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Proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales

10 octobre 2012 : Simplification des normes ( rapport - première lecture )

Rapport n° 37 (2012-2013) de Mme Jacqueline GOURAULT, fait au nom de la commission des lois, déposé le 10 octobre 2012

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N° 37

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 octobre 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de M. Éric DOLIGÉ, RENVOYÉE EN COMMISSION, de simplification des normes applicables aux collectivités locales,

Par Mme Jacqueline GOURAULT,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

779 (2010-2011), 338, 343, 344, 344 (2011-2012), 25, 26 et 38 (2012-2013)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

La commission des lois, réunie le mercredi 10 octobre 2012, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, a examiné le rapport de Mme Jacqueline Gourault et établi son texte sur la proposition de loi n° 779 (2010-2011) présentée par M. Éric Doligé et tendant à simplifier les normes applicables aux collectivités locales.

La commission des lois a délégué aux commissions de la culture et du développement durable, saisies pour avis, l'examen respectivement de l'article 27 et des articles 28 à 31.

Approuvant la démarche de simplification des normes portée par la proposition de loi, qui lui apparaît comme une impérieuse nécessité, la commission en a cependant modifié certains dispositifs afin d'en conforter la sécurité juridique. Aussi, la commission a notamment :

- supprimé le principe général de proportionnalité des normes et de leur adaptation à la situation des collectivités territoriales au motif qu'il revient au pouvoir prescripteur de prévoir, le cas échéant, une modulation des règles qu'il fixe dans le respect du principe d'égalité (article 1er) et sur amendement des rapporteurs ;

- renforcé les pouvoirs de la commission consultative d'évaluation des normes, en prévoyant, d'une part, une motivation, par les administrations d'État, de leurs décisions lorsque celles-ci s'écarteront de l'avis de la commission, et, d'autre part, un rapport au Parlement et au Gouvernement, permettant de recenser, dans un domaine particulier, les évolutions législatives et règlementaires et de proposer les allègements qui s'imposent (article 2) ;

- conféré une existence législative à la commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES), tout en renforçant, en son sein, la présence des représentants des collectivités territoriales et en lui laissant un délai de quatre mois pour l'examen des règlements (article 2 bis nouveau) ;

- supprimé les commissions consultatives départementales d'application des normes (article 3) et la commission consultative des études locales (article 4), les missions confiées à ces nouvelles instances pouvant être exercées par des commissions déjà existantes ;

- maintenu le principe de l'exclusivité du support papier pour le recueil des actes administratifs en permettant toutefois un allègement par la publication de certains actes par voie électronique (article 5) ;

- prévu, pour toute commune optant pour la dématérialisation de la publicité de ses actes, l'obligation d'affichage par extraits à la porte de la mairie (article 6) ;

- clarifié et précisé les dispositions relatives à la création et à la dissolution des centres communaux et intercommunaux d'action sociale, en prévoyant un seuil de 1 500 habitants en-deçà duquel la création serait facultative et obligatoire au-delà (article 18) ;

- supprimé les dispositions relatives aux secteurs de projets (article 20), aux lotissements (articles 23 et 24) et aux règles de création de stationnement (article 26), les règles proposées soulevant des difficultés d'ordre pratique ou constitutionnel ;

- supprimé, à l'initiative de la commission de la culture, les dispositions relatives à l'encadrement de la signature de la convention d'archéologie préventive (article 27) ;

- rendu facultative la transmission des données du rapport annuel sur le prix et la qualité du service à l'ONEMA pour les communes et EPCI de moins de 3 500 habitants (article 28) ;

- supprimé la possibilité de faire du service de gestion des eaux pluviales, actuellement service public administratif, un service public industriel et commercial, en raison notamment de l'absence d'encadrement du pouvoir d'accès aux propriétés privées conféré aux agents du service des eaux pluviales (article 29) ;

- clarifié et précisé les dispositions unifiant les actuels outils de planification des déchets (article 30) ;

- reporté au 31 décembre 2013 la faculté laissée aux communes de plus de 50 000 habitants d'adopter leur plan climat énergie territorial (article 31) ;

- supprimé la faculté, pour les petites et moyennes communes, d'organiser leurs concours de recrutement dans les filières sociale, médico-sociale et médico-technique, compte tenu de ses conséquences pratiques (article 32) ;

- supprimé la fusion des structures actuellement compétentes en matière de prise en charge des infections sexuellement transmissibles, pour permettre qu'une réflexion autonome sur le sujet soit menée, associant les acteurs du secteur de la santé et la commission des affaires sociales (article 33).

La commission a adopté la proposition de loi ainsi rédigée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le 15 février 2012, le Sénat adoptait une motion tendant au renvoi en commission de la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales, déposée par notre collègue Éric Doligé. Ce texte est la traduction législative de certaines propositions du rapport consacré au poids des normes sur l'activité quotidienne des collectivités territoriales, qu'il a élaboré dans le cadre de la mission que lui avait confié le Président de la République en 2011.

Tout en jugeant impérieuse la démarche de simplification, la commission des lois avait proposé ce report au Sénat, car elle avait estimé ne pas être en état, dans le délai contraint fixé par l'ordre du jour des travaux, de procéder à un examen suffisamment poussé du texte. Elle avait donc souhaité disposer d'un délai supplémentaire pour approfondir la réflexion engagée1(*).

Dès lors, votre rapporteur a poursuivi l'examen des dispositions proposées tout en procédant à de nouvelles auditions des parties et experts au dossier.

La commission des lois avait délégué aux commissions des affaires économiques2(*) et de la culture3(*) saisies pour avis, l'examen des articles 28 à 31, pour la première et de l'article 27 pour la seconde, pour lesquels elles étaient compétentes au fond. Depuis, le Sénat a créé une nouvelle commission permanente - la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire - constituée le 22 février dernier. En conséquence, le volet environnemental (articles 28 à 31) lui a été transféré pour un examen au fond, la commission des affaires économiques conservant son avis sur les dispositions d'urbanisme (articles 19 à 26).

Le rapport adopté par votre commission, lors du premier examen de la proposition de loi, a exposé les motifs et les conséquences du poids des normes sur les collectivités locales, ainsi que les initiatives et travaux destinés à y remédier. Les propositions portées par notre collègue Eric Doligé s'y trouvent également détaillées. En conséquence, le présent rapport se limitera à présenter les conclusions adoptées par la commission des lois, lors de sa réunion du 10 octobre 2012, renvoyant pour le reste à son précédent rapport4(*).

*

* *

RESSERRER LE DISPOSITIF DE LA PROPOSITION DE LOI :  LES AJUSTEMENTS OPÉRÉS PAR LA COMMISSION DES LOIS

La commission des lois a choisi d'appuyer le dispositif de simplification sur les outils existants. Elle a écarté les mesures qui ne lui semblaient pas s'inscrire dans le processus d'allègement ou être juridiquement sécurisées.

A. CONSOLIDER LE DISPOSITIF D'ÉVALUATION

La commission a choisi de renforcer les structures existantes en matière de simplification.

1. Adapter les normes au cas par cas

La commission a supprimé l'article premier introduisant, dans le code général des collectivités territoriales, un principe général de proportionnalité des normes et de leur adaptation à la situation des collectivités. Elle a considéré que la faculté d'adapter des normes obligatoires ne pouvait résulter que d'une application au cas par cas : pour elle, il revient au pouvoir prescripteur de prévoir, le cas échéant, une modulation des règles qu'il fixe dans le respect du principe d'égalité.

2. Renforcer les pouvoirs de la commission consultative d'évaluation des normes et supprimer les nouvelles instances proposées

L'article 2 vise à élargir la composition et les compétences de la commission consultative d'évaluation des normes. Elle comprendrait, en plus des membres actuels, des personnalités qualifiées, qui ne disposeraient pas d'une voix délibérative. Au niveau des missions, la commission serait chargée d'établir, chaque année, un rapport recensant l'ensemble des évolutions législatives et règlementaires s'appliquant aux collectivités territoriales dans un domaine particulier, au cours des cinq dernières années. Ce rapport permettrait à la CCEN de traiter la question du stock des normes, alors que ses missions actuelles se limitent à la gestion du flux. Il serait ensuite transmis au Parlement et au Gouvernement, ce dernier disposant d'un délai de six mois pour faire connaître les préconisations qu'il souhaite reprendre. Enfin, les règlements des fédérations sportives seraient soumis pour avis à la commission.

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté une nouvelle rédaction de l'article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales relatif à la commission consultative d'évaluation des normes pour renforcer les pouvoirs de cette dernière.

Ainsi, les administrations d'État seraient appelées à motiver leurs décisions lorsque celles-ci s'écarteraient des avis de la commission. Ces derniers seraient également motivés lorsqu'ils seraient défavorables. Dans ce cas, les administrations disposeraient d'un délai de deux mois pour présenter un nouveau projet devant la commission, en tenant compte de l'avis de cette dernière.

Si l'établissement d'un rapport annuel a été retenu, la commission a adopté le principe qu'il soit remis, et non transmis, au Parlement et au Gouvernement, sur le modèle de ce qui existe déjà pour le rapport annuel public de la Cour des comptes. L'objectif est de renforcer l'importance de ce rapport au vu de son objet qui est le traitement du stock de normes applicables aux collectivités territoriales. En revanche, ont été supprimées les dispositions selon lesquelles le Gouvernement disposerait d'un délai de six mois pour préciser les préconisations qu'il retiendrait. Celles-ci s'apparentent en effet à une injonction, assortie d'aucune sanction ce qui semble sans précédent. Enfin, les dispositions relatives à l'élargissement de la composition de la commission à des personnalités qualifiées ont été supprimées, le président pouvant déjà faire appel à des experts selon l'ordre du jour de la commission pour éclairer l'avis de ses membres.

De même, votre commission a supprimé les dispositions prévoyant de soumettre les règlements des fédérations sportives à la commission. En effet, ces règlements font déjà l'objet d'un contrôle de la part de la commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES). C'est pourquoi l'article 2 bis (nouveau), inséré par un amendement de votre rapporteur, propose de renforcer l'existence de cette commission, qui n'a aujourd'hui qu'une existence règlementaire codifiée dans le code du sport, en « légalisant » son existence dans le code général des collectivités territoriales aux côtés de la CCEN.

Par ailleurs, il est précisé que les représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements disposent de plus de la moitié des sièges au sein de la CERFRES, l'objectif étant de renforcer le poids des élus locaux face aux représentants du monde sportif.

Enfin, un délai de quatre mois, contre deux aujourd'hui, serait laissé à la commission pour rendre ses avis.

En revanche, votre commission a supprimé les commissions consultatives départementales d'application des normes (article 3) et la commission consultative des études locales (article 4) au motif que ces nouvelles commissions alourdiraient le paysage institutionnel local pour les premières et que les missions qui leur seraient conférées pourraient être confiées à des commissions déjà existantes pour la seconde. C'est pourquoi l'article 4 bis (nouveau), sur proposition de votre rapporteur, prévoit une extension des compétences de la commission consultative d'évaluation des charges qui serait chargée d'émettre un avis sur les mesures règlementaires relatives à la production de statistiques par les collectivités territoriales, lors d'un transfert de compétences de l'État, prévue à l'article L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales. Pour mémoire, cette mission était confiée à la commission consultative des études locales par la proposition de loi de notre collègue Eric Doligé.

B. PRÉCISER LES MESURES DE SIMPLIFICATION DU FONCTIONNEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La commission a approuvé les mesures destinées à simplifier l'organisation et la gestion des collectivités tout en encadrant ou complétant certaines d'entre elles.

1. Garantir l'accessibilité aux décisions locales

Pour votre commission, il s'agit de concilier le libre accès aux actes administratifs pour tous et les contraintes pesant sur les collectivités. Aussi :

- elle a maintenu le principe de l'exclusivité du support papier pour le recueil des actes administratifs en prévoyant toutefois que certains d'entre eux -déterminés par décret en Conseil d'Etat- pourront n'être publiés que par la voie électronique (article 5) ;

- si la commune optait pour la dématérialisation de la publicité de ses actes, elle devrait toutefois procéder à un affichage par extraits à la porte de la mairie (article 6) ;

- la certification, par l'autorité locale, du caractère exécutoire des actes serait cantonnée aux textes spéciaux qui la prescrivent (article 6) ;

- la commission a étendu aux syndicats mixtes le dispositif de mise à disposition allégée des documents relatifs aux délégations de service public, prévu pour les établissements publics de coopération intercommunale (article 15).

2. Transmettre au préfet le compte de gestion d'une collectivité territoriale

Votre commission a souhaité garantir l'obligation de transmission des actes des collectivités territoriales au représentant de l'État. Ainsi, elle prévoit que le compte de gestion sera envoyé, par voie dématérialisée, par le directeur départemental ou régional des finances publiques, à la demande, non plus du représentant de l'État, mais de l'exécutif territorial (article 9).

3. Assurer le droit à l'information des élus

Afin de leur permettre de préparer les questions qu'ils seront amenés à examiner lors des prochaines réunions plénières, la commission a maintenu à douze jours le délai de transmission des rapports aux membres des assemblées délibérantes et institué un délai homologue de cinq jours pour les dossiers à l'ordre du jour de la commission permanente des conseils généraux et régionaux (article 12).

4. Harmoniser le régime d'adoption du règlement intérieur

Le principe du maintien en vigueur du règlement intérieur du conseil général jusqu'à l'adoption d'un nouveau document à la suite du renouvellement général de l'assemblée, a été étendu - dans un délai uniforme de trois mois - aux deux autres niveaux de collectivités - commune et région - (article 13).

5. Préserver la compétence des centres de gestion pour l'organisation des concours professionnalisés

S'interrogeant sur la capacité technique et financière des petites et moyennes communes d'organiser leurs concours de recrutement dans les filières sociale, médico-sociale et médico-technique -aujourd'hui de la compétence des centres départementaux de gestion-, la commission a supprimé l'article 32 qui leur ouvrait la faculté d'y procéder. Elle a privilégié, pour répondre aux difficultés nées de la périodicité des concours, la mutualisation par l'intermédiaire des centres de gestion.

C. CLARIFIER LES DISPOSITIONS D'ORDRE SOCIAL

1. La question des centres communaux d'action sociale et des centres intercommunaux d'action sociale

Votre commission a clarifié les dispositions relatives à la création et à la dissolution des centres communaux et intercommunaux d'action sociale (article 18).

Ainsi, les centres communaux d'action sociale seraient obligatoirement créés dans les communes de plus de 1 500 habitants, et seraient en revanche facultatifs dans celles dont la population est inférieure à ce seuil. La commune exercerait directement les compétences d'action sociale en cas de dissolution - possibilité laissée uniquement aux communes dont la population est inférieure à 1 500 habitants - et en l'absence de création d'un centre communal d'action sociale. Lorsqu'un centre intercommunal d'action sociale serait créé, les compétences ne relevant pas de l'intérêt communautaire seraient toujours assumées par les communes ou le centre communal d'action sociale. En revanche, si les compétences exercées par le centre communal d'action sociale relèvent entièrement de l'intérêt communautaire, celui-ci est dissous de droit.

Si un centre intercommunal d'action sociale est dissous, ses compétences seraient directement exercées par l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, sauf si une commune, par délibération motivée, s'y oppose pour pouvoir les exercer elle-même.

Le transfert des biens appartenant aux centres communaux d'action sociale des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et nécessaires à la mise en oeuvre des attributions transférées au centre intercommunal d'action sociale s'effectuerait dans les conditions déjà prévues par l'article L. 1321-1 à L. 1321-5 du code général des collectivités territoriales.

2. La problématique de la fusion des structures chargées de la lutte contre les infections sexuellement transmissibles

Compte tenu des difficultés inhérentes à la fusion des deux structures actuellement compétentes en matière de prise en charge des infections sexuellement transmissibles (les CIDDIST et les CDAG), votre commission a préféré supprimer l'article 33, pour permettre qu'une réflexion autonome sur ce sujet, associant les acteurs du secteur de la santé ainsi que la commission des affaires sociales, soit menée.

D. SUPPRIMER CERTAINES DISPOSITIONS RELATIVES À L'URBANISME

1. La sécurisation des mandats

Votre commission a précisé le champ recouvert par une convention de mandat et les dispositions devant y figurer (article 19), l'objectif étant de permettre à l'organe compétent de prendre une décision en connaissance de cause et d'éviter que le mandataire excède le champ de la délégation qu'a souhaité lui donner la collectivité.

2. L'insertion des secteurs de projets dans les plans locaux d'urbanisme

Votre commission a supprimé, sur proposition de votre rapporteur, l'insertion des secteurs de projets dans les plans locaux d'urbanisme, en raison des nombreuses observations qu'elle soulevait (article 20). L'imprécision des dispositions entrainerait le public comme l'organe délibérant à se prononcer sur une norme trop vague qui ne permettrait pas de distinguer ce qui est autorisé de ce qui ne l'est pas. Par ailleurs, les secteurs de projets, étant définis à partir d'objectifs à atteindre, laissent une marge de manoeuvre non négligeable à l'autorité compétente ce qui n'est pas sans risque en matière de sécurité juridique. Enfin, les dérogations qui pourraient être accordées par le représentant de l'État dans les secteurs de projets ne sont pas suffisamment encadrées, en opposition avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur ce point.

3. La suppression des modifications des règles régissant les lotissements

Les dispositions proposées par la proposition de loi destinées à modifier substantiellement les règles d'urbanisme applicables en matière de lotissements ont été supprimées.

En effet, les formalités de publication visant à rendre caduques, si elles ne sont pas effectuées, les clauses des cahiers des charges ayant pour effet de limiter le droit à construire, peuvent être considérées comme portant une atteinte excessive à la liberté contractuelle (article 23).

De même, le fait qu'une autorité locale compétente pour octroyer le permis d'aménager soit dans l'obligation d'accorder ce permis si des bornages ont été effectués tandis que le lotisseur n'aurait fourni aucune garantie d'achèvement du projet alors même que la délivrance du permis d'aménager donnerait pleine validité à la vente, apparaît peu sécurisant pour les colotis (article 24).

4. L'encadrement du projet urbain partenarial

Les règles régissant les projets urbains partenariaux ont été modifiées (article 25). En effet, la prise en considération du projet urbain partenarial pourrait être créatrice de droits au profit des porteurs de projets qui pourraient s'en prévaloir par la suite alors même que le projet ne serait pas suffisamment abouti pour que la collectivité territoriale compétente puisse s'engager. Votre commission a adopté le principe de l'organisation d'un débat par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétents, à la demande des personnes ayant qualité pour déposer une demande de permis de construire ou d'aménager. Par ce débat, les élus locaux pourraient faire connaître leur éventuel intérêt pour le projet ainsi que les orientations qu'ils souhaiteraient voir prises en compte par les porteurs de projets.

5. Les mesures de simplification

Les règles relatives à la modernisation de la procédure de création d'une zone d'aménagement concerté ont été supprimées (article 21) car elles relèvent du domaine règlementaire ou sont identiques à celles de l'article 108 de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives.

Votre commission a également supprimé la règle générale de dérogation de réalisation d'au plus une seule aire de stationnement dans les zones tendues définies par un décret en Conseil d'État (article 26) car elle ne prend pas en compte la spécificité locale, notamment la typologie des ménages. En outre, l'effet recherché n'est pas assuré.

E. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES À L'INITIATIVE DES COMMISSIONS POUR AVIS

Sur la proposition de la commission de la culture, votre commission des lois a supprimé l'article 27 encadrant la signature de la convention d'archéologie préventive5(*). Puis, suivant la commission du développement durable6(*), elle a modifié les articles 28 (rapport annuel sur le prix et la qualité du service d'eau potable), 30 (unification de la planification de la gestion des déchets), 31 (plan climat énergie intercommunal) et supprimé l'article 29 (création d'un service public industriel et commercial de gestion des eaux pluviales).

*

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi rédigée.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER DISPOSITIONS APPLICABLES AUX NORMES CONCERNANT LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Article premier (art. L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales, art. L. 111-7-3 du code de la construction et de l'habitation, art. L. 230-5 du code rural et de la pêche maritime  et art. L. 421-3 du code de l'action sociale et des familles) Principe de proportionnalité et adaptation des normes à la taille des collectivités

L'article premier propose d'introduire dans le code général des collectivités territoriales un principe de proportionnalité des normes et de leur adaptation à la situation financière des collectivités qu'il décline ensuite dans trois domaines dont l'encadrement réglementaire est emblématique des difficultés de mise en oeuvre sur le terrain.

1. L'adaptation des normes à la taille des collectivités

L'objectif porté par le principe n° 13 du rapport de mission de notre collègue Eric Doligé, a pour objectif de « s'adapter à l'inégalité de facto qui existe entre les collectivités ».

a) Une mise en oeuvre déconcentrée

A cette fin, l'article premier prévoit la faculté pour le préfet d'adapter les mesures réglementaires d'application des lois, soit parce que leur mise en oeuvre se heurterait « à des impossibilités techniques avérées », soit dans le cas où elle entraînerait « des conséquences manifestement disproportionnées au regard des objectifs recherchés et des capacités financières » des assujettis.

Toutefois, l'intervention du préfet est encadrée :

- elle doit tout d'abord être autorisée par la loi qui déterminerait les domaines intéressés ;

- elle ne doit pas remettre en cause les objectifs de celle-ci ;

- les dérogations accordées en conséquence sont précisées par décrets en Conseil d'Etat ;

- elles sont autorisées après avis de la commission départementale consultative compétente ; les dérogations sont motivées par arrêté préfectoral ;

- sauf impossibilité technique avérée, elles s'accompagnent de mesures de substitution lesquelles sont, en tout état de cause, obligatoires en matière de sécurité des personnes et d'accessibilité des bâtiments publics.

b)  Des déclinaisons sectorielles

L'article premier met déjà en oeuvre le principe qu'il proclame dans trois secteurs identifiés en raison des difficultés qu'ils soulèvent pour les collectivités locales.

Il s'agit de l'accessibilité des établissements recevant du public (ERP), de la restauration collective et de l'agrément des assistants maternels et des assistants familiaux.

(1) L'assouplissement de l'encadrement des dérogations en matière d'accessibilité

La loi précitée du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a fixé un objectif général d'accessibilité des ERP qui doit être respecté au plus tard dix ans à compter de sa publication, soit en 2015.

Or, remarque notre collègue Eric Doligé, il « nécessite de mobiliser des moyens financiers importants qui ne sont pas à la portée de toutes les collectivités territoriales »7(*).

Il renforce donc le bénéfice des dérogations déjà ouvertes par la loi de 2005. Aujourd'hui, il n'est qu'une faculté accordée, à titre exceptionnel, au motif de l'impossibilité technique de procéder à la mise en accessibilité, de contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural ou encore en raison de la disproportion manifeste entre les améliorations apportées et leurs conséquences8(*). L'article premier-II de la proposition de loi, pour sa part, prévoit, en tout premier lieu, l'intervention de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) pour préciser, par décrets en Conseil d'État, les dérogations ouvertes, lesquelles seraient dorénavant accordées de plein droit dès lors que l'impossibilité technique ou les contraintes de conservation de patrimoine monumental sont démontrées.

Dans le troisième cas - la disproportion manifeste entre améliorations et conséquences -, les dérogations demeureraient une faculté à la disposition du préfet. L'évaluation de la disparité devrait s'apprécier notamment au regard des coûts induits par la mise en accessibilité et de la capacité financière du propriétaire de l'établissement.

(2) Un régime dérogatoire en matière de restauration scolaire et d'assistants maternels

Les III et IV de l'article premier déclinent le principe général défini dans son I :

- d'une part, pour l'application des règles encadrant la qualité nutritionnelle des repas servis dans les services de restauration scolaire et universitaire, des établissements d'accueil des enfants de moins de six ans, des établissements de santé sociaux et médicaux-sociaux ainsi que des établissements pénitentiaires9(*) ;

- d'autre part, pour la définition des critères d'agrément des assistants maternels et des assistants familiaux10(*).

Dans le premier cas, le préfet pourrait accorder, dans des conditions fixées par décret, des dérogations qui ne pourraient remettre en cause l'application des règles minimales concernant la variété des plats.

Pour la seconde hypothèse, le président du conseil général pourrait, par décision motivée et à titre dérogatoire, adapter les critères d'agrément afin de faciliter la mise en oeuvre de la politique départementale de petite enfance tout en maintenant le niveau des conditions d'hygiène et de sécurité entourant l'accueil des enfants.

Ce faisant, l'article premier réintroduit la faculté ouverte au président du conseil général avant l'intervention de la loi du 9 juin 2010 relative à la création des missions d'assistants maternels, d'adapter les critères nationaux d'agrément.

2.  Réserver « au cas par cas » les mesures d'adaptation

Lors de son premier examen du texte, le 8 février dernier, votre commission des lois s'était interrogée sur la portée du principe porté par l'article premier. Sans le rejeter sur le fond, elle s'était déclarée réservée sur sa pertinence pour l'ensemble des domaines auxquels il est potentiellement susceptible de s'appliquer. Un examen au cas par cas lui paraissait une voie plus appropriée en veillant à maintenir un égal accès des usagers au service public.

