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Projet de loi Programmation des finances publiques

31 octobre 2012 : Programmation des finances publiques ( rapport - première lecture )

TITRE III - AUTRES DISPOSITIONS

ARTICLE 20 - Évaluation des taxes affectées à des personnes autres que les collectivités territoriales et la sécurité sociale

Commentaire : le présent article propose la remise au Parlement, avant le 30 juin 2013, d'un rapport évaluant les taxes affectées à des personnes tierces autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale.

Le présent article, auquel l'Assemblée nationale a apporté une modification rédactionnelle, prévoit que, avant le 30 juin 2013, le Gouvernement présente un rapport au Parlement procédant à une évaluation de l'ensemble des impositions de toute nature affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. Cette évaluation porte sur le rendement, la pertinence de l'affectation de ces impositions et l'opportunité de réintégrer la ressource correspondante au sein du budget général de l'Etat.

Le champ de ce rapport serait plus large que les seuls opérateurs de l'Etat, dont l'article 7 du présent projet de loi prévoit qu'ils contribuent au redressement des finances publiques. Il inclut également les organismes divers d'administration centrale (ODAC), qui sont des organismes auxquels l'Etat a donné une compétence fonctionnelle spécialisée au niveau national, qui sont contrôlés et financés majoritairement par l'Etat et ont une activité principalement non marchande. Il s'agit par exemple du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), du Commissariat à l'énergie atomique (CEA), de Pôle Emploi, de Météo France, du Fonds national d'aide au logement (FNAL) et de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm).

ARTICLE 21- Abrogation des dispositions de la loi de programmation des finances publiques en vigueur

Commentaire : le présent article abroge la LPFP 2011-2014.

Le présent article abroge la LPFP 2011-2014, à l'exception on l'a vu de deux dispositions :

- son article 12 (interdiction du recours à l'emprunt pour les opérateurs de l'Etat) ;

- son article 14 (vote du Parlement sur les projets de programme de stabilité).

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 31 octobre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. François Marc, rapporteur, sur le projet de loi n° 69 (2012-2013), adopté par l'Assemblée nationale, de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

EXAMEN DU RAPPORT

M. François Marc, rapporteur. - Après le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) puis la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, nous descendons encore d'un cran dans la hiérarchie des normes avec ce projet de loi de programmation des finances publiques, qui fixe des objectifs chiffrés en anticipant sur l'entrée en vigueur, le 1er mars 2013, de la loi organique.

Nous avons, jusqu'à présent, utilisé trois types de programmation. Nous connaissons les programmes de stabilité depuis la fin des années 1990 et le pacte de stabilité. Puis, pour assurer leur cohérence avec nos budgets, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a prévu qu'une annexe aux lois de finances présente une programmation pluriannuelle. Enfin, les lois de programmation ont été créées pour concourir à la réalisation de l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques inscrit à l'article 34 de la Constitution lors de la révision constitutionnelle de 2008. Nous examinons la troisième. Ces lois de programmation, étant des lois ordinaires, ne sont pas de rang supérieur aux lois de finances, qui n'ont pas obligation de s'y conformer.

M. Philippe Marini, président. - La loi de programmation n'est pas, en effet, une loi de finances, et c'est pourquoi le ministre participera à nos travaux qui visent à établir un texte pour la séance publique.

M. François Marc, rapporteur. - Vous connaissez le graphique « en Iroquois » sur l'exécution des programmations : jusqu'en 2010, elles n'ont jamais été respectées. 1999 fut un temps béni où l'on pouvait espérer un retour à l'équilibre...

M. Philippe Marini, président. - M. Fabius...

M. François Marc, rapporteur. - Puis il y a eu un changement de gouvernement !

M. Philippe Marini, président. - C'est une interprétation.

M. François Marc, rapporteur. - La programmation actuelle, qui court sur la période 2012-2017, engage une démarche vertueuse visant à approcher l'équilibre. Observons qu'elle est en continuité avec celle qu'avait engagée le gouvernement précédent, ce qui devrait satisfaire nos collègues de l'opposition. Grâce au TSCG, la trajectoire structurelle est désormais placée sous tutorat, de sorte que tout écart donnerait lieu à une correction.

M. Philippe Marini, président. - Après intervention de notre cher Haut Conseil...

M. François Trucy. - ... paritaire.

M. François Marc, rapporteur. - Pourquoi les programmations n'ont-elles jamais été respectées ?

M. Jean Arthuis. - Pas de chance...

M. François Marc, rapporteur. - Parce que les hypothèses de croissance et d'évolution des dépenses en volume qui les sous-tendaient ont toujours été trop optimistes - cela appelle à la modestie ceux qui, dans l'ex-majorité, estiment que le Gouvernement n'en fait pas assez.

Pour la période 2012-2017, s'ajoute aux lois organiques relatives à la loi de finances et à la loi de financement de la sécurité sociale, une loi organique sur la programmation et la gouvernance des finances publiques. La loi de programmation en tiendra compte : il s'agit bien d'anticiper en visant un objectif de moyen terme et une trajectoire du solde structurel.

Si les objectifs fixés par la loi de programmation ne sont pas, conformément à l'article 34 de la Constitution, juridiquement contraignants (articles 1 à 15), la contrainte politique est de plus en plus forte. Il est également possible, de faire figurer dans la loi de programmation des dispositions normatives sur la gouvernance des finances publiques (articles 16 à 21).

