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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 : Équilibres financiers généraux

7 novembre 2012 : Sécurité sociale - Équilibres financiers généraux ( rapport - première lecture )

B. L'URGENCE DE 2013 : PALLIER LA FAIBLESSE DES RECETTES

1. Du PLFSS 2012 au PLFSS 2013 : des intentions traduites en actes

Au cours de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, la majorité sénatoriale avait adopté neuf principaux amendements visant à relever les recettes de la sécurité sociale. Elle s'était alignée, notamment, sur la ligne du rapport de la Cour des comptes de juillet 2011. Celui-ci considérait qu'il était possible de réduire les niches sociales de l'ordre de 10 milliards d'euros.

Les mesures de suppression de niches fiscales et de relèvement des taxes sur le capital, adoptées par le Sénat, mais ensuite rejetées à la demande du précédent gouvernement, représentaient plus de 8,2 milliards d'euros de recettes nouvelles, dont 5,2 milliards d'euros au profit de la sécurité sociale. Elles étaient ciblées sur des niches sociales à la fois inefficaces et inefficientes, au sens du rapport du comité national d'évaluation des dépenses fiscales, présidé par M. Henri Guillaume, inspecteur général des finances.

Au cours des lois de finances rectificatives pour 2012, et tout spécialement dans la loi de finances rectificative du 16 août 2012, ont été adoptées sept des neuf mesures proposées par le Sénat à l'automne 2011. Toutes les propositions de réduction de niches sociales et la quasi-totalité de celles visant au relèvement de la taxation du capital, ont été reprises.

Du PLFSS 2012 au PLFSS 2013 : devenir des principales mesures votées
par la majorité sénatoriale à l'automne 2011 dans les textes financiers de 2012

Mesures adoptées dans le PLFSS 2012
par la majorité sénatoriale

Collectifs 2012

PLFSS 2013

Ressources nouvelles

Suppression de niches sociales

1) Abrogation des exonérations sociales et fiscales pour les heures supplémentaires

   

3 000 M€

2) Taxation des stock-options, d'actions gratuites

   

317 M€

3) Taxation des parachutes dorés

   

nc

4) Prélèvements sur les retraites chapeau

   

nc

5) Relèvement du taux du forfait social (18 %)

20 %

 

2 300 M€

Relèvement des taxes sur le capital

6) Majoration du prélèvement social sur les revenus du capital

   

2 600 M€

7) Taxation des bonus des opérateurs de marché

     

Suppression de nouvelles taxations

8) Refus de l'augmentation de la taxe sur les contrats d'assurance complémentaire solidaires et responsables

Discussions globales en cours avec les mutuelles

9) Suppression des franchises médicales

Refus de tout accroissement du reste à charge des patients dans le PLFSS 2013

Total des nouvelles recettes apportées sur des mesures déjà adoptées par la majorité sénatoriale en PLFSS 2012

8 217 M€

Dont pour la sécurité sociale 5 217 M€1

1 Les allègements de charges sur les heures supplémentaires étaient compensés par l'Etat. C'est donc lui qui réalise ainsi des économies.

Source : projet de loi de financement de la sécurité sociale adopté par le Sénat en 2012, collectifs 2012, PLFSS 2013

2. Un effort sensible de redressement des comptes en 2013, avec un accent mis sur le réexamen des niches sociales

L'analyse des mesures nouvelles - en recettes et en dépenses - du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, par rapport à celui de l'année précédente élaboré par le précédent gouvernement fait apparaître deux caractéristiques.

L'effort de redressement des comptes du Gouvernement est plus sensible que celui associé au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.

Les modalités pour y parvenir sont différentes, non pas parce que la dynamique de recettes serait plus importante en 2013 qu'en 2012, mais surtout parce que la nature des mesures et leur poids relatif dans l'effort global sont sensiblement différents.

