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Projet de loi relatif à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement

31 octobre 2012 : Participation du public ( rapport - première lecture )
Article 4 (article L. 211-3 du code de l'environnement) - Participation du public en matière de délimitation des zones d'alimentation des captages d'eau potable et des zones d'érosion

Objet : cet article met en conformité avec l'article 7 de la Charte de l'environnement l'article L. 211-3 du code de l'environnement relatif à la délimitation des zones d'alimentation des captages d'eau et des zones d'érosion.

I. Le droit en vigueur

1. Le 5° du II de l'article L. 211-3 du code de l'environnement

L'article L. 211-3 du code de l'environnement est issu de l'article 9 de la loi n°92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau. Cette loi a été codifiée par l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 relative aÌ la partie leìgislative du code de l'environnement3(*).

L'article L. 211-3 dipose que, « en compleìment des reÌgles geìneìrales mentionneìes aÌ l'article L.211-2, des prescriptions nationales ou particulieÌres aÌ certaines parties du territoire sont fixeìes par deìcret en Conseil d'Eìtat afin d'assurer la protection des principes mentionneìs aÌ l'article L. 211-1 ». Ces principes comprennent la gestion eìquilibreìe de la ressource en eau pour assurer la preìservation des eìcosysteÌmes aquatiques, la protection contre la pollution des eaux, le deìveloppement de la ressource en eau, sa valorisation comme ressource eìconomique et la reìpartition de cette ressource.

Le 5° du II de l'article L. 211-3, que l'article 4 du présent projet de loi vient modifier, est issu de l'article 21 de la loi n° 2006-1772 du 30 deìcembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques. Cet article a ensuite été modifié par l'article 108 de la loi Grenelle II, pour permettre la mise en place du plan de lutte contre les algues vertes.

Cet alinéa 5° est relatif aux zones de protection des aires d'alimentation des captages d'eau potable et aux zones d'eìrosion. Il prévoit que le pouvoir réglementaire détermine les conditions dans lesquelles l'administration peut « deìlimiter, le cas eìcheìant apreÌs qu'elles ont eìteì identifieìes dans le plan d'ameìnagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques preìvu par l'article L.212-5-16, des zones ouÌ il est neìcessaire d'assurer la protection quantitative et qualitative des aires d'alimentation des captages d'eau potable d'une importance particulieÌre pour l'approvisionnement actuel ou futur, ainsi que des zones dans lesquelles l'eìrosion diffuse des sols agricoles est de nature aÌ compromettre la reìalisation des objectifs de bon eìtat ou, le cas eìcheìant, de bon potentiel preìvus par l'article L. 212-1, et y eìtablir, dans les conditions preìvues au 4° du preìsent article, un programme d'actions aÌ cette fin ».

Des mesures réglementaires complètent le dispositif : le deìcret n° 2007-882 du 14 mai 2007 relatif aÌ certaines zones soumises aÌ contraintes environnementales a modifieì les articles R. 114-1 aÌ R. 114-5 et creìeì les articles R. 114-6 aÌ R. 114-10 du code rural et de la pe^che maritime.

Le dispositif résultant de ces différentes dispositions impose au préfet, pour déterminer les zones d'alimentation des captages d'eau et les zones d'érosion, de procéder en plusieurs étapes.

Tout d'abord, il délimite la zone par arrêté. Conformément aux 4° et 5° du II de l'article L. 211-3 du code de l'environnement et de l'article R. 114-3 du code rural, l'arrêté ne peut intervenir avant consultation du conseil deìpartemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques, de la chambre deìpartementale d'agriculture, de la commission locale de l'eau, et pour ce qui est des zones d'érosion, de la commission deìpartementale des risques naturels majeurs.

Un programme d'actions est ensuite établi, en concertation avec les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que les propriétaires et exploitants des terrains, pour définir les mesures de couverture végétale du sol, de gestion des intrants, ou encore d'entretien des zones humides à respecter. Ce programme d'actions est soumis aux mêmes consultations.

Une période volontaire de trois ans s'engage alors, au terme de laquelle le préfet peut, après consultation, rendre ces mesures obligatoires. Le délai peut n'être que de douze mois en matière de zones de protection des aires d'alimentation des captages si les circonstances l'exigent, conformément à l'article R. 114-8 du code rural.

Les décisions préfectorales de délimitation des zones de protection des aires d'alimentation des captages d'eau potable ainsi que des zones d'érosion sont des décisions d'espèce. Elles ne ressortissent ni au régime juridique des décisions réglementaires, ni à celui des décisions individuelles, mais empruntent certaines de leurs caractéristiques aux deux régimes.