J'en viens aux grands équilibres sur lesquels est fondée cette programmation. La loi met en oeuvre les règles du TSCG en définissant une trajectoire de solde structurel à moyen terme. Pour approcher l'équilibre dès fin 2015, plus de la moitié de l'effort portera sur l'année prochaine, pour une réduction de deux points du solde structurel sur les 3,6 points prévus d'ici 2016.

La question de l'hypothèse de croissance potentielle nous a largement retenus lors de la discussion de la loi organique. Une hypothèse trop optimiste entraînerait une sous-estimation de l'effort à réaliser. D'où la nécessité du Haut Conseil, qui exprimera son avis sur son réalisme. L'une des conséquences de la crise de la zone euro est que l'on ne peut plus raisonner sur des hypothèses fantaisistes.

Le scénario retenu repose sur une estimation de la croissance potentielle qui semble réaliste, autour de 1,5 %. Il est vrai que la Commission européenne retient pour la France le chiffre de 1,1 %, mais sa méthode ne s'abstrait pas de considérations conjoncturelles. Il faudra songer à une harmonisation des méthodes de travail en Europe si l'on veut un jour pouvoir se fonder sur une règle commune fiable.

Le mécanisme de correction automatique fonctionne en deux temps. Si le Haut Conseil constate un écart en exécution par rapport à la trajectoire de solde structurel, le projet de loi de règlement est l'occasion pour le gouvernement d'en expliciter les raisons, avant que le rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques n'expose les mesures correctives qu'il entend prendre. Une loi de finances rectificative peut ainsi intervenir avant l'été pour en tirer les conséquences. Le traité précise que le mécanisme de correction est à la fois automatique et pleinement respectueux des prérogatives des parlements nationaux.

La trajectoire de solde effectif repose sur deux échéances. La première fixe à 2013 un objectif de 3 % de déficit. S'il est atteint, la France ne sera plus soumise au volet correctif du pacte de stabilité, pour basculer vers le volet préventif, dans lequel il convient de s'inscrire au plus vite pour éviter de lourdes sanctions. La deuxième échéance est fixée à 2017, avec un retour, ou presque, à l'équilibre.

L'article 2 du projet de loi répartit cette trajectoire par catégorie d'administrations publiques. L'État ramène ainsi son déficit de 3,9 % à 1,1 %, tandis que les collectivités locales restent autour de l'équilibre et que les administrations de sécurité sociale passent d'un déficit de 0,5 point à un excédent de 0,8 point.

Cette programmation repose sur deux hypothèses de croissance : pour 2013, 0,8 % ; pour les années 2014 à 2017, 2 % par an. L'écart avec le consensus des conjoncturistes est du même ordre qu'habituellement. Depuis la fin des années 1990, la prévision n'a été inférieure à ce consensus qu'en 2000 et en 2010 ; les autres années, elle lui a été supérieure.

M. Joël Bourdin. - Cela continue !

M. Philippe Marini, président. - En 2011, nous avons fait un peu plus que le consensus, mais moins que la prévision associée au projet de loi de finances.

M. François Marc, rapporteur. - Oui, le consensus était à 1,5 %, la prévision à 2 % et nous avons fait 1,7 %.

M. Philippe Marini, président. - C'est une situation intermédiaire, peu éloignée de la vertu.

M. François Marc, rapporteur. - La prévision de 2 % ne diffère pas de celle du programme de stabilité du gouvernement Fillon adressé à Bruxelles en avril 2012, qui avait été examiné par les sénateurs, mais pas par les députés alors en campagne... Nicole Bricq avait félicité le Gouvernement d'avoir rompu avec la prévision de 2,5 % et de s'être rapproché de la prudence.

L'hypothèse de croissance des dépenses, de 0,7 % en volume en moyenne, impose une discipline exigeante. Les dépenses de l'Etat et de ses opérateurs augmenteront moins que l'inflation. La croissance des dépenses des administrations locales est alignée sur cet objectif global de 0,7 % en volume, celle des dépenses sociales limitée à 1,1 % en volume. Pour comprendre la portée contraignante de ces taux, il faut les comparer à l'évolution tendancielle des différentes catégories de dépenses, évaluée dans sa dynamique spontanée, selon le rapport achevé par l'Inspection générale des finances juste avant l'élection présidentielle, mais aussi à l'aune des règles habituelles de maîtrise des dépenses. La tendance spontanée est évaluée à 1,5 % en volume et à moins de 1 % en volume selon les efforts habituels, ce qui n'est guère éloigné de l'objectif de programmation. Cela est rassurant quant à notre capacité à le tenir. C'est une démarche vertueuse qui est engagée, et non une révolution subite qui s'annonce.

L'article 13 sur les recettes comprend, pour 2013, des mesures nouvelles de 24 milliards d'euros sur les prélèvements obligatoires, auxquels il faut ajouter les 7 milliards du collectif de juillet 2012 : les hausses d'impôts imputables à la nouvelle majorité en 2012 et 2013 s'élèvent donc à 31 milliards d'euros, à comparer aux 36 milliards votés par l'ancienne majorité entre 2011 et 2012.

Après les hausses d'impôts en 2012 et 2013, le Gouvernement prévoit une stabilisation en 2014, puis une baisse des prélèvements obligatoires en 2015, 2016 et 2017, pour une raison arithmétique. La trajectoire a été conçue pour que les effets de l'évolution des dépenses et des recettes soient répartis et équilibrés sur la période. L'effort est linéaire sur la période s'agissant des dépenses. Afin de respecter l'objectif de 3 % en 2013, il est nécessaire de produire un effort important sur les recettes en une seule année. Les années suivantes, les efforts en recettes seront ajustés en fonction des résultats attendus de la maîtrise des dépenses.