Par ailleurs, la mise en oeuvre des mesures d'adaptation par le préfet, investi par l'article premier de cette compétence, risque d'aboutir à une application différenciée de la législation selon les départements et de contrevenir, en conséquence, au principe constitutionnel d'égalité devant la loi.

Pour sa part, le député Pierre Morel-A-L'Huissier a déposé une proposition de loi11(*) à la suite de la mission qu'il a menée sur l'impact des normes sur le développement des territoires ruraux12(*). Il propose d'introduire dans le CGCT la faculté pour les collectivités territoriales, dans leur domaine de compétence, « de décider ponctuellement des mesures de substitution, proportionnées et répondant aux objectifs poursuivis par la loi »13(*). Cette adaptation trouverait à s'appliquer chaque fois que les mesures réglementaires d'application d'une loi imposeraient « la réalisation de prestations ou de travaux nécessitant la mise en oeuvre de moyens matériels, techniques ou financiers, disproportionnés compte tenu de la nature ou de la configuration des lieux, des besoins à satisfaire localement ou encore de leurs capacités financières ou de celle des personnes tenues de s'y conformer ».

Sans mésestimer les difficultés rencontrées par les collectivités locales, votre commission a considéré que la faculté d'adapter des normes obligatoires ne pouvait être ainsi prévue : pour elle, il revient au pouvoir prescripteur de prévoir, le cas échéant, une modulation des règles qu'il fixe dans le respect du principe d'égalité. C'est en conséquence au législateur d'apprécier loi par loi l'opportunité de permettre, en en précisant les critères, des dérogations aux obligations qu'il édicte. Aussi, la loi ne peut proclamer un principe général de proportionnalité des prescriptions qui, d'ailleurs, ne comporterait pas en soi de valeur normative puisqu'il consisterait à rappeler la compétence du législateur dans le cadre fixé par la Constitution.

En outre, la commission, suivant son rapporteur, a supprimé les déclinaisons du principe d'adaptation, tel que proposé dans l'article premier. Elle a considéré que les modifications proposées devaient s'inscrire dans un débat spécifique à chacun des trois secteurs concernés :

- l'accessibilité des établissements recevant du public aux personnes handicapées (II) ;

- la qualité nutritionnelle des repas servis dans les services de restauration collective (III) ;

- les conditions d'agrément des assistants maternels ou familiaux (IV).

En conséquence, la commission des lois a supprimé l'article premier.

Article 2 (art. L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales,  art. L. 131-16 du code du sport) Élargissement de la composition et des missions  de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN)

Cet article vise à élargir la composition et les missions actuelles de la commission consultative d'évaluation des normes.

I. Les missions et la composition actuelle de la commission consultative d'évaluation des normes

Les travaux du groupe de travail présidé par M. Alain Lambert, portant sur les relations entre l'État et les collectivités territoriales14(*), avaient souligné l'importance des charges pesant sur les collectivités territoriales liée à l'inflation des textes normatifs qu'elles doivent appliquer et la complexité des procédures qu'elles doivent mettre en oeuvre. Face à ce constat, le groupe de travail préconisait la création d'une nouvelle formation restreinte du Comité des Finances Locales, destinée à associer les collectivités territoriales à l'élaboration, par les administrations centrales, des projets de textes réglementaires les concernant.

Créée par l'article 97 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 200715(*), la commission consultative d'évaluation des normes est composée de quinze représentants des élus locaux et sept représentants des administrations centrales, soit un total de vingt-deux membres. La CCEN comprend également en son sein des experts, conviés par le président en fonction de l'ordre du jour, afin de leur permettre de jouer pleinement son rôle d'instance de référence en matière d'évaluation financière préalable.

La CCEN est dotée d'un large champ de compétences :

- elle est obligatoirement consultée sur « l'impact financier, qu'il soit positif, négatif ou neutre, des mesures réglementaires créant ou modifiant des normes à caractère obligatoire concernant les collectivités territoriales, leurs groupements ou leurs établissements publics »16(*) ainsi que les propositions de texte européen ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales et leurs établissements publics ;

- elle peut être consultée par le Gouvernement sur tout projet de loi ou d'amendement ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales.

Les missions confiées à la commission se limitent à l'évaluation du « flux » des normes, à savoir celles intervenues depuis sa création, et non au « stock » de normes, évalué à 400 000 par l'Association des Maires de France, qui regroupe les dispositions édictées antérieurement à la mise en place de la commission.

II. Le dispositif proposé

L'article 2 de la présente proposition de loi est une traduction des principes 3, 4 et 7 du rapport de M. Éric Doligé. Il reprend également les propositions n° 3, 4 et 12 du rapport de M. Claude Belot. Il s'agit d'élargir, d'une part, la composition et, d'autre part, les missions de la commission.

A. L'élargissement de la composition de la commission consultative d'évaluation des normes

Il est proposé d'insérer un nouvel alinéa à l'article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales. La commission serait composée, en plus des membres actuels, de trois personnalités qualifiées, désignées par un arrêté des ministres en charge des collectivités territoriales et du budget, après avis du Comité des Finances Locales. Ces trois nouveaux membres ne disposeraient pas d'une voix délibérative.

B. L'élargissement des missions de la commission consultative d'évaluation des normes

L'élargissement des missions de la commission consultative d'évaluation des normes se traduirait par l'insertion d'un sixième alinéa à l'article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales selon lequel la commission établirait, chaque année, un rapport qui recenserait l'ensemble des évolutions législatives et règlementaires s'appliquant aux collectivités territoriales dans un domaine de son choix, au cours des cinq années précédentes.

Ce rapport aurait pour objectif d'évaluer la mise en oeuvre de ces dispositions dans un domaine particulier et d'apprécier leur impact au regard de leurs objectifs et permettrait à la commission d'élargir sa compétence au stock de normes. Si la CCEN estime que les mesures analysées n'ont pas permis d'atteindre les objectifs poursuivis ou ont généré des contraintes disproportionnées par rapport aux objectifs fixés, elle pourrait proposer de les simplifier, de les alléger ou de les supprimer.

Ce rapport serait transmis, chaque année, au Gouvernement qui disposerait d'un délai de six mois pour préciser les propositions de la CCEN qu'il envisagerait d'appliquer. Le Parlement serait également destinataire de ce rapport ainsi que de la réponse du Gouvernement qui seraient ainsi rendus publics.

Par ailleurs, les règlements des fédérations sportives seraient également soumis à la commission consultative d'évaluation des normes. Les dispositions de l'article L. 131-16 du code du sport serait complété en ce sens. Pour mémoire, on rappellera qu'aujourd'hui, ces règlements sont soumis au contrôle de la commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs, qui sera abordée par votre rapporteur à l'article 2 bis nouveau.

III. Position de votre commission

L'élargissement de la composition de la commission consultative d'évaluation des normes à trois personnalités qualifiées, qui seraient désignées par un arrêté des ministres en charge des collectivités territoriales et du budget, après avis du comité des finances locales, sans disposer de voix délibérative, n'apparaît pas opportun. En effet, le président de la commission consultative d'évaluation des normes peut déjà s'adjoindre, lorsque l'ordre du jour le nécessite, le concours d'experts, afin que les membres puissent disposer d'éléments techniques supplémentaires destinés à éclairer l'avis qu'ils rendent. Par ailleurs, les modalités de désignation de ces personnalités qualifiées relèvent du domaine réglementaire et non de la loi.

S'agissant de l'extension des compétences de la commission, la précision selon laquelle le Gouvernement disposerait d'un délai de six mois pour indiquer quelles seraient les propositions du rapport annuel qu'il retiendrait soulève une question d'ordre constitutionnel. En effet, cette disposition fait injonction au Gouvernement de répondre dans un certain délai. Par ailleurs, cette injonction n'est assortie d'aucune sanction ce qui semble sans précédent.

Enfin, l'élargissement des compétences de la commission à l'examen des règlements des fédérations sportives soulève deux observations. D'une part, ces règlements font l'objet, depuis 2010, d'un examen de la part de la commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs, commission dont l'activité satisfait les élus de l'association nationale des élus chargés des sports. D'autre part, l'encombrement dont pâtit actuellement la commission ne se résoudra pas avec l'examen des règlements des fédérations sportives, qui s'avèrera lourd et technique.

Face à ces remarques, votre rapporteur propose une nouvelle rédaction de l'article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales, destinée à corriger et clarifier certaines dispositions déjà existantes et à insérer de nouvelles dispositions. Ces dernières visent à :

- élargir les missions de la commission consultative d'évaluation des normes à l'élaboration d'un rapport recensant l'ensemble des évolutions législatives et réglementaires applicables aux collectivités territoriales, reprenant ainsi la proposition de M. Doligé. Ce rapport serait ensuite remis, et non transmis, au Gouvernement et au Parlement, sur le modèle du rapport public annuel remis par le premier Président de la Cour des Comptes. L'objet de ce rapport est de permettre à la commission consultative d'évaluation des normes d'analyser le stock de normes existantes préalablement à sa création, et de faire une série de propositions pour alléger leur poids sur les collectivités. En revanche, la disposition prévoyant une réponse du Gouvernement dans les six mois est supprimée en raison des problèmes constitutionnels qu'elle soulève ;

- obliger les administrations d'État à motiver leurs décisions lorsque celles-ci s'écarteraient de l'avis de la commission ;

- motiver les avis de la commission lorsqu'ils sont défavorables. Dans ce cas, les administrations compétentes disposeraient d'un délai de deux mois pour présenter un nouveau projet à la commission, en tenant compte de l'avis de la commission. Il convient de préciser que la commission dispose déjà de tels pouvoirs. Par cet amendement, il s'agit de les conforter dans la loi, afin de renforcer ses pouvoirs.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé.

Article 2 bis (nouveau) (art. L. 1211-5 (nouveau) du code général des collectivités territoriales) Légalisation de la commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs

Cet article, inséré par amendement de votre rapporteur, vise à conférer à la commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES) une existence légale, et d'insérer les dispositions la régissant dans le code général des collectivités territoriales.

Créée en 200917(*) par le ministère des sports en raison des conséquences financières importantes supportées par les collectivités territoriales liées à l'évolution des règles édictées par les fédérations sportives délégataires concernant les infrastructures sportives françaises, la commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs a pour mission de rendre des avis sur les projets de règlements relatifs aux équipements sportifs requis pour accueillir les compétitions. Elle est composée de dix-huit membres nommés par arrêté du ministre chargé des sports, pour un mandat de quatre ans, renouvelable.

Composition de la CERFRES

Les dix-huit membres de la CERFRES sont :

- Le président18(*), désigné par le ministre chargé des sports ;

- quatre représentants de l'État (directeur des sports, directeur régional de la jeunesse et des sports, représentants du ministre chargé du développement durable et du ministre chargé des collectivités territoriales) ;

- cinq représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, nommés sur proposition des associations nationales d'élus locaux ;

- le Président du Comité national olympique ;

- quatre représentants des associations sportives ;

- deux représentants des entreprises intéressées par les équipements sportifs ;

- deux personnalités qualifiées.

Le projet de règlement accompagné d'une notice d'impact est transmis par la fédération au ministère des sports, qui l'adresse ensuite à la CERFRES. La notice d'impact précise le niveau de compétition visé par le règlement, les conséquences financières de ce texte, le nombre d'équipements visé, le bien-fondé du projet au regard de l'évolution des règles techniques et la description des concertations préalablement engagées. L'avis est rendu par la CERFRES dans un délai de deux mois après transmission par le ministre. Il est ensuite publié au bulletin officiel du ministère des sports. Le règlement n'entre ensuite en vigueur qu'après l'écoulement d'un nouveau délai de deux mois.

L'association nationale des élus en charge du sport, entendue par votre rapporteur, se félicite de la mise en oeuvre de cette commission. La création de cette dernière a en effet permis de circonscrire le champ de compétence des fédérations sportives19(*), de les responsabiliser et de favoriser la concertation avec les collectivités maîtres d'ouvrages et les autres fédérations qui partagent les mêmes installations20(*), ainsi que de contrôler les projets d'édiction et de modification des règlements fédéraux21(*).

Toutefois, l'association nationale des élus en charge du sport estime que la CERFRES souffre aujourd'hui de deux faiblesses :

- le délai laissé à la commission pour examiner les projets de règlements qui lui sont soumis, fixé à deux mois, apparaît trop court, et ne permet pas toujours à la CERFRES de disposer du temps suffisant pour effectuer une analyse pertinente ;

- le nombre peu élevé d'élus locaux en comparaison des représentants du monde sportif et de l'administration, les empêche souvent de faire entendre leurs observations.

Face à ce constat et dans un souci de renforcer l'existence de la CERFRES, votre rapporteur propose de remonter au niveau législatif l'existence de la commission, aujourd'hui codifiée aux articles R. 142-1 à 3 du code du sport. Le choix de l'insertion de ces nouvelles dispositions dans le code général des collectivités territoriales et non dans celui du sport se justifie par la volonté de votre rapporteur de porter l'existence de la CERFRES au même niveau que la commission consultative d'évaluation des normes dont elle complète les missions.

Ainsi, l'amendement de votre rapporteur propose de créer un titre I Bis au sein du chapitre III du Titre I du Livre Deuxième du code général des collectivités territoriales, composé d'un nouvel article L. 1211-5. La mission de la CERFRES consistant à rendre un avis sur les projets de règlements relatifs aux équipements sportifs est réaffirmée. Il est, en revanche, précisé que les représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements disposent de la moitié des sièges au sein de la CERFRES. L'objectif est de renforcer le poids des élus locaux face aux représentants du monde sportif. Enfin, il est proposé qu'un délai de quatre mois, et non plus de deux mois, soit laissé à la commission pour rendre ses avis sur les règlements fédéraux sportifs. Si la commission rejette un projet de règlement, estimant que l'impact financier est disproportionné par rapport aux objectifs poursuivis, les fédérations disposent d'un délai de deux mois pour proposer un nouveau règlement en tenant compte de l'avis de la commission.

La commission a adopté l'article 2 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 3 (art. L. 1211-4-4 (nouveau) du code général des collectivités territoriales) Création de la Commission consultative départementale d'application des normes

Les rapports de MM. Doligé et Belot ont dénoncé la complexité des normes auxquelles sont soumises les collectivités territoriales. Les élus locaux se plaignent de leur méconnaissance et de leur difficulté à comprendre les dispositions, législatives ou réglementaires, qu'ils doivent appliquer.

Fort de ce constat, cet article, issu des principes n° 10 et 14 du rapport de M. Éric Doligé, propose la création d'une commission consultative départementale d'application des normes.

I. Le dispositif proposé

Il est inséré un nouvel article L. 1211-4-3 dans le code général des collectivités territoriales qui crée, dans chaque département, une commission consultative départementale d'application des normes. Elle serait présidée par le représentant de l'État dans le département ou son représentant.

Outre le représentant de l'État, elle serait composée de deux maires honoraires, nommés sur proposition de l'association départementale des maires, et de deux personnalités qualifiées, choisies en fonction de leur expérience professionnelle.

Deux missions seraient confiées aux commissions consultatives départementales d'application des normes.

D'une part, chaque commission serait saisie par le représentant de l'État lorsque celui-ci serait lui-même saisi par tout maire, tout président d'un établissement public de coopération intercommunale, le président du conseil général ou le président du conseil régional si le chef-lieu de la région est situé dans le département en question, pour toute contestation relative à l'opposabilité d'une réglementation à une collectivité territoriale. La commission consultative départementale d'application des normes disposerait d'un délai d'un mois maximum pour rendre son avis, puisque le représentant de l'État devrait se prononcer, par un avis motivé, dans un délai d'un mois à compter de sa saisine.

D'autre part, la commission consultative départementale d'application des normes serait également saisie par le représentant de l'État lorsque ce dernier souhaite formuler toute proposition de simplification ou d'adaptation d'une réglementation applicable aux collectivités territoriales. L'ensemble des propositions ainsi formulées seraient ensuite transmises au ministre chargé des collectivités territoriales et à la commission consultative d'évaluation des normes.

Les conditions du fonctionnement de la commission consultative départementale d'application des normes seraient fixées par un décret en Conseil d'État.

II. Position de votre commission

La majorité des associations d'élus interrogés à ce sujet ont relevé le nombre élevé d'instances déjà existantes auxquelles il est très difficile pour les élus locaux de participer. La création d'une nouvelle instance ne ferait que renforcer ce problème.

Par ailleurs, il apparaît surprenant que, sous couvert de simplification, soit créée une nouvelle commission locale qui alourdirait le paysage des commissions consultatives déjà complexe. Les missions confiées à cette nouvelle instance ne justifient pas la création de cette dernière, d'autant qu'elle pourrait conduire à une application des normes différenciées sur le territoire. C'est pourquoi il est proposé, par votre rapporteur, de supprimer cette disposition.

La commission a supprimé l'article 3.

Article 4 (art. L. 1211-4-5 (nouveau) du code général des collectivités territoriales) Création d'une commission consultative des études locales au sein du comité des finances locales

Dénoncée dans les rapports de MM. Doligé, Belot, de votre rapporteur et M. Guillaume, et de MM. Carrez et Thénault22(*), l'absence d'outils de connaissance partagée des politiques publiques locales est considérée comme un facteur de cristallisation des relations entre l'État et les collectivités territoriales et comme un élément de l'inflation normative générée par les administrations centrales.

C'est pourquoi le principe n° 1 du rapport Doligé, tout comme la proposition n° 9 du rapport Belot, préconise la mise en place d'une base de données partagée entre l'État et les collectivités territoriales, qui permette également d'évaluer les politiques publiques locales. C'est l'objet du présent article, qui crée une nouvelle formation restreinte au sein du Comité des Finances Locales, la commission consultative des études locales (CCEL).

Il est ainsi proposé d'insérer un nouvel article L. 1211-4-5 du code général des collectivités territoriales créant une nouvelle formation restreinte au sein du comité des finances locales : la commission consultative des études locales. A l'instar de la commission consultative d'évaluation des normes et la commission consultative d'évaluation des charges, cette nouvelle commission serait composée de représentants :

- des administrations compétentes de l'État ;

- du Parlement ;

- des collectivités territoriales, dont l'un d'entre eux présiderait la nouvelle commission ;

- de personnalités qualifiées, désignées par arrêté des ministres en charge des collectivités territoriales et du budget, après avis du comité des finances locales. Toutefois, ces dernières ne disposeraient pas d'une voix délibérative.

La CCEL aurait pour mission :

- d'émettre un avis et de rédiger un rapport sur l'application des mesures réglementaires relatives à l'établissement de statistiques pour le compte de l'État. En effet, lors d'un transfert de compétences de l'État aux collectivités territoriales, celles-ci ont l'obligation de poursuivre l'établissement de statistiques, auparavant assurées par les administrations d'État, pour le compte de ce dernier qui en est le destinataire23(*) ;

- de mettre en place un système d'informations partagées entre l'État et les collectivités territoriales, afin d'assurer une meilleure connaissance commune des conditions dans lesquelles les collectivités territoriales exercent leurs compétences. La commission consultative des études locales choisirait elle-même les thèmes qu'elle souhaiterait analyser, en recensant l'ensemble des études et statistiques existantes et proposerait les actions visant à améliorer la pertinence, le recueil, le partage et l'exploitation des données recueillies ;

- de proposer, chaque année, au ministre chargé des collectivités territoriales, un programme d'études dont la réalisation serait confiée aux administrations d'État (notamment la direction générale des collectivités locales), en associant les collectivités territoriales, leurs représentants et des experts désignés par eux.

L'ensemble des travaux élaborés par la commission (rapports et travaux d'études) seraient ensuite transmis au Gouvernement et au Parlement et seraient rendus publics.

Les modalités plus concrètes du fonctionnement de cette nouvelle commission seraient définies par un décret en Conseil d'État, sur le modèle de la commission consultative d'évaluation des normes et de la commission consultative d'évaluation des charges.

Position de votre commission

L'ensemble des compétences qui seraient dévolues à cette nouvelle formation restreinte du comité des finances locale pourrait être assuré par les formations déjà existantes. Plus particulièrement, le contrôle de l'établissement des statistiques prévu à l'article L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales pourrait être assuré par la commission consultative d'évaluation des charges, déjà compétente en matière de compensations financières des transferts de compétences de l'État aux collectivités territoriales.

Quant à la mise en place d'informations partagées, la rédaction proposée n'apparaît pas suffisamment précise et normative. En outre, les moyens humains et techniques dont disposent les associations nationales d'élus ne permettraient pas à ces dernières de participer efficacement à la création de bases de données, qui relèveraient alors des services ministériels.

Face à ces réserves, il n'apparaît pas utile à votre rapporteur de maintenir ces dispositions.

La commission a supprimé l'article 4.

Article 4 bis (nouveau) (art. L. 1211-4-1 du code général des collectivités territoriales) Extension des compétences de la commission consultative d'évaluation des charges

Résultant d'un amendement de votre rapporteur, cet article vise à étendre les missions de la commission consultative d'évaluation des charges.

On rappellera que cette commission, créée en 198324(*), et ayant fait l'objet d'une réforme organisationnelle en 200425(*), constitue une formation restreinte du comité des finances locales, à l'instar de la commission consultative d'évaluation des charges. Sa principale mission est le contrôle de la compensation financière, allouée par l'État en contrepartie des transferts de compétences dont bénéficient les collectivités territoriales. En donnant son avis sur les projets d'arrêtés interministériels fixant le montant de cette compensation pour chacune des collectivités territoriales concernées, la commission veille ainsi à l'exacte adéquation entre les charges et les ressources transférées.

Elle participe également à la définition des modalités d'évaluation des accroissements et diminutions de charges résultant des transferts de compétences et peut enfin être consultée par le ministre de l'intérieur ou le ministre du budget en cas de contestation des collectivités sur les projets de compensation.

Ce nouvel article reprend les dispositions du troisième alinéa de l'article 4 de la proposition de loi ainsi supprimé pour étendre les compétences de la commission consultative d'évaluation des charges à l'émission d'avis sur les mesures réglementaires relatives à la production de statistiques par les collectivités territoriales, lors d'un transfert de compétences de la part de l'État, prévue à l'article L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales.

La commission a adopté l'article 4 bis (nouveau) ainsi rédigé.

TITRE II FONCTIONNEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
CHAPITRE PREMIER DÉMATÉRIALISATION DE LA PUBLICATION DES ACTES ET RECUEILS ADMINISTRATIFS

Article 5 (art. L. 2121-24, L. 2122-29, L. 3131-3 et L. 4141-3  du code général des collectivités territoriales) Dématérialisation du recueil des actes administratifs  des collectivités territoriales

Aux termes de l'article 5, la publication au recueil des actes administratifs des actes réglementaires des autorités municipales, départementales et régionales, aujourd'hui assurée sur papier26(*), pourrait dorénavant être abandonnée au profit de la forme électronique dans des conditions de nature à garantir leur authenticité et sous réserve d'une mise à disposition du public permanente et gratuite. En outre, un exemplaire papier du recueil devrait être disponible pour le public.


· Le régime en vigueur de publicité

La publicité des actes réglementaires des collectivités est la condition de leur entrée en vigueur.

Elle s'effectue par affichage ou publication, complété, pour certains actes par des modalités supplémentaires comme l'insertion dans une publication diffusée localement (tel est le cas des délibérations prises en matière d'interventions économiques ou approuvant une délégation de service public).

En outre, dans les communes de 3 500 habitants, dans les départements et régions, les actes réglementaires sont publiés dans un recueil des actes administratifs.

La périodicité de ce document diffère selon le niveau de collectivité : trimestrielle pour les communes27(*), mensuelle pour les départements et les régions28(*).

Le recueil est mis à disposition du public :

- à la mairie et, le cas échéant, dans les mairies annexes et les mairies d'arrondissement à Paris, Lyon et Marseille dans le premier cas ;

- à l'hôtel du département ou de la région pour les autres.

Le public est informé, dans les 24 heures, que le recueil est mis à sa disposition par affichage aux lieux habituels de l'affichage officiel.

Dans tous les cas, la diffusion du recueil peut être gratuite ou par vente au numéro ou par abonnement.


· L'évolution proposée

L'article 5 prévoit la forme électronique comme alternative au format papier sous la réserve de la mise à disposition du public d'un « recueil-papier ».

Il réserve le cas des actes individuels en renvoyant à un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), le soin de déterminer ce qui ne doit pas être publié au recueil dématérialisé.

La proposition de loi écarte donc le principe fixé dans la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, selon lequel le recours au support numérique, en matière d'affichage ou de publication des actes des autorités locales, ne peut être que « complémentaire mais non exclusif »29(*).


· Préserver l'accessibilité du public

Votre rapporteur comprend le souci de notre collègue Eric Doligé. A l'heure de l'informatique, l'obligation du papier apparaît curieuse, presque anachronique ; elle est, surtout, une source de lourdeur et de coût pour les collectivités. Un seul exemple à l'appui de la proposition : « les recueils des actes administratifs dans une ville de 150 000 habitants représentent sur une année 57 600 pages imprimées »30(*).

Cependant, si l'informatique tend à se généraliser tant en termes de réception que d'équipement, il ne conviendrait pas d'oublier ceux d'entre les administrés qui n'y recourent pas, soit par choix, soit faute d'apprentissage ou des moyens de s'en doter.