Comparaison du « policy mix » du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 20131

(en milliards d'euros)

 

PLFSS 2012
(ancien gouvernement)

PLFSS 2013

Solde tendanciel tous régimes de sécurité sociale et FSV

- 27,7

- 22,6

Solde PLFSS

- 19,4

- 15,3

Réduction du déficit proposée (en Md€)

8,32

7,3

Réduction du déficit proposée (en %)

29,8 %

32,3 %

Mesures sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie

2

2,4

Mesures autres branches

0,1

0,2

Mesures sur les recettes

6,4

4,6

Réduction des niches sociales

0,6

1,6

En %

10 %

35 %

Fiscalité comportementale

1

0,6

En %

16 %

13 %

Nouvelles taxes

4,6

2,3

En %

73 %

50 %

1 Le solde a été dégradé en réalité de 300 millions d'euros après passage au Parlement.

2 Yc. transferts vers l'Etat

Source : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 et pour 2013 - annexe 9

Ainsi, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 prévoyait 8,3 milliards d'euros de mesures nouvelles, soit un passage du solde tendanciel (y compris le FSV) de - 27,7 milliards d'euros à un solde de - 19,4 milliards d'euros. Cet effort représentait 29,8 % du déficit tendanciel.

Pour 2013, le montant des mesures nouvelles atteindrait 7,3 milliards d'euros, ramenant le déficit d'un solde tendanciel de 22,6 milliards d'euros à un solde de 15,3 milliards d'euros. Partant d'un déficit moins important, le montant des mesures nouvelles est moindre en valeur, mais il atteint en pourcentage 32,3 % du solde tendanciel, soit un effort de redressement des comptes du projet de loi de financement de la sécurité sociale plus substantiel.

En recettes, la répartition de l'effort est aussi très différente. Les mesures nouvelles en recettes représentaient, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, 6,4 milliards d'euros. Elles se répartissaient principalement entre 4,6 milliards d'euros de nouvelles taxes, 1 milliard d'euros au titre de la fiscalité environnementale et seulement 0,6 milliard d'euros de réduction des niches sociales. Dans l'effort en recettes du précédent gouvernement, la révision des niches sociales ne représentait que 10 % du total.

Dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, les mesures nouvelles en recettes s'établissent à 4,6 milliards d'euros, dont 2,3 milliards d'euros de taxes, 0,6 milliard d'euros au titre de la fiscalité comportementale et 1,6 milliard d'euros de révision des niches sociales. La suppression de certaines d'entre elles représente 35 % de l'effort en recettes.

Comme les années précédentes, le rendement des recettes peut être frappé d'aléas. La variable déterminante est l'évolution de la masse salariale privée. L'hypothèse retenue par le Gouvernement est de + 2,3 %, après + 2,5 % en 2012. Cette hypothèse est très en deçà du rythme annuel moyen de la masse salariale privée constaté entre 1998 et 2007 (+ 4,1 %), avant la crise. La commission des comptes de la sécurité sociale évalue la perte de recettes potentielle liée à un point de moins de croissance de la masse salariale privée à environ 2 milliards d'euros.

Hypothèses macro-économiques sous-jacentes au PLFSS

 

2012

2013

Croissance du PIB en volume

0,3 %

0,8 %

Croissance potentielle

1,3 %

1,4 %

Inflation

1,7 %

1,75 %

Croissance du PIB en valeur

2,0 %

2,55 %

Evolution de la masse salariale privée

2,5 %

2,3 %

Source : projet de loi de financement de la sécurité sociale

Mesures nouvelles sur les recettes

(en milliards d'euros)

 

Régime général

Tous régimes

FSV

Mesures nouvelles sur les recettes

2,32

3,52

1,08

Mesures du PLFSS 2013

1,93

2,31

1,06

Prélèvements sociaux des travailleurs indépendants

0,18

0,91

0,02

Réduction de la cotisation minimale maladie pour les travailleurs indépendants

 

- 0,09

 

Paiement des cotisations sur le salaire réel par les employeurs particuliers

0,34

0,34

 

Forfait social sur les indemnités de rupture conventionnelle

0,33

0,33

 

Réforme de la taxe sur les salaires

0,47

0,47

 

Forfait social sur les carried interests

0,04

0,04

0,03

Clarification de l'assiette de la C3S dans le secteur des assurances

0,00

0,00

0,06

Elargissement de la couverture sociale des élus locaux

0,14

0,14

 

Contribution additionnelle de solidarité sur les pensions de retraite

0,00

0,00

0,35

Hausse de la fiscalité sur le tabac

0,09

0,12

 

Hausse de la fiscalité sur les bières

0,33

0,48

 

Simplification des taxes pharmaceutiques

0,01

0,01

 

Relèvement des bornes législatives de la contribution tarifaire d'acheminement (pour la Cnieg)

0,00

0,16

 

Impact des mesures sur le montant de C3S affecté au RSI*

 

- 0,61

0,61

Mesures du PLF 2013

0,13

0,13

0,01

Suppression de l'abattement sur les plus-values sur les terrains constructibles (impact prélèvements sociaux)

0,13

0,13

0,01

Autres mesures (réglementaires ou en gestion)

0,25

1,08

0,00

Augmentation des cotisations AT-MP (règl.)