L'effort structurel tient compte de la conjoncture, en neutralisant l'incidence de l'élasticité des recettes. Le président de la République s'est engagé à équilibrer l'effort entre recettes et dépenses.

M. Francis Delattre. - En 2017.

M. François Marc, rapporteur. - Sur la période ! L'effort structurel penche tout de même un peu plus vers les dépenses, puisqu'il porte pour 1,9 point de PIB sur les dépenses et pour 1,5 point de PIB sur les recettes. Sur la période de programmation, le ratio des dépenses dans le PIB diminuerait de 2,7 points alors que le taux de prélèvements obligatoires augmenterait de 1,4 point par rapport au PIB et que le ratio de dette par rapport au PIB diminuerait de 7 points.

M. Jean-Paul Emorine. - C'est formidable !

M. François Marc, rapporteur. - Pour la programmation budgétaire de l'Etat et de ses opérateurs, la norme de dépense élargie (regroupant crédits budgétaires et prélèvements sur recettes) est conservée, mais étendue aux taxes affectées aux opérateurs entrant dans le champ du plafonnement. J'attire l'attention des rapporteurs spéciaux sur la conséquence : il faudra gager toute augmentation des plafonds des taxes affectées par des économies de dépenses ailleurs.

Les opérateurs participeront au respect de la trajectoire, par la diminution des taxes qui leur sont affectées ou des subventions qu'ils reçoivent. Les rapporteurs spéciaux noteront que le plafond d'emploi est stabilisé sur la période de programmation. Cela signifie que toutes les créations d'emplois dans les secteurs prioritaires seront compensées par des diminutions à due concurrence ailleurs.

Les collectivités territoriales sont associées au respect de l'objectif de moyen terme. Les concours financiers de l'Etat diminueront en 2014 et 2015. Les modalités seront fixées par la loi : le Parlement décidera comment faire, à l'issue d'un processus s'inscrivant dans le cadre de l'engagement du président de la République, qui a annoncé la création d'un Haut Conseil des collectivités territoriales. Le Sénat est bien informé des vertus des Hauts Conseils...

M. Philippe Marini, président. - Nous les ferons dialoguer entre eux...

M. François Marc, rapporteur. - Le comité des finances locales n'est pas ignoré, puisqu'il donnera son avis sur le bilan de la programmation.

M. Jean Arthuis. - C'est très bien...

M. François Marc, rapporteur. - Les règles de gouvernance, enfin. Les niches fiscales seraient stabilisées en valeur, ce qui figurait déjà dans la précédente loi de programmation, à l'initiative de l'Assemblée nationale...

M. Philippe Marini, président. - Un amendement dû à Gilles Carrez.

M. François Marc, rapporteur. - La règle de durée limitée des niches, même si elle n'est pas contraignante, aura des effets positifs. L'évaluation annuelle d'un cinquième des niches fiscales et sociales systématise la démarche du rapport Guillaume. Cependant cette règle très exigeante n'empêchera-t-elle pas un examen approfondi et, inversement, l'évaluation ne devrait-elle pas concerner l'ensemble des dispositifs dérogatoires, en y incluant les modalités de calcul de l'impôt ?

L'article 19 bis confirme l'obligation de transmettre en juin au Parlement, et non en septembre ou en octobre, le chiffrage du coût des dépenses fiscales l'année précédente. Cela lèvera une difficulté à laquelle nous étions régulièrement confrontés lors de l'examen des lois de règlement.

Les procédures existantes d'évaluation des projets d'investissements de l'Etat seront renforcées.

Plusieurs points techniques devront néanmoins être précisés : quelle articulation avec les instances déjà compétentes ? Quelles conséquences tirer des contre-expertises ? Quand les nouvelles procédures seront-elles lancées ?

Enfin, le projet conserve à juste titre deux articles de la précédente loi de programmation, dont l'un, sur la transmission du programme de stabilité au Parlement en vue d'un vote préalable à son envoi aux autorités européennes, issu d'un amendement du Sénat.

M. Philippe Marini, président. - Merci pour cette présentation très claire et objective.

Vous considérez comme juridiquement contraignants les articles 16 et 17. La liste des projets d'investissement sera-t-elle contraignante pour les budgets de fonctionnement ? En quoi l'évaluation annuelle des niches fiscales et sociales peut-elle l'être ?

Vous soulignez à juste titre l'importance de l'hypothèse de croissance potentielle. Le débat sur la loi organique a montré qu'un document donnant des éclaircissements sur les notions de PIB potentiel, de solde structurel et d'effort structurel serait utile.

Le tableau d'évolution tendancielle des dépenses fait apparaître que le secteur connaissant la plus forte croissance spontanée des dépenses, selon l'Inspection générale des finances, tout comme la plus forte croissance effective, selon les efforts habituels (« zéro volume » pour l'Etat et 3% en valeur pour l'ONDAM) est celui des organismes divers d'administrations centrale (ODAC) : même s'il doit être relativisé compte tenu de la masse des dépenses en cause, un taux de 2,3 % apparaît très important. Pouvez-vous commenter ce chiffre ? Peut-on agir sur les dépenses des ODAC, que j'avais à l'esprit à propos du principe de participation des opérateurs au respect de la trajectoire de solde structurel, posé à l'article 7 ? Quelle discipline le Centre national de la cinématographie (CNC) serait-il susceptible d'accepter en cette période financière rigoureuse ?

