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Proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales

10 octobre 2012 : Simplification des normes ( rapport - première lecture )
Article 18 (art. L. 123-4, L. 123-4-1 (nouveau), L. 123-5 et L. 542-2  du code de l'action sociale et des familles, art. L. 2113-13,  L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5842-22, L. 5842-28  du code général des collectivités territoriales) Assouplissement de la législation  relative aux centres communaux d'action sociale (CCAS)

Cet article traduit la proposition n° 259 du rapport de M. Éric Doligé.

I. Le dispositif actuel

L'article L. 123-4 du code de l'action sociale et des familles prévoit la création d'un centre communal d'action sociale dans chaque commune, sauf en cas de création au niveau d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre d'un centre intercommunal d'action sociale.

Les communes définissent, selon les dispositions de l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles, les missions dévolues à un centre communal d'action sociale ou à un centre intercommunal d'action sociale.

Les missions des centres communaux d'action sociale

Article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles

« Le centre communal d'action sociale anime une action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et privées. Il peut intervenir sous forme de prestations remboursables ou non remboursables.

« Il participe à l'instruction des demandes d'aide sociale dans les conditions fixées par voie réglementaire. Il transmet les demandes dont l'instruction incombe à une autre autorité. L'établissement du dossier et sa transmission constituent une obligation, indépendamment de l'appréciation du bien-fondé de la demande.

« Le centre communal d'action sociale peut créer et gérer en services non personnalisés les établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés à l'article L. 312-1.

« Le centre communal d'action sociale peut, le cas échéant, exercer les compétences que le département a confiées à la commune dans les conditions prévues par l'article L. 121-6.

« Un établissement public de coopération intercommunale peut créer un centre intercommunal d'action sociale pour exercer la compétence action sociale d'intérêt communautaire qui lui a été transférée.

« Les compétences exercées par les centres d'action sociale des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale qui relèvent de l'action sociale d'intérêt communautaire mentionnée au précédent alinéa sont transférées de plein droit au centre intercommunal d'action sociale, lorsqu'il a été créé.

« Tout ou partie des autres attributions qui sont exercées par les centres d'action sociale des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale peuvent également être transférées au centre intercommunal d'action sociale. Ce transfert est décidé par délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux, se prononçant dans les conditions de majorité requises pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale, et à l'unanimité des centres d'action sociale des communes concernées.

« Le transfert du service ou de la partie de service des centres d'action sociale des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale chargé de la mise en oeuvre des attributions transférées au centre intercommunal d'action sociale en application des deux alinéas précédents s'effectue dans les conditions prévues par le I de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales.

« Le transfert des biens, appartenant aux centres d'action sociale des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale, et nécessaires à la mise en oeuvre des attributions transférées au centre intercommunal d'action sociale, s'effectue dans les conditions prévues par les articles L. 1321-1 à L. 1321-5 du code général des collectivités territoriales. »

Cette obligation légale est peu utilisée. En effet, seules les communes les plus importantes se sont dotées d'un centre communal d'action sociale alors que la proportion des communes de moins de 1 000 habitants ayant mis en place un centre se révèle très faible.

II. Le dispositif proposé

Reprenant la proposition n° 259 du rapport de M. Éric Doligé, l'article 18 propose une nouvelle rédaction de l'article L. 123-4 du code de l'action sociale et des familles, crée un nouvel article L. 123-4-1 au sein du même code qui reprend, en les modifiant légèrement, certains alinéas de l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles.

Pour mémoire, on rappellera que la direction générale des finances publiques dénombrait, en 2011, 32 800 centres communaux d'action sociale et 325 centres intercommunaux d'action sociale, soit un total de 33 125 structures.

Or, une part importante des centres communaux et intercommunaux d'action sociale peut être considérée comme inactive : 5,7 % d'entre eux peuvent être considérés comme des « coquilles vides » sur le plan budgétaire et comptable (absence d'actif et de passif, absence d'opérations budgétaires durant un exercice) et 16,7 % d'entre eux n'ont connu aucune opération budgétaire au cours de l'exercice 2010 et peuvent, de ce fait, être considérés comme « dormants ».