Le Conseil d'Etat a progressivement défini par sa jurisprudence le périmètre des décisions d'espèce. Il en va ainsi par exemple des décisions déterminant des zones de préemption4(*), des zones d'urbanisme5(*), ou encore des décisions portant classement d'un site6(*).

2. La décision n°2012-270 QPC du 27 juillet 2012

La FDSEA du FinisteÌre a attaqueì devant le tribunal administratif de Rennes deux arre^teìs des 31 mars 2010 et 20 avril 2011 par lesquels le préfet a délimité une aire d'alimentation d'un captage d'eau potable et deìfini le programme d'actions visant aÌ diminuer les teneurs en nitrates sur ce captage.

Le requérant a soulevé une question prioritaire de constitutionnalité portant sur les dispositions du 5° du II de l'article L. 211-3 du code de l'environnement. Le Conseil d'Etat a renvoyé la QPC au Conseil constitutionnel, estimant que le moyen tiré de la violation du principe de participation du public tel qu'énoncé à l'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004 présentait un caractère sérieux.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n°2012-270 QPC du 27 juillet 2012, s'est prononcé sur la conformité à la Constitution du 5° du II de l'article L. 211-3, dans sa rédaction transmise par le Conseil d'Etat, à savoir celle issue de la loi de 2006 sur les milieux aquatiques et non celle modifiée par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010.

La FDSEA estimait qu'en ne prévoyant pas les conditions d'exercice de la participation du public dans le cadre de la délimitation des zones de protection d'aires d'alimentation des captages d'eau et de la détermination du programme d'actions, l'article L. 211-3 II 5° ne respectait pas l'article 7 de la Charte de l'environnement.

Le Conseil constitutionnel a tout d'abord établi que les dispositions contestées concernaient bien des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. Il a jugé que les dispositions de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, fixant les conditions et limites d'application du principe de participation du public aux décisions réglementaires de l'Etat et de ses établissements publics, ne s'appliquaient pas. En effet, cet article ne s'applique pas en matière de décisions individuelles ou de décisions d'espèce, comme c'est ici le cas. Dès lors, ni les dispositions contestées, ni l'article L. 120-1 ne permettent d'assurer la mise en oeuvre du principe de participation du public.

Le Conseil a en conséquence déclaré contraire à la Constitution le 5° du II de l'article L. 211-3 du code de l'environnement, l'abrogation prenant effet à compter du 1er janvier 2013.

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article 4 tire les conclusions de la censure du Conseil constitutionnel.

Il réécrit le 5° du II de l'article L. 211-3 du code de l'environnement qui est désormais subdivisé en trois parties :

- le a) prévoit la délimitation des zones de protection des aires d'alimentation des captages d'eau potable ;

- le b) prévoit la possibilité d'établir un programme d'actions dans le cadre de la lutte contre les algues vertes, dans les bassins versants identifiés par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux comme connaissant de telles nuisances ;

- le c) porte sur la définition des zones d'érosion des sols.

La nouvelle rédaction de l'article L. 120-1 du code de l'environnement telle qu'issue du présent projet de loi fait tomber les décisions d'espèce dans le champ de cet article. L'article 1er prévoit en effet que l'article L. 120-1 définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public « est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités de l'Etat et de ses établissements publics ayant une incidence sur l'environnement ». Cela inclut donc les décisions d'espèce.

Dès lors, et dans la mesure où l'article L. 211-3 ne prévoit pas de dispositif de participation du public spécifique, les dispositions supplétives de l'article L. 120-1 trouveront à s'appliquer, assurant la conformité de l'article L. 211-3 à la Constitution.

III. La position de votre commission

Le Conseil constitutionnel ayant jugé que l'exigence de participation du public s'appliquait également aux décisions d'espèce, et ayant censuré le 5° du II de l'article L. 211-3 du code de l'environnement relatif aux aires d'alimentation des captages d'eau et aux zones d'érosion, il était impératif de mettre ces dispositions en conformité avec la Constitution.

Votre commission a estimé que le renvoi au dispositif supplétif de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, désormais applicable aux décisions d'espèce, est de nature à assurer une participation transparente et effective du public à l'élaboration de cette catégorie de décisions publiques.

Votre commission a adopté cet article sans modification.


* 3 Ratification par la loi n°2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

* 4 CE 16 juin 1995, Association de défense des habitants de la corniche basque et autres, n°155202

* 5 CE 25 mars 1996, Association de sauvegarde du village de Guyancourt et de ses hameaux, n°147294

* 6 CE 22 mars 1999, S.A. Dramont Aménagement, n°197589