Pour ces motifs, votre commission des lois, sur le rapport de notre collègue Bernard Saugey, avait refusé, lors de l'examen de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, d'ouvrir aux collectivités locales la faculté de procéder à l'affichage de leurs actes exclusivement sur support numérique. Elle avait alors considéré que « le recours à un affichage exclusivement numérique des actes des collectivités locales aurait pour effet de limiter sensiblement le droit à information d'une partie de nos concitoyens »31(*).

Trois ans plus tard, cet impératif demeure.

Toutefois, pour ce qui concerne la publication des actes, votre rapporteur considère que le droit en vigueur peut évoluer pour permettre aux collectivités de réduire leurs frais d'impression : si certains actes doivent par nature figurer au recueil papier tels les arrêtés de police du maire, d'autres peuvent n'y être mentionnés que sous leur intitulé, à charge pour l'administré qui voudrait le consulter, de recourir alors à la version électronique. C'est pourquoi, sur sa proposition, la commission des lois, tout en maintenant le principe de l'obligation du support papier, a habilité le pouvoir réglementaire à fixer, après avis du Conseil d'Etat, la liste des catégories d'actes qui, en raison de leur nature, de leur portée et des personnes auxquelles ils s'appliquent, peuvent entrer en vigueur par leur seule publication électronique.

Ce dispositif s'inspire des règles fixées par l'ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 pour la publication des lois, ordonnances, décrets et, le cas échéant, des autres actes administratifs au Journal officiel32(*).

Tout en préservant l'accessibilité des décisions des autorités locales, cet « extrait » permettrait d'alléger la charge des collectivités.

Par ailleurs, la nature des actes visés par l'article 5 étant réglementaire, l'avis de la CNIL ne s'impose pas. Les dispositions correspondantes ont été, en conséquence, supprimées.

La commission des lois a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6 (art. L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1 du code général des collectivités territoriales - art. 6 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002) Dématérialisation de la publication ou de l'affichage  des actes des collectivités locales

L'article 6 applique la dématérialisation à la publication ou à l'affichage des actes réglementaires des collectivités. Cette publicité est, rappelons-le, la condition de leur entrée en vigueur.


· Le dispositif proposé : une dématérialisation sous condition

1. Le régime de publication et d'affichage des actes soumis au contrôle de légalité serait modifié, dans le même esprit, pour les trois niveaux de collectivités territoriales -communes, départements et régions- en prévoyant des conditions propres à garantir leur authenticité : la formalité d'affichage des actes exécutoires serait réputée accomplie par la mise en ligne de la version électronique et par la mise à disposition du public d'un exemplaire papier : cette modification est motivée, selon l'auteur de la proposition de loi, par les difficultés croissantes à réaliser cette obligation « en raison de l'augmentation du nombre des actes et de l'accroissement du volume de chacun d'entre eux ».

2.  En outre, le dispositif de certification du caractère exécutoire des actes est précisé comme une faculté et non une obligation pour l'exécutif local. Dans son rapport de mission, notre collègue Eric Doligé mentionne les difficultés liées à une interprétation trop littérale de cette disposition : des maires sont ainsi conduits à certifier le caractère exécutoire de l'ensemble des actes de la collectivité. Or, seuls certains actes devraient, par l'effet d'une disposition spécifique, faire l'objet d'une certification. Le plus souvent, les maires sont conduits à certifier un acte à la demande d'un administré ou le fait pour lui conférer une certaine solennité. Mais la certification n'est pas une condition de son entrée en vigueur, laquelle repose sur sa publicité et sa transmission au représentant de l'Etat le cas échéant.


· Préciser les conditions de la dématérialisation

Votre commission a approuvé l'intention poursuivie par l'article 6.

Sur le fond, la modification proposée rejoint la disposition adoptée par l'Assemblée nationale le 14 octobre 2008, autorisant l'affichage numérique de ces actes à titre exclusif (cf. supra art. 5). Mais l'article 6 de la proposition de loi l'atténue en garantissant, en tout état de cause, la disponibilité d'un exemplaire papier.

A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a précisé la rédaction proposée :

1. Elle a tout d'abord supprimé les dispositions renvoyant la transmission électronique des actes soumis au contrôle de légalité au « service dédié du ministère de l'intérieur ». Cette modalité est de nature réglementaire.

D'ailleurs, le régime de transmission électronique des actes pour les collectivités, de plus en plus nombreuses, qui y recourent, est fixé par les articles R. 2131-1 et s. pour les communes et étendu aux départements et régions par les articles R. 3132-1 et R. 4142-1 du CGCT. Le dispositif de télétransmission utilisé doit avoir été homologué par le ministère de l'intérieur et fait l'objet d'une convention signée entre le préfet et l'autorité locale.

2. Pour les communes, la commission a précisé que la formalité d'affichage aurait lieu, par extraits à la mairie lorsque la collectivité opte pour le support électronique. La publicité des arrêtés municipaux à caractère réglementaire -rappelons-le- peut être soit la publication, soit l'affichage33(*).

Cet affichage « allégé » permet de garantir l'accessibilité du public aux décisions locales, tout en tenant compte des lourdes contraintes qui pèsent sur les communes.

3. La commission a réservé l'obligation de certifier le caractère exécutoire des actes à ceux d'entre eux pour lesquels elle est prévue par une disposition particulière.

Outre des modifications rédactionnelles, la commission des lois a adopté l'article 6 ainsi modifié.

CHAPITRE 2 DISPOSITIONS FINANCIÈRES,  BUDGÉTAIRES ET COMPTABLES

Article 7 (art. L. 5211-26 du code général des collectivités territoriales) Clarification de la procédure de liquidation des EPCI

L'article 7, qui met en oeuvre la proposition n° 261, vise à clarifier les différentes étapes de la procédure de dissolution d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

Il modifie, en conséquence, le dispositif adopté dans la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 à l'initiative de votre commission des lois, pour préciser le régime juridique et la procédure administrative applicable en cas de dissolution d'un EPCI et de liquidation de son patrimoine.

1. La procédure s'appliquerait aussi aux dissolutions de plein droit comme dans le cas de réalisation totale de l'objet dévolu à l'établissement ;

2. Les documents budgétaires nécessaires à la liquidation de la structure seraient précisés avec l'adoption d'un budget de liquidation.

Lorsque la Trésorerie disponible de l'établissement s'avèrerait insuffisante pour couvrir l'ensemble des charges liées à la dissolution, le budget de liquidation prévoirait la répartition entre ses membres des contributions budgétaires -dépenses obligatoires ;

3. Lorsque la liquidation ne serait pas concomitante à l'adoption du compte administratif du dernier exercice d'activité du groupement -soit au plus tard le 30 juin-, le budget de liquidation donnerait lieu à l'établissement d'un compte administratif de liquidation.

En cas de défaut d'adoption du budget par l'organe délibérant de l'EPCI (avant le 31 mars ou le 15 avril les années de renouvellement de l'organe), le préfet pourrait le régler sur la base du projet élaboré par le liquidateur.

Saisie de difficultés rencontrées dans la dissolution de communautés de communes, l'Assemblée des communautés de France (AdCF) -comme l'AMF- a approuvé ces précisions qui permettront de simplifier la procédure de liquidation des intercommunalités.

Dans le même esprit, suivant son rapporteur, la commission des lois a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 (art. L. 2122-22, L. 3211-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales) Suppression ou modification des régies comptables  par l'exécutif territorial

Le maire, le président de conseil général ou régional, peut, par délégation de l'assemblée et pour la durée du mandat, créer les régies comptables nécessaires au fonctionnement des services.

L'article 8 prévoit d'élargir cette compétence à la modification et à la suppression de ces régies, qui leur sont aujourd'hui interdites.

Les délégations de pouvoir de la collectivité à son exécutif autorisées par la loi sont, en effet, d'interprétation stricte : elles sont impossibles en dehors des matières expressément prévues par le législateur34(*).

L'extension proposée par l'article 8 complète logiquement la délégation inachevée prévue en matière de régie : est-il cohérent que l'autorité ayant reçu compétence pour créer les régies ne puisse postérieurement ni les modifier, ni les supprimer ?

En tout état de cause, l'exécutif doit informer l'assemblée délibérante des actes pris dans l'exercice de la délégation qu'elle lui a consentie. Il devra donc lui rendre compte aussi des suppressions et modifications de régies auxquelles il aura procédé.

Pour ces motifs, suivant son rapporteur, la commission des lois a adopté l'article 8 sans modification.

Article 9 (art. L. 2121-31, L. 3312-5 et L. 4312-8 du code général des collectivités territoriales) Transmission par le directeur départemental ou régional des finances publiques du compte de gestion au préfet

La séparation des ordonnateurs et des comptables, posée par une ordonnance du 14 septembre 1822 et énoncée à l'article 3 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, impose l'établissement d'un compte administratif par l'ordonnateur et d'un compte de gestion par le comptable public.

Le compte de gestion retrace les débits et les crédits d'une collectivité territoriale. Il représente, en quelque sorte, « l'envers » du compte administratif. Il est présenté à l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale avant le vote du compte administratif.

Le présent article propose d'insérer un nouvel alinéa aux articles L. 2121-31 du code général des collectivités territoriales pour les conseils municipaux, L. 3312-5 pour les conseils généraux et L. 4312-8 pour les conseils régionaux, selon lesquels, lorsque le compte de gestion n'aurait pas été envoyé en annexe des délibérations l'arrêtant, il pourrait être transmis au préfet, à sa demande, par voie dématérialisée, par le directeur départemental ou régional des finances publiques.

Or, la transmission du compte de gestion se rattache à l'obligation générale de transmission des actes des collectivités territoriales au représentant de l'État, nécessaire pour assurer, d'une part, le caractère exécutoire de ces actes et permettre, d'autre part, le contrôle de légalité. C'est pourquoi cette transmission devrait être assurée, non pas à la demande du représentant de l'État, mais à celle des exécutifs locaux, selon les niveaux de collectivités territoriales concernées. Votre rapporteur vous propose un amendement en ce sens.

La commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 10 (art. L. 2122-22, L. 3211-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales) Délégation à l'ordonnateur de la capacité d'admettre en non-valeur les créances irrécouvrables les plus modestes

L'admission en non-valeur est une mesure d'ordre budgétaire dont l'objectif est de faire disparaître les écritures de prise en charge en comptabilité des créances irrécouvrables. Elle peut être demandée à l'ordonnateur par le comptable lorsque celui-ci constate qu'une créance est irrécouvrable.

Le caractère irrécouvrable d'une créance peut être lié à la situation du débiteur (insolvabilité, disparition), au refus de l'ordonnateur d'autoriser des poursuites de recouvrement vis-à-vis du débiteur ou encore à l'échec des tentatives de recouvrement (avec le constat, par exemple, par huissier que le débiteur ne dispose d'aucun bien saisissable).

L'admission en non-valeur est à distinguer d'une remise gracieuse qui « éteint » juridiquement la créance. En d'autres termes, l'admission en non-valeur ne modifie par les droits d'une collectivité territoriale vis-à-vis de son débiteur qui peut toujours recouvrer ultérieurement la créance dans l'hypothèse où la situation du débiteur s'améliorerait.

Il revient à l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale de prononcer l'admission en non-valeur et à l'ordonnateur d'émettre un mandat de dépense. Ce dernier est par ailleurs chargé de préparer les décisions de l'assemblée délibérante en ce domaine.

L'article 10 de la présente proposition de loi est une traduction de la proposition n° 260 du rapport Doligé. Il reprend également une proposition du groupe de travail sur la modernisation de la chaîne de traitement des produits locaux, réunissant la direction générale des finances publiques et les principales associations nationales d'élus, dont les conclusions ont été rendues en 2010.

Les articles L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales pour les conseils municipaux, L. 3211-2 pour les conseils municipaux et L. 4221-5 pour les conseils régionaux, seraient complétés par un nouvel alinéa autorisant la délégation, par l'assemblée délibérante à l'ordonnateur, de la capacité d'admettre en non-valeur les créances irrécouvrables les plus modestes qui lui sont présentées par le comptable public.

Cette délégation serait valable pour la durée du mandat de l'assemblée délibérante, limitée aux créances de faible montant dont le seuil serait fixé par un décret des ministres chargés du budget et de l'intérieur. L'assemblée délibérante pourrait déléguer cette compétence à l'ordonnateur pour un seuil inférieur à celui fixé nationalement ou bien la limiter à certaines créances.

Sous réserve d'un amendement rédactionnel, votre rapporteur est favorable à la simplification ainsi proposée.

La commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

CHAPITRE 3 SIMPLIFICATION DU FONCTIONNEMENT DES ASSEMBLÉES LOCALES

Article 11 (art. L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales) Extension du champ de la délégation des pouvoirs au maire

Cet article procède à un nouvel élargissement du champ de la délégation de pouvoirs du conseil municipal au maire.


· Vers la simplification de la gestion au quotidien

L'article 11 s'inscrit dans le fil de l'extension réalisée par les deux dernières lois de simplification du droit (12 mai 2009 et 17 mai 2011) : d'une part, à la réalisation de diagnostics d'archéologie préventive pour les opérations d'aménagement ou de travaux réalisés sur le territoire communal et d'autre part, au renouvellement de l'adhésion de la commune aux associations dont elle est membre.


· Un mouvement progressif

L'article 11 constitue la vingt sixième35(*) attribution que le conseil municipal pourrait décider de déléguer au maire, soit dans sa totalité, soit partiellement seulement.

La délégation, rappelons-le, vaut pour la durée du mandat.

Il s'agit, cette fois, de la demande d'attribution de subventions auprès de l'Etat ou d'autres collectivités territoriales.

L'article 11 traduit la proposition n° 123 du rapport de notre collègue Eric Doligé qui l'a inscrite au titre des règles de fonctionnement qui autorisent « la réactivité du processus décisionnel ». Il vise à ne pas lier la demande de subvention au rythme des réunions du conseil municipal afin d'accélérer la prise de décision.


· Une délégation encadrée

Dans l'esprit de ses précédentes décisions de 2009 et 2011, votre commission des lois a constaté que la décision de déléguer la demande de subvention était encadrée par la décision-même de l'autorité délégante : en effet, le conseil municipal devra fixer les conditions de la délégation qui pourront porter sur le montant de la requête, la nature des opérations subventionnables...

Aussi, sur la proposition de son rapporteur, elle a adopté l'article 11 sans modification.

Article 12 (art. L. 3121-19, L. 3121-22 et L. 4132-18-1 du code général des collectivités territoriales) Délai de transmission des rapports aux membres des assemblées délibérantes

L'article 12 modifie le régime de transmission des rapports adressés par le président du conseil général aux conseillers généraux avant les réunions de l'assemblée délibérante :

- il diminue de douze à huit jours avant la réunion intéressée, le délai de transmission et étend cette disposition aux rapports soumis à la commission permanente (leur mise à disposition des conseillers généraux qui en sont membres n'est, aujourd'hui, pas encadrée) ;

- en revanche, les documents budgétaires demeurent soumis à un délai de 12 jours.

L'article 12 met en oeuvre la proposition n° 132 du rapport de mission qui fonde le raccourcissement proposé des délais sur la dématérialisation de la transmission des documents.


· Préserver le droit à l'information des élus

Aujourd'hui, la voie électronique est offerte au choix des élus qui peuvent la préférer au support papier. L'adoption d'un délai de droit commun de huit jours pourrait imposer cette option dans les faits pour disposer du temps maximum nécessaire à l'examen des dossiers.

Au-delà du recours aux nouvelles technologies qui tient logiquement compte de l'évolution des moyens de communication et permet à la collectivité de réduire ses coûts de fonctionnement (reproduction des documents, frais d'affranchissement, personnels affectés à ces tâches), reste une question de fond : la réduction d'un tiers du délai offert aux conseillers pour prendre connaissance des dossiers sur lesquels ils seront appelés à débattre lors de la prochaine réunion du conseil.

Pour votre rapporteur, la modification proposée pourrait affecter l'exercice du droit d'information des élus.

Elle relève, par ailleurs, que l'article L. 3121-19 offre déjà au président de l'assemblée d'abréger jusqu'à un jour franc le délai de transmission en cas d'urgence36(*).

C'est pourquoi, à son initiative, la commission des lois a décidé de maintenir le dispositif actuel : le délai de transmission de douze jours.


· Harmoniser les règles aux différents niveaux de collectivité

En revanche, la commission a étendu au conseil régional les règles de transmission des rapports soumis à la commission permanente tel que le prévoit l'article 12 pour le département. Aujourd'hui non encadrée, la transmission des documents relève du règlement intérieur de l'assemblée.

Cependant, un délai de cinq jours plutôt que de douze semble plus approprié à la périodicité et à la teneur des réunions de la commission. Celle-ci peut exercer, par délégation, les compétences de l'assemblée délibérante à l'exception de ses attributions budgétaires. Elle se réunit généralement tous les mois.

La commission des lois a adopté l'article 12 ainsi rédigé.

Article 13 (art. L. 2121-8, L. 3121-8 et L. 4132-6 du code général des collectivités territoriales) Règlement intérieur des conseils

Traduction de la proposition n° 133, l'article 13, d'une part, allonge de un à trois mois suivant le renouvellement du conseil général, le délai d'adoption de son règlement intérieur et, d'autre part, prévoit le maintien en vigueur, dans l'intervalle, du précédent règlement.

Il s'agit, selon le sénateur en mission, « de donner plus de souplesse aux collectivités ». Le conseil général disposera donc d'un temps supplémentaire pour établir ses règles internes sans que, pour autant, le fonctionnement de l'assemblée en soit perturbé puisque l'ancien règlement continuera de s'appliquer jusqu'à l'adoption du nouveau document.

Portée du règlement intérieur

Le règlement intérieur précise les modalités régissant le fonctionnement interne du conseil : il peut fixer un effectif minimum aux groupes d'élus, préciser la présentation des procès-verbaux des comptes rendus des séances, le fonctionnement de la commission permanente...

Le règlement intérieur ne peut contrevenir aux lois et règlements et entacherait d'illégalité les délibérations de l'assemblée adoptées conformément à une de ses dispositions contraires à la loi37(*). Dans la même logique, une délibération prise en violation de dispositions légales mais dans le respect de la loi serait valide38(*).

Votre commission des lois a approuvé ce principe de bonne administration qu'elle a, de ce fait, étendu aux deux autres niveaux de collectivités territoriales : commune et région.

Aujourd'hui, la région obéit au même régime que le département (article L. 4132-6) et, en ce qui concerne le niveau communal (article L. 2121-8), seules les communes d'au moins 3.500 habitants sont soumises à l'obligation du règlement intérieur qui doit être adopté par le conseil municipal dans les six mois de son installation39(*). En revanche, dans les communes de moins de 3.500 habitants, l'adoption d'un règlement relève de la libre décision de l'assemblée40(*).


· Généraliser le dispositif à tous les niveaux

Sur la proposition de son rapporteur,

1. la commission a élargi aux deux autres niveaux de collectivités -commune et région- le principe du maintien en vigueur du règlement intérieur jusqu'à l'adoption du nouveau document ;

2. elle a aligné les délais d'adoption du règlement des conseils régional et municipal sur celui ouvert au département par l'article 13, c'est-à-dire le trimestre suivant le renouvellement de l'assemblée.

La commission des lois a adopté l'article 13 ainsi rédigé.

CHAPITRE 4 DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMMANDE PUBLIQUE

Article 14 (art. L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales) Quorum des commissions en matière de délégation de service public

Cet article est la traduction législative de la proposition n° 134 du rapport de simplification des normes précité.

Il vise à introduire, à l'article L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT), des règles de quorum, applicables aux réunions de la commission compétente en matière d'ouverture des plis contenant les offres des prestataires qui répondent en vue d'une délégation de service public. La commission dresse ensuite la liste des entreprises admises à présenter une offre et analyse leurs propositions41(*).

L'article 14, prévoit que la commission délibère valablement dès lors que plus de la moitié de ses membres sont présents. À défaut, si ce quorum n'est pas atteint, la commission est convoquée une seconde fois et délibère alors valablement, quel que soit le nombre de présents.

L'auteur de la proposition de loi, entend ainsi permettre aux plus petites collectivités, qui peinent parfois à réunir un nombre suffisant d'élus, de délibérer valablement.

En application de l'article L. 1411-5 du CGCT, les commissions compétentes en matière de délégation de service public sont composées différemment selon la taille de la collectivité42(*) :

Région, collectivité territoriale de Corse, département, commune de 3 500 habitants et plus43(*)

Commune de moins  de 3 500 habitants

6 membres :

- l'autorité habilitée à signer la convention de délégation de service public ou son représentant ;

- cinq membres de l'assemblée délibérante élus en son sein à la représentation proportionnelle.

4 membres :

- le maire ou son représentant ;

- trois membres du conseil municipal élus par le conseil à la représentation proportionnelle.

Or, dans les communes de moins de 1500 habitants, l'effectif légal de la commission d'ouverture des plis pèse proportionnellement le plus, au regard du nombre total de conseillers municipaux.

Pour les communes de moins de 100 habitants, 44 % des conseillers municipaux sont membres de la commission, 36 % pour celles de 100 à 499 habitants et 27 % pour celles de 500 à 1499 habitants. Les communes de moins de 1500 habitants représentent 84 % des communes françaises.

À l'inverse, le ratio nombre de membres de la commission/nombre de conseillers municipaux est relativement faible dans les grandes communes : il est ainsi de 9 % pour les communes de plus de 300.000 habitants.

Strates démographiques44(*)

Nombre  de conseillers municipaux

Nombre  de membres de la commission

Pourcentage

Moins de

100

   

9

4

44 %

De

100

à

499

11

4

36 %

De

500

à

1 499

15

4

27 %

De

1 500

à

2 499

19

4

21 %

De

2 500

à

3 499

23

4

17 %

De

3 500

à

4 999

27

6

22 %

De

5 000

à

9 999

29

6

21 %

De

10 000

à

19 999

33

6

18 %

De

20 000

à

29 999

35

6

17 %

De

30 000

à

39 999

39

6

15 %

De

40 000

à

49 999

43

6

14 %

De

50 000

à

59 999

45

6

13 %

De

60 000

à

79 999

49

6

12 %

De

80 000

à

99 999

53

6

11 %

De

100 000

à

149 999

55

6

11 %

De

150 000

à

199 999

59

6

10 %

De

200 000

à

249 999

61

6

10 %

De

250 000

à

299 999

65

6

9 %

Au-delà de

   

300 000

69

6

9 %

Lyon

   

453 187

73

6

8 %

Marseille

   

807 071

101

6

6 %

Paris

   

2 147 857

163

6

4 %

Source : commission des lois

Pour remédier à ces difficultés, rencontrées principalement par les communes rurales, le présent article assouplit les règles de fonctionnement des commissions chargées des délégations de service public, en transposant une règle qui existe déjà en matière de marchés publics, à l'article 25 du code des marchés publics, pour les commissions d'appel d'offres.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 sans modification.

Article 15 (art. L. 1411-14 du code général des collectivités territoriales) Mise à disposition des documents  relatifs aux délégations de service public

L'article 15 (proposition 127 du rapport de simplification des normes) vise à alléger les obligations de mise à disposition des documents relatifs à l'exploitation des services publics délégués.

En vertu des articles L. 1411-13 et 1411-14 du code général des collectivités territoriales (CGCT), lorsqu'une délégation de service public a été conclue par un établissement public administratif (EPA) d'une commune de 3500 habitants et plus, un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou un syndicat mixte, qui comprennent au moins une commune de 3500 habitants et plus, certains documents relatifs à l'exploitation des services publics délégués doivent être mis à la disposition du public au siège de l'établissement (EPA, EPCI, syndicat mixte) et, pour les EPCI et les syndicats mixtes, dans les mairies des communes membres.

Cette règle de publicité a été instituée dans un souci de transparence vis-à-vis des administrés.

Toutefois, la situation actuelle n'est pas sans présenter certains inconvénients. En effet, elle engendre des coûts de reprographie et d'acheminement postal pour les structures concernées car celles-ci doivent dupliquer les documents d'exploitation en autant d'exemplaires qu'il y a de communes membres en leur sein. Ces coûts peuvent être élevés, eu égard au volume souvent important de ces documents, et, selon l'auteur de la proposition de loi, apparaitre disproportionnés au regard du faible nombre de demandes de consultation émanant des administrés.

En conséquence, le présent article propose de substituer au principe de mise à disposition systématique des documents celui d'une mise à disposition sur demande.

Ainsi, les documents d'exploitation ne seraient plus disponibles que dans un seul lieu : le siège de l'établissement public administratif, de l'établissement public de coopération intercommunale ou du syndicat mixte.

Cependant, dans le cas où la mairie d'une commune membre d'un EPCI serait saisie d'une demande de consultation, elle demanderait les documents à l'établissement, qui les lui transmettrait, sans délai, par voie électronique le cas échéant. La commune mettrait alors ces documents à la disposition du demandeur.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 15 ne prévoit ce dispositif de transmission des documents que pour les EPCI. Or, les syndicats mixtes sont dans la même situation et devraient se voir appliquer le même mécanisme.