De même, une part significative des 33 095 centres communaux et intercommunaux peut être considérée comme peu active. Ainsi, 20 % d'entre eux ont des produits et des charges de fonctionnement inférieurs à 1 000 euros par an et 33,2 % ont des produits et des charges de fonctionnement inférieurs à 2 000 euros par an. Au total, selon la direction générale des finances publiques, il est possible de considérer que 49,9 % des centres communaux et intercommunaux d'action sociale sont inactifs (16,7 % d'entre eux) ou très peu actifs (33,2 % d'entre eux).

Enfin, il semblerait que 98% des centres communaux d'action sociale inactifs ou très peu actifs soient situés dans des communes de moins de 1500 habitants.

A. La création des centres communaux d'action sociale : une faculté pour les communes

Selon le nouvel article L. 123-4 du code de l'action sociale et des familles, la création d'un centre communal d'action sociale par les communes deviendrait facultative et non plus obligatoire.

Toutefois, les missions des centres communaux d'action sociale, dans les communes où il serait dissout ou non créé, seraient exercées soit par la commune elle-même, soit par l'établissement public de coopération intercommunale auquel appartient la commune ou encore le centre intercommunal d'action sociale s'il est créé.

B. La création des centres intercommunaux d'action sociale

A l'instar des communes, le nouvel article L. 123-4-1 du code de l'action sociale et des familles propose la faculté pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière d'action sociale de créer un centre intercommunal d'action sociale compétent sur le territoire intercommunal.

Les centres intercommunaux d'action sociale exerceraient les compétences des centres communaux d'action sociale, selon qu'elles relèvent ou pas de l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles. Si elles relèvent de cet article, les attributions pourraient être transférées. Dans ce cas, ce transfert de compétence serait décidé par délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'EPCI et des conseils municipaux, selon les règles de majorité qualifiée prévues au II de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales : les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou la moitié des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

C. La dissolution des centres communaux d'action sociale et des centres intercommunaux d'action sociale

Les centres intercommunaux d'action sociale, tout comme les centres communaux d'action sociale, pourraient être dissous par délibération de l'organe délibérant de l'EPCI. Dans ce cas, les compétences exercées par le centre intercommunal d'action sociale seraient directement assumées par l'EPCI.

Si l'ensemble des attributions des CCAS, c'est-à-dire celles relevant de l'action sociale d'intérêt communautaire et les autres, sont transférées au CIAS, les CCAS seraient alors dissous de plein droit.

Le transfert des services, du personnel et des biens d'un CCAS vers un CIAS s'effectuerait dans les conditions classiques d'un transfert de compétence entre une commune et un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, prévu à l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales.

Les conditions d'un transfert de compétences entre un CCAS et un CIAS

Par analogie, l'ensemble des dispositions présentées ci-dessous s'appliquent aux modalités de transfert entre un CCAS et un CIAS.

Le I de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que tout transfert de compétence d'une commune vers un EPCI entraîne le transfert du service (ou de la partie de service) en charge de la compétence transférée au profit de l'EPCI. Les fonctionnaires exerçant en totalité leur fonction au sein du service ou de la partie du service transférés, sont également transférés au sein de l'EPCI, en préservant leur statut et leur emploi.

Les modalités du transfert sont définies par une décision conjointe de la commune et de l'EPCI bénéficiaire du transfert, après avis du comité paritaire compétent pour la commune considérée et, s'il existe, du comité technique paritaire compétent pour l'EPCI. Une convention doit être également signée entre les communes et l'EPCI bénéficiaire d'un transfert qui prévoit les conditions relatives à la situation des fonctionnaires exerçant pour partie seulement dans un service ou une partie du service transféré. Les commissions administratives paritaires concernées sont également consultées pour avis.

Les agents ainsi transférés peuvent conserver le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable avant le transfert, s'il leur était plus favorable. Par analogie, ces dispositions s'appliquent aux agents exerçant leur activité au sein d'un service d'un CCAS dont les attributions ont été transférées au CIAS dépendant de l'EPCI auquel appartiennent les communes.