M. François Trucy. - Perseverare...

M. Philippe Marini, président. - La stabilisation en valeur des niches fiscales énoncée à l'article 13 reprend une disposition de la loi de programmation précédente. Comment est-elle appliquée et où en est-on ?

M. Jean-Paul Emorine. - Vous faites valoir que ce projet trace des perspectives. Le passé démontre que tout le monde s'est trompé, moi le premier. Vous avez répété l'épithète « vertueux ». Je tiens que la vertu se vérifie au fil des ans. Aussi suis-je très réservé sur vos hypothèses de croissance. Nous savons l'état de l'économie, nationale comme mondiale. Oh, bien sûr, les experts se trompent aussi. Certains d'entre eux prédisent qu'il n'y aura pas de croissance dans les années à venir et les bulletins de conjoncture en provenance des Etats-Unis, d'Inde ou de Chine, affichant tous des taux de croissance en baisse, ne les démentent pas. Tant qu'on a un peu de croissance, on peut créer des emplois. Les chiffres que vous nous présentez n'empêcheront pas notre taux de chômage de continuer à croître, au-dessus de la moyenne européenne.

Au risque de me répéter - si je ne détiens pas la vérité, au moins ai-je une ligne de conduite -, j'observe que la marge de réduction du personnel de l'Etat nous laisse peu d'espoir. En effet, nous avons cinq millions de fonctionnaires de l'Etat, soit 22 % des actifs, contre 11 % en Allemagne. En maintenant leurs effectifs et leur masse salariale, vous ne réalisez aucune économie sur ce poste ! La RGPP, elle, avait dégagé des économies et, comme la moitié a servi à augmenter la rémunération des agents, en cinq ans les fonctionnaires de l'Etat ont été augmentés de 10 %. La Cour des comptes a déclaré que cela réduisait l'utilité du dispositif. Mais vous vous refusez à toute économie, puisque vous annoncez une baisse de 1 000 fonctionnaires : sur cinq millions, ce sera invisible, en raison du glissement vieillesse-technicité.

Vous ne remettez pas en cause non plus le système des retraites, alors que l'âge de départ en France est très inférieur à celui des autres pays européens : nous en sommes à 60 ans et 9 mois, quant ils en sont à 65 ou 66 ans.

Quant aux recettes, vous vous fondez sur une hypothèse de croissance faible, mais comment pourrait-il y avoir croissance, alors que nos entreprises sont accablées de charges et que leur compétitivité n'est pas à la hauteur de leurs concurrentes européennes ?

Sur l'association des collectivités territoriales, méfions-nous des étreintes qui annoncent la rigueur... La diminution des concours de l'Etat ébranlera encore davantage leurs budgets déjà déstabilisés par l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et le revenu de solidarité active (RSA).

Pour toutes ces raisons, je ne pourrai pas voter une telle loi de programmation.

Mme Michèle André. - C'est étonnant.

M. Joël Bourdin. - Je remercie le rapporteur pour son travail, qui n'est pas aisé. Je me réjouis que nous ayons voté la création d'un Haut Conseil des finances publiques. Aujourd'hui, nous voilà réunis, à l'image de ses membres, pour examiner des hypothèses de croissance qui ont probablement été surestimées pour 2013, afin, bien sûr, d'équilibrer le budget. Le consensus des économistes se situe à 0,3 %. J'aurais souhaité que le texte soit ajusté en fonction de ce que nous connaissons aujourd'hui. Les tableaux qui nous sont présentés sont inexacts. Je doute que nous puissions respecter ces prévisions. Il y a des hypothèses sous-jacentes : le Gouvernement a choisi de régler le déficit par la hausse des impôts plutôt que par la baisse des dépenses. Les études économétriques - avec leurs avantages et leurs inconvénients - montreraient pourtant que l'on a plus de chances de revenir à l'équilibre en jouant sur les dépenses que sur les recettes.

Je doute que l'année 2017 soit aussi enchantée. L'intéressant concept de croissance potentielle résulte d'évaluations qui concernent l'évolution de la consommation mais aussi de l'investissement. Celui-ci n'est guère brillant et l'on voit mal comment les entreprises se mettraient subitement à investir, avec les mesures qui sont concoctées à leur attention... La productivité des facteurs est un élément très important.

J'aurais aimé que vous nous présentiez des estimations justifiées. L'évolution de la croissance potentielle dépend de celle de la productivité, qui n'a cessé de baisser ces dernières années. Je souhaiterais savoir pourquoi.

Mme Marie-France Beaufils. - Cette loi de programmation se situe dans la droite ligne de la loi organique dont nous avons beaucoup débattu. Vous connaissez le point de vue de mon groupe sur celle-ci ; évidemment, celle-là ne peut recueillir notre assentiment. Nous voterons donc contre les articles et contre l'ensemble du projet de loi. L'hypothèse de réduction du déficit public se caractérise par une ampleur et une vitesse telles qu'elle risque d'entraîner des effets contre-productifs sur la croissance, qu'il s'agit pourtant de redresser.

A entendre MM. Emorine et Bourdin, je m'étonne qu'ils regrettent qu'on n'aille pas beaucoup plus loin dans la baisse des dépenses : le gouvernement précédent a tant ponctionné les recettes de l'Etat qu'une bonne partie des difficultés actuelles est due à la réduction de la participation des sociétés et des ménages les plus fortunés. Pourquoi continuer dans cette voie ? Je suis très sceptique sur l'ensemble des hypothèses présentées. Nous ne prenons pas le sujet par le bon bout. Je suis loin d'être optimiste sur la participation des collectivités territoriales. Faut-il rappeler que leur part dans le déficit public est très modeste ?