0,20

0,20

 

Augmentation des cotisations CNRACL (règl.)

0,00

0,63

 

Augmentation des cotisations CNAVPL (règl.)

0,00

0,20

 

Recours contre tiers

0,05

0,05

0,00

Transferts

0,17

0,12

0,00

Réforme des modalités du remboursement de la CMU-c par le fonds CMU aux organismes gestionnaires

0,32

0,32

 

Affectation de 0,35 point de prélèvement solidarité au FNSA

- 0,48

- 0,48

 

Affectation de 0,45 point de prélèvement solidarité au Fnal

- 0,62

- 0,62

 

Transfert de 0,2 point de prélèvement capital de la section 2 du FSV à la Cnav

0,28

0,28

 

Majoration du transfert de TVA nette à la Cnam (+ 0,13 %)

0,19

0,19

 

Affectation des droits de consommation tabac jusque-là affectés à la compensation Tepa et au Fnal à la Cnam

0,62

0,62

 

Affectation de la part de la taxe boissons sucrées jusque-là attribuée à la Cnam au fonds CMU

- 0,15

- 0,15

 

Majoration de la dotation de la Cnam au fonds d'intervention régional

- 0,04

- 0,04

 

Rationalisation de l'affectation des remises et diverses taxes santé

0,07

0,00

 

Impact des mesures sur les subventions d'équilibre du régime général aux autres régimes intégrés

- 0,01

0,00

 

Economies de frais financiers

0,03

0,02

 

Source : annexe 9 du PLFSS pour 2012

* La minoration du montant des subventions d'équilibre versées par le régime général tient à ce que différentes mesures ont un impact favorable sur les comptes de régimes financièrement intégrés à celui-ci. En particulier, la mesure sur les tabacs améliore le solde des branches maladie des régimes agricoles ainsi que la branche vieillesse du régime des salariés agricoles ; les mesures sur les cotisations améliorent le solde des différentes branches et régimes du RSI. Ces mesures se traduisent pour les premiers régimes par une diminution des transferts d'équilibrage du régime général et pour les seconds par une baisse des produits de contribution sociale de solidarité des sociétés au profit du FSV.

3. Des mesures sur les dépenses plus équilibrées que par le passé

Les dépenses des administrations de sécurité sociale augmenteront en 2013 de 2,9 %, contre 2,8 % en 2012. Cette augmentation est due à une croissance des charges d'emprunt, les prestations sociales connaissant, elles, une croissance de 3,3 % contre 3,5 % en 2012. Les dépenses de vieillesse devraient augmenter de 4 %, après 3,9 % en 2012.

L'essentiel des mesures nouvelles devrait concerner l'Ondam, qui progresserait de 2,7 % en 2011, après 2,6 % en 2012. Votre rapporteur renvoie à son rapport sur la branche « maladie » à ce sujet. Il souligne cependant que la différence entre la croissance spontanée des dépenses et celle de l'Ondam ne se traduit pas par une montée du reste à charge des patients. Les mesures proposées par le Gouvernement visent à améliorer l'efficience du système de santé.

Mesures nouvelles 2013 sur les dépenses

(en milliards d'euros)

 

Régime général

Tous régimes

Mesures sur les dépenses d'assurance maladie

2,03

2,38

Mesures d'économies intégrées à l'Ondam 2013

2,05

2,41

Soins de ville

   

Professionnels de l'offre de soins

 

0,22

Produits de santé

 

0,88

Prescriptions

 

0,61

Lutte contre les fraudes

 

0,05

Secteur hospitalier

   

Renforcement de l'efficience interne des établissements de santé

 

0,31

Actions de gestion du risque et qualité des prises en charge

 

0,19

Efficience des produits de santé à l'hôpital

 