Votre commission vous propose donc de compléter cet article pour qu'une demande de consultation des documents puisse être présentée à la mairie d'une commune membre du syndicat mixte, dans les mêmes conditions que pour les EPCI.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Article 16 (art. L. 2122-21-1, L. 3221-11-1 et L. 4231-8-1 du code général des collectivités territoriales) Assouplissement des procédures de passation des accords-cadres

L'article 16 (proposition 163) vise à soumettre les accords-cadres au même régime simplifié que celui applicable aux marchés publics.

Instrument de planification de la commande publique, l'accord-cadre est un contrat par lequel l'acheteur public s'engage à passer des marchés auprès du ou des titulaires de l'accord, pendant une période donnée et pour des prestations déterminées (article 1er du code des marchés publics). Lorsqu'un accord cadre est attribué à plusieurs opérateurs économiques, ceux-ci sont mis en concurrence pour chacun des marchés passés sur le fondement de cet accord.

Les accords-cadres, qui sont des contrats administratifs et non des marchés publics en tant que tels, sont soumis à un régime juridique spécifique qui présente à la fois des similitudes (pour les délégations permanentes) et des différences (pour les délégations spécifiques) avec celui des marchés publics.

Les deux régimes prévoient la possibilité pour l'assemblée délibérante locale d'accorder à l'exécutif local, en début de mandature, une délégation permanente, pour la durée de leur mandat, leur permettant « de prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres, ainsi que toute décision concernant leurs avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget »45(*).

Cette possibilité a été prévue par la loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, pour tous les accords-cadres et marchés publics, quel que soit leur montant. Avant cette loi, cette faculté n'était ouverte que pour les marchés publics ou accords-cadres inférieurs à 206.000 euros hors taxes (en application du décret n° 2008-171 du 22 février 2008).

En revanche, les régimes applicables aux marchés publics et accords-cadres diffèrent sur la question des délégations spéciales.

Pour les marchés publics, l'ordonnance n° 2005-645 du 6 juin 2005 relative aux procédures de passation des marchés publics des collectivités territoriales a prévu la possibilité pour l'assemblée délibérante de la collectivité, de charger l'autorité exécutive de souscrire un marché déterminé, avant l'engagement de la procédure de passation de ce marché46(*), quel que soit son montant.

Autrement dit, l'assemblée délibérante peut autoriser par une délibération unique, l'engagement de la procédure de passation et la conclusion d'un marché. Cette autorisation préalable doit comporter la définition de l'étendue du besoin à satisfaire et le montant prévisionnel du marché.

En revanche, ce dispositif n'est pas applicable aux accords-cadres. L'assemblée délibérante doit prendre une première délibération autorisant l'exécutif local à souscrire l'accord-cadre puis, une nouvelle délibération est nécessaire préalablement à la passation de chacun des marchés subséquents47(*).

Cette procédure n'a plus réellement d'intérêt, dans la mesure où la délégation permanente est désormais autorisée, quel que soit le montant du contrat.

Le présent article complète le CGCT afin de soumettre les accords-cadres au même régime simplifié que les marchés publics en matière de délégations particulières.

Votre commission des lois vous propose d'adopter l'article 16 ainsi rédigé.

CHAPITRE 5 SIMPLIFICATION DES PROCÉDURES

Article 17 (art. L. 2243-1 du code général des collectivités territoriales) Simplification de la procédure de déclaration d'état d'abandon manifeste d'une parcelle

L'article 17 (proposition n° 129) simplifie la procédure de déclaration d'état d'abandon manifeste d'une parcelle48(*) en supprimant l'obligation de passage en conseil municipal pour l'engager.

Aujourd'hui, en effet, le conseil municipal doit intervenir à deux niveaux :

- d'abord pour demander au maire d'engager la procédure ;

- puis pour déclarer la parcelle en état d'abandon manifeste.

Déclaration de parcelle en état d'abandon

La procédure peut être engagée à l'encontre de tout l'immeuble, partie d'immeuble, voie privée assortie d'une servitude de passage public, installation et terrain sans occupant à titre habituel qui ne sont manifestement plus entretenus.

Elle ne peut être mise en oeuvre qu'à l'intérieur du périmètre d'agglomération de la commune.

Le maire constate, par procès-verbal provisoire qui détermine la nature des travaux indispensables pour faire cesser l'état d'abandon, l'abandon manifeste de la parcelle après recherche des propriétaires, titulaires de droits réels et autres intéressés.

Ce procès-verbal fait l'objet de mesures de publicité et est notifié aux intéressés.

A l'issue d'un délai de six mois à compter de l'exécution de ces mesures, le maire constate par procès-verbal définitif l'état d'abandon manifeste de la parcelle. Il saisit alors le conseil municipal qui décide s'il y a lieu de déclarer la parcelle en état d'abandon manifeste et d'en poursuivre l'expropriation au profit de la commune, d'un organisme y ayant vocation ou d'un concessionnaire d'une opération d'aménagement en vue soit de la construction ou de la réhabilitation aux fins d'habitat, soit de tout objet d'intérêt collectif relevant d'une opération de restauration, de rénovation ou d'aménagement.

La procédure, cependant, ne peut être poursuivie si, dans l'intervalle, les propriétaires ont mis fin à l'état d'abandon ou se sont engagés à effectuer les travaux nécessaires dans un délai fixé avec le maire.


· Une simplification opportune

L'article 17 propose de supprimer le premier passage par le conseil municipal pour permettre au maire d'engager la procédure.

Il ne préjudicie pas à la responsabilité de l'assemblée délibérante qui demeurera compétente pour déclarer l'abandon de la parcelle et en poursuivre, en conséquence, l'expropriation.

En revanche, il simplifie et permet d'accélérer la procédure.

C'est pourquoi, sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a adopté l'article 17 sans modification.

Article 18 (art. L. 123-4, L. 123-4-1 (nouveau), L. 123-5 et L. 542-2  du code de l'action sociale et des familles, art. L. 2113-13,  L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5842-22, L. 5842-28  du code général des collectivités territoriales) Assouplissement de la législation  relative aux centres communaux d'action sociale (CCAS)

Cet article traduit la proposition n° 259 du rapport de M. Éric Doligé.

I. Le dispositif actuel

L'article L. 123-4 du code de l'action sociale et des familles prévoit la création d'un centre communal d'action sociale dans chaque commune, sauf en cas de création au niveau d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre d'un centre intercommunal d'action sociale.

Les communes définissent, selon les dispositions de l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles, les missions dévolues à un centre communal d'action sociale ou à un centre intercommunal d'action sociale.

Les missions des centres communaux d'action sociale

Article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles

« Le centre communal d'action sociale anime une action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et privées. Il peut intervenir sous forme de prestations remboursables ou non remboursables.

« Il participe à l'instruction des demandes d'aide sociale dans les conditions fixées par voie réglementaire. Il transmet les demandes dont l'instruction incombe à une autre autorité. L'établissement du dossier et sa transmission constituent une obligation, indépendamment de l'appréciation du bien-fondé de la demande.

« Le centre communal d'action sociale peut créer et gérer en services non personnalisés les établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés à l'article L. 312-1.

« Le centre communal d'action sociale peut, le cas échéant, exercer les compétences que le département a confiées à la commune dans les conditions prévues par l'article L. 121-6.

« Un établissement public de coopération intercommunale peut créer un centre intercommunal d'action sociale pour exercer la compétence action sociale d'intérêt communautaire qui lui a été transférée.

« Les compétences exercées par les centres d'action sociale des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale qui relèvent de l'action sociale d'intérêt communautaire mentionnée au précédent alinéa sont transférées de plein droit au centre intercommunal d'action sociale, lorsqu'il a été créé.

« Tout ou partie des autres attributions qui sont exercées par les centres d'action sociale des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale peuvent également être transférées au centre intercommunal d'action sociale. Ce transfert est décidé par délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux, se prononçant dans les conditions de majorité requises pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale, et à l'unanimité des centres d'action sociale des communes concernées.

« Le transfert du service ou de la partie de service des centres d'action sociale des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale chargé de la mise en oeuvre des attributions transférées au centre intercommunal d'action sociale en application des deux alinéas précédents s'effectue dans les conditions prévues par le I de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales.

« Le transfert des biens, appartenant aux centres d'action sociale des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale, et nécessaires à la mise en oeuvre des attributions transférées au centre intercommunal d'action sociale, s'effectue dans les conditions prévues par les articles L. 1321-1 à L. 1321-5 du code général des collectivités territoriales. »

Cette obligation légale est peu utilisée. En effet, seules les communes les plus importantes se sont dotées d'un centre communal d'action sociale alors que la proportion des communes de moins de 1 000 habitants ayant mis en place un centre se révèle très faible.

II. Le dispositif proposé

Reprenant la proposition n° 259 du rapport de M. Éric Doligé, l'article 18 propose une nouvelle rédaction de l'article L. 123-4 du code de l'action sociale et des familles, crée un nouvel article L. 123-4-1 au sein du même code qui reprend, en les modifiant légèrement, certains alinéas de l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles.

Pour mémoire, on rappellera que la direction générale des finances publiques dénombrait, en 2011, 32 800 centres communaux d'action sociale et 325 centres intercommunaux d'action sociale, soit un total de 33 125 structures.

Or, une part importante des centres communaux et intercommunaux d'action sociale peut être considérée comme inactive : 5,7 % d'entre eux peuvent être considérés comme des « coquilles vides » sur le plan budgétaire et comptable (absence d'actif et de passif, absence d'opérations budgétaires durant un exercice) et 16,7 % d'entre eux n'ont connu aucune opération budgétaire au cours de l'exercice 2010 et peuvent, de ce fait, être considérés comme « dormants ».

De même, une part significative des 33 095 centres communaux et intercommunaux peut être considérée comme peu active. Ainsi, 20 % d'entre eux ont des produits et des charges de fonctionnement inférieurs à 1 000 euros par an et 33,2 % ont des produits et des charges de fonctionnement inférieurs à 2 000 euros par an. Au total, selon la direction générale des finances publiques, il est possible de considérer que 49,9 % des centres communaux et intercommunaux d'action sociale sont inactifs (16,7 % d'entre eux) ou très peu actifs (33,2 % d'entre eux).

Enfin, il semblerait que 98% des centres communaux d'action sociale inactifs ou très peu actifs soient situés dans des communes de moins de 1500 habitants.

A. La création des centres communaux d'action sociale : une faculté pour les communes

Selon le nouvel article L. 123-4 du code de l'action sociale et des familles, la création d'un centre communal d'action sociale par les communes deviendrait facultative et non plus obligatoire.

Toutefois, les missions des centres communaux d'action sociale, dans les communes où il serait dissout ou non créé, seraient exercées soit par la commune elle-même, soit par l'établissement public de coopération intercommunale auquel appartient la commune ou encore le centre intercommunal d'action sociale s'il est créé.

B. La création des centres intercommunaux d'action sociale

A l'instar des communes, le nouvel article L. 123-4-1 du code de l'action sociale et des familles propose la faculté pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière d'action sociale de créer un centre intercommunal d'action sociale compétent sur le territoire intercommunal.

Les centres intercommunaux d'action sociale exerceraient les compétences des centres communaux d'action sociale, selon qu'elles relèvent ou pas de l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles. Si elles relèvent de cet article, les attributions pourraient être transférées. Dans ce cas, ce transfert de compétence serait décidé par délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'EPCI et des conseils municipaux, selon les règles de majorité qualifiée prévues au II de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales : les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou la moitié des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

C. La dissolution des centres communaux d'action sociale et des centres intercommunaux d'action sociale

Les centres intercommunaux d'action sociale, tout comme les centres communaux d'action sociale, pourraient être dissous par délibération de l'organe délibérant de l'EPCI. Dans ce cas, les compétences exercées par le centre intercommunal d'action sociale seraient directement assumées par l'EPCI.

Si l'ensemble des attributions des CCAS, c'est-à-dire celles relevant de l'action sociale d'intérêt communautaire et les autres, sont transférées au CIAS, les CCAS seraient alors dissous de plein droit.

Le transfert des services, du personnel et des biens d'un CCAS vers un CIAS s'effectuerait dans les conditions classiques d'un transfert de compétence entre une commune et un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, prévu à l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales.

Les conditions d'un transfert de compétences entre un CCAS et un CIAS

Par analogie, l'ensemble des dispositions présentées ci-dessous s'appliquent aux modalités de transfert entre un CCAS et un CIAS.

Le I de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que tout transfert de compétence d'une commune vers un EPCI entraîne le transfert du service (ou de la partie de service) en charge de la compétence transférée au profit de l'EPCI. Les fonctionnaires exerçant en totalité leur fonction au sein du service ou de la partie du service transférés, sont également transférés au sein de l'EPCI, en préservant leur statut et leur emploi.

Les modalités du transfert sont définies par une décision conjointe de la commune et de l'EPCI bénéficiaire du transfert, après avis du comité paritaire compétent pour la commune considérée et, s'il existe, du comité technique paritaire compétent pour l'EPCI. Une convention doit être également signée entre les communes et l'EPCI bénéficiaire d'un transfert qui prévoit les conditions relatives à la situation des fonctionnaires exerçant pour partie seulement dans un service ou une partie du service transféré. Les commissions administratives paritaires concernées sont également consultées pour avis.

Les agents ainsi transférés peuvent conserver le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable avant le transfert, s'il leur était plus favorable. Par analogie, ces dispositions s'appliquent aux agents exerçant leur activité au sein d'un service d'un CCAS dont les attributions ont été transférées au CIAS dépendant de l'EPCI auquel appartiennent les communes.

Le transfert des attributions des CCAS au profit du CIAS entraîne, selon l'alinéa 7 du nouvel article L. 123-4-1 du code de l'action sociale et des familles, le transfert des biens appartenant aux CCAS nécessaire à la mise en oeuvre des attributions transférées aux CIAS, conformément aux dispositions des articles L. 1321-1 à 5 du code général des collectivités territoriales. Selon ces articles, tout transfert de compétences entraîne de plein droit la mise à disposition à la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés pour l'exercice de la compétence transférée. La mise à disposition est constatée par un procès-verbal établi contradictoirement par les représentants de la collectivité antérieurement compétente et de la collectivité bénéficiaire du transfert. L'établissement de ce procès-verbal peut également faire intervenir, à la demande des parties, un conseil d'expert. La remise des biens à la collectivité nouvellement compétente a lieu à titre gratuit, conformément à l'article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales. Celle-ci exerce dès lors les obligations du propriétaire sur les biens meubles et immeubles qui lui ont été transférés, peut procéder à tous les travaux qu'elle juge utile, se substitue à la collectivité anciennement bénéficiaire des biens pour assurer les droits et obligations découlant des contrats portant sur des emprunts ou sur des marchés d'entretien ou de fonctionnement des services. La collectivité nouvellement compétente succède à tous les droits et obligations de la collectivité antérieurement compétente lorsque celle-ci était locataire des biens mis à disposition (article L. 1321-5 du code général des collectivités territoriales).

D. Dispositions complémentaires

Par souci de cohérence, l'ensemble des dispositions précédemment décrites s'appliqueraient également à Mayotte.

La création d'une section du centre d'action sociale dotée de la personnalité juridique deviendrait une faculté lorsque serait créée une commune associée. Il convient de rappeler que la rédaction actuelle de l'article L. 2113-13 du code général des collectivités territoriales prévoit que la création d'une commune associée entraîne de plein droit la création d'une section du CCAS dotée de la personnalité juridique, à laquelle est dévolue le patrimoine du CCAS ayant existé dans l'ancienne commune.

Enfin, l'article 18 prévoit un certain nombre de corrections matérielles et de cohérence. Ainsi, les références à l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles sont remplacées par celles de l'article L. 123-4-1 du même code, pour chaque catégorie d'EPCI compétent en matière d'action sociale d'intérêt communautaire qui peut en confier la responsabilité, en tout ou partie, à son CIAS (pour les communautés de communes : article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales ; pour les communautés d'agglomération métropolitaines : article L. 5216-5 ; et pour les communautés de communes et communautés d'agglomération de Polynésie française : articles L. 5842-22 et L. 5842-28).

III. Position de votre commission

Les dispositions du présent article mériteraient d'être clarifiées sur plusieurs points. Tout d'abord, la rédaction actuelle ne permet pas de savoir si le transfert de la compétence en matière d'action sociale à un établissement public de coopération intercommunale reste limité à la compétence d'intérêt communautaire, ce qui est le cas aujourd'hui, ou à l'ensemble de la compétence. Ensuite, les conditions de transfert des biens, droits, obligations et du personnel devraient être précisées. Enfin, l'article 18 propose une règle générale de faculté de création d'un centre communal d'action sociale qui s'appliquerait à toutes les communes, quelle que soit leur population.

C'est pourquoi votre rapporteur a proposé une nouvelle rédaction de l'article 18 afin de préciser le régime de création et de dissolution des centres communaux d'action sociale et des centres intercommunaux d'action sociale.

Les centres communaux d'action sociale seraient obligatoirement créés dans les communes de 1 500 habitants et plus et seraient facultatifs en-deçà de ce seuil. En cas de dissolution d'un centre communal d'action sociale - dispositions qui ne concerneraient que les communes pour lesquelles la création d'un centre communal d'action sociale serait facultative, c'est-à-dire celles dont la population est inférieure à 1 500 habitants - ou en l'absence de création, les compétences d'action sociale seraient exercées par la commune elle-même. Lorsqu'un centre intercommunal d'action sociale serait créé, les communes n'exerceraient plus que les compétences qui ne relèveraient pas de l'intérêt communautaire, ces dernières étant assumées par le centre intercommunal. Dans le cas où toutes les compétences d'un centre communal d'action sociale seraient exercées par le centre intercommunal d'action sociale, le centre communal d'action sociale serait alors obligatoirement dissous.

En revanche, si le centre intercommunal d'action sociale est dissous, l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre exercerait lui-même les compétences du centre, sauf si une commune s'y opposait par délibération motivée pour récupérer les compétences et les exercer elle-même.

Enfin, le transfert des biens appartenant aux centres communaux d'action sociale des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et nécessaires à la mise en oeuvre des attributions transférées au centre intercommunal d'action sociale s'effectuerait dans les conditions prévues aux articles L. 1321-1 à L. 1321-5 du code général des collectivités territoriales.

La commission a adopté l'amendement proposé par votre rapporteur et l'article 18 ainsi modifié.

TITRE III URBANISME ET AMÉNAGEMENT
CHAPITRE PREMIER URBANISME

Article 19 (art. 300-3 du code de l'urbanisme) Sécurisation des conventions de mandat d'aménagement

L'article 19, qui reprend les propositions n° 62 et 63 du rapport de M. Éric Doligé, vise à donner une base légale aux conventions de mandat d'aménagement, uniquement prévu à l'article R. 321-20 du code de l'urbanisme. L'absence actuelle de base légale est liée à la réécriture de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme par l'article 1er de la loi n° 809-2005 du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement qui a soumis les conventions d'aménagement à un régime unique ouvert à la concurrence. C'est pourquoi le présent article « remonte » en partie législative les dispositions de l'article R. 321-20 du code de l'urbanisme en y apportant des améliorations rédactionnelles.

A titre de rappel, les collectivités territoriales peuvent réaliser elles-mêmes leurs opérations d'aménagement ou décider de les faire réaliser par un tiers, en leur nom. Dans ce cas, la collectivité territoriale, qui est le mandant, fait réaliser l'opération en son nom et pour son compte par un tiers, le mandataire, via un mandat d'aménagement.

Le nouvel article L. 300-3 du code de l'urbanisme proposé par l'article 18 prévoirait qu'une convention de mandat serait passée entre, d'une part, l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics et, d'autre part, toute personne publique et privée. Ces mandats concerneraient la réalisation :

- d'études ;

- de travaux ;

- d'ouvrages et de bâtiments de toute nature qui n'entreraient pas dans le cadre de la loi MOP49(*), à savoir tout ouvrage de bâtiment, d'infrastructures et d'équipements industriels destinés à leur exploitation ;

- l'achat et la revente de biens fonciers immobiliers.

Les dispositions obligatoires des conventions de mandat

La convention de mandat devrait être écrite et soumise à l'obligation d'exécution personnelle du contrat de mandat.

Cette convention permettrait à la personne publique mandante de définir ses besoins, ses objectifs et ses contraintes dans l'opération visée ainsi que l'enveloppe financière dont disposerait le mandataire. Il reviendrait à la personne publique mandante d'assurer le financement de l'opération.

La signature de la convention de mandat pourrait autoriser le mandataire à passer les marchés publics nécessaires à l'exécution du mandat. Seraient également définies les conditions techniques, administratives et financières de la réalisation des prestations ou travaux du mandataire, les conditions de contrôle des prestations par le mandant ainsi que les conditions de remboursement des dépenses exposées par le mandataire.

Les dispositions facultatives des conventions de mandat

La convention pourrait également contenir des clauses selon lesquelles le mandataire serait habilité à solliciter des subventions ou rechercher des prêts. Dans ce cas, il reviendrait à la personne publique de conclure les contrats de prêts et de les percevoir directement.

Le mandat d'aménagement est incompatible avec toute mission de maîtrise d'oeuvre, d'exécution de travaux ou de contrôle qui serait exercée par le mandataire ou une entreprise liée, c'est-à-dire toute entreprise sur laquelle le mandataire peut exercer une influence dominante, ou inversement, ou qui est soumise à la même influence dominante que le mandataire (majorité du capital, majorité des voix).

Position de votre commission

Une convention de mandat conduit une collectivité territoriale à déléguer à une personne publique ou privée le pouvoir de l'engager juridiquement dans de nombreuses relations contractuelles. C'est pourquoi son contenu doit être suffisamment précis pour permettre à l'organe compétent de prendre la décision en connaissance de cause et éviter que le mandataire excède le champ de la délégation qu'a souhaité lui donner la collectivité.

Votre rapporteur propose une nouvelle rédaction de l'article 19 visant à clarifier le champ recouvert par une convention de mandat et les dispositions devant y figurer.

La commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

Article 20 (art. L. 123-1-3, L. 123-1-4-1 (nouveau), L. 123-1-5, L. 210-1,  L. 212-6 (nouveau), L. 212-7 (nouveau), L. 213-4 du code de l'urbanisme,  L. 111-4-1 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation) Secteurs de projet

Cet article reprend les propositions n°s 68, 69 et 70 du rapport précité de M. Éric Doligé.

I. Rappel des dispositions existantes

A. La composition d'un plan local d'urbanisme

Le plan local d'urbanisme (PLU) est un document hybride, qui comprend à la fois des éléments d'orientation articulés dans un projet d'aménagement et de développement urbain et des éléments réglementaires et de programmation fixant le droit des sols. Il est composé des documents suivants, énumérés à l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme :

- le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ;

- le rapport de présentation ;

- les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) ;

- le règlement ;

- des annexes.

1°) Le projet d'aménagement et de développement durable (PADD)

L'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme indique que le projet d'aménagement et de développement durable définit les orientations générales suivies par le plan local d'urbanisme, qui s'inscrivent dans une perspective transversale et écologique, avec l'inscription d'objectifs généraux de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, des paysages et de préservation ou de restauration des continuités écologiques. Il fixe également des objectifs de modération de la consommation d'espace et de lutte contre l'étalement urbain.

2°) Les orientations d'aménagement et de programmation

Définies à l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme, les orientations d'aménagement et de programmation comprennent des dispositions relatives à :

- l'aménagement : elles peuvent définir les actions et opérations nécessaires afin de mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de ville et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune. Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent également comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ;

- l'habitat : les orientations d'aménagement et de programmation définissent les objectifs et les principes d'une politique dont l'objectif est de répondre aux besoins en logements et en hébergements, de favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et d'améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées ;

- les transports et les déplacements : elles définissent l'organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement.

Le rapport de M. Éric Doligé constate à leur sujet que « l'orientation d'aménagement et de programmation est souple dans son écriture et son application. Elle demande d'anticiper sur le projet en en définissant les grandes lignes en termes d'aménagement mais pas de contenu qui est du niveau du règlement ».

3°) Le règlement

L'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme prévoit que le règlement fixe, en cohérence avec les orientations contenues dans le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols afin de respecter, entre autres, l'équilibre entre le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, d'une part, et l'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et des paysages naturels, d'autre part, et la sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables, enfin.

Le règlement peut interdire de construire, délimiter les zones urbaines et à urbaniser ainsi que les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger, ou encore définir, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions.

B. La notion de « secteurs de projets » dans le code de l'urbanisme

Les plans locaux d'urbanisme peuvent mobiliser plusieurs types d'outils permettant de favoriser l'émergence et la mise en oeuvre de projets d'urbanisme :

- les secteurs en zone U ou AU, définis aux articles R. 123-5 du code de l'urbanisme.

Article R. 123-5 du code de l'urbanisme : « Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. »

Dans ces secteurs, sont interdites les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement, sous réserve d'une justification particulière et pour une durée maximale de cinq ans, dans l'attente de l'approbation, par la commune, d'un plan d'aménagement global. En revanche, selon les dispositions de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme, les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes sont autorisés dans ces secteurs ;

- les zones à urbaniser (I AU), définies à l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme.

Article R. 123-6 du code de l'urbanisme : « Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation.

« Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et le règlement.

« Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme. »

Ces zones peuvent disposer d'orientations d'aménagement et d'un règlement. Il s'agit donc de zones constructibles sous réserve de réalisation d'équipements internes.

II. Le dispositif proposé

Selon l'exposé des motifs, l'objectif de l'article 20 est d'« instaurer dans les plans locaux d'urbanisme (PLU), en zone U et I AU, des secteurs de projets » et de privilégier les orientations d'aménagement et de programmation par rapport au règlement, en raison de sa souplesse.

A. L'insertion des secteurs de projets dans le plan local d'urbanisme

L'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme serait complété par un nouvel alinéa selon lequel le PADD préciserait, le cas échéant, qu'un secteur de projets serait créé, soit en zone urbaine, soit en zone à urbaniser dont les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et d'assainissement auraient une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de la zone.

Il est également proposé de créer un nouvel article L. 123-1-4-1 dans le code de l'urbanisme : celui-ci donnerait la faculté de définir les secteurs de projets au sein des orientations d'aménagement et de programmation. Trois types de dispositions devraient dès lors y apparaître :

- les projets d'aménagements envisagés ;

- les orientations programmatiques prévisionnelles ;

- les objectifs prioritairement attendus pour :

- la nature des différentes affectations des sols afin d'assurer la mixité sociale ;

- les principes d'aménagement visant à préserver et remettre en bon état les continuités écologiques ;

- les formes urbaines, la densité minimale et les rapports entre espaces publics et privés ;

- les principes de localisation prévisionnelle des bâtiments, ouvrages et constructions, équipements publics et réseaux, plus particulièrement ceux concernant l'énergie renouvelable et les transports en commun.

Les orientations d'aménagement et de programmation pourraient également préciser, pour les secteurs projets :

- la performance environnementale des bâtiments (gestion des eaux pluviales et économie de la ressource en eau) ;

- les caractéristiques générales des espaces publics ;

- le stationnement.

Un nouvel alinéa serait inséré à l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme selon lequel le règlement du plan local d'urbanisme pourrait délimiter des secteurs de projets.

B. L'application du droit de préemption dans les secteurs de projets

Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé, conformément au troisième alinéa de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme.

Cet alinéa serait complété afin de permettre, pour les secteurs de projets, que la décision visant à exercer le droit de préemption dans un secteur de projet puisse se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte instituant le secteur de projet, à savoir le règlement ou les OAP, pour définir l'objet pour lequel le droit de préemption serait exercé.

C. Une réorganisation du code de l'urbanisme

L'article 20 propose l'insertion d'un nouveau chapitre II bis au sein du titre 1er du livre II du code de l'urbanisme intitulé « Droit de préemption en secteur de projets », composé de deux nouveaux articles :

- l'article L. 212-6 selon lequel la délibération instituant un secteur de projet s'accompagnerait obligatoirement de l'application du droit de préemption dans ce secteur, pour une durée de six ans renouvelable à compter de la publication de l'acte créant le secteur de projets. Les articles du chapitre III du titre 1er du livre II du code de l'urbanisme relatifs aux dispositions communes au droit de préemption urbain, aux zones d'aménagement différé et aux périmètres provisoires s'y appliqueraient ;

- l'article L. 212-7 qui prévoirait qu'à la publication de l'acte instituant le secteur de projets, tout propriétaire, ou ses ayants droits universel ou à titre universel, dont un bien serait soumis au droit de préemption, pourrait demander à la personne créant ce secteur de l'acheter, en indiquant le prix qu'il en demande selon les modalités décrites à l'article L. 212-3 du code de l'urbanisme.

Ainsi, selon cet article, le créateur du secteur de projets disposerait d'un délai de deux mois, à compter de la proposition, pour se prononcer. A défaut d'accord amiable entre les deux parties, le prix serait fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation. En cas d'acquisition, le règlement du prix par le titulaire du droit de préemption devrait avoir lieu au plus tard six mois après sa décision d'acquérir le bien au prix demandé ou six mois après la décision définitive de la juridiction compétente.

Le chapitre III du titre 1er du livre II du code de l'urbanisme serait dénommé : « Dispositions communes au droit de préemption urbain, aux zones d'aménagement différé, aux périmètres provisoires et au droit de préemption en secteur de projets ».

D. L'expropriation dans les secteurs de projets

L'article 20 propose l'insertion d'un nouvel alinéa à l'article L. 213-4 du code de l'urbanisme, relatif au prix d'acquisition fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation à défaut d'accord entre le créateur du secteur de projets et le propriétaire du bien. Le premier alinéa fixerait la date de référence pour estimer la valeur des biens lors de l'expropriation à un an avant la date à laquelle l'acte rendant public, approuvant ou révisant le PLU ou instituant le secteur de projet dans lequel se situe le bien incriminé serait devenu opposable.

Le deuxième alinéa de l'article L. 213-4 du code de l'urbanisme serait modifié et fixerait la date à laquelle serait opposable aux tiers le moins récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le POS ou le PLU et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien comme la date d'évaluation du bien exproprié non compris dans un secteur de projets ou dans une zone d'aménagement différé.

E. Les dérogations aux opérations réalisées dans les secteurs à projets

Un nouvel article L. 111-4-1 serait inséré dans le code de la construction et de l'habitation qui autoriserait, lorsque les caractéristiques d'une opération réalisée dans un secteur de projets le nécessiteraient, le préfet à accorder, par un arrêté préfectoral motivé, des dérogations :

- aux règles générales de construction applicables aux bâtiments d'habitation et aux mesures d'entretien de bâtiments jusqu'à leur destruction. Ces règles seraient fixées par un décret en Conseil d'État (article L. 111-4 du code de la construction et de l'habitation) ;

- à l'obligation de pourvoir tout ensemble d'habitation des services en clair de télévision par voie hertzienne en mode numérique, de lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique (article L. 111-5-1 du code de la construction et de l'habitation) ;

- à l'obligation de doter les places de stationnement individuelles couvertes de gaines techniques, câblages et dispositifs de sécurité pour l'alimentation de véhicules électriques ou hybrides rechargeables ainsi que le stationnement sécurisé des vélos (article L. 111-5-2 du code de la construction et de l'habitation) ;

- à l'accessibilité aux personnes handicapées des locaux d'habitation, propriétés de personnes publiques ou privées, des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des lieux de travail (articles L. 111-7 et L. 111-7-1 du code de la construction et de l'habitation) ;

aux performances énergétiques et environnementales pour les constructions nouvelles (article L. 111-9 du code de la construction et de l'habitation) ;

- aux exigences minimales en matière d'isolation phonique (article L. 111-11 du code de la construction et de l'habitation).

III. Position de la commission

La définition et la mise en oeuvre des secteurs de projets soulèvent plusieurs observations.

La définition proposée par le présent article mérite d'être précisée. En effet, si le plan local d'urbanisme, dans lequel seraient insérés les secteurs de projets, n'est pas suffisamment précis, le public, qui est invité à participer à son élaboration, comme l'organe délibérant, à qui revient son approbation et son application, devront se prononcer sur une norme trop vague, qui ne déterminerait pas suffisamment ce qui est autorisé de ce qui ne l'est pas. En d'autres termes, une telle imprécision ne permettra pas au plan local d'urbanisme de remplir les objectifs qui sont les siens, ce qui sera source d'insécurité juridique et d'inégalité pour ceux auxquels cette norme sera opposable.

La mise en oeuvre des secteurs de projets posera un certain nombre de difficultés. Les secteurs de projets, étant définis à partir d'objectifs à atteindre, laissent une marge de manoeuvre assez grande à l'autorité compétente ce qui n'est pas sans risque en matière de sécurité juridique. Il convient de rappeler que la définition d'une norme en termes d'objectifs à atteindre n'est pas moins contraignante qu'une norme plus précise ; ainsi, l'autorité administrative devra, sous le contrôle du juge, vérifier que le projet qui lui est soumis pour autorisation est de nature à atteindre les objectifs fixés.

La question du caractère systématique du droit de préemption urbain dans les secteurs de projets prévue par le nouvel article L. 212-6 du code de l'urbanisme pourrait représenter pour les collectivités territoriales une contrainte forte, qui peut les dissuader de recourir à l'application d'un tel droit.

Enfin, les dérogations que le représentant de l'État peut accorder dans les secteurs de projets, lorsque les caractéristiques de l'opération le nécessitent, ne sont pas suffisamment encadrées, en opposition à la jurisprudence du Conseil constitutionnel. On rappellera que ce dernier encadre doublement les dérogations qui peuvent être apportées à la loi, avec, d'une part, le fait que le législateur doit pleinement exercer la compétence que lui confie la Constitution et, d'autre part, le principe d'égalité devant la loi implique que les différences de traitement soient justifiées par des différences de situation ou par un intérêt général, l'un et l'autre devant être en rapport direct avec l'objet de la loi. Or, les dispositions prévues dans le présent article autorisent le représentant de l'État à accorder des dérogations individuelles à l'application de la loi, sans autre encadrement qu'une condition très imprécise relative aux caractéristiques de l'opération. Ainsi, le législateur pourrait être considéré comme n'exerçant pas la plénitude de sa compétence.

Face à l'ensemble de ses observations et aux nombreuses difficultés que soulèvent les présentes dispositions, votre rapporteur estime qu'une réflexion spécifique à ce sujet mériterait d'être menée. C'est pourquoi elle propose un amendement de suppression.

La commission a supprimé l'article 20.

Article 21 (art. L. 311-1 et L. 311-5 du code de l'urbanisme) Modernisation de la procédure de création d'une ZAC

Cet article est une traduction législative des propositions n°s 75 et 76 du rapport précité de M. Éric Doligé.

La constitution d'une ZAC

L'article L. 311-1 du code de l'urbanisme définit les zones d'aménagement concerté (ZAC) comme étant des zones à l'intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés.

La création d'une ZAC fait intervenir trois phases :

- la concertation ;

- le dossier de création, qui est approuvé, selon le deuxième alinéa de l'article L. 311-1 du code de l'urbanisme :

- soit par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI compétent lorsqu'ils en ont l'initiative ;

- soit par le préfet pour la création de ZAC :

- réalisées, à l'initiative de l'État, des régions, des départements ou de leurs établissements publics et concessionnaires ;

- ou celles situées, en tout ou partie, à l'intérieur d'un périmètre d'intérêt national.

Dans ces deux cas, la création de la ZAC par le préfet est subordonnée à l'avis du conseil municipal ou de l'organe de l'établissement public compétent ;

- le dossier de réalisation de la ZAC, constitué par la personne publique à l'initiative de la création et qui doit être approuvé par l'organe délibérant, sauf lorsqu'il s'agit d'une ZAC créée à l'initiative de l'État.

En d'autres termes, chaque procédure nécessaire à la réalisation d'une ZAC nécessite une délibération de l'organe délibérant de la commune ou de l'établissement public compétent.

La conclusion d'une convention de participation

L'aménagement et l'équipement d'une ZAC sont directement conduits par la personne publique à l'initiative de sa création ou « concédés » à un établissement public y ayant vocation, à une société d'économie mixte ou à une personne publique ou privée.

L'alinéa 2 de l'article L. 311-5 du code de l'urbanisme prévoit en outre la conclusion d'une convention de participation entre le concessionnaire d'une ZAC et les propriétaires de terrains situés à l'intérieur de la zone. Celle-ci définit les conditions dans lesquelles les propriétaires peuvent participer au projet et à la réalisation des travaux de la ZAC. Cette convention est à distinguer de la convention financière régie par l'article L. 311-4 du même code.

Le dispositif proposé

L'article 21 propose l'insertion d'un nouvel alinéa 2 à l'article L. 311-1 du code de l'urbanisme selon lequel chaque ZAC ferait l'objet d'une procédure comprenant un dossier de création et un dossier de réalisation, nécessitant ainsi deux délibérations par l'assemblée délibérante. Ces dossiers pourraient être regroupés en un dossier unique permettant, de fait, une seule délibération de l'organe délibérant. Selon l'exposé des motifs, cette procédure simplifiée de création - réalisation d'une ZAC « emporte également approbation du programme d'équipements publics, lorsque la collectivité concernée en a la compétence et lorsque cela est pertinent ».

Par ailleurs, l'alinéa 2 de l'article L. 311-5 du code de l'urbanisme permettrait, non plus au seul concédant de la ZAC, mais à l'ensemble des personnes publiques maîtres d'ouvrage d'une ZAC, de conclure une convention de participation avec les propriétaires de terrains situés à l'intérieur de la zone.

Position de la commission

Les dispositions relatives à la création d'une procédure unique regroupant le dossier de création et de réalisation. Les dispositions relatives à la convention de participation sont identiques aux dispositions de l'article 108 de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives.

C'est pourquoi votre rapporteur propose un amendement de suppression.

La commission a supprimé l'article 21.

Article 22 (art. L. 271-4 du code de la construction et de l'habitation) Dispense de diagnostic pour la vente d'immeubles voués à la destruction

L'article L. 271-4 du code de la construction et de l'habitation prévoit la constitution d'un dossier de diagnostic technique en cas de vente de tout ou partie d'un immeuble bâti. Ce dossier est composé de huit documents :

- le constat de risque d'exposition au plomb ;

- l'état mentionnant la présence ou l'absence de matériaux ou produits contenant de l'amiante ;

- l'état relatif à la présence de termites ;

- l'état de l'installation intérieure de gaz ;

- l'état des risques naturels et technologiques pour des bâtiments situés dans certaines zones ;

- le diagnostic de performance énergétique ;

- l'état de l'installation intérieure d'électricité ;

- le document établi à l'issue du contrôle des installations d'assainissement non collectif.

L'article 22, qui reprend la proposition n° 79 du rapport de M. Éric Doligé, propose de supprimer les diagnostics relatifs à l'état de l'installation intérieure de gaz, le diagnostic de performance énergétique et l'état de l'installation intérieure d'électricité en cas de vente d'un immeuble voué ensuite à la destruction.

Votre rapporteur approuve cette disposition qui permet d'alléger des procédures, souvent inutiles, imposées aux collectivités territoriales pour la vente d'immeubles voués à la destruction. Votre rapporteur propose toutefois un amendement destiné à préciser l'insertion de cette disposition au douzième alinéa de l'article 271-4 du code de la construction et de l'habitation et à clarifier sa rédaction.

La commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article 23 (art. L. 111-5 du code de l'urbanisme) Opposabilité du cahier des charges de lotissement

Défini à l'article L. 442-7 du code de l'urbanisme, le cahier des charges est un document contractuel qui définit les droits et obligations vis-à-vis des autres propriétaires et du lotisseur et précisent notamment les activités autorisées, les règles de stationnement et la répartition des charges. Il ne contient que des règles de droit privé.

Le règlement, quant à lui, est un document qui peut imposer des règles d'urbanisme plus contraignantes que celles du plan local d'urbanisme en vigueur, par exemple concernant les modalités d'implantation du bâti, l'aspect extérieur, les clôtures, les plantations.

Le cahier des charges, comme le règlement du lotissement, peuvent être modifiés par l'assemblée générale de l'association syndicale, à l'unanimité ou selon les règles de majorité suivantes : deux tiers des propriétaires détenant les trois quarts au moins de la superficie du logement ou les trois quarts des propriétaires détenant au moins les deux tiers de la dite superficie, conformément à l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme.

L'article L. 111-5 du code de l'urbanisme précise que la reproduction d'un document d'urbanisme ou d'un règlement de lotissement dans un cahier des charges, un acte ou une promesse de vente ne confère pas à ce document ou règlement un caractère contractuel.

Le dispositif proposé par le présent article, qui reprend la proposition n° 64 du rapport de M. Éric Doligé, définit les règles d'opposabilité des dispositions d'urbanisme contenues dans les cahiers des charges des lotissements visant à limiter le droit de construire. Celles-ci ne seraient opposables que si les cahiers des charges des lotissements ont fait l'objet d'une publication au bureau des hypothèques. Pour cela, la publication au journal officiel des hypothèques devrait obtenir la majorité qualifiée des co-lotis. Dans le cas contraire, si le cahier des charges n'a pas été publié au bureau des hypothèques, les stipulations ayant pour effet de limiter le droit de construire au sein d'un lotissement deviendraient caduques cinq ans après l'approbation du lotissement.

Selon l'exposé des motifs, ces dispositions visent à contourner les règles d'unanimité nécessaires pour modifier les règles contenues dans les cahiers des charges, souvent difficiles à obtenir, ce qui conduirait à figer le développement de certains lotissements. C'est pourquoi, actuellement, les lotisseurs, afin de contourner les règles de l'unanimité, préfèrent avoir recours au règlement.

Le II du présent article propose d'appliquer ces dispositions aux lotissements autorisés antérieurement à la présente loi à compter du 1er janvier suivant la promulgation de celle-ci, pour un délai de cinq ans.

Les formalités de publication proposées par l'article 23 visent à rendre caduques, si elles ne sont pas effectuées, les clauses des cahiers des charges ayant pour effet de limiter le droit de construire. L'objectif étant de rechercher la caducité des cahiers des charges, leur publication est rendue plus difficile puisque le présent article prévoit que, pour les seuls lotissements autorisés avant l'entrée en vigueur de la présente proposition de loi, elle doit être demandée par la majorité qualifiée des colotis.

On rappellera que le cahier des charges a une nature contractuelle. Ainsi, toute disposition législative ayant pour objet ou pour effet d'affecter leur contenu doit respecter le principe constitutionnel de la liberté contractuelle. Le juge constitutionnel a d'ailleurs rappelé que « le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit pas justifiée par un motif d'intérêt général suffisant. »50(*)

Or, le présent article visant à donner à une minorité de colotis - puisqu'une majorité qualifiée est nécessaire pour demander la publication aux hypothèques - le pouvoir de s'opposer à la publication nécessaire au maintien en vigueur de stipulations des cahiers des charges légalement conclus antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi, il peut être considéré comme portant une atteinte excessive à la liberté contractuelle.

C'est pourquoi votre rapporteur propose la suppression de cet article.

La commission a supprimé l'article 23.

Article 24 (art. L. 442-4 du code de l'urbanisme) Promesse de vente en lotissement

Selon l'article L. 442-4 du code de l'urbanisme, toute promesse de vente ou de location d'un terrain situé dans un lotissement est liée à la délivrance du permis d'aménager. En d'autres termes, la délivrance du permis d'aménager conditionne toute promesse de vente ou de location. En conséquence, aucun acompte ne peut être accepté.

Par ailleurs, conformément aux dispositions du troisième alinéa de l'article L. 442-8 du code de l'urbanisme, une indemnité d'immobilisation peut être demandée à l'acquéreur d'un terrain en contrepartie de la réservation accordée par le lotisseur. Son montant ne peut excéder 5 % du prix de vente du terrain. En cas de rétractation, les sommes versées par l'acquéreur (indemnité d'immobilisation dans le cas d'une promesse de vente) doivent lui être remboursées dans un délai de 21 jours maximum à compter du lendemain de la remise ou de la première présentation de la lettre recommandée de rétraction. Lorsque l'affaire n'est pas conclue pour des raisons tenant au lotisseur, la somme versée est alors restituée dans un délai de trois mois.

Traduction de la proposition n° 64 du rapport de M. Éric Doligé, il est proposé, par le présent article, une nouvelle rédaction de l'article L. 442-4 du code de l'urbanisme qui autoriserait toute promesse de vente ou de location de terrain situé dans un lotissement dont le permis d'aménager n'aurait pas encore été délivré. Ces promesses de vente ou de location seraient consenties sous condition suspensive, auraient une durée limitée de trois mois, reconductible par tacite reconduction. Par ailleurs, elles ne pourraient donner lieu à aucune indemnité d'immobilisation de la part du bénéficiaire de la promesse.

La position de la commission

Ces dispositions apparaissent peu sécurisantes pour les futurs colotis. En effet, si, préalablement à la promesse de vente, ont été constitués des lots ayant fait l'objet de bornages, il sera ensuite difficile pour l'autorité locale compétente de refuser d'octroyer le permis d'aménager. Par ailleurs, comme l'a souligné l'Association des Maires de France, la délivrance du permis d'aménager donnerait pleine validité à la vente alors même que le lotisseur n'aurait fourni aucune garantie d'achèvement du projet.

Face à ces difficultés, votre rapporteur propose la suppression de cet article.

La commission a supprimé l'article 24.

Article 25 (art. L 332-11-5 (nouveau) et L 332-12 du code de l'urbanisme) Évolution du projet urbain partenarial

Définie à l'article L. 332-11-3 du code de l'urbanisme, une convention de projet urbain partenarial peut être signée lorsqu'une ou plusieurs opérations privées d'aménagement ou de construction nécessitent la réalisation d'équipements autres que les équipements propres à l'opération, mentionnées à l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme. En d'autres termes, le PUP repose sur une opération privée qui présente un intérêt communal.

Sont compétents pour conclure une convention de projet urbain partenarial la commune, l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme ou le représentant de l'État dans le cadre des opérations d'intérêt national51(*). La convention est signée, soit par le maire, soit par le président de l'EPCI compétent, habilité par son organe délibérant. Les contractants « privés » sont les propriétaires de terrains, les aménageurs et les constructeurs, le signataire de la convention étant le porteur de projet.

L'avantage d'un tel dispositif est de permettre, pour le propriétaire, le constructeur ou l'aménageur, de faire avancer plus rapidement les opérations si le projet nécessite la réalisation d'équipements publics difficile à financer par la seule taxe locale d'équipement.

La collectivité publique, quant à elle, bénéficie de la souplesse du dispositif contractuel qu'est le PUP ainsi que de la possibilité de prévoir un échelonnement des participations financières.

Le dispositif proposé

Le présent article, traduction de la proposition n° 68 du rapport de M. Éric Doligé, propose d'insérer un nouvel article L. 332-11-5 dans le code de l'urbanisme relatif à la demande de prise en considération d'un PUP.

La demande de prise en considération d'un projet urbain partenarial

Avant la conclusion de la convention de PUP, les contractants « privés » disposeraient de la faculté de demander que leur projet d'aménagement ou de construction soit pris en considération par l'organe délibérant de la commune, de l'EPCI ou du représentant de l'État selon les cas.

Le deuxième alinéa de ce nouvel article préciserait les éléments qui devraient figurer dans la demande de prise en considération adressée aux personnes publiques : délimitation du périmètre, projet d'aménagement ou de construction, équipements publics à réaliser destinés à répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers.

La soumission d'un PUP à la concertation

Le troisième alinéa du nouvel article L. 332-11-5 du code de l'urbanisme préciserait que la collectivité saisie devrait se prononcer sur le périmètre du projet, le programme prévisionnel des constructions mais également sur la nécessité ou non de soumettre le PUP à la concertation. L'article L. 300-2 du code de l'urbanisme prévoit en effet que le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités de la concertation qui peut associer, pendant l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et toute autre catégorie pouvant être concernée par le projet. La concertation doit avoir lieu avant tout projet d'aménagement réalisé par la commune ou pour son compte lorsque l'opération modifie de façon substantielle le cadre de vie ou l'activité économique de la commune ou encore pour l'élaboration et la révision du SCOT ou du PLU. Si la concertation a lieu, le maire ou le président de l'EPCI en présente le bilan, à son issue, devant le conseil municipal ou l'organe délibérant qui en délibère. Le dossier définitif du projet est ensuite arrêté par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI et tenu à la disposition du public.

L'objectif de la demande de prise en considération du PUP est de dépasser le cadre strictement financier de celui-ci et de permettre à la collectivité publique contractante de délibérer, si elle l'estime utile, sur l'organisation d'une concertation afin de permettre, entre autres, la compatibilité du PUP avec les documents d'urbanisme (PLU et SCOT).

Dispositions complémentaires

Le II de l'article 25 de la présente proposition de loi propose une coordination entre les articles L. 332-12 et L. 332-28 du code de l'urbanisme et vise à « lever l'insécurité juridique relative à l'exigibilité de la participation PUP », selon l'exposé des motifs.

L'article L. 332-12 du code de l'urbanisme dispose que le permis d'aménager peut mettre à la charge des bénéficiaires de permis d'aménager, une participation forfaitaire représentative de la participation. En d'autres termes, la participation doit être mentionnée dans le permis d'aménager.

Or, le fait générateur d'un PUP est la convention signée entre le porteur du projet et la collectivité publique qui l'accueille, conformément aux dispositions de l'article L. 332-28 du code de l'urbanisme, et non le permis d'aménager.

La position de la commission

Bien qu'aucune portée juridique ne soit explicitement donnée à la prise en considération du projet urbain partenarial, en amont de la conclusion de la convention créant ledit projet, il convient de rappeler que cette notion existe déjà dans le code de l'urbanisme, en matière de sursis à statuer, conformément aux dispositions de l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme, et est créatrice de droits52(*). En d'autres termes, l'utilisation de la notion de « prise en considération » pourrait permettre aux porteurs de projets de bénéficier de droits et de s'en prévaloir par la suite alors même que le projet ne serait pas suffisamment abouti pour que la collectivité territoriale compétente puisse s'engager.