M M. Joël Bourdin, Jean-Paul Emorine et François Trucy. - Oui.

M. Philippe Marini, président. - Elle n'est que de 0,1 point de PIB !

Mme Marie-France Beaufils. - Il appartiendra au rapporteur de le confirmer. La réduction de leurs dépenses affectera directement l'économie, tant notre action territoriale est facteur de croissance ou de maintien des activités économiques, notamment dans le bâtiment et les travaux publics. Il faut en prendre conscience.

M. Edmond Hervé. - L'exécution des programmations révèle une « courbe en Iroquois ». Reconnaissons la prééminence constitutionnelle du pouvoir exécutif, mais veillons au respect des pouvoirs qui sont les nôtres. Je suis favorable à la création d'un Haut Conseil, mais comme Pierre Joxe, quand il siégeait au Conseil constitutionnel, je suis favorable à l'expression plurielle des dissidences qui font partie de la démocratie.

Le rapport spécial de M. Emorine sur le Conseil constitutionnel montre que nous ne sommes plus tout à fait dans le cadre de l'autorité judiciaire chère à la Constitution de 1958 ; à considérer le rôle du Conseil constitutionnel, du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, nous nous acheminons vers un véritable pouvoir judiciaire. Le droit et la loi ne coïncident plus.

Le dialogue entre l'Etat et les collectivités territoriales est une priorité indispensable à la réalisation des objectifs fixés. Nous sommes dans une conjoncture nouvelle, totalement différente de celle que nous avons connue. Je ne suis pas sûr que les élus locaux l'aient bien compris.

M. Philippe Dominati. - Je partage l'objectivité de votre analyse, mais pas votre appréciation des moyens nécessaires pour atteindre les objectifs. A partir de 2014, la croissance fait plus que doubler, de 0,8 % à 2 %. Les moyens que vous vous donnez pour y parvenir contredisent votre optimisme. Je ne reviendrai pas sur la suppression des heures supplémentaires, ni sur la stigmatisation du monde de l'entreprise, qui augurent mal d'un tel doublement de la croissance !

Votre trajectoire de déficit effectif fait apparaître un solde positif des administrations de sécurité sociale et un faible déficit des collectivités territoriales, grâce aux compensations versées par l'Etat. Le précédent gouvernement avait lancé une réforme de grande ampleur des collectivités territoriales. Rien n'est prévu à ce sujet dans votre programmation, alors que la réforme que vous vous êtes contentés d'abroger sans rien proposer entraînait une déflation de l'ordre du tiers du nombre des élus territoriaux.

Vous maintenez l'emploi public, ce qui rendra difficile l'accomplissement de votre objectif.

Les prélèvements obligatoires ont fait un bond en avant, en effet, sans doute à cause de la crise économique, qui a empêché de tenir les objectifs. Vous matraquez tout de suite mais, si l'on additionne les prélèvements obligatoires et les dépenses publiques, on s'aperçoit que vous remettez l'essentiel de l'effort à plus tard, après 2015.

Vous vous situez dans la logique de votre introduction : vos promesses ne seront pas tenues.

M. Jean Arthuis. - N'abusons pas des Hauts Conseils : en créer un des collectivités territoriales, c'est faire insulte au Sénat.

J'attache du prix au souhait exprimé par le président de regrouper en un tableau le PIB effectif, le PIB potentiel, l'effort structurel et le solde structurel.

Voici une programmation très plaisante : en 2017, elle abolit le déficit !

Je vous remercie de faire apparaître la courbe « en Iroquois », qui montre comment nous nous sommes constamment raconté des histoires, à propos de décisions qui n'étaient pas faciles à accepter par l'opinion publique ou certains intérêts catégoriels.

Comment respecter cette trajectoire sans réforme structurelle ? Nous avons perdu des activités et des emplois. Je viens de faire le point sur les gîtes ruraux de mon département : en 2009, on y comptait 1 % de Polonais, en 2011, 23 % ! Le phénomène de prestation de service par des agents de divers pays de l'Union européenne et de Turquie, se substituant à nos propres emplois, s'accentue. Faute de réformes structurelles, nous continuerons à perdre entre 50 000 et 60 000 emplois tous les mois et le chômage ne cessera de croître. Ces belles prévisions sont excellentes, mais impossibles !

Je ne vois pas comment maîtriser la dépense publique. On a beaucoup parlé des 35 heures dans le secteur privé, mais le vrai problème se pose dans la sphère publique, où elles coûtent 25 milliards d'euros !

M. Yann Gaillard. - Très bien !

M. Jean Arthuis. - J'inaugurais dimanche dernier les vestiaires d'un terrain de football avec pour l'arbitre un local aux normes pour les personnes handicapées. C'est par ce niveau absurde de normes que l'on active la dépense publique.

Quant aux collectivités territoriales, le compte n'y est pas. Comment le Gouvernement pourra-t-il se contenter de baisser les dotations de 1,5 milliard d'euros, alors que le PLFSS pour 2013 instaure de nouvelles cotisations à la charge des collectivités ?

Sans un minimum d'indications sur les réformes structurelles indispensables, cette projection est un exercice plaisant de réalité virtuelle.

