel.

D'une manière générale, les méthodes utilisées par les organisations internationales tendent à ce que le PIB potentiel soit très proche du PIB observé :

- une première approche, purement statistique, consiste à recourir à un filtre (comme celui dit « de Hodrick-Prescott »), de manière à « lisser » les fluctuations du PIB ;

- une seconde approche, économétrique, consiste à utiliser une fonction de production, qui modélise le PIB en fonction de différents facteurs (population active, capital, productivité globale des facteurs). La question est alors de savoir quelles variables sont considérées comme exogènes au modèle. Par exemple, si l'on considère que l'investissement et le taux de participation des salariés sont exogènes, un sous-investissement et une sous-utilisation de la main-d'oeuvre résultant d'une récession ne seront jamais rattrapés, réduisant d'autant le PIB potentiel. Par ailleurs, le « réservoir » de main-d'oeuvre sera sous-évalué si le mode de calcul du taux de chômage structurel revient à « lisser » le taux de chômage effectif.

Ces calculs sont parfois contestés, en raison de leur caractère largement conventionnel :

- il est toujours possible de les remettre « frontalement » en cause en retenant une lecture « extrême » de la crise, en affirmant par exemple que la perte du PIB par rapport à une croissance « normale » (par exemple, de 1,5 % ou 2 %) constatée depuis 2007 est totalement structurelle ou, au contraire, totalement conjoncturelle ;

- par ailleurs, les estimations du PIB potentiel pour une année donnée ne sont pas stables dans le temps, mais varient en fonction de la « lecture » du cycle économique qui est faite a posteriori. Ainsi, il est possible qu'une année n+1, la Commission européenne estime qu'un Etat avait l'année n un déficit structurel plus élevé que prévu, puis, l'année n+2, que la révision de son estimation du PIB potentiel pour l'année n l'amène à considérer qu'au contraire il respectait sa trajectoire cette même année n.

c) Il n'y a donc pas de consensus sur le niveau du déficit structurel

Il est intellectuellement possible (en retenant des hypothèses de PIB potentiel « extrémistes ») de fixer le solde structurel quasiment n'importe où entre le solde effectif et l'équilibre. Si l'on considère que la perte de PIB depuis 2007 par rapport à ce qu'aurait été, par exemple, une croissance de 1,5 % par an, est permanente, et donc structurelle, alors la quasi-totalité du déficit actuel est structurelle42(*). En revanche, si on considère, pour prendre l'autre possibilité extrême, que cette perte de PIB est totalement conjoncturelle, et sera donc totalement rattrapée à plus ou moins long terme, le solde structurel est d'ores et déjà quasiment équilibré.

Les estimations disponibles évitent généralement de tels extrêmes. Toutefois les écarts peuvent être significatifs. Ainsi, si dans le cas de l'année 2011 le déficit structurel est on l'a vu de 4,1 points de PIB selon la Commission européenne43(*), les estimations du Gouvernement ont varié : alors que le précédent Gouvernement retenait une estimation plus favorable (3,7 points de PIB), celle du Gouvernement actuel est moins favorable (4,8 points de PIB). On est donc passé d'une estimation plus favorable de 0,4 point de PIB à une estimation moins favorable de 0,7 point de PIB.

L'intervalle entre les deux estimations successives du Gouvernement est de 0,9 point de PIB. Elles correspondent aux deux extrêmes de l'intervalle des estimations disponibles, comme le montre le tableau ci-après.

Le solde public structurel de la France,  selon les principales estimations disponibles (2011)

(en points de PIB)

 

2011

Précédent Gouvernement (1)

-3,7

FMI (2)

-3,8

OCDE (3) et Cour des comptes (4)

-3,9

Commission européenne (5)

-4,1

Gouvernement actuel (6)

-4,8

Sources : programme de stabilité d'avril 2012 (1) ; FMI, « Prévisions pour l'économie mondiale », juillet 2012 (2) ; OCDE, perspectives économiques de mai 2012 (3) ; Cour des comptes, « Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques », juillet 2012 (4) ; prévisions économiques de la Commission européenne de mai 2012 (5) ; projet de LPFP 2012-2017 (6)

2. Un problème qui ne doit pas être surestimé, dès lors que l'on s'en tient aux méthodologies usuelles

Le problème posé par l'impossibilité d'évaluer précisément le solde structurel ne doit cependant pas être surestimé.

a) L'incohérence d'une trajectoire en termes de solde effectif lorsque la croissance est inférieure à son potentiel

Une règle définie en termes de solde effectif est économiquement contestable, et donc politiquement non crédible, parce qu'elle oblige à réaliser des efforts sur les dépenses et les recettes d'autant plus importants que la croissance est faible, ce qui « ajoute la crise à la crise ».