0,15

Autres mesures

- 0,03

- 0,03

Majoration de la dotation de l'Oniam

- 0,03

- 0,03

Création IJ pour les exploitants agricoles/avec autofinancement par une cotisation forfaitaire (pas d'impact en 2013)

0

0

     

Mesures nouvelles en dépenses pour le risque famille

- 0,01

- 0,01

Expérimentation du versement en tiers payant du complément mode de garde

- 0,01

- 0,01

     

Mesures nouvelles en dépenses pour le risque AT-MP

0,19

0,19

Réduction de la dotation Fiva

0,20

0,20

Prestation complémentaire de recours à une tierce personne

- 0,04

- 0,04

Modification des règles relatives à la faute inexcusable de l'employeur

0,03

0,03

     

Mesures nouvelles en dépenses pour le risque vieillesse

0

0

Source : annexe 9 du PLFSS pour 2012

4. Les modifications intervenues à l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié ou ajouté onze articles ayant un impact sur l'équilibre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013. Au total, cependant, l'incidence de ces votes est limitée. Les mesures adoptées - en plus ou en moins - sont équilibrées.

Impact arrondi des votes de l'Assemblée nationale

(en milliards d'euros)

 

Régime général

Régimes obligatoires de base

FSV

PLFSS Gouvernement

- 11,4

- 12,7

- 2,6

PLFSS après Assemblée nationale

- 11,4

- 12,8

- 2,5

Source : votes de l'Assemblée nationale, estimations du Gouvernement

Le solde des régimes obligatoires de base serait légèrement dégradé, de l'ordre de 100 millions d'euros (- 12,8 milliards d'euros, contre - 12,7 milliards d'euros précédemment). A l'inverse, le solde du FSV serait légèrement amélioré, du même ordre de grandeur (- 2,5 milliards d'euros, contre - 2,4 milliards d'euros précédemment).

Au titre des principales mesures adoptées à l'Assemblée nationale, on relève le refus de la suppression de la niche sociale dont bénéficient les « carried interests », pour près de 80 millions d'euros, la création d'une taxe sur les boissons énergisantes dont le rendement est évalué à 35 millions d'euros et le relèvement de la contribution sur les pensions de retraite à un taux de 0,3 % au profit de la CNSA, avec une rétrocession de l'excédent de recettes de 100 millions d'euros au FSV.

Détail de l'impact budgétaire des mesures adoptées par l'Assemblée nationale

(en millions d'euros)

   

Régime général maladie

Régime général vieillesse

FSV

Régime vieillesse des exploitants agricoles

Solde du PLFSS Gouvernement

- 5 106 M€

- 3 953 M€

- 2 557 M€

nc

Amendements sur les recettes

12

Modification de l'assiette de la C3S du secteur assurantiel

Impact non significatif

14

Suppression du nouveau régime social du « carried interest »

- 20 M€

- 24 M€

- 34 M€

 

15

Particuliers employeurs - abattement de 75 centimes l'heure

Mesure neutre sur le plan budgétaire en raison de la compensation
via la TVA nette

15 bis

Taux unique de sinistralité pour les associations intermédiaires

Impact de 2,4 M€ à compter de 2014

15 ter

Prolongation du régime social des personnes exerçant une activité réduite à fin d'insertion

Tous régimes : impact de 0,1 M€ en 2013

16

Affectation à la CNSA dès 2013 de la contribution sur les pensions de retraite à un taux de 0,3 % au 1er avril et rétrocession de 450 M€ en 2013 au FSV via la CSG

   

+ 100 M€

 

18

Clarification du statut comptable du régime spécial des chemins de fer secondaires, en réponse aux observations de la Cour des comptes

 

- 20 M€1

   

23

Fiscalité sur les bières : mesure en faveur des petites brasseries

     

- 10 M€

23 bis

Taxe sur les boissons énergisantes

+ 35 M€

     

24 bis

Elargissement de la taxe sur la promotion des produits de santé

+ 8,5 M€

     

Amendements sur les dépenses

 

Majoration de la dotation à l'Oniam

- 39 M€

     

Solde du PLFSS après AN

- 5 122 M€

- 3 997 M€

- 2 491 M€

nc

1 Mais + 46,7 M€ en 2012

Source : votes de l'Assemblée nationale, estimations du Gouvernement