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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 : Famille

7 novembre 2012 : Sécurité sociale - Famille ( rapport - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Audition de MM. Jean-Louis DEROUSSEN,
président du conseil d'administration,
et Hervé DROUET, directeur général,
de la Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf)

Réunie le mercredi 17 octobre 2012, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission procède à l'audition de MM. Jean-Louis Deroussen, président du conseil d'administration, Hervé Drouet, directeur, et Mme Patricia Chantin, chargée des relations avec le Parlement, de la Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf), sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.

Mme Annie David, présidente. - Je suis heureuse de vous accueillir. Nous vous avions reçu le 18 juillet dernier pour un échange sur les conclusions de la Cour des comptes dans le cadre de la certification des comptes des organismes de sécurité sociale. Nous souhaitons aujourd'hui aborder avec vous l'impact du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 sur la branche famille, tant en matière de recettes que de dépenses et, plus généralement, l'évolution générale de la situation financière de la branche et ses perspectives pour les années à venir.

M. Jean-Louis Deroussen, président du conseil d'administration de la Cnaf. - Dans ce projet de loi de financement, peu de mesures vont impacter directement la Cnaf.

Le déficit prévisionnel de la branche famille devrait passer de 2,5 milliards d'euros en 2012 à 2,6 milliards d'euros en 2013.

Alors que nous avions retrouvé un quasi-équilibre de nos comptes avec l'arrivée à maturité de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), la Cnaf s'est vu confier la prise en charge progressive des majorations de pension pour les parents de trois enfants et plus, afin de soulager le fonds de solidarité vieillesse (FSV), ce qui a représenté un coût global d'environ 5 milliards d'euros.

En matière de dépenses, nous avons connu en septembre dernier une majoration significative de l'allocation de rentrée scolaire (ARS) de 25 %, pour un montant annuel de plus de 300 millions d'euros.

64 % de nos recettes étant liés aux cotisations assises sur le travail, celles-ci, du fait de la situation économique actuelle, risquent de ne pas augmenter de façon significative.

Une part non négligeable de la contribution sociale généralisée (CSG) qui nous était affectée a été transférée à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) en 2011 ; en échange de ces 0,28 point, nous avons bénéficié de l'affectation de diverses taxes dont le rendement est difficile à apprécier, comparé à une recette aussi dynamique que la CSG.

Par ailleurs, nous travaillons actuellement avec l'Etat à l'élaboration de notre prochaine convention d'objectifs et de gestion (Cog) pour déterminer les futures orientations stratégiques de la branche. S'agissant de la Cog qui se termine en décembre, le bilan est en cours.

L'un des grands objectifs qui nous avait été assigné pour la période 2009-2012 était la mise en place du revenu de solidarité active (RSA), puis son extension aux jeunes et aux départements d'outre-mer. Cette simultanéité en matière de minima sociaux a engendré des charges de travail importantes. Parmi les autres missions nouvelles, on compte la création des commissions spécialisées de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (Ccapex) ou la trimestrialisation de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

Il a fallu gérer ces missions nouvelles à moyens constants. Même si cela amène parfois des tensions significatives dans les caisses, nous respectons le délai de traitement des dossiers de moins de quinze jours, exigé par les pouvoirs publics.

Un autre objectif était de dynamiser la création de places d'accueil nouvelles pour les jeunes enfants, avec 100 000 places en accueil collectif et l'équivalent en accueil individuel. En quatre ans, 80 % de l'objectif aura été atteint. Il faut toutefois attendre la fin de l'année et la remontée des dernières informations pour être en mesure de présenter un chiffre exact.

La départementalisation constituait un autre défi à relever. Nous avions pris l'engagement devant le conseil d'administration, en 2007, de la réaliser dans le courant de la Cog 2009-2012. La mission est aujourd'hui remplie dans tous les départements, excepté dans les Pyrénées-Atlantiques. On compte désormais une caisse d'allocations familiales (Caf) par département, avec une organisation spécifique pour le Nord, où le nombre important d'allocataires nécessitait une proximité de terrain à travers des conseillers territoriaux. Tout tourne aujourd'hui correctement.