En effet, quelle est la situation concrète d'un Etat qui s'est fixé pour objectif d'atteindre, une année donnée, un certain solde effectif ? Si la croissance est « normale », il peut s'en tenir à un effort « normal ». Cependant si elle est inférieure au potentiel, par exemple de 2 points, il doit prendre des mesures supplémentaires. En effet, cette moindre croissance tend à aggraver, ici de 1 point de PIB, le déficit effectif. Pour atteindre malgré tout sa cible initiale de déficit effectif, il doit réaliser un effort supplémentaire d'environ 1,5 point de PIB, réduisant la croissance de 0,75 point44(*).

Selon les estimations usuelles, une croissance inférieure de 0,75 point augmente le taux de chômage d'environ 0,3 point45(*).

Suivre une trajectoire de solde effectif conduit donc, si la croissance est faible, à aggraver les difficultés économiques, ce qui a un coût social important. Par ailleurs, la politique de réduction du déficit peut s'en trouver remise en cause.

Un Etat s'engageant à respecter une trajectoire de solde effectif risque donc de ne pas rassurer les marchés, bien au contraire.

b) L'absence d'alternative au solde structurel : les limites de la notion d'effort structurel

Il faut donc nécessairement définir la politique budgétaire en fonction d'un concept permettant de neutraliser les fluctuations de la croissance. Or, pour cela il n'existe pas véritablement d'alternative à la notion de solde structurel.

En France, il a parfois été envisagé de recourir à la notion d'effort structurel. Ainsi, la LPFP 2011-2014 et le projet de loi constitutionnelle adopté par les deux assemblées le 13 juillet 2011 retiennent une règle définie en termes d'effort structurel. Toutefois cette notion ne peut se substituer au solde structurel.

L'effort structurel se définit comme la somme de la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel et des mesures nouvelles sur les recettes. Il s'agit donc de l'écart du solde structurel par rapport à celui de l'année précédente, corrigé pour ne prendre en compte que ce qui dépend de l'action du Gouvernement : les fluctuations spontanées de l'élasticité des recettes au PIB, qui contribuent à l'évolution du solde structurel, sont ici neutralisées.

Une première limite de la notion d'effort structurel est qu'elle ne permet pas de porter d'appréciation sur le niveau du déficit d'une année donnée. Le solde structurel a pour intérêt d'indiquer s'il convient ou non de poursuivre l'effort sur les recettes et les dépenses. L'effort structurel indique seulement quel effort est réalisé par rapport à l'année précédente.

Par ailleurs, l'effort structurel se définit, dans le cas des dépenses, comme la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel, ce qui implique de disposer d'une estimation de la croissance potentielle. Si les incertitudes sont moindres que dans le cas du PIB potentiel (qui ajoute aux incertitudes relatives à la croissance celles relatives au niveau dont on part), utilisé pour estimer le solde structurel, elles n'en risquent pas moins de susciter des débats sur l'application de la norme. Par exemple, selon que l'on retient une hypothèse de croissance potentielle de 1 % ou 1,5 %, l'effort structurel varie de 0,25 point.

La LPFP 2011-2014 et le projet de loi constitutionnelle essayaient de contourner ces deux difficultés sans fixer explicitement un montant d'effort structurel. Il s'agissait seulement de fixer un plafond de dépenses et un plancher de mesures nouvelles sur les recettes, chacun étant libre ensuite de calculer, en fonction de son estimation de la croissance potentielle, quel était l'effort structurel correspondant. Toutefois la LPFP 2011-2014 avait retenu des hypothèses de croissance du PIB tellement optimistes que cet effort structurel était grossièrement sous-calibré. Ce problème se serait également posé dans le cas du mécanisme proposé par la révision constitutionnelle.

c) S'en tenir aux méthodologies couramment admises pour l'estimation du solde structurel

En ce qui concerne le cas particulier de la mise en oeuvre du TSCG, la France n'a pas le choix : le TSCG retenant une règle définie en termes de solde structurel, elle est obligée de recourir à cette notion46(*).