C'est pourquoi il apparaît nécessaire de ne pas prévoir une délibération qui pourrait s'avérer créatrice de droits au profit du porteur de projet. Ainsi, votre rapporteur propose l'organisation d'un débat par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, à la demande des personnes ayant qualité pour déposer une demande de permis de construire ou d'aménager. Ce débat permettrait aux élus locaux de faire connaître leur éventuel intérêt pour le projet ainsi que les orientations qu'ils souhaiteraient voir prises en compte par les porteurs du projet. Ce débat ne serait pas créateur de droits au profit de ces derniers et serait facultatif, laissé à la libre appréciation de la collectivité ou du groupement de collectivités.

La commission a adopté l'article 25 ainsi modifié.

Article 26 (art. L. 123-1-14 (nouveau) du code de l'urbanisme) Dérogation à la réalisation d'aires de stationnement dans certaines zones géographiques

Il s'agit du seul article de la proposition de loi qui ne reprenne pas une proposition ou un principe du rapport de M. Éric Doligé.

Cet article propose l'insertion d'un nouvel article L. 123-1-14 dans le code de l'urbanisme : dans les zones géographiques au sein desquelles serait constaté un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements, toute construction de logement se situant à moins de 500 mètres d'une gare ou d'une station d'un mode de transport collectif, ne pourrait s'accompagner de la réalisation de plus d'une aire de stationnement par logement. En d'autres termes, chaque logement situé dans ces zones à forte densité de population et situé à moins de 500 mètres d'une gare ou d'un mode de transport collectif serait pourvu d'une seule place de stationnement. Cette disposition serait dérogatoire et s'appliquerait quelles que soient les clauses contenues dans le PLU.

En revanche, les PLU, pour les logements construits dans les zones géographiques précédemment décrites et situés à moins de 500 mètres d'une aire de stationnement ou d'une station d'une mode de transport collectif, pourraient ne pas imposer la construction d'une aire de stationnement par logement.

Cet article autoriserait donc la construction d'une aire de stationnement au maximum par logement pour ceux répondant aux critères de situation géographique précédemment cités.

Ce nouvel article préciserait par ailleurs que l'obligation de créer des aires de stationnement ne s'appliquerait pas dans ces périmètres, même dans le cas de travaux de transformation ou d'amélioration de bâtiments affectés à des logements qui conduiraient à une augmentation de la surface hors d'oeuvre nette. Un décret en Conseil d'État définirait le plafond d'augmentation de SHON en-deçà duquel l'obligation d'aires de stationnement ne s'appliquerait pas dans ces périmètres.

Position de la commission

Cet article institue une règle générale de dérogation pour l'ensemble des zones tendues définies par décret en Conseil d'État qui ne prend pas en compte les spécificités locales, notamment la typologie des ménages concernés. Il n'est d'ailleurs pas certain que les dispositions proposées entraînent l'effet escompté, à savoir celui de renforcer l'utilisation des transports collectifs en zone agglomérée.

Face à ces réserves, votre rapporteur propose la suppression de cet article.

La commission a supprimé l'article 26.

CHAPITRE 2 ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE

Article 27 (art. L. 523-7 du code du patrimoine) Encadrement de la signature de la convention d'archéologie préventive

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission de la culture53(*).

TITRE IV ENVIRONNEMENT
CHAPITRE PREMIER EAU

Article 28 (art. L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales) Rapport du maire sur le prix et la qualité du service

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission du développement durable54(*).

Article 29 (art. L. 1413-1 et art. L. 2224-2-38 à L. 2224-2-40 (nouveaux) du code général des collectivités territoriales) Création d'un service public industriel et commercial  de gestion des eaux pluviales

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission du développement durable1.

CHAPITRE 2 UNIFICATION DE LA PLANIFICATION DE LA GESTION DES DÉCHETS

Article 30 (art. L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1, L. 541-15, L. 655-1,  L. 655-1-1 du code de l'environnement, art. L. 4424-37  et L. 4424-37-1 nouveau du code général des collectivités territoriales) Unification de la planification de la gestion des déchets

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission du développement durable1.

CHAPITRE 3 DÉVELOPPEMENT DURABLE

Article 31 (art. L. 229-26 du code de l'environnement) Plan climat énergie intercommunal

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission du développement durable55(*).

TITRE V DISPOSITIONS DIVERSES
CHAPITRE PREMIER FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

Article 32 (art. 23 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) Recrutement par les collectivités des personnels  des filières sociale, médico-sociale et médico-technique

L'article 32 ouvre aux collectivités affiliées aux centres de gestion -c'est-à-dire les communes et leurs établissements publics employant moins de 350 fonctionnaires à temps complet à titre obligatoire et les autres sur libre adhésion- la faculté d'organiser elles-mêmes les concours d'accès aux cadres d'emplois de catégories A et B des trois filières sociale, médico-sociale et médico-technique selon les modalités définies par leurs statuts particuliers. Elles établiraient les listes de lauréats des concours.

Aujourd'hui, cette compétence relève des centres départementaux de gestion.


· La traduction d'une plus grande réactivité

Cet assouplissement est fondé, en raison des délais d'organisation des concours, sur les difficultés rencontrées par certaines collectivités pour recruter des fonctionnaires dans ces secteurs dont notre collègue Éric Doligé souligne qu'ils seront, « dans les toutes prochaines années, de plus en plus sous tension en raison du développement croissant des besoins en matière d'aide à la personne ».

L'auteur de la proposition de loi observe qu'en conséquence, faute de pouvoir recruter les lauréats d'un concours, encore en cours, les collectivités confrontées à des besoins criants, recourent alors à des contractuels.

Le recrutement dans les trois filières visées par l'article 32 se fait « sur titres ». En effet, l'accès aux emplois concernés exige la détention d'un titre ou d'un diplôme d'Etat, pour pouvoir concourir : médecins, sages-femmes, infirmiers, puéricultrices, éducateurs de jeunes enfants, psychologues, orthophonistes...

L'article 36 de la loi du 26 janvier 1984 autorise, en conséquence, une sélection « allégée » des candidats : le concours sur titre « (comporte), en sus de l'examen des titres et des diplômes, une ou plusieurs épreuves ».

L'auteur de la proposition de loi observe que dans la fonction publique hospitalière, l'accès aux mêmes emplois est plus souple. L'article 29 de la loi du 9 janvier 1986 offre une alternative à l'organisation d'épreuves : celle d'une « sélection opérée par le jury au vu soit des titres, soit des titres et travaux des candidats » ; le cas échéant, elle peut être complétée par des épreuves.

La fonction publique territoriale connaissait auparavant un système comparable lorsque l'emploi à pourvoir requerrait une expérience ou une formation préalable. Mais, en 200756(*), le législateur a exigé que des épreuves -une ou plusieurs- viennent compléter la procédure de sélection en sus de l'examen des titres et diplômes.

Cette modification, basée sur l'expérience, tendait à remédier aux difficultés rencontrées par les jurys pour apprécier le niveau des candidats. C'est pourquoi « l'épreuve pourrait (...) consister en un entretien de motivation devant un jury »57(*).


· Une réponse inappropriée

Votre rapporteur observe tout d'abord que la voie empruntée par l'article 32 ne permettra pas de résoudre la difficulté soulevée par l'auteur de la proposition de loi conformément à son souhait : il modifie l'article 23 de la loi du 26 janvier 1984 qui détermine les compétences des centres départementaux de gestion sans toucher à l'article 36 ; celui-ci organise le concours sur titre sur la base d'une épreuve au moins, laquelle n'est pas exigée par le statut des fonctionnaires hospitaliers.

Sur le fond, la solution avancée par la proposition de loi ne lui apparaît pas pertinente.

L'organisation d'un concours s'avère une tâche lourde, complexe et coûteuse. La sélection des candidats, même selon une procédure simplifiée, impose d'y accepter l'ensemble des personnes qui s'y sont portées candidats dans le respect du principe constitutionnel d'égal accès aux emplois publics.

Or, les collectivités les plus concernées disposent-elles des moyens d'y faire face ? Rappelons que ce sont les communes et établissements employant moins de 350 fonctionnaires, c'est-à-dire dont la population est de 20 000 à 30 000 habitants au plus.

L'AMF remarque que les collectivités qui peuvent aujourd'hui organiser elles-mêmes leurs concours, n'usent déjà pas de cette compétence.

En outre, avec les communes et les centres communaux d'action sociale, le principal recruteur dans les filières sociale, médico-sociale et médico-technique est le département en raison de sa responsabilité en matière d'action sociale qui peut organiser ses propres concours, puisqu'il n'est pas soumis à l'obligation d'affiliation au centre de gestion.

Enfin, l' « atomisation » des centres de concours n'apparaît pas raisonnable puisqu'elle va alourdir la charge financière du recrutement dans la fonction publique territoriale.

En revanche, dans l'esprit qui a conduit le Sénat à retoucher récemment le cadre juridique des centres départementaux de gestion58(*), votre rapporteur privilégie la voie d'une plus grande mutualisation de ces structures à un niveau supra régional tout à la fois pour répondre plus rapidement aux besoins des collectivités et réduire les coûts correspondants.

Pour ces motifs, la commission des lois a supprimé l'article 32.

CHAPITRE 2 DISPOSITIONS RELATIVES À LA SANTÉ PUBLIQUE

Article 33 (art. L. 3121-1, L. 3121-2, L. 3121-2-1 du code de la santé publique  et L. 174-16 du code de la sécurité sociale) Centre d'information, de dépistage et de diagnostic gratuit

L'article 33 (propositions 231 et 232) vise à fusionner au sein d'une nouvelle structure - les centres d'information, de dépistage et de diagnostic gratuit -, financée par l'assurance maladie, deux réseaux d'établissements intervenant dans le dépistage et la lutte contre les infections sexuellement transmissibles :

- les centres d'information, de dépistage et de diagnostic des infections sexuellement transmissibles (CIDDIST) ;

- les consultations de dépistage anonyme et gratuit (CDAG), compétentes principalement en matière de dépistage du virus de l'immunodéficience humaine (VIH).

Depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, il revient à l'État de lutter contre les infections sexuellement transmissibles (IST)59(*), pour permettre de définir une politique nationale cohérente, en particulier avec celle de lutte contre le virus de l'immunodéficience humaine (VIH), et assurer une mise en oeuvre locale homogène sur tout le territoire.

À cet effet, l'article L. 3121-1 du code de la santé publique prévoit que « la lutte contre le virus de l'immunodéficience humaine et contre les infections sexuellement transmissibles relève de l'État ».

Cet article dispose également que « les collectivités territoriales peuvent exercer des activités en ces domaines dans le cadre d'une convention conclue avec l'État ».

Concrètement, l'article L. 3121-2-1 précise en quoi consiste cette compétence. Il s'agit d'activités de prévention, de dépistage, de diagnostic et de traitement ambulatoire des infections sexuellement transmissibles.

Cette compétence générale en matière de lutte contre les infections sexuellement transmissibles est assurée par des centres d'information, de dépistage et de diagnostic des infections sexuellement transmissibles (CIDDIST)60(*) gérés :

- soit par des organismes relevant d'une collectivité territoriale ayant conclu une convention avec l'État en application de l'article L. 3121-1 (le département à travers son conseil général le plus souvent) et financés par la dotation générale de décentralisation ;

- soit par des structures (établissements de santé ou centres de santé) habilitées par les agences régionales de santé (ARS)61(*), et financées par les crédits du programme « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » du budget de l'État62(*).

Lorsque ces activités sont exercées par les CIDDIST, elles sont anonymes et gratuites. Mais, le second alinéa de l'article L. 3121-2-1 précise que l'anonymat peut être levé « en cas de nécessité thérapeutique et dans l'intérêt du patient », par le médecin et « sous réserve du consentement exprès, libre et éclairé de la personne intéressée », et si « la levée de l'anonymat respecte les conditions établies par un référentiel publié par arrêté du ministre chargé de la santé ».

L'action des centres d'information de dépistage et de diagnostic des infections sexuellement transmissibles CIDDIST s'articule avec celle des consultations de dépistage anonyme et gratuit (CDAG)63(*) du VIH et des hépatites, habilitées par les agences régionales de santé (ARS) et financées par l'assurance maladie, dans les conditions prévues à l'article L. 3121-2 du code de la santé publique.

Dans les faits, la plupart des CIDDIST sont également des CDAG. Les structures doivent alors gérer une double comptabilité et remplir deux bilans d'activité alors qu'il s'agit des mêmes patients, du même personnel et des mêmes locaux. Cette organisation n'est donc pas optimale et peut aboutir à une surestimation de l'activité puisque, pour un même patient, deux consultations peuvent être comptabilisées : l'une imputée à l'activité du CIDDIST et l'autre à l'activité de la CDAG.

En 2010, le rapport de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), « Évaluation de la mise en oeuvre de la recentralisation de la lutte contre les infections sexuellement transmissibles », recensait 382 structures au total, dont 244 étaient à la fois CDAG et CIDDIST.

L'article 33 de la proposition de loi prévoit de fusionner les deux dispositifs existants, pour permettre une plus grande efficacité du système et la réalisation d'économies d'échelle.

Il prévoit la création, au niveau départemental, d'une nouvelle structure, habilitée par le directeur général de l'agence régionale de santé : le centre d'information, de dépistage et de diagnostic gratuit (CIDDG), en remplacement des CIDDIST et CDAG. Cette nouvelle structure est financée par l'assurance maladie.

Il prévoit en outre, la conclusion entre l'agence régionale de santé et le centre d'information, de dépistage et de diagnostic, d'un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens.

Cependant, il ne s'agit pas d'une simple fusion des compétences existantes des deux réseaux, mais d'une véritable extension de celles-ci, puisque, outre les infections sexuellement transmissibles et notamment le VIH, ces nouveaux centres sont plus largement compétents en matière de « prévention des risques liés à la sexualité et la contraception ».

S'il conserve le principe de gratuité de la prévention, du dépistage, du diagnostic et du traitement des infections sexuellement transmissibles, l'article 33 revient sur le principe de l'anonymat de la prise en charge.

Le droit en vigueur (l'article L. 3121-2 du code de la santé publique pour les CDAG et l'article L. 3121-2-1 du même code pour les CIDDIST), pose le principe de l'anonymat et prévoit, par exception, sa levée.

L'article 33 inverse la logique, l'anonymat devient l'exception, puisque « le patient peut demander au centre [...] à être pris en charge de manière anonyme » et, « par la suite, en cas de nécessité thérapeutique ou sur la demande du patient, le médecin peut procéder à la levée de l'anonymat sous réserve du consentement exprès, libre et éclairé de la personne intéressée » et ce, « dans des conditions définies par arrêté du ministre de la santé », comme précédemment mais, là est la nouveauté, « pris après avis du conseil national de l'ordre des médecins ».

Enfin, ce texte précise les conditions d'entrée en vigueur des dispositions relatives à ces nouveaux centres.

Si votre commission comprend parfaitement les enjeux, en termes de simplification et de lisibilité, d'une telle opération de fusion, il lui semble qu'une réflexion autonome sur ce sujet, associant les acteurs du secteur de la santé concernés, doit préalablement être menée.

Elle relève par exemple, que par la suppression du second alinéa de l'article L. 3121-1 du code de la santé publique, proposée au deuxième alinéa de l'article 33, les collectivités territoriales perdraient la possibilité d'intervenir, par convention avec l'État, dans le domaine de la lutte contre le VIH et les IST, et corrélativement, la dotation générale de décentralisation afférente. Or, actuellement, sur 382 structures (CDAG et CIDDIST), 147 relèvent d'un conseil général.

Concernant plus précisément les centres d'information, de dépistage et de diagnostic gratuit créés, votre commission relève que cette nouvelle structure unique aurait des compétences élargies, comme « la prévention des risques liés à la sexualité et la contraception », par rapport à celles exercées actuellement par les CDAG et CIDDIST. Votre commission s'interroge sur le périmètre exact de ces nouvelles compétences -s'agit-il d'une information sur les moyens de contraception ou sur les effets indésirables des moyens de contraception ?- et sur leur articulation avec l'action des structures existantes sur le terrain comme les plannings familiaux.

De plus, concernant le financement de ces nouveaux centres aux compétences élargies, l'article 33 prévoit qu'il est supporté, exclusivement, par l'assurance maladie, alors qu'actuellement, elle n'intervient que pour les CDAG, au champ d'intervention limité principalement au VIH, les CIDDIST relevant d'un financement de l'État.

Votre commission s'interroge donc sur la possibilité de discuter d'une telle aggravation des charges pesant sur l'assurance maladie, hors du champ d'une loi de financement de la sécurité sociale.

Quant à la levée de l'anonymat des dépistages prévue par cet article, si le droit au respect de la vie privée demeurerait garanti par le bénéfice du secret médical, votre commission doute de l'opportunité d'une telle modification car, rappelons-le, l'anonymat de plein droit a été institué dans un but de santé publique, afin d'inciter les personnes à se soumettre au dépistage des infections sexuellement transmissibles et, notamment, du VIH.

En l'absence d'études d'impact et de concertations avec les experts compétents en matière de santé publique et les associations intervenant dans le domaine de la lutte contre les infections sexuellement transmissibles, il ne parait pas prudent, ni même utile, de revenir sur ce principe.

Enfin, votre rapporteur fait valoir que le ministère de la santé semble avoir constitué un groupe de travail chargé d'étudier cette question de l'organisation des structures compétentes en matière de prévention et de lutte contre les infections sexuellement transmissibles. Dès lors, votre commission souhaite, pour se prononcer, attendre les résultats de ces travaux qui permettront d'éclairer ce débat important.

Pour toutes ces raisons, dont la liste n'est pas exhaustive, votre commission vous propose de supprimer l'article 33.

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* *

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi rédigée.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 10 OCTOBRE

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EXAMEN DU RAPPORT

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je souhaite la bienvenue à M. Lozach, rapporteur pour avis de la commission de la culture, saisie au fond sur l'article 27 et à M. Pointereau, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire, saisie au fond pour les articles 28 à 31. M. Bourquin, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, m'a prié de vous présenter ses excuses.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - La motion de renvoi en commission adoptée le 15 février dernier a été l'occasion d'approfondir le texte de M. Doligé et de procéder à de nouvelles auditions, pour répondre aux mieux à ses préoccupations. Le texte ayant fait l'objet d'une attention particulière, notamment au cours des États généraux de la démocratie territoriale, je me bornerai à de brefs commentaires.

La démarche de simplification des normes est une nécessité absolue. Elle doit toutefois se faire avec prudence, pour des raisons de sécurité juridique. Certains dispositifs de simplification contenus dans la proposition de loi présentent en effet des risques ou des lacunes qui auraient des conséquences importantes si l'on n'y remédiait pas.

L'article 1er propose d'adapter les normes à la taille des collectivités. A cette fin, le préfet dispose de la faculté d'adapter les mesures réglementaires d'application des lois, soit que leur mise en oeuvre se heurte à des impossibilités techniques avérées, soit qu'elle entraîne des conséquences manifestement disproportionnées au regard des objectifs recherchés et des capacités financières des collectivités territoriales. L'intervention du préfet est encadrée. Ce même article identifie trois secteurs pour mettre en oeuvre ce principe : l'accessibilité des établissements recevant du public, la restauration collective et l'agrément des assistants maternels et familiaux. Je vous suggèrerai d'insérer, au sein des principes généraux de la décentralisation, un tempérament à l'article L. 1111-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Nous reviendrons sur ce principe général d'adaptation, sous conditions, des normes législatives et réglementaires, mis en oeuvre par le pouvoir prescripteur.

La proposition de loi invite à renforcer les structures destinées à contrôler les normes et leurs poids dans l'activité des collectivités. L'article 2 élargit la composition et les compétences de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN). Elle comprendrait, en plus des membres actuels, des personnalités qualifiées, qui ne disposeraient pas d'une voix délibérative. Quant à ses missions, la commission serait chargée d'établir, chaque année, un rapport recensant l'ensemble des évolutions législatives et réglementaires s'appliquant aux collectivités territoriales dans un domaine particulier, au cours des cinq dernières années. Il serait ensuite transmis au Parlement et au Gouvernement, ce dernier disposant d'un délai de six mois pour faire connaître les préconisations qu'il souhaite reprendre. Il nous faudra examiner une disposition qui n'est pas sans évoquer une injonction... Ce rapport élargirait la compétence de la CCEN au stock de normes - 400 000 selon l'Association des Maires de France ! Enfin, les règlements des fédérations sportives lui seraient soumis pour avis. Pour mémoire, ils sont déjà soumis à la Commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES), qui ne présente pas ses propositions à la CCEN. Ces dispositions soulèvent cependant un certain nombre d'observations que j'aborderai lors de la présentation de mes amendements. Je pense notamment qu'il faut renforcer la CERFRES, ce dont l'audition de M. de Saint-Pulgent m'a convaincue.

La proposition de loi créerait des commissions consultatives départementales d'application des normes. Il s'agirait d'une déclinaison locale de la CCEN, présidée par le représentant de l'Etat, composée de deux maires honoraires et de deux personnalités qualifiées choisies en fonction de leur expérience professionnelle. L'article 4 crée en outre la commission consultative des études locales. Cette nouvelle formation restreinte du comité des finances locales favoriserait la mise en place d'une base de données partagée entre l'Etat et les collectivités territoriales, l'absence de connaissances partagées étant souvent considérée comme responsable de l'inflation normative. On peut s'interroger sur l'opportunité de créer de nouvelles structures quand il est difficile de participer à toutes celles qui existent déjà au niveau local.

La proposition de loi prévoit également des dispositions d'importance inégale, destinées à simplifier le fonctionnement des collectivités territoriales. Les articles 5 et 6 déterminent les conditions de dématérialisation du recueil de leurs actes administratifs et de la publication de ceux-ci. L'article 14 assouplit les règles de fonctionnement des commissions d'ouverture des plis en modifiant les règles de quorum. Les articles 8, 10 et 11 procèdent à de nouveaux élargissements du champ de la délégation de pouvoir du conseil municipal au maire. Nous devons veiller à tempérer les contraintes tout en préservant le libre accès aux actes administratifs.

L'article 18 a pour objectif de rationaliser les moyens des collectivités, notamment en rendant facultative la création des centres communaux d'action sociale (CCAS) : d'une part, beaucoup de ces structures sont des coquilles vides ; d'autre part, beaucoup de communes, surtout les plus petites, n'en créent pas. Il convient peut-être de fixer un seuil. Je vous inviterai également à clarifier la répartition des compétences entre CCAS, centre intercommunaux d'action sociale (CIAS), communes et intercommunalités, ainsi que les conditions de transfert des compétences et leur répartition entre structures communales et intercommunales.

En matière d'urbanisme, les articles 19 à 26 soulèvent plusieurs observations, parfois d'ordre constitutionnel. L'article 20, qui crée les secteurs de projets, n'est pas assorti de solides garanties. En effet, que penser de la possibilité pour les préfets d'accorder des dérogations aux règles fixées « lorsque les caractéristiques de l'opération projetée le nécessitent » ? La formulation est imprécise. En outre, cela incombe-t-il au représentant de l'Etat ? L'article 24 soulève d'autres difficultés : il autorise les maires à signer des promesses de vente avant la délivrance du permis d'aménager un lotissement. Je suis très réservée, la pratique démontrant l'importance d'être bordé juridiquement en la matière. Réflexion identique pour l'article 23, qui rendrait caduc le cahier des charges d'un lotissement non publié au bureau des hypothèques dans les cinq ans. Je vous soumettrai un certain nombre d'amendements sur ces articles, dont M. Bourquin partage l'esprit.

Prévue à l'article 33, la fusion des consultations de dépistage anonyme et gratuit (CDAG) et des centres d'information, de dépistage et de diagnostic des infections sexuellement transmissibles (CIDDIST), remet en cause le principe de l'anonymat de plein droit lors de la prise en charge des patients.

Enfin, l'article 32 autorise toutes les collectivités, qu'elles soient ou non affiliées au centre de gestion, à organiser les concours sur titre dans les filières sociale, médico-sociale et médico-technique qui présentent des difficultés avérées de recrutement. On peut s'interroger sur l'utilité d'une telle disposition, dès lors que les départements, qui sont les principaux recruteurs, peuvent déjà organiser leurs propres concours. Cette disposition est en outre coûteuse pour les collectivités territoriales, notamment les plus petites.

Celles-ci attendent une réponse précise aux difficultés nombreuses qui entravent et alourdissent leur fonctionnement. Les administrés espèrent un service efficace et adapté. Plusieurs dispositions de cette proposition de loi méritent par conséquent d'être amendées dans le respect de la sécurité juridique. Il ne faut pas décevoir les attentes des élus, soulignées par les États généraux : le président de la République n'a-t-il pas largement abordé la question des normes ?

M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis de la commission de la culture. - La commission de la culture est concernée par les articles 1er et 2, ainsi que, sur le fond, par l'article 27.

Sur l'article 1er, très généraliste, la commission de la culture s'en est remise à la commission des lois. L'article 2 relatif aux équipements sportifs a beaucoup évolué depuis la proposition initiale : il ne s'agit plus de demander un avis à la Commission consultative d'évaluation des normes, mais de donner une valeur législative à la CERFRES et de modifier sa composition en allant vers la parité entre représentants des collectivités et les autres membres. Nous sommes favorables à l'amendement de Mme Gourault sur ce point.