M. Pierre Jarlier. - 1,5 milliard ne suffisent pas, dites-vous : de grâce, évitons des prélèvements trop importants sur les collectivités territoriales ! Le pacte de confiance sera sévère. Les collectivités participent grandement à la croissance dans nos territoires, notamment par l'investissement, et cette dynamique serait affaiblie au détriment de l'activité des territoires. D'ores et déjà, certaines dotations diminuent, en raison du recensement et de l'intercommunalité. L'an dernier, nous avions eu ici un vif débat sur la réduction de 200 millions d'euros des dotations aux collectivités. J'ai fait partie de ceux qui s'y sont opposés, je ne changerai pas d'avis.

M. Philippe Marini, président. - Nous pouvons retrouver des citations. 

M. Pierre Jarlier. - Absolument ! M. Emorine a justement souligné que les collectivités supportent des charges nouvelles, en raison de l'APA, du RSA, mais aussi de nouvelles normes.

Comment prélèvera-t-on 750 millions d'euros supplémentaires par an, alors que les recettes de certaines collectivités baissent ? On ne peut envisager une telle ponction sans tenir compte de la capacité des collectivités à l'assumer. Un euro ne vaut pas la même chose pour une collectivité riche ou pour une pauvre.

M. Jean-Pierre Caffet. - Je serai moins sévère ! Ce projet de loi incarne une stratégie courageuse de rétablissement des comptes, après le mouvement engagé un peu tard, comme l'a reconnu le président de notre commission, en 2011 ; stratégie douloureuse, pour les prélèvements obligatoires comme pour la baisse des dépenses publiques, mais indispensable. Elle repose sur le retour à un déficit structurel nul en 2016. Alors que la récente étude italienne qu'a évoquée M. Bourdin est controversée, un consensus se dégage sur l'efficacité à court terme de l'augmentation des prélèvements obligatoires, même s'il vaut mieux, à moyen et long termes, diminuer les dépenses publiques.

M. Joël Bourdin. - Nous sommes dans le moyen terme !

M. Jean-Pierre Caffet. - François Marc a rappelé le choix du Gouvernement : au début, relever les prélèvements obligatoires, tout en soutenant, à long terme, l'effort sur les dépenses publiques tout au long de la période. Cette stratégie est efficace. Il semble beaucoup plus intéressant d'intervenir d'abord sur les prélèvements obligatoires, quitte à les baisser ensuite.

La question de la crédibilité des hypothèses de croissance du PIB potentiel se pose évidemment. Je considère que le Gouvernement n'a pas chargé la barque...

M. Jean-Paul Emorine. - Voire...

M. Jean-Pierre Caffet. - La productivité du travail entre en ligne de compte...

M. Joël Bourdin. - Et la productivité des facteurs ?

M. Jean-Pierre Caffet. - Celle du capital aussi ! De deux choses l'une : soit on trouve les moyens d'investir, pour les entreprises, soit on ne les trouve pas. On peut discuter à l'infini de l'hypothèse de croissance. Je suis le premier à dire que rien n'est moins sûr. Mais si la trajectoire de 2 % n'est pas atteinte entre 2014 et 2017, la France ne sera pas isolée. Le problème se posera au niveau européen : comment favoriser la croissance au-delà du pacte engrangé cet été ? Le rythme de réduction des déficits concernera mécaniquement nombre de nos partenaires européens.

Cette stratégie claire et bien ciblée dans le temps repose sur des hypothèses que l'on peut considérer comme optimistes, mais si elle n'est pas atteinte, elle hissera le problème au niveau européen.

M. Philippe Marini, président. - Après cette défense bien structurée, la parole est au procureur...

M. Francis Delattre. - Toute la programmation repose sur des bases inexactes. Le montant de 24 milliards de prélèvements pour l'année en cours ignore les décisions prises par les collectifs de 2012 : ce sont au total entre 31 et 33 milliards d'euros de prélèvements supplémentaires en 2013, soit 1,5 % du PIB. Aucun schéma économique ne peut assurer une croissance de 0,8 % avec un prélèvement de cette ampleur, qui, en général, absorbe la croissance potentielle. Celle-ci est à peu près juste, mais elle sera annihilée par le prélèvement global sur le PIB.

On ne peut comparer des outils fiscaux de nature différente. Lorsque nous avons mis 13 milliards d'euros sur la TVA dite sociale, nous nous sommes engagés pour la compétitivité des entreprises ; en augmentant les impôts sur les sociétés, vous faites chuter drastiquement les possibilités d'investissement des PME comme des grands groupes.

Je ne vois pas comment, dans ces conditions, atteindre l'équilibre en 2017, sauf à engager, dès le départ, de vraies réformes de structure. Je suis rapporteur spécial de la mission « Pensions ». La petite mesure qui a été prise sur les dates des retraites présente un coût significatif pour l'Etat. Alors que le système aurait pu parvenir à l'équilibre en 2017 ou 2018, le problème se posera dès 2015.

Faute de réformes tendant à rendre notre économie plus compétitive, vous n'aurez pas 0,8 % de croissance et vous devrez affronter des difficultés. Sans vraie réforme, votre schéma restera virtuel.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je ne retrouve pas dans votre texte l'annulation de l'ensemble des mesures prises par la précédente majorité, qu'il s'agisse des retraites, du non-remplacement des départs en retraite de fonctionnaires... au total, ce sont 20 milliards d'euros sur cinq ans.