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Pourriez-vous dresser un panorama des relations que les Caf entretiennent avec les conseils généraux s'agissant de la gestion du RSA ? Il nous revient en effet des échos variables selon les territoires. Comment les choses se passent-elles ? Qui organise ces relations et celles-ci sont-elles satisfaisantes ?

Mme Isabelle Pasquet, rapporteure pour la branche famille. - Quel est le manque à gagner pour la branche, en 2012 et en 2013, résultant du transfert à la Cades de 0,28 point de CSG ? Par ailleurs, entre la loi de finances rectificative de l'été 2012 et le projet de financement de la sécurité sociale pour 2013, la branche famille se voit affecter 1 milliard d'euros de ressources nouvelles. D'où proviennent ces recettes ? Quelle sera leur incidence sur le solde de la branche ?

Quel avis portez-vous sur l'article 71 du projet de loi prévoyant le versement en tiers payant du complément de libre choix du mode de garde (CMG) pour les familles modestes ? Quel problème peut-il éventuellement poser ?

Quelles sont les raisons ayant justifié le vote négatif du conseil d'administration de la Cnaf sur le PLFSS 2013 ?

Vous avez fait état du bilan de la Cog qui s'achève à la fin de l'année. Où en sont les négociations pour la Cog 2013-2016 ? Quels devraient en être les grands axes ?

Enfin, dans son dernier rapport, la Cour des comptes appelle à réviser le dispositif des prestations familiales soumises à conditions de ressources et, plus globalement, à moderniser l'architecture et les outils de la politique familiale. Comment réagissez-vous à ces recommandations ?

M. Jean-Louis Deroussen. - Lors du lancement du RSA, les relations avec les conseils généraux ont été délicates, un délai très contraint nous ayant été imposé. Nous avons dû mettre en place de nombreux traitements informatiques à partir de systèmes largement incompatibles. Aujourd'hui, ces questions sont réglées. D'une façon générale, les Caf et les conseils généraux travaillent sur ce dossier de concert, même si tout reste perfectible.

Nous avons réalisé à votre intention une note précise sur le bilan du transfert d'une fraction de CSG à la Cades. Nous vous indiquerons également la manière dont le milliard d'euros de recettes supplémentaires se répartit.

S'agissant de la question du tiers payant, il peut arriver que dans certaines situations de précarité, des familles - le plus souvent monoparentales - soient dans l'incapacité d'avancer les frais induits par le recours à une assistante maternelle, ce qui fait obstacle à la reprise d'un emploi. Le dispositif proposé par le projet de loi nous convient ; il a d'ailleurs été salué par le conseil d'administration. Nous espérons que cette expérimentation portera ses fruits et ira dans le bon sens.

Les raisons du vote négatif du conseil d'administration sur le PLFSS sont diverses. Les organisations patronales ont peut-être tenu compte avant tout de l'orientation politique générale du texte. Certaines organisations syndicales ont quant à elles considéré que ce PLFSS ne comportait pas de véritables mesures nouvelles, en particulier au regard des négociations sur la Cog concernant les missions de la branche.

Qu'attend-on de la prochaine Cog ? Sans aucun doute, l'amélioration de l'offre d'accueil du jeune enfant, laquelle ne répond pas aujourd'hui à l'ensemble des demandes des familles. Manque-t-il 300 000 places ou 500 000 ? Il est difficile de connaître le chiffre exact... En tous les cas, poursuivre cet objectif est essentiel.

Le soutien à la parentalité a également constitué une demande forte, exprimée par la ministre déléguée à la famille. Certaines mesures, issues des travaux du Comité national de soutien à la parentalité, vont se mettre en place.

Parmi les autres questions qui nous préoccupent, figurent les difficultés de logement de nos allocataires. Comment améliorer l'offre et la solvabilisation des familles à proximité du lieu de travail et dans les métropoles où le coût du logement est le plus élevé ? Bien des efforts sont encore nécessaires dans ce domaine.

