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Projet de loi Programmation des finances publiques

31 octobre 2012 : Programmation des finances publiques ( rapport - première lecture )

B. UN BILAN DES DEUX PREMIÈRES LPFP

1. Deux logiques distinctes
a) La LPFP 2009-2012 : un engagement portant essentiellement sur les dépenses de l'Etat

La LPFP 2009-2012, comprenait 13 articles et un rapport annexé.

Le tableau ci-après indique l'objet de ses différents articles.

Les articles de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012

Article

Objet

Portée juridiquement contraignante selon l'article 1er *

1

Objet de la programmation pluriannuelle des finances publiques

-

2

Objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques (trajectoires de solde et de dette)

 

3

Approbation du rapport annexé

 

4

Evolution des dépenses publiques de 1,1 % en moyenne annuelle

 

5

Norme annuelle de progression des dépenses de l'Etat

 

6

Programmation triennale des crédits des missions du budget général de l'Etat

 

7

Evolution des prélèvements sur recettes et des crédits affectés aux collectivités territoriales

 

8

Norme annuelle d'évolution de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie

 

9

Affectation des surplus des impositions de toute nature à la réduction du déficit du budget de l'Etat

 

10

Encadrement des mesures nouvelles relatives aux impôts, cotisations et contributions sociales affectés au budget de l'Etat ou à la sécurité sociale

 

11

Encadrement des « niches » fiscales et sociales

 

12

Suivi des niches fiscales et sociales

X

13

Bilan annuel et mesures correctives éventuelles

X

* Selon l'article 1er de la LPFP 2009-2012, « les articles 2 à 11 fixent, en application de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, les objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2009-2012 ». Cela signifie que ces articles sont purement programmatiques.

Source : commission des finances

La trajectoire de solde effectif ne constituait pas un engagement, mais une simple prévision. Ainsi, selon l'article 2 de la LPFP 2009-2012, elle s'entendait - en conséquence d'un amendement adopté par le Sénat à l'initiative de sa commission des finances - « sous réserve que les hypothèses économiques du rapport annexé à la présente loi soient confirmées ».

L'article 4, prévoyant une évolution des dépenses publiques de 1,1 % en moyenne annuelle, était lui aussi purement déclaratif. En particulier, une règle de dépenses exprimée non année par année, mais en moyenne sur une période, et dont il n'est par conséquent pas possible de déterminer, pour une année donnée, si elle est ou non respectée, ne peut être utilisée comme instrument de programmation.

Il n'y avait pas non plus d'engagement de prendre un certain montant de mesures sur les recettes. L'article 10 se contentait de prévoir que les mesures nouvelles ne pouvaient avoir pour effet de faire passer les recettes fiscales de l'Etat d'une part, les impôts et cotisations sociales des régimes obligatoires de base d'autre part, sous certains planchers annuels. Compte tenu de l'effondrement des recettes en 2009, cette disposition - qui était un simple engagement à ne pas aggraver le déficit par des allégements de recettes au-delà d'un certain seuil - s'est trouvée privée de toute portée.

b) La LPFP 2011-2014 : un engagement défini en termes d'effort structurel

La LPFP 2011-2014 n'exprimait pas non plus un engagement en termes de solde effectif. Ainsi, son article 3 prévoyait que la trajectoire de solde effectif ne s'entendait que « dans le contexte macroéconomique décrit dans le rapport annexé ».

Le véritable engagement était défini en termes d'effort structurel. Le texte initial fixait en effet un plancher de mesures nouvelles sur les recettes (article 9), et à l'initiative de la commission des finances l'article 4, relatif aux dépenses des administrations publiques, a été exprimé non par un taux de croissance moyen sur la période de programmation, mais par des montants définis année par année, exprimés en milliards d'euros.

Toutefois l'effort structurel correspondant avait été sous-calibré par le Gouvernement, avec une hypothèse de croissance du PIB de 2,5 % par an.

Le tableau ci-après synthétise cette LPFP.

La LPFP 2011-2014

Article

Objet

Portée juridiquement contraignante selon l'article 1er *

1

Période de programmation

-

2

Approbation du rapport annexé

 

3

Trajectoire de solde et de dette

 

4

Dépenses des administrations publiques

 

5

Dépenses de l'Etat

 

6

Plafonds de crédits triennaux de l'Etat

 

7

Dotations de l'Etat aux collectivités territoriales

 

8

Dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (I) ; ONDAM (II) ; mise en réserve de dotations relevant de l'ONDAM (III)

 

9

Mesures nouvelles sur les PO (I)

 
 

Stabilisation en valeur des dépenses fiscales (II) et niches sociales (III)

 

10

Durée limitée à 4 ans des dépenses fiscales et niches sociales

 

11

Affectation à la réduction du déficit des surplus du produit des impositions de toute nature

 

12

Interdiction pour les ODAC d'emprunter à plus de 12 mois

X

13

Information du Parlement sur les dépenses fiscales et les niches sociales

X

14

Transmission du projet de programme de stabilité au Parlement

X

15

Possibilité de fongibilité entre dépenses et mesures nouvelles sur les PO (I)

X

 

Bilan de la LPFP (II)

 
 

Indication des modalités de mise en oeuvre des II et III de l'article 8 (III)

 
 

Chiffrage des mesures nouvelles sur les PO (IV)

 

16

Abrogation de la LPFP 2009-2012

X

* Selon l'article 1er de la LPFP 2009-2012, « les articles 2 à 11 fixent, en application de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, les objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ». Cela signifie que ces articles sont purement programmatiques.

Source : commission des finances