J'ai écouté M. Caffet, mais nos lectures divergent. Le vrai débat est de nature économique : doit-on baisser les dépenses publiques ou relever les prélèvements obligatoires ? Evidemment, la première voie est infiniment plus difficile, et je peux comprendre que la majorité veuille nous faire croire qu'elle serait plus récessive que l'augmentation des prélèvements obligatoires. Je n'en crois rien, et l'avenir le montrera. Nous sommes au coeur d'un choix économique qui engage les finances de notre pays pour les cinq années à venir. Personne n'a de certitudes ; ce qui peut faire la différence, c'est la perspective dans laquelle on s'inscrit : vise-t-on le court, le moyen ou le long terme ? Pour ma part, je préconise la baisse des dépenses publiques.

M. Jean-Vincent Placé. - La perspective des 3 % fait débat. Le président de l'Assemblée nationale, Claude Bartolone, a déjà qualifié l'objectif d'intenable et même d'absurde. En fidèle soutien du Gouvernement, je n'irai pas jusque là, mais beaucoup s'interrogent, y compris le premier secrétaire du parti socialiste, Harlem Désir. Les réalités économiques sont-elles bien prises en compte ? Pour ma part, je doute qu'on atteigne les 0,8 % de croissance en 2013 et 2 % au-delà. En revanche, les impôts augmentent moins que le précédent gouvernement ne les avait baissés.

Autre sujet d'inquiétude : d'après la trajectoire triennale, le budget de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables perdrait 11,5 %. La culture, le logement, le travail et l'emploi ne sont pas mieux lotis avec des baisses respectives de 7,5 %, 5,7 % et 4,8 %. La réalité de ces 3 % va nous apparaître bien vite, dès l'été 2013...

M. Philippe Marini, président. - Dès le printemps !

M. Jean-Vincent Placé. - Enfin, je m'interroge sur la pertinence de la baisse des dépenses publiques de ce budget : sans être de rigueur, il est bien austère et rigoureux...

M. François Marc, rapporteur. - Beaucoup de nos collègues s'expriment en fonction de leurs convictions. Ce document est d'orientation, il définit une ambition et une stratégie. Toutefois, il s'agit d'une loi ordinaire dont les mesures d'application seront prises en loi de finances chaque année. Le point sur lequel tout le monde s'accorde, c'est la difficulté de l'exercice. Chacun en a conscience, c'est bel et bien une succession d'étapes de montagne qui attend ceux qui nous gouvernent.

A ceux qui mettent en doute l'équilibre de la répartition des efforts dans le temps, prétendant que par souci de facilité, on se livrerait dans un premier temps à une sorte de matraquage, pour remettre à plus tard les efforts sur les dépenses, je rappelle que nous sommes guidés, d'une part, par l'exigence européenne des 3 %, et, d'autre part, par la volonté d'éviter un politique trop restrictive à court terme. Dans les cercles autorisés, on évoque de nouveau beaucoup les théories keynésiennes, selon lesquelles la dépense publique aurait des effets moins récessifs.

M. le Président, ce n'est pas moi qui juge juridiquement contraignantes les dispositions des articles 16 et 17 : c'est le dispositif du projet de loi qui est conçu ainsi. Ils entraînent effectivement une obligation de faire pour le gouvernement, bien que les sanctions en cas de non-respect soient en effet limitées.

Les questions techniques sur le solde réel, structurel, conjoncturel, la production et le PIB potentiel seront explicitées dans un document auquel nous travaillons.

Le président évoque, non sans malice, le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). La règle du plafonnement, qui s'applique globalement aux taxes affectées, n'interdit pas de traiter mieux certains opérateurs que d'autres : il s'agit d'un arbitrage gouvernemental sur lequel le Parlement sera appelé à se prononcer.

La stabilisation en valeur des niches a un intérêt limité du point de vue du pilotage des finances publiques : c'est le montant global des mesures nouvelles sur les recettes qui importe, qu'elles proviennent des niches ou pas. En revanche, la lutte contre les niches est intéressante du point de vue de la justice fiscale et, en ce sens, des investigations complémentaires seraient bienvenues.

Quelques éléments sur le solde structurel. L'écart entre le PIB potentiel et le PIB effectif est l'écart de production. Sachant que la dépense publique représente à peu près la moitié du PIB, on obtient le solde conjoncturel en multipliant cet écart par environ 0,5. Le solde structurel s'en déduit aisément.

Jean-Paul Emorine a évoqué les collectivités territoriales : je m'étonne des points de vue diamétralement opposés qui se sont exprimés au sein de l'UMP. Certains déplorent qu'elles ne soient pas suffisamment touchées par les mesures d'économie...

M. Philippe Marini, président. - Les expressions sont plus ou moins décomplexées.

M. François Marc, rapporteur. - ... d'autres nous reprochent de trop prélever sur leur ressources. Les échanges à venir s'annoncent serrés, notamment sur les 750 millions d'euros évoqués par Pierre Jarlier.

M. Francis Delattre. - Ce qui est sûr, c'est que la somme dépasse 200 millions.

M. François Marc, rapporteur. - Pour les dépenses de personnel, nous ne raisonnons plus en termes d'effectifs mais de masse salariale de l'Etat : celle-ci s'élève dans le projet de loi de finances pour 2013 à 80,6 milliards d'euros, en hausse de seulement 0,2 milliard d'euros par rapport à 2012. C'est très peu. Sur l'ensemble de la programmation, elle ne progresse pas de plus de 1 % par an. Comment parvenons-nous à cette maîtrise des dépenses salariales ?