Nous nous interrogeons également sur la modification des rythmes scolaires. Quelles interventions va-t-on demander aux Caf dans la prise en charge périscolaire ? Nous voudrions pouvoir apporter les réponses les plus adaptées possibles...

M. Hervé Drouet, directeur de la Cnaf. - Compte tenu des délais de mise en place du RSA, les relations avec les conseils généraux ont connu quelques difficultés opérationnelles, mais les choses se sont stabilisées et nous sommes en train de négocier la seconde génération de conventions de gestion entre les caisses et les départements. On constate une grande diversité de situations en termes de partage de l'instruction des dossiers, certaines Caf se chargeant de la totalité de la tâche alors que, dans certains départements, c'est le conseil général qui en réalise la plus grande partie. Il faut aussi distinguer les grandes villes des zones rurales. On trouve presque autant de solutions que de départements, ce qui est normal étant donné la gestion décentralisée de cette prestation. Les conventions de gestion sont donc très hétérogènes en la matière.

On constate aussi que les délégations des conseils généraux aux Caf sont d'ampleur variable selon les territoires. En dehors de l'instruction et du paiement, il peut y avoir, en matière de contrôle, de sanctions ou d'accompagnement social de certains publics, des partenariats localement différents selon les capacités des Caf ou les souhaits des conseils généraux. Le panorama est assez divers mais donne satisfaction. Nous ne sommes pas saisis de difficultés particulières.

Nous avons enregistré, il y a un an et demi, des difficultés dans les échanges de données de gestion, de comptabilité et de statistiques entre les Caf, les trésoreries et les conseils généraux. Afin de réduire les discordances constatées par les conseils généraux, nous avons mis en place un extranet à l'été 2011, à la suite d'un travail conjoint avec l'Assemblée des départements de France (ADF). De notre point de vue, les choses se passent bien.

Toutefois, c'est un chantier extrêmement lourd, très divers. Il faut donc être attentif à ce que, partout, les situations soient bien réglées.

S'agissant des ressources de la branche famille, une fraction de 0,28 point de CSG a été affectée à la Cades l'année dernière et compensée intégralement sur les comptes 2011 par l'affectation de trois taxes, la taxe sur les contrats d'assurance maladie, la taxe exceptionnelle sur les réserves de capitalisation, dite « exit tax », et le prélèvement de la CSG sur les contrats multisupports d'assurance vie (« préciput assurance vie »).

La taxe sur les contrats d'assurance maladie constitue, certes, une recette pérenne, mais tel n'est pas le cas des deux autres : l'« exit tax » ne rapportera plus rien à partir de 2013 et le « préciput assurance vie » voit son rendement diminuer à partir de 2012.

En 2011, le bilan de l'opération de transfert a été neutre pour la Cnaf, mais en 2012, la branche devrait perdre 100 millions d'euros. Pour compenser ce manque à gagner, des ressources supplémentaires lui ont été attribuées pour un montant de 700 millions d'euros correspondant au rendement de la taxe sur les contrats d'assurance automobile dont bénéficiait la Cnam, soit 1,1 milliard d'euros, minoré d'un transfert d'une fraction des droits à tabac à cette même Cnam. Au final, l'opération se traduirait, en 2013, par une perte de 400 millions d'euros pour la branche famille.

Mme Muguette Dini. - Les taxes sur les contrats d'assurance automobile vont elles augmenter ?

M. Hervé Drouet. - Non, ce n'est pas une majoration, mais le simple transfert à la Cnaf d'une ressource jusqu'alors affectée à la Cnam.

Mme Michelle Meunier. - Ce PLFSS 2013 constitue, certes, un texte d'attente, mais il est aussi marqué par des avancées notables en matière d'allocation de rentrée scolaire et d'aide aux familles les plus modestes.

S'agissant de la Cog, il me semble important de tracer des pistes pour l'avenir. La ministre déléguée à la famille a justement mis en route une concertation dans quatre régions, dont les Pays-de-la-Loire. J'y vois un intérêt, celui d'étudier ce qui se passe localement avec les professionnels et les parents qui, je pense, pourront donner leur avis.