Le transfert des attributions des CCAS au profit du CIAS entraîne, selon l'alinéa 7 du nouvel article L. 123-4-1 du code de l'action sociale et des familles, le transfert des biens appartenant aux CCAS nécessaire à la mise en oeuvre des attributions transférées aux CIAS, conformément aux dispositions des articles L. 1321-1 à 5 du code général des collectivités territoriales. Selon ces articles, tout transfert de compétences entraîne de plein droit la mise à disposition à la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés pour l'exercice de la compétence transférée. La mise à disposition est constatée par un procès-verbal établi contradictoirement par les représentants de la collectivité antérieurement compétente et de la collectivité bénéficiaire du transfert. L'établissement de ce procès-verbal peut également faire intervenir, à la demande des parties, un conseil d'expert. La remise des biens à la collectivité nouvellement compétente a lieu à titre gratuit, conformément à l'article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales. Celle-ci exerce dès lors les obligations du propriétaire sur les biens meubles et immeubles qui lui ont été transférés, peut procéder à tous les travaux qu'elle juge utile, se substitue à la collectivité anciennement bénéficiaire des biens pour assurer les droits et obligations découlant des contrats portant sur des emprunts ou sur des marchés d'entretien ou de fonctionnement des services. La collectivité nouvellement compétente succède à tous les droits et obligations de la collectivité antérieurement compétente lorsque celle-ci était locataire des biens mis à disposition (article L. 1321-5 du code général des collectivités territoriales).

D. Dispositions complémentaires

Par souci de cohérence, l'ensemble des dispositions précédemment décrites s'appliqueraient également à Mayotte.

La création d'une section du centre d'action sociale dotée de la personnalité juridique deviendrait une faculté lorsque serait créée une commune associée. Il convient de rappeler que la rédaction actuelle de l'article L. 2113-13 du code général des collectivités territoriales prévoit que la création d'une commune associée entraîne de plein droit la création d'une section du CCAS dotée de la personnalité juridique, à laquelle est dévolue le patrimoine du CCAS ayant existé dans l'ancienne commune.

Enfin, l'article 18 prévoit un certain nombre de corrections matérielles et de cohérence. Ainsi, les références à l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles sont remplacées par celles de l'article L. 123-4-1 du même code, pour chaque catégorie d'EPCI compétent en matière d'action sociale d'intérêt communautaire qui peut en confier la responsabilité, en tout ou partie, à son CIAS (pour les communautés de communes : article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales ; pour les communautés d'agglomération métropolitaines : article L. 5216-5 ; et pour les communautés de communes et communautés d'agglomération de Polynésie française : articles L. 5842-22 et L. 5842-28).

III. Position de votre commission

Les dispositions du présent article mériteraient d'être clarifiées sur plusieurs points. Tout d'abord, la rédaction actuelle ne permet pas de savoir si le transfert de la compétence en matière d'action sociale à un établissement public de coopération intercommunale reste limité à la compétence d'intérêt communautaire, ce qui est le cas aujourd'hui, ou à l'ensemble de la compétence. Ensuite, les conditions de transfert des biens, droits, obligations et du personnel devraient être précisées. Enfin, l'article 18 propose une règle générale de faculté de création d'un centre communal d'action sociale qui s'appliquerait à toutes les communes, quelle que soit leur population.

C'est pourquoi votre rapporteur a proposé une nouvelle rédaction de l'article 18 afin de préciser le régime de création et de dissolution des centres communaux d'action sociale et des centres intercommunaux d'action sociale.

Les centres communaux d'action sociale seraient obligatoirement créés dans les communes de 1 500 habitants et plus et seraient facultatifs en-deçà de ce seuil. En cas de dissolution d'un centre communal d'action sociale - dispositions qui ne concerneraient que les communes pour lesquelles la création d'un centre communal d'action sociale serait facultative, c'est-à-dire celles dont la population est inférieure à 1 500 habitants - ou en l'absence de création, les compétences d'action sociale seraient exercées par la commune elle-même. Lorsqu'un centre intercommunal d'action sociale serait créé, les communes n'exerceraient plus que les compétences qui ne relèveraient pas de l'intérêt communautaire, ces dernières étant assumées par le centre intercommunal. Dans le cas où toutes les compétences d'un centre communal d'action sociale seraient exercées par le centre intercommunal d'action sociale, le centre communal d'action sociale serait alors obligatoirement dissous.

En revanche, si le centre intercommunal d'action sociale est dissous, l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre exercerait lui-même les compétences du centre, sauf si une commune s'y opposait par délibération motivée pour récupérer les compétences et les exercer elle-même.

Enfin, le transfert des biens appartenant aux centres communaux d'action sociale des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et nécessaires à la mise en oeuvre des attributions transférées au centre intercommunal d'action sociale s'effectuerait dans les conditions prévues aux articles L. 1321-1 à L. 1321-5 du code général des collectivités territoriales.

La commission a adopté l'amendement proposé par votre rapporteur et l'article 18 ainsi modifié.