L'article 27 entend, et c'est justifié, raccourcir les délais relatifs à l'archéologie préventive. La commission a exprimé des réticences d'ordre technique mais également conjoncturel. Les journées nationales de l'archéologie se sont tenues au mois de juin dernier. Dans la foulée, la ministre de la Culture a installé une commission d'évaluation de l'archéologie, qui doit lui remettre un Livre blanc au plus tard en mars 2013. Il ne nous semble pas opportun de modifier le code du patrimoine, alors que le futur projet de loi sur le patrimoine intégrera l'archéologie préventive dès 2013. Ne voulant pas ajouter de l'insécurité juridique à l'inflation normative, nous souhaitons donc la suppression de l'article 27.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis de la commission du développement durable. - Nous sommes saisis des articles 28 à 31. L'article 28 consiste à reporter de 6 à 9 mois le délai, à compter de la clôture de l'exercice au cours duquel le maire ou le président de l'intercommunalité présente le rapport annuel sur le prix et la qualité du service de distribution d'eau potable et d'assainissement. Il rend en outre obligatoire la transmission des données du rapport au système d'information de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA). Nous vous proposons de rendre facultative cette transmission pour les communes de moins de 3 500 habitants. Les États généraux ont montré que les maires ruraux, dépourvus de services juridiques et administratifs, étaient ceux qui peinaient le plus à assumer cette obligation.

L'article 29 propose de faire du service de gestion des eaux pluviales, aujourd'hui service public administratif, un service public industriel et commercial, comme le sont déjà les services de distribution d'eau potable et d'assainissement. Ainsi que l'a indiqué le Conseil d'Etat dans l'avis rendu sur la proposition de loi à la demande du président du Sénat, ce changement de nature impliquera un financement par redevance. Or, l'article 29 n'envisage pas d'autre ressource que le produit de la taxe annuelle facultative sur les eaux pluviales, dont le rendement ne suffira pas pour financer les dépenses du budget général de la collectivité. Le Conseil d'Etat relève en outre l'absence d'encadrement du pouvoir d'accès aux propriétés privées conféré aux agents de service des eaux pluviales. Je vous invite à supprimer une disposition inaboutie.

L'article 30 unifie au niveau régional les différents schémas locaux de prévention et de gestion des déchets. En effet, le niveau régional est compétent pour la gestion des déchets dangereux, tandis que les déchets non dangereux ou issus des chantiers du bâtiment sont gérés par un schéma départemental. Avec nos deux premiers amendements à cet article, figureront dans la commission consultative régionale des représentants des groupements de communes ainsi que ceux des associations agréées de consommateurs, comme c'était le cas auparavant au niveau des plans départementaux. Le troisième supprime l'autorisation pour la Corse de déroger à la limite de 60% de la quantité des déchets produits fixée pour le dimensionnement des installations d'incinération et d'enfouissement des déchets ultimes. L'assemblée de Corse n'a pas été préalablement consultée sur l'opportunité de ces dérogations.

L'article 31 autorise les communes de plus de 50 000 habitants, tenues d'élaborer un plan climat énergie territorial, à confier cette mission à une intercommunalité dont elles sont membres. Certains souhaitent supprimer cet article ; nous préférons préciser qu'il s'agit d'une délégation et non d'un transfert de compétence. Enfin, le report au 31 décembre 2013 de la date limite pour élaborer le plan climat énergie apportera un peu de souplesse.

M. Jean-Pierre Michel. - Je remercie notre rapporteur et les rapporteurs des commissions saisies sur certains articles d'avoir fait en sorte que la proposition de renvoi en commission ait été effective. Ce n'était pas une mascarade ; je me réjouis que le texte n'ait pas été enterré, et qu'il revienne, retravaillé, avec des propositions acceptables, à l'exception de l'article 1er, qui pose encore problème. Sa rédaction n'est pas aboutie et mérite plus de réflexion. Les États généraux de la démocratie territoriale ont peut-être fait avancer la réflexion, comme le fera le projet de loi du gouvernement relatif à la décentralisation. En l'état, le groupe socialiste votera contre l'amendement de Mme Gourault à l'article 1er et s'abstiendra sur l'ensemble du texte.

M. Alain Richard. - Une question de méthode : puisqu'une quinzaine d'amendements font mention dans leur objet de l'avis du Conseil d'État sur le texte, qui parmi nous a accès à cet avis ? J'ai beaucoup de mal à comprendre qu'il y ait plusieurs catégories de législateurs alors que cet avis a été adressé à l'institution sénatoriale et non à des personnes en particulier. Monsieur le Président, il y a quelques mois, lorsque j'avais déjà posé cette question qui touche au droit des parlementaires, vous m'aviez répondu que le Bureau du Sénat se prononcerait. Où en sommes-nous ?

M. Yves Détraigne. - Voici un texte très important. Tous les maires savent le nombre de contraintes réglementaires auxquelles nous sommes confrontés dans la gestion de nos collectivités. Au-delà du balayage des dispositifs, l'essentiel est de cesser de produire des normes à jet continu. Un décalage s'installe entre les élus et les administrations déconcentrées de l'État, souvent plus intéressées par le respect des procédures que par l'intérêt des opérations et par leur aboutissement. A l'occasion d'une déclaration d'utilité publique importante, je vois à quel point on se perd en études, contre-études et réunions, qui coûtent cher et lassent tout le monde. S'il faut faire passer un message, c'est que l'efficacité est le but et que le respect pointilliste de la norme ne doit pas aller à l'encontre de l'efficacité de la gestion publique.

M. Antoine Lefèvre. - Ce texte apparaît encore plus important au lendemain des États généraux. Il y a une attente en ce domaine. Le quotidien des élus locaux est rendu plus complexe par la superposition des normes, notamment à la suite du Grenelle de l'environnement, au point que les bureaux d'études spécialisés dans le domaine de l'environnement ne s'y retrouvent plus. Comme Rémy Pointereau, j'estime qu'il serait plus cohérent de remplacer les trois schémas actuels de gestion des déchets par un schéma régional.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Monsieur Richard, j'ai, par un courrier du 8 février 2012, saisi M. le Président du Sénat de la question que vous soulevez, en suggérant que l'avis du Conseil d'État puisse être annexé au rapport. N'ayant pas obtenu de réponse à ce jour, je vais le relancer. Pour l'heure, l'avis du Conseil d'État a été communiqué à M. le Président du Sénat, qui en a fait part à l'auteur de la proposition de loi.

M. Alain Richard. - Il faut donc le demander à M. Doligé. C'est une propriété privée !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je vous confirme que j'ai écrit au président du Sénat et que je vais le ressaisir : il serait judicieux que tous les sénateurs aient connaissance de cet avis.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Monsieur Michel, je reconnais bien volontiers les difficultés posées par l'article 1er. Nous avons tenté de rédiger un texte à la fois juridiquement correct et exprimant toutes les préoccupations des petites communes face à l'excès de normes. Nous l'avons fait en prenant également en compte la rédaction de la proposition de loi et celle, relative aux petites communes, de notre collègue député Pierre Morel-A-L'Huissier.

Oui, monsieur Détraigne, le message que nous devons faire passer est celui de l'efficacité. Il faut toutefois être bien conscient des difficultés posées par la simplification des normes existantes.

Merci enfin à Antoine Lefèvre d'avoir souligné l'importance de ce texte qui répond à l'une des préoccupations majeures exprimées lors des États généraux de la démocratie territoriale.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Mon amendement n° COM-22 inscrit à l'article L. 1111-5 du CGCT un principe général d'adaptation encadrée des prescriptions et des procédés techniques applicables aux collectivités, dans les conditions fixées par le texte prescripteur, dont je reconnais que le caractère normatif est relatif. Il supprime en outre les déclinaisons sectorielles du principe d'adaptation prévues pour les personnes handicapées, la restauration collective et les assistants maternels.

L'amendement n° COM-22 est rejeté.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° COM-2 prévoit une habilitation, par la loi, du pouvoir réglementaire pour prendre les mesures d'adaptation nécessaires. Par ailleurs, il renvoie à l'assemblée délibérante le soin d'adapter les critères d'agrément des assistants maternels. Proposer, dans ce débat, des dérogations au code de l'action sociale est risqué. De surcroît, la commission des affaires sociales n'a pas été consultée. Avis défavorable à l'amendement n° COM-2.

M. Alain Richard. - L'application d'un système de dérogations à des règles générales nous mettra fréquemment en délicatesse avec le principe d'égalité devant la loi, ce qui n'est pas complètement anecdotique. Ces mesures ne peuvent donc être que circonscrites car il ne serait pas cohérent de distribuer des pouvoirs de dérogation de façon uniforme et transversale.

L'amendement n° COM-2 est rejeté.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Je suis contre l'article 1er dans sa rédaction actuelle.

L'article 1er mis aux voix n'est pas adopté.

M. Jean-Pierre Michel. - Nous voterons tous les amendements déposés par Mme Gourault restant en discussion et, dès lors que l'article 1er a été supprimé, nous voterons le texte.

Article 2

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Outre des clarifications rédactionnelles, l'amendement n° COM-23 étend les missions de la CCEN au stock de normes et il oblige les administrations de l'Etat à motiver leurs décisions lorsqu'elles s'écartent de l'avis de la commission.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'ai siégé avec bonheur au comité des finances locales. C'est un organisme très intéressant où le président fait des synthèses entre des représentants de strates de collectivités. J'ai compris qu'il y aurait désormais un Haut conseil des collectivités territoriales décliné en un grand nombre de formations, tout cela est bel et bon.

L'amendement n° COM-23 est adopté.

L'amendement n° COM-3 devient sans objet.

Article additionnel après l'article 2

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° COM-24 est très important en ce qu'il fait entrer la CERFRES dans la loi. En outre, il allonge de deux à quatre mois le délai d'examen des projets de règlements des fédérations sportives et renforce le poids des élus afin que leur nombre soit égal à celui des autres membres.

M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis. - La commission de la culture est favorable à cet amendement.

M. Patrice Gélard. - Certes, l'augmentation du nombre d'élus procède d'une bonne intention. Toutefois, l'enfer en est pavé et je m'interroge sur l'introduction dans la loi de ces dispositions de nature réglementaire.

M. René Garrec. - Tout à fait d'accord.

M. Gaëtan Gorce. - La commission est-elle aussi compétente pour les modifications éventuelles de règles ayant une incidence sur les équipements ?

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Oui, elle l'est. Enfin, monsieur Gélard, dans la mesure où la CCEN, qui ne s'occupe pas des équipements sportifs, figure dans la loi, l'introduction de la CERFRES relève du parallélisme des formes.

M. Patrice Gélard. - Cela ne me convainc pas...

L'amendement n° COM-24 est adopté.

Article 3

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° COM-25 supprime l'article 3 et, ce faisant, la commission consultative départementale d'application des normes. Les élus nous ont fait remarquer qu'il y a assez de commissions comme cela.

M. Patrice Gélard. - Bonne idée.

M. Jean-René Lecerf. - Je ne partage pas cette opinion. Les élus locaux ne seraient pas concernés, puisque cette commission serait composée d'anciens maires. Conseiller général depuis longtemps, je peux vous dire que nombre de commissions sont bien moins utiles que celle-ci.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - C'est vrai.

M. Yves Détraigne. - Quel serait son rôle ?

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Trancher, au niveau local, des difficultés liées à l'application d'une norme.

L'amendement de suppression n° COM-25 est adopté.

L'amendement n° COM-19 devient sans objet.

Article 4

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - La CCEN ou le comité des finances locales pourraient exercer les missions de la commission consultative des études locales, d'où l'amendement de suppression n° COM-26.

L'amendement de suppression n° COM-26 est adopté.

Article additionnel après l'article 4

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Conséquence du précédent, l'amendement n° COM-27 étend la compétence de la commission consultative d'évaluation des charges aux mesures réglementaires relatives à la production de statistiques par les collectivités territoriales lors de transferts de compétences par l'Etat.

L'amendement n° COM-27 est adopté.

Article 5

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° COM-28 rectifié tend à concilier le libre accès de tous aux actes administratifs des collectivités territoriales et la limitation de leurs charges, en s'inspirant des règles de publication au Journal officiel. Il supprime aussi la nécessité d'un avis de la CNIL car ce sont des actes réglementaires.

L'amendement n° COM-28 rectifié est adopté.

L'amendement n° COM-4 devient sans objet.

Article 6

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° COM-29 rectifié prévoit essentiellement une formalité minimale d'affichage dans les mairies en cas de publication électronique des actes.

L'amendement n° COM-29 rectifié est adopté.

L'amendement n° COM-5 devient sans objet.

Article 9

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° COM-30 prévoit, comme l'amendement n° COM-6, que les exécutifs locaux puissent demander l'envoi des comptes de gestion et de leurs annexes par voie dématérialisée au directeur départemental ou régional des finances publiques...

M. Michel Mercier. - ... qui s'appelle désormais administrateur des finances publiques.

Les amendements identiques n°s COM-30 et COM-6 sont adoptés.

Article 10

L'amendement rédactionnel n° COM-31 est adopté.

Article 11

L'amendement n° COM-32 est retiré.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Je ne vois pas l'intérêt de remplacer, comme le suggère l'amendement n° COM-20, le mot « conditions » -qui est plus large- par « limites ». Avis défavorable.

L'amendement n° COM-20 est rejeté.

Article 12

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - La réduction de 12 à 8 jours du délai de transmission des documents aux membres du conseil général envisagée par l'amendement n° COM-33 rectifié n'est pas une bonne idée car elle pourrait affecter le droit à l'information des élus. En revanche, je soutiens l'instauration d'un délai applicable aux documents inscrits à l'ordre du jour de la commission permanente.

M. Michel Mercier. - Je recommande de ne rien changer. Je ne suis en outre pas favorable à la dualité de délais. Dans mon département, l'assemblée plénière se réunit en effet souvent le même jour que la commission permanente.

M. Jean-Pierre Michel. - Monsieur le Président, une motion d'ordre : à cette heure se tient de manière anormale la réunion constitutive d'une commission d'enquête à laquelle trois d'entre nous ne peuvent participer car ils sont ici en commission. J'ai indiqué que c'était inadmissible. Les services m'ont répondu que l'on ne pouvait plus rien modifier dans la mesure où la convocation pour la commission d'enquête était partie.

Je vous demande donc de faire, à la Conférence des présidents, les observations qui s'imposent. Le mercredi matin doit absolument être réservé aux commissions à l'exclusion de toute autre instance, y compris le conseil de questure qui nous a privé ce matin de notre collègue Alain Anziani alors qu'il suit, au nom de notre groupe, le texte sur le terrorisme. La semaine a sept jours.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Si vous en êtes tous d'accord, je m'acquitterai de cette déclaration à la Conférence des Présidents. Je ferai observer qu'il y avait ce matin la réunion d'une commission d'enquête ainsi qu'une réunion du Bureau du Sénat. Il faut donner une priorité absolue aux commissions le mercredi matin. Nous sommes déjà obligés de nous réunir lundi et mardi prochains pour examiner les amendements extérieurs sur deux textes ; si en plus l'on prend sur notre mercredi matin, cela posera un vrai problème !

M. Patrice Gélard. - N'est-ce pas contraire au règlement intérieur du Sénat qui réserve le mercredi matin aux réunions des commissions ?

M. Philippe Kaltenbach. - Lors des Etats généraux, les élus ont exprimé leur souhait d'être mieux informés. La réduction du délai pour l'assemblée plénière irait donc dans le mauvais sens et pénaliserait les élus d'opposition. En revanche, je suis favorable au principe d'un délai pour la commission permanente. Dans mon département, elle ne se réunit pas le même jour que l'assemblée plénière et les documents ne sont pas toujours envoyés à l'avance.

M. Jean-Pierre Michel. - Je suis favorable à cet amendement parce que les élus doivent prévaloir sur les services. Dans mon département, il n'est pas rare que les rapports soient remis le jour de la réunion. De toute façon, l'instauration de délais n'empêchera pas les présidents de déposer, s'ils le souhaitent, des rapports au dernier moment.

M. Michel Mercier. - Il ne faut pas prévoir de délai inférieur à 12 jours car les élus, qui siègent dans 12 000 commissions, ont besoin de temps.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Mon amendement propose de conserver le délai de 12 jours pour l'assemblée plénière. Un délai s'impose pour la commission permanente afin d'éviter que les informations ne soient transmises au cours de la réunion ; le fixer à 5 jours semble normal dans la mesure où les documents y sont moins nombreux, sachant qu'il est toujours possible de communiquer des éléments en cas d'urgence. Il s'agit de concilier l'information des élus avec la réalité de la production des documents.

L'amendement n° COM-33 rectifié est adopté.

Article 13

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° COM-34 élargit aux communes et aux régions le dispositif proposé pour les départements, de maintien en vigueur du règlement intérieur jusqu'à l'adoption d'un nouveau règlement. Il aligne en outre les délais d'adoption du règlement des conseils municipaux et régionaux sur celui des départements, soit trois mois.

M. Philippe Kaltenbach. - Autant je comprends la proposition concernant la région, autant je m'interroge sur la réduction de six à trois mois du délai laissé aux conseils municipaux. L'implication des élus y étant différente, il faut du temps.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - J'entends votre observation. Peut-être souhaiterez-vous déposer pour la séance un amendement sur ce point ? Nous y réfléchirons.

L'amendement n°COM-34 est adopté.

M. Patrice Gélard. - Nous ne votons plus sur les articles ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous votons chaque fois que c'est nécessaire. Souhaitez-vous demander un vote ?

Article 15

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° COM-35 étend aux syndicats mixtes le dispositif d'allégement des modalités de mise à disposition des documents relatifs aux délégations de service public, prévu pour les établissements publics de coopération intercommunale.

L'amendement n° COM-35 est adopté.

Article 16

L'amendement rédactionnel n° COM-36 est adopté.

L'amendement n° COM-17 est alors satisfait.

Article 18

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° COM-37 limite le caractère facultatif de la création de CCAS ou de CIAS aux communes de moins de 3 500 habitants. Il précise en outre les conditions de dissolution et de transfert de ces centres aux communes ou aux EPCI à fiscalité propre.

M. Philippe Kaltenbach. - Il n'est pas souhaitable, notamment dans les grandes communes, de rendre facultative la création de centres qui favorisent la participation des associations. Connaît-on la position de l'Union nationale des centres communaux d'action sociale sur ce point ?

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Ils s'opposent absolument au caractère facultatif des centres. En les entendant en audition, j'ai été quelque peu choquée par leur corporatisme : ils n'ont jamais évoqué les communes ou les intercommunalités qui sont derrière les centres et les financent. Cela étant, la réalité est que 50 % des CCAS sont inactifs ou très peu actifs. Il n'y en a pas dans certaines petites communes ou alors on le crée sans lui donner le budget nécessaire.

M. Yves Détraigne. - Mon amendement n° COM-1 abaisse le seuil, non pas à 3 500, mais à 200 habitants seulement. En effet, en l'absence de CCAS, c'est le conseil municipal qui remplit son rôle, ce qui pose des problèmes de confidentialité et prive du concours, souvent bien utile, des associations. Etaler publiquement les dossiers du CCAS dans une commune de 1 000 à 2 000 habitants n'est pas bienvenu.

M. Alain Richard. - Puisque nombre de communes disposent des ressources suffisantes, le seuil devrait plutôt se situer entre 1 000 et 1 500 habitants. Toutefois, on ne peut pas se contenter de fixer un seuil : il faut prévoir une procédure d'examen individuel des dossiers, simple et accessible aux petites communes. Dans la mesure où il est souvent question d'argent public et de traitement de cas individuels, cela relève de la loi.

M. Michel Mercier. - Ce texte s'applique-t-il seulement aux CCAS ou CIAS dotés d'une autonomie financière ? Dans le Rhône, trois CCAS seulement ont une trésorerie distincte de celle de la commune !

M. Alain Richard. - Ce sont des établissements publics, par définition dotés de la personnalité morale.

M. Michel Mercier. - Je parle de communes de 20 000 habitants. En outre, je pense qu'il faut conserver les CCAS existants, même dans les petites communes, car on leur fait des legs plus facilement qu'à des communes. Laissons aux communes la liberté de s'organiser.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Que se passe-t-il dans les très petites communes ? Les gens viennent voir le maire, un élu ou, le plus souvent, la secrétaire de mairie. Même si l'on y crée un CCAS, il faudrait, comme l'a dit M. Richard, mettre en place une procédure particulière.

M. Philippe Bas. - Il y a une malfaçon dans l'amendement. Il commence par poser le principe d'un CCAS dans les communes de plus de 3 500 habitants, avant d'énoncer que sa dissolution est possible dans tous les cas, quitte à ce que le conseil municipal exerce ses fonctions, y compris dans les communes de plus de 3 500 habitants.

M. Patrice Gélard. - Il faut supprimer le 1° du II, faute de quoi la loi pourrait être détournée dans un sens contraire au principe de confidentialité.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Même en-dessous du seuil qui sera choisi, il sera toujours possible de créer un CCAS. Quant à la confidentialité, elle s'impose quel que soit le nombre d'habitants : on ne débat pas de dossiers individuels en conseil municipal.

Je propose de ramener le seuil à 1 500 habitants.

M. Patrice Gélard. - On ne peut pas écrire que le CCAS est obligatoire et qu'on peut le dissoudre puis le remplacer par le conseil municipal !

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - En effet, je vous propose de compléter l'alinéa relatif à la dissolution des CCAS par « peut être dissous par délibération du conseil municipal dans les communes de moins de 1 500 habitants ».

L'amendement n° COM-37 rectifié est adopté.

Les amendements n°s COM-1 et COM-7 deviennent sans objet.

Article 19

L'amendement rédactionnel n° COM-38 est adopté.

Article 20

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Je vous proposerai de supprimer la plupart des articles relatifs à l'urbanisme, ce à quoi M. Doligé ne voit pas d'objection majeure. J'estime par exemple très risqué d'autoriser le représentant de l'État à accorder des dérogations avant même qu'un dossier ne soit bouclé, d'où l'amendement n° COM-39.

M. Philippe Kaltenbach. - Autoriser des dérogations serait effectivement dangereux. Les règles doivent être connues de tous et s'appliquer à tous. Au demeurant, une commune peut toujours modifier son PLU. Pour le reste, la principale difficulté pour les maires est celle des recours abusifs, qui bloquent des projets d'intérêt public. Notre commission devrait s'en saisir.

M. Patrice Gélard. - Si les textes sur l'urbanisme contiennent tant d'incongruités, c'est qu'ils n'ont, par le passé récent, pas été examinés au fond par notre commission. Il faut que cela change. Des dispositions mal écrites et inapplicables donnent lieu à des procédures interminables devant les tribunaux administratifs : deux ans pour un recours, quatre ans en cas d'appel. Comment faire aboutir un projet durant une mandature ? Et les amendes pour recours abusif sont notoirement insuffisantes.

Mme Hélène Lipietz. - Et pas souvent payées !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Comme nous recevrons le vice-président du Conseil d'État mercredi prochain, vous pourrez lui faire part de vos observations.

M. François-Noël Buffet. - Ne pourrait-on pas imaginer un système calqué sur ce que fait la Cour de cassation, en donnant aux tribunaux administratifs un délai de trois ou quatre mois maximum pour indiquer si le recours est fondé ou non, auquel cas le projet pourrait continuer ? Je pourrai bien volontiers déposer un amendement en ce sens.

M. Alain Richard. - Il y a un précédent. En 1993 ou 1994, on avait confié une mission au président Daniel Labetoulle pour essayer de réduire les effets pervers du contentieux de l'urbanisme sur la continuité des opérations. Un élément issu de ce travail s'était révélé précieux : l'obligation, pour le juge, de statuer sur tous les moyens invoqués assure la collectivité, qui prend une nouvelle décision, contre un nouveau contentieux. Il faut demander une mission de ce genre, sachant que nous avons désormais l'expérience du référé suspension qui amène les juridictions à se prononcer rapidement sur les moyens d'annulation. Enfin, la durée moyenne des contentieux administratifs est inférieure à un an, même s'il faut que le contentieux de l'urbanisme aille plus vite que la moyenne, ce qui est possible.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je confirme à M. Gélard que nous demanderons systématiquement à être saisis pour avis sur tout texte concernant le droit de l'urbanisme. Si nous ne l'avons pas fait sur un texte récent, c'est parce que c'était matériellement impossible.

L'amendement de suppression n° COM-39 est adopté.

Article 21

Les amendements de suppression n°s COM-40 et COM-8, identiques, sont adoptés.

Article 22

Les amendements rédactionnels n°s COM-41 et COM-9, identiques, sont adoptés.

Article 23

Les amendements de suppression n°s COM-42 et COM-10, identiques, sont adoptés.

Article 24

L'amendement de suppression n°COM-43 est adopté.

Article 25

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Avec l'amendement n° COM-44, la commune ou l'EPCI compétent pourra organiser un débat à la demande des personnes ayant qualité pour déposer une demande de permis de construire ou d'aménager.

L'amendement n° COM-44 est adopté.

L'amendement n° COM-11 devient sans objet.

Article 26

L'amendement de suppression n° COM-45 est adopté.

Article 27

M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis de la commission de la culture. - Par l'amendement n° COM-56, nous supprimons l'article 27 pour des raisons techniques et afin de ne pas changer un article du code du patrimoine deux fois en moins d'un an.