Par ailleurs, je voudrais insister sur la nécessité de travailler avec les départements. Vous avez pris l'exemple du RSA, mais je pense également aux commissions départementales d'accueil du jeune enfant (CDAJE). Cela fonctionne en Loire-Atlantique, mais certains copilotages entre les départements et les Caf sont parfois problématiques. Quelle peut être la place de ces instances, notamment dans la perspective des évolutions de la décentralisation et des compétences des collectivités locales en matière de petite enfance ? Le conseil d'administration de la Cnaf a-t-il déjà commencé à réfléchir à ce sujet ?

M. Guy Fischer. - La rentrée scolaire a effectivement été marquée par une augmentation très sensible - voire exceptionnelle - de l'ARS de 25 %. Je crois que les familles qui en ont bénéficié l'ont appréciée.

La Cog arrivant à son terme, quelle a été l'évolution des effectifs des Caf sur la période 2009-2012 ? Cette question m'importe beaucoup car les personnels font face à des conditions de travail de plus en plus difficiles. Combien d'emplois ont-ils été supprimés ?

Aujourd'hui, nous sommes face à une explosion de la pauvreté et de la précarité. Le secours populaire, le secours catholique ainsi que toutes les grandes associations caritatives sont submergées et constatent une hausse de 20 % des demandes qui leur sont adressées.

Comment ressentez-vous cette explosion de la précarité ? Comment allez-vous vous y adapter ? Avez-vous réduit les fonds d'action sociale des Caf au minimum ou bien êtes-vous de plus en plus sollicités pour faire face à des demandes exceptionnelles ?

Mme Annie David, présidente. - Existe-t-il, dans la Cog en discussion, des pistes pour que la Caf puisse répondre à cette recrudescence de la pauvreté ?

M. Jean-Louis Deroussen. - Le conseil d'administration de la Cnaf dresse régulièrement le bilan des CDAJE. Dans certains départements, et nous le regrettons, celles-ci ne fonctionnent pas. Ailleurs, comme dans les pays de la Loire, le bilan est très positif, chacun venant avec l'expertise qui est la sienne. Il s'agit d'une instance nécessaire qui permet d'avoir connaissance de la situation et des besoins des familles. Il est important de travailler en liaison avec nos partenaires sur ce sujet : les conseils généraux, les communes et les intercommunalités. Lorsqu'un besoin est identifié et que la Caf n'a pas les moyens d'intervenir, il faut trouver le partenaire local qui pourra le faire. Ces dispositifs méritent d'être améliorés et, bien entendu, mis en place rapidement là où ils font encore défaut. C'est aussi au préfet qu'il revient de faire appliquer la loi...

Dans le même esprit, il serait bon d'obliger le comité de soutien à la parentalité à se réunir et à travailler, pour le plus grand bien des familles.

S'agissant de nos effectifs, ils s'élèvent à 36 000 agents. Dans le cadre de la Cog actuelle, nous avions obtenu, à l'ouverture de la négociation, une augmentation de 1 257 emplois nouveaux au titre de la mise en place du RSA. Au terme de la Cog, nous enregistrons un solde positif de quatre-vingts équivalents temps plein (ETP) sur quatre ans. Il s'agit donc d'une stabilisation des effectifs.

Il faut rappeler certains chiffres : 90 millions de courriers, 19 millions de visites dans nos points d'accueil, 130 millions de pièces traitées qui viennent s'ajouter tous les ans à nos dossiers... Faute d'emplois nouveaux, nous demandons au moins une stabilisation des effectifs. Dans le cas contraire, on ne pourra, selon nous, tenir les délais de traitement des dossiers, actuellement de quinze jours pour les allocataires de minima sociaux. Certaines autres prestations - accueil du jeune enfant, allocations logement - sont parfois nécessaires pour faire vivre les familles, les loger et les nourrir. Si les Caf ne disposent pas du personnel nécessaire pour traiter ces dossiers, ce ne sera pas sans conséquences...