Le choix d'une telle règle paraît adapté, à condition de reconnaître qu'elle est en partie conventionnelle et de s'en tenir aux méthodologies couramment admises47(*).

Dans le cas de la France, le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit que ce sera au futur Haut conseil des finances publiques (HCFP) d'indiquer chaque année, dans un avis public en vue de la présentation par le Gouvernement du rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques (DOFP), s'il existe ou non des « écarts importants »48(*) par rapport à la trajectoire programmée de solde effectif. On peut supposer que le HCFP se conformera aux méthodologies habituellement retenues, afin que son avis soit perçu comme techniquement légitime.

D'une manière générale, il ne faut pas perdre de vue que la mise en oeuvre du TSCG ne sera pas indépendante de l'existence du pacte de stabilité. Le Gouvernement et le HCFP auront chacun intérêt à retenir des estimations proches de celles de la Commission européenne, afin d'éviter une situation paradoxale où la France serait sanctionnée par le Conseil, tout en respectant la loi organique.


* 42 La croissance du PIB en volume a été nulle de 2008 à 2011, et devrait encore l'être en 2012. Par rapport à une croissance annuelle de 1,5 %, cela correspond à un écart de production de l'ordre de 7,5 points de PIB, correspondant à un déficit structurel d'environ 3,75 points de PIB (à comparer au déficit effectif prévu de 4,5 points de PIB en 2012).

* 43 Prévisions économiques de mai 2012.

* 44 Selon l'hypothèse d'un multiplicateur budgétaire de 0,5, une réduction ex ante du déficit de 1,5 point de PIB réduit le PIB de 0,75 point, de sorte qu'avec des dépenses de 55 points de PIB l'amélioration du solde est réduite d'environ 0,75 × 0,55 = 0,4 point (voire un peu plus si on prend en compte la baisse de l'élasticité des recettes au PIB). L'amélioration du solde est donc de l'ordre de seulement 1 point de PIB, malgré un effort ex ante de 1,5 point de PIB.

* 45 Selon la « loi d'Okun », l'augmentation du taux de chômage une année donnée est égal à l'écart entre la croissance potentielle et la croissance effective, multiplié par un certain coefficient, variable selon les pays. En retenant une hypothèse de coefficient d'Okun de 0,4, une croissance inférieure de 0,75 point augmente le taux de chômage de 0,75×0,4=0,3 point.

* 46 Le TSCG recourt aussi à la notion d'effort structurel, sans indiquer si la trajectoire de solde structurel et la programmation d'effort structurel doivent être respectées simultanément. Toutefois dans sa communication du 20 juin 2012 relative à la transposition du TSCG, la Commission européenne n'évoque l'effort structurel que comme un outil possible pour le mécanisme correctif.

* 47 Certes, on reproche parfois aux méthodologies statistiques ou économétriques habituellement utilisées par la Commission européenne et les organisations internationales de sous-estimer les écarts du PIB par rapport à son potentiel, et donc de surestimer le déficit structurel. Toutefois l'important est que la France ramène à moyen terme son solde effectif à un niveau proche de l'équilibre, afin que son ratio dette/PIB puisse d'écarter suffisamment rapidement de la « zone dangereuse » des 100 points de PIB. Le solde structurel n'est qu'un instrument de pilotage. D'un point de vue pratique, il vaut donc mieux retenir une méthodologie qui ne conduit pas à des écarts trop importants entre le PIB effectif et le PIB potentiel : certes, rien n'empêche de soutenir qu'actuellement le PIB potentiel serait nettement supérieur au PIB effectif ; mais si l'écart de production qui en découle est tellement important qu'il ne pourrait être comblé qu'à l'horizon, par exemple, d'une quinzaine d'années, une telle estimation impliquerait qu'à moyen terme, l'équilibre structurel continuerait de correspondre à un déficit effectif significatif.

* 48 Le projet de loi organique précise, reprenant en cela une disposition du pacte de stabilité, qu' « un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finance publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».