Mme Fabienne Keller. - C'est magique.

M. François Marc, rapporteur. - Grâce à une stabilisation des effectifs, par un moindre niveau des mesures catégorielles, et à l'amélioration du glissement vieillesse-technicité, le GVT. Enfin, les plafonds d'emplois des opérateurs de l'Etat prévoient une maîtrise de leurs effectifs, qui avaient crû de 6,1 % entre 2007 et 2012 : nous ne pouvons continuer sur cette tendance.

Joël Bourdin nous reproche de surestimer la croissance : avec le TSCG, ce débat perd de son intérêt puisque désormais nous sommes jugés sur la trajectoire du solde structurel.

M. Jean Arthuis. - Si les trois millions de chômeurs trouvent du travail...

M. François Marc, rapporteur. - Marie-France Beaufils exprime des réticences sur la loi de programmation. Nous avons l'obligation juridique de ramener notre déficit public sous le seuil des 3 %. Si nous ne le faisons pas, nous nous exposons non seulement à des sanctions, mais à une perte de crédibilité de notre politique de finances publiques. Qu'elle se rassure : ses préoccupations de justice fiscale sont prises en compte dans le projet de loi de finances.

Edmond Hervé évoque le Conseil constitutionnel : le Parlement prendra ses responsabilités, mais je partage son point de vue sur la nécessité d'un dialogue.

Philippe Dominati revient sur la compétitivité : c'est la préoccupation première du Gouvernement. Un débat de fond se prépare, avec des projets à la clé. 

Jean Arthuis réclame des réformes structurelles : le débat va s'ouvrir ici même avec M. Gallois que nous auditionnerons le 7 novembre prochain ; il se poursuivra en avril dans le cadre du programme national de réforme, que nous examinerons en même temps que le programme de stabilité. Quant aux dépenses, leur évolution en volume a été ramenée depuis plusieurs années de 1,3 % par an à 0 %, grâce au « zéro volume ». Ne soyons pas défaitistes : notre trajectoire porte ses fruits, il s'agit maintenant d'aller plus loin et plus fort. Dans ces conditions, je ne doute pas de son soutien actif à la démarche que nous avons engagée.

L'anxiété de Pierre Jarlier est partagée par plusieurs collègues. Je remercie Jean-Pierre Caffet de son soutien. Il ne s'agit ici, ni plus ni moins, que d'honorer l'engagement précis de François Hollande de redresser les finances publiques.

Notre collègue Delattre a cité des chiffres : en 2013, il y a 30 milliards de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires, en tenant compte des effets en 2013 des mesures votées par la majorité précédente.

M. Francis Delattre. - Ce n'est pas 24 milliards.

M. François Marc, rapporteur. - C'est 30 milliards.

Madame Des Esgaulx, toutes les mesures coûteuses en recettes et en dépenses sont compensées et au-delà : les chiffres présentés aujourd'hui sont nets. On ne peut pas dire qu'il n'y a pas d'effort sur les dépenses : 0,4 point de PIB par an sur la période à l'échelle de l'ensemble des administrations publiques, soit 8 milliards par an en moyenne, voilà un effort très lourd.

Enfin, j'invite notre collègue Placé à faire état de ses inquiétudes dans les discussions à venir.

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué chargé du budget. - L'excellence du propos du rapporteur me dispense de tout commentaire.

EXAMEN DES ARTICLES ET DES AMENDEMENTS

M. Philippe Marini, président. - L'adoption des amendements de caractère technique présentés par le rapporteur ne préjuge pas du vote sur l'ensemble du texte.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 2 à l'article premier est rédactionnel.

M. Philippe Marini, président. - Est-il usuel dans un texte juridique d'indiquer un sigle, en l'occurrence, « PIB » ? Nos grands anciens ne seraient-ils pas choqués ?

M. François Marc, rapporteur. - Il figurera uniquement dans un tableau du rapport annexé.

M. Philippe Marini, président. - Les grands anciens sont saufs !

L'amendement rédactionnel n° 2 à l'article premier est adopté.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 3 à l'article 2 complète l'effort rédactionnel de l'Assemblée nationale en précisant le mode de calcul du solde structurel.

M. Jérôme Cahuzac. - Avis favorable.

L'amendement n° 3 à l'article 2 est adopté.

L'amendement de coordination n° 4 à l'article 2 bis est adopté, de même que l'amendement de précision n° 5 au même article.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 8 à l'article 19 est de précision.

M. Philippe Marini, président. - Cette précision semble-t-elle acceptable au ministre ?

M. Jérôme Cahuzac. - Indispensable !

L'amendement n° 8 à l'article 19 est adopté.

M. Philippe Marini, président. - Monsieur le rapporteur, vous préconisez l'adoption du texte.

M. François Marc, rapporteur. - Je propose que la commission des finances adopte le projet de loi modifié par les amendements qui viennent d'être adoptés.

La commission décide de rejeter le texte résultant de ses travaux par 23 voix contre, 18 voix pour et 1 abstention, après prise en compte des délégations de vote.

M. Philippe Marini, président. - A la suite du rejet du texte par la commission, je suggère d'autoriser la publication d'un rapport comportant l'analyse du dispositif par le rapporteur, avec un rappel de notre position finale, des commentaires d'articles détaillés comparant le droit existant et le dispositif proposé mais sans l'habituelle « position » du rapporteur, le compte-rendu de nos riches débats en commission et le tableau comparatif.

Il en est ainsi décidé.