L'amendement de suppression n° COM-56 est adopté.

L'amendement n° COM-12 devient sans objet.

Article 28

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire. - La commission du développement durable préfère à l'amendement n° COM-13 son amendement n° COM-49. Rendre facultative pour les communes de moins de 3 500 habitants la transmission à l'ONEMA des données du rapport annuel sur le prix et la qualité du service va dans le sens des recommandations de la Cour des comptes.

M. Alain Richard. - Il conviendrait que ces dispositions s'appliquent aussi aux EPCI afin d'éviter que ceux comptant moins de 2 000 habitants restent soumis à l'obligation de transmission alors qu'une commune de 3 499 ne le serait plus.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Les EPCI ne peuvent pas compter moins de 5 000 habitants.

M. Alain Richard. - Si, les syndicats intercommunaux par exemple.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - De plus, la loi permet aux EPCI de descendre en-dessous du seuil de 5 000 habitants.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Je propose donc de rectifier l'amendement afin d'écrire « qui est facultative pour les communes et EPCI de moins de 3 500 habitants... ».

L'amendement n° COM-49 rectifié est adopté.

L'amendement n° COM-13 devient sans objet.

Article 29

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - L'amendement n° COM-14 est identique à notre amendement n° COM-50, qui prend en compte les observations formulées dans l'avis du Conseil d'Etat.

M. Alain Richard. - Le service des eaux pluviales, qui n'a pas de ressources, deviendrait un SPIC ?

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Non, l'article est supprimé.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - On reste dans le cadre actuel.

Les amendements de suppression n°s COM-14 et COM-50 sont adoptés.

Article 30

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Avis défavorable à l'amendement n° COM-15. Pourquoi la Corse, dont l'Assemblée n'a, de surcroît, pas été consultée, ferait-elle l'objet d'une dérogation ?

L'amendement n° COM-15 est rejeté.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - L'amendement n° COM-51 prévoit que les groupements de communes seront représentés au sein de la commission consultative d'élaboration et de suivi du plan départemental de prévention et de gestion des déchets.

M. Patrice Gélard. - Il peut y avoir des groupements communs à des communes et à des départements.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ils sont couverts par le texte.

L'amendement n° COM-51 est adopté.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - L'amendement n° COM-52 ajoute des représentants des associations agréées de consommateurs au sein de la commission consultative d'élaboration et de suivi du plan régional de prévention et de gestion des déchets.

L'amendement n° COM-52 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° COM-53 est adopté.

L'amendement de conséquence n° COM-54 est adopté.

Article 31

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - M. Doligé, par l'amendement n° COM-16, propose de supprimer cet article relatif à l'élaboration du plan climat-énergie territorial, afin de dissiper l'ambiguïté relevée par le Conseil d'État entre délégation et transfert de compétence.

Mon amendement n° COM-55 est moins sévère. Son 1° reporte la date-butoir au 31 décembre 2013, son 2° précise qu'il s'agit d'une délégation et non d'un transfert.

M. Alain Richard. - Sauf erreur de ma part, ce serait la première fois qu'à l'intérieur d'une communauté, une compétence s'exercerait sur le territoire d'une seule commune. En outre, il y a une contradiction entre la délégation par une commune et l'application du plan climat-énergie aux autres communes, qui n'ont rien demandé.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Non, en ce cas, il y accord des autres communes...

M. Alain Richard. - La délégation est unilatérale...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - D'une part, un délai supplémentaire peut être justifié ; d'autre part, le deuxième alinéa appelle une réflexion complémentaire. Je propose de voter par division.

L'amendement n° COM-16 n'est pas adopté.

Le 1° de l'amendement n° COM-55 est adopté.

Le 2° de l'amendement n° COM-55 n'est pas adopté.

Article 32

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Ouvrir aux collectivités et établissements affiliés à titre obligatoire aux centres de gestion la faculté d'organiser des concours dans les filières sociale, médico-sociale et médico-technique complique les choses. Restons-en au texte que nous avons voté sur les centres de gestion au début de l'année, d'autant que les principaux recruteurs, les conseils généraux, peuvent organiser leurs propres concours. D'où l'amendement de suppression n° COM-46.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La simplification est toujours pavée de bonnes intentions. Les propositions de loi de M. Warsmann, qui abordaient une succession de sujets complexes, l'ont prouvé. La sagesse est de suivre notre rapporteur.

L'amendement de suppression n° COM-46 est adopté.

L'amendement de suppression n° COM-18 devient sans objet.

Article 33

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'article touche à un sujet sensible. Si l'idée de fusionner les structures de dépistage des infections sexuellement transmissibles est intéressante, le texte signifierait la fin de l'anonymat de plein droit lors de la prise en charge du patient. Prendre le temps de la réflexion, tel est l'objet de l'amendement n° COM-47.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Bel exemple de la nécessité de ne pas légiférer dans l'urgence !

L'amendement de suppression n° COM-47 est adopté.

Article additionnel après l'article 33

Mme Catherine Troendle. - La problématique est alsacienne, mais concerne toutes les collectivités qui possèdent un patrimoine situé hors de leur territoire. La simplification qu'apporte l'amendement n° COM-21 améliorera la gestion de leur patrimoine.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - M. Mézard, qui rapportait le texte créant les sociétés publiques locales (SPL), avait au contraire cherché à sécuriser le statut de ces sociétés en cantonnant leurs activités. La proposition s'apparente à un cavalier.

Mme Catherine Troendle. - La mesure n'affaiblira en rien les SPL !

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Il faut évaluer les conséquences de la modification. Retrait, sinon avis défavorable.

M. Patrice Gélard. - Je suis un chaud partisan de l'application du droit alsacien partout sur le territoire national. Il est beaucoup plus favorable, notamment concernant la sécurité sociale... Cela dit, en l'état actuel, l'amendement est totalement inapplicable. Prenons le statut de la chasse : il suffirait que des Alsaciens possèdent des terrains de chasse ailleurs pour que leur droit prévale.

M. Jean-Pierre Michel. - L'amendement est un cavalier alsacien...

Mme Catherine Troendle. - Il ne s'agit pas de droit local. A partir de l'exemple alsacien, je demande un assouplissement du droit national pour tout le monde.

M. Michel Mercier. - Les SPL ont un statut très particulier : elles ont droit aux marchés publics locaux dans des conditions tout à fait avantageuses. Souvent, on a transformé les SEM en SPL pour réaliser des travaux sur les territoires des collectivités. Le cas est différent : il vise la Maison de l'Alsace à Paris et le développement de ses activités de promotion.

L'amendement n° COM-21 est rejeté.

Intitulé de la proposition de loi

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Par l'amendement n° COM-48, je propose d'intituler ce texte : proposition de loi relative au contrôle des normes applicables aux collectivités territoriales et à la simplification de leur fonctionnement.

M. Yves Détraigne. - C'est une ambition...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Rendons hommage au travail de Mme Gourault en acceptant sa proposition à l'unanimité.

L'amendement n° COM-48 est adopté.

M. Jean-Pierre Michel. - Nous avions soulevé le principe de l'égalité des citoyens devant la loi et les territoires. L'article premier instituait une espèce de dérogation générale dont M. Richard a rappelé les dangers. Puisque la commission l'a supprimé et que nous avons adopté tous les autres amendements des rapporteurs, nous pouvons voter le texte en l'état.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er Principe de proportionnalité et adaptation des normes à la taille des collectivités

Mme GOURAULT, rapporteur

22

Principe d'adaptation par le pouvoir prescripteur

Rejeté

M. DOLIGÉ

2

Mise en oeuvre du principe  de proportionnalité dans le cadre de l'application réglementaire des lois

Rejeté

Article 2 Élargissement de la composition et des missions  de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN)

Mme GOURAULT, rapporteur

23

Elargissement des compétences de la CCEN

Adopté

M. DOLIGÉ

3

Elargissement des compétences de la CCEN

Tombe

Article additionnel après Article 2 Légalisation de la commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFES)

Mme GOURAULT, rapporteur

24

Légalisation de la CERFES et renforcement  de la présence des élus locaux en son sein

Adopté

Article 3 Création de la commission consultative départementale d'application des normes (CCDAN)

Mme GOURAULT, rapporteur

25

Suppression des commissions consultatives départementales d'application des normes

Adopté

M. DOUBLET

19

Suppression de la possibilité pour les maires honoraires d'être membres de la CCDAN

Tombe

Article 4 Création d'une commission consultative des études locales

Mme GOURAULT, rapporteur

26

Suppression de la commission consultative  des études locales

Adopté

Article additionnel après Article 4 Extension des compétences de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC)

Mme GOURAULT, rapporteur

27

Extension des compétences de la CCEC

Adopté

Article 5 Dématérialisation du recueil des actes administratifs  des collectivités territoriales

Mme GOURAULT, rapporteur

28

Permettre la publication électronique, à titre exclusif, pour certains actes

Adopté

M. DOLIGÉ

4

Coordination

Tombe

Article 6 Dématérialisation de la publication ou de l'affichage  des actes des collectivités locales

Mme GOURAULT, rapporteur

29

Formalité minimale d'affichage dans les mairies en cas de publication électronique des actes

Adopté

M. DOLIGÉ

5

Affichage, en cas de publication électronique

Tombe

Article 9 Transmission par le directeur départemental ou régional des finances publiques au préfet

Mme GOURAULT, rapporteur

30

Transmission du compte de gestion par voie dématérialisée à la demande  des exécutifs locaux

Adopté

M. DOLIGÉ

6

Transmission du compte de gestion par voie dématérialisée à la demande  des exécutifs locaux

Satisfait

Article 10 Délégation à l'ordonnateur de la capacité d'admettre en non-valeur les créances irrécouvrables les plus modestes

Mme GOURAULT, rapporteur

31

Amendement rédactionnel

Adopté

Article 11 Extension du champ de la délégation des pouvoirs au maire

Mme GOURAULT, rapporteur

32

Rectification matérielle

Retiré

M. DOUBLET

20

Modification terminologique

Rejeté

Article 12 Délai de transmission des rapports aux membres des assemblées délibérantes

Mme GOURAULT, rapporteur

33

Maintien du délai en vigueur - Fixation d'un délai par les commissions permanentes

Adopté

Article 13 Règlement intérieur des conseils généraux

Mme GOURAULT, rapporteur

34

Harmonisation pour les trois niveaux de collectivités territoriales

Adopté

Article 15 Mise à disposition des documents relatifs aux délégations de service public

Mme GOURAULT, rapporteur

35

Extension aux syndicats mixtes du dispositif allégé de mise à disposition des documents relatifs aux délégations de service public, prévu pour les EPCI

Adopté

Article 16 Assouplissement des procédures de passation des accords-cadres

Mme GOURAULT, rapporteur

36

Simplification rédactionnelle de l'article et rectification d'erreurs de références

Adopté

M. DOLIGÉ

17

Rectification d'erreurs de références

Satisfait

Article 18 Assouplissement de la législation  relative aux centres communaux d'action sociale (CCAS)

Mme GOURAULT, rapporteur

37

Précisions sur la législation applicable en matière de création et de dissolution  des CCAS et CIAS

Adopté avec modifications

M. DÉTRAIGNE

1

Fixation d'un seuil de population de 200 habitants au-delà duquel la création d'un CCAS est obligatoire

Tombe

M. DOLIGÉ

7

Faculté pour les communes de créer un CCAS et précisions sur les conditions de transfert

Tombe

Article 19 Sécurisation des conventions de mandat

Mme GOURAULT, rapporteur

38

Amendement rédactionnel

Adopté

Article 20 Secteurs de projet

Mme GOURAULT, rapporteur

39

Suppression des secteurs de projet  dans les plans locaux d'urbanisme

Adopté

Article 21 Modernisation de la procédure de création d'une ZAC

Mme GOURAULT, rapporteur

40

Suppression du dossier unique  et de la convention de participation

Adopté

M. DOLIGÉ

8

Suppression du dossier unique  et de la convention de participation

Adopté

Article 22

Dispense de diagnostic pour la vente d'immeubles voués à la destruction

Mme GOURAULT, rapporteur

41

Amendement rédactionnel

Adopté

M. DOLIGÉ

9

Amendement rédactionnel

Adopté

Article 23 Opposabilité du cahier des charges en lotissement

Mme GOURAULT, rapporteur

42

Suppression des dispositions relatives  à l'opposabilité du cahier des charges  de lotissement

Adopté

M. DOLIGÉ

10

Suppression des dispositions relatives  à l'opposabilité du cahier des charges  de lotissement

Adopté

Article 24 Promesse de vente en lotissement

Mme GOURAULT, rapporteur

43

Suppression de la possibilité d'octroyer une promesse de vente avant la délivrance du permis d'aménagement

Adopté

Article 25 Évolution du projet urbain partenarial (PUP)

Mme GOURAULT, rapporteur

44

Suppression de la notion de prise  en considération et faculté d'organiser un débat sur les orientations du PUP

Adopté

M. DOLIGÉ

11

Encadrement de la procédure de prise en considération des PUP

Tombe

Article 26 Dérogation à la réalisation d'aires de stationnement dans certaines zones géographiques

Mme GOURAULT, rapporteur

45

Suppression de la dérogation de réaliser  des aires de stationnement dans des zones géographiques tendues

Adopté

Article 27 Archéologie préventive

M. LOZACH

56

Suppression de l'encadrement de la signature de la convention d'archéologie préventive

Adopté

M. DOLIGÉ

12

Aboutissement des conventions de diagnostic dans des délais compatibles avec les opérations d'aménagement

Tombe

Article 28 Rapport du maire sur le prix et la qualité du service public d'eau potable

M. DOLIGÉ

13

Prise en compte de la taille de la commune pour l'obligation d'assurer une meilleure connaissance de la gestion des services d'eau et d'assainissement

Tombe

M. POINTEREAU

49

Faculté pour les communes de moins  de 3 500 habitants de transmettre les données relatives à leur service public d'eau potable

Adopté avec modifications

Article 29 Création d'un service public industriel et commercial  de gestion des eaux pluviales

M. DOLIGÉ

14

Suppression de la possibilité pour le SPIC  de gestion des eaux pluviales d'être financé par une taxe « eaux pluviales »

Adopté

M. POINTEREAU

50

Suppression de la possibilité pour le SPIC  de gestion des eaux pluviales d'être financé par une taxe « eaux pluviales »

Adopté

Article 30 Unification de la planification de la gestion des déchets

M. DOLIGÉ

15

Amendement rédactionnel

Rejeté

M. POINTEREAU

51

Précision des différentes catégories  de collectivités territoriales représentées dans la commission consultative d'élaboration  et de suivi du plan régional de prévention  et de gestion des déchets

Adopté

M. POINTEREAU

52

Représentation des associations agréées  de consommateurs dans la commission consultative d'élaboration  et de suivi du plan régional de prévention  et de gestion des déchets

Adopté

M. POINTEREAU

53

Correction d'erreur matérielle

Adopté

M. POINTEREAU

54

Suppression de l'autorisation pour la Corse de dépasser la limite de 60 % de la quantité des déchets produits

Adopté

Article 31 Plan climat énergie territorial (PCET)

M. DOLIGÉ

16

Suppression de la faculté laissée aux communes de plus de 50 000 habitants d'autoriser leur EPCI à élaborer leur PCET

Rejeté

M. POINTEREAU

55

Faculté de déléguer la compétence en matière de plan climat-énergie territorial à une intercommunalité avec modifications jusqu'au 31 décembre 2013

Adopté avec modifications

Article 32 Recrutement par les collectivités des personnels des filières sociale,  médico-sociale et médico-technique

Mme GOURAULT, rapporteur

46

Suppression de l'article

Adopté

M. DOLIGÉ

18

Participation du CNFPT aux jurys de concours

Tombe

Article 33 Centre d'information, de dépistage et de diagnostic gratuit

Mme GOURAULT, rapporteur

47

Suppression de la fusion des deux structures actuellement compétentes en matière de prise en charge des infractions sexuellement transmissibles (CDAG et CIDDIST)

Adopté

Division additionnelle après l'article 33

M. REICHARDT

21

Création de sociétés publiques locales pour leur patrimoine situé hors de leur territoire

Rejeté

Proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales

Mme GOURAULT, rapporteur

48

Modification de l'intitulé  de la proposition de loi

Adopté

ANNEXE   LISTE COMPLEMENTAIRE  DES PERSONNES ENTENDUES64(*)

_______

Secrétariat général du Gouvernement (SGG)

- M. Rémi Bouchez, commissaire à la simplification

- M. Philippe Fabre, chef du département de la qualité du droit, adjoint au chef du service de la législation et de la qualité du droit

Association des Maires des Grandes Villes de France (AMGVF)

- M. Jean Claude Boulard, membre du bureau, maire du Mans

Association des Maires ruraux de France (AMRF)

M. Vanik Berberian, président, maire de Gargilesse-Dampierre

Fédération des maires des villes moyennes (FMVM)

Mme Caroline Cayeux, présidente déléguée, sénatrice, maire de Beauvais

- M. Jean-Sébastien Sauvourel, chargé de mission

Association des Petites Villes de France (APVF)

M. Gérard Gouzes, vice-président, maire de Marmande

Association des Régions de France (ARF)

- M. Jean-Pierre Poncet-Montange, directeur des affaires financières

- M. François Don, chef de service

- Mme Caroline Guichet, conseillère financière et budgétaire

Commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES)

- M. Noël de Saint-Pulgent, président

Association Nationale des Élus en charge du Sport (ANDES)

- M. Jean-Marie Deluche, membre du comité directeur, adjoint au maire de la ville de Blanquefort (33) en charge des sports

M. Pierre Morel-A-L'Huissier, député de Lozère, auteur du rapport remis au Président de la République « Simplification des normes au service du développement des territoires ruraux »

Conseil National Handicap (CNH)

- M. Paul Joly, vice-président


* 1 Cf. rapport n° 338 (2011-2012) de Mme Jacqueline Gourault au nom de la commission des lois, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l11-338/l11-338.html.

* 2 Cf. avis n° 344 (2011-2012) de M. Martial Bourquin, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a11-344/a11-344.html.

* 3 Cf. avis n° 343 (2011-2012) de M. Jean-Jacques Lozach, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a11-343/a11-343.html.

* 4 Cf. rapport n° 338 (2011-2012) de Mme Jacqueline Gourault préc.

* 5 Cf. avis de M. Jean-Jacques Lozach, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a12-26/a12-26.html.

* 6 Cf. avis de M. Rémy Pointereau, consultable à l'adresse suivante :  http://www.senat.fr/rap/a12-25/a12-25.html.

* 7 Cf. Exposé des motifs de la proposition de loi.

* 8 Cf. art. L. 111-7-3 du code de la construction et de l'habitation.

* 9 Cf. art. L. 230-5 du code rural et de la pêche maritime.

* 10 Cf. art. L. 421-3 du code de l'action sociale et des familles.

* 11 Cf. proposition de loi n° 142 (Assemblée nationale), XIVe législature.

* 12 Rapport au Président de la République sur la simplification des normes au service du développement des territoires ruraux de MM. Pierre Morel-A-L'Huissier, Etienne Blanc, Daniel Fasquelle et Yannick Favennec (mars 2012).

* 13 Cf. proposition de loi n° 142 (Assemblée nationale), XIVe législature, préc.

* 14 « Les relations entre l'État et les collectivités territoriales », rapport du groupe de travail présidé par M. Alain Lambert, décembre 2007.

* 15 Codifié aux articles L. 1211-4-2 et R. 1213-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

* 16 Rédaction issue de l'article 74 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.

* 17 Décret n° 2009-341 du 27 mars 2009 relatif à la commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs. Mise en place le 12 janvier 2010.

* 18 Le président est aujourd'hui Noël de Saint-Pulgent.

* 19 Articles R. 131-33 et suivants du code du sport.

* 20 Articles R. 142-2 et 3 du code du sport.

* 21 Article R. 142-1 du code du sport.

* 22 Rapport du groupe de travail sur la maîtrise des dépenses locales, présidé par MM. Gilles Carrez et Gilles Thénault, 20 mai 2010, Conférence sur les déficits publics.

* 23 Article L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales.

* 24 Article 94 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.

* 25 Article 118 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

* 26 Cf. art. L. 2121-24, L. 2122-29, L. 3131-3 et L. 4141-3 du code général des collectivités territoriales.

* 27 Cf. art. R 2121-10 du code général des collectivités territoriales.

* 28 Cf. art. R. 3131-1 et R. 4141-1 du code général des collectivités territoriales.

* 29 Cf. art. 6-VII de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002.

* 30 Cf. rapport de mission du sénateur Eric Doligé.

* 31 Cf. rapport n° 209 (2008-2009) de M Bernard Saugey au nom de la commission des lois, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l08-209-1/l08-209-1.html.

* 32 Cf. ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs.

* 33 Cf. Conseil d'Etat, 21 mai 2008, Mme Louvard.

* 34 Tribunal administratif de Nic, 7 novembre 1985, syndicat des commerçants non sédentaires des Alpes-Maritimes.

* 35 Cf. supra article 10.

* 36 Pour garantir les droits des élus, l'assemblée peut décider le renvoi de la discussion des dossiers correspondants à une séance ultérieure si l'urgence ne lui semblait pas fondée.

* 37 Conseil d'Etat, 16 juillet 1875, Billot, Latrade et a.

* 38 Conseil d'Etat, 30 mars 1966, Election d'un vice-président du conseil général du Loiret.

* 39 Laquelle a lieu au plus tôt le vendredi et au plus tard le dimanche suivant le tour du scrutin à l'issue duquel le conseil a été élu au complet (article L. 2121-7).

* 40 Tribunal administratif de Toulouse, 15 juin 1987, Harrau.

* 41 Sur la base du rapport de la commission, l'autorité habilitée à signer la convention engage ensuite librement toute discussion utile avec une ou plusieurs entreprises ayant présenté une offre.

* 42 Article L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales.

* 43 Les mêmes règles sont applicables aux établissements publics, quelle que soit leur nature et leur taille.

* 44 Le nombre de conseillers municipaux, fixé à l'article L. 2121-2 du CGCT, est fonction de la population de la commune : il varie de 9 pour les communes de moins de 100 habitants à 69 pour les communes de plus de 300 000 habitants. Des règles particulières existent pour Paris, Lyon et Marseille : le nombre de sièges est ainsi de 73 pour le conseil municipal de Lyon, de 101 pour Marseille et de 163 pour le conseil de Paris.

* 45 Article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales (CGCT) pour les communes, article L. 3221-11 du CGCT pour les départements et article L. 4231-8 du CGCT pour les régions.

* 46 Article L. 2122-21-1 du CGCT pour les communes, article L. 3221-11-1 du CGCT pour les départements et article L. 4231-8-1 du CGCT pour les régions.

* 47 Cependant, la délibération autorisant la souscription du premier marché subséquent peut-être adoptée en même temps que la délibération autorisant la souscription de l'accord cadre, dans la mesure où l'étendue des besoins et le montant prévisionnel de ce marché sont connus.

* 48 Cf. art. L. 2243-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

* 49 Loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 modifiée relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée.

* 50 CC, 2009-592 DC du 19 novembre 2009, Loi relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie.

* 51 Mentionnées à l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme.

* 52 Pour mémoire, on rappellera que l'article L. 111-10 du code de l'urbanisme prévoit, pour préparer une opération d'aménagement ou la réalisation de travaux publics, la possibilité d'instituer des périmètres dans lesquels il peut être sursis à statuer sur les autorisations d'occupation des sols qui pourrait rendre plus onéreuse l'exécution du projet envisagé. Il s'agit d'une mesure à titre conservatoire, facultative et exceptionnelle, destinée à empêcher ou à différer une autorisation.

* 53 Cf. rapport pour avis de M. Jean-Jacques Lozach au nom de la commission de la culture, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a12-26/a12-26.html.

* 54 Cf. rapport pour avis de M. Rémy Pointereau au nom de la commission du développement durable, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a12-25/a12-25.html.

* 55 Cf. rapport pour avis de M. Rémy Pointereau au nom de la commission du développement durable, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a12-25/a12-25.html.

* 56 Cf. article 31 de la loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale.

* 57 Cf. rapport n° 243 (2005-2006) de Mme Jacqueline Gourault au nom de la commission des lois, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l05-243/l05-243.html.

* 58 Cf. rapport n° 247 (2011-2012) de M. Jean-Pierre Vial sur la proposition de loi n° 723 (2009-2010) de Hugues Portelli, tendant à modifier les dispositions relatives aux centres de gestion de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, consultable à l'adresse suivante : http://intranet.senat.fr/rap/l11-247/l11-247.html. Cf articles 109 à 113 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

* 59 Compétence qui était exercée par les départements depuis les lois de décentralisation de 1983.

* 60 Articles L. 3121-1 et L. 3121-2-1 du code de la santé publique.

* 61 Les conditions d'habilitation de ces établissements sont fixées aux articles D. 3121-38 et suivants du code de la santé publique.

* 62 Programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la loi de finances pour 2012.

* 63 Article L. 3121-2 du code de la santé publique.

* 64 La liste des premières personnes auditionnées figure dans une annexe du rapport n° 338 (2011-2012). Cette annexe est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l11-338/l11-33820.html#toc25