S'agissant du fonds national d'action sociale (Fnas), celui-ci est en augmentation de 7,5 % en moyenne sur la durée de la Cog. Le montant de 5 milliards d'euros ne sera pas atteint, les difficultés des collectivités se retrouvant aussi dans l'utilisation de nos propres fonds.

Un des points positifs tient à la pérennisation du plan pluriannuel de construction d'établissements pour l'accueil du jeune enfant (EAJE) qui n'a pas pu être mené à son terme dans le cadre de la Cog actuelle, compte tenu de la situation des finances locales, mais pourra - sauf retournement de situation - se poursuivre jusqu'en 2016.

La moitié du fonds national d'action sociale est consacrée à la petite enfance mais également au fonctionnement des centres sociaux et aux dotations particulières allouées aux caisses pour répondre aux demandes ponctuelles, qui varient d'une région à l'autre.

Mme Catherine Génisson. - Les maisons d'assistants maternels ont montré leur utilité, en particulier en milieu rural, dans la mesure où elles favorisent la rencontre entre professionnels, la mutualisation de moyens et le travail en commun. Il semble que les Caf ne prêtent pas la même attention à ces maisons selon les départements. Certaines considèrent qu'il s'agit d'une initiative strictement privée qu'elles n'ont pas à financer ; ailleurs, elles peuvent accompagner ces dispositifs. Quelle est votre position sur cette question ? Pouvez-vous me confirmer cette situation ?

Mme Isabelle Pasquet, rapporteure de la branche famille. - Qu'en est-il de l'objectif de création de 200 000 nouvelles places d'accueil et de l'application du décret du 7 juin 2010 relatif aux établissements et services d'accueil des enfants de moins de six ans pris par Mme Morano ?

M. Bruno Gilles. - Je voudrais attirer l'attention sur les maisons d'assistants maternels en milieu urbain. A Marseille, on vient de créer la première structure et nous sommes fort démunis pour venir en aide et orienter les personnes qui y travaillent - alors que l'idée est très séduisante...

M. Jean-Louis Deroussen. - La Cnaf comptabilise, à ce jour, 194 maisons d'assistants maternels. Il n'existe pas toujours de convention entre la Caf et ces maisons, la loi ne prévoyant pas d'obligation de conventionnement. Nous ne sommes donc pas nécessairement présents pour assurer l'organisation, le suivi et la qualité de ces structures. Que ce soit en milieu rural ou urbain, l'existence d'un lieu favorisant le travail en commun constitue une bonne solution...

M. Hervé Drouet. - S'agissant des créations de places, il faut s'entendre sur ce que l'on mesure exactement. On est sûr qu'une place nouvelle est créée lorsqu'un agrément nouveau est délivré par la protection maternelle infantile (PMI), mais cette place n'est pas forcément utilisée. Par ailleurs, quand un agrément est supprimé, on ne sait si cette place était effectivement utilisée ou non.

De façon commode, on raisonne en termes d'agréments nouveaux et d'équivalents places nouvelles. On a ainsi, depuis le début de la Cog, entre 20 000 et 25 000 solutions nouvelles - agréments nouveaux et équivalents places nouvelles - entre 12 000 et 15 000 agréments nouveaux et entre 8 000 et 9 000 équivalents places. C'est ce qui nous permet d'estimer que nous serons au moins à 80 % de l'objectif sur quatre ans, la tendance pour 2012 étant confirmée. Il faut confronter le nombre des places nouvelles à celui des places qui ferment. On compte environ 7 000 fermetures sur les deux premières années. Il faut aussi rapprocher ces données, reprises dans la note de bilan faite en début d'année par le Haut Conseil de la famille, de l'évolution des places disponibles en école maternelle.

Il est difficile d'isoler l'impact de l'assouplissement des normes relatives aux taux d'encadrement et aux amplitudes horaires prévu par le décret Morano. Nous constatons une intensification de la fréquentation des établissements mais nous ne sommes pas capables de l'imputer au texte en question, même s'il a probablement eu un effet en ce sens. Il faut savoir que les EAJE connaissent un taux d'occupation de l'ordre de 65 % en moyenne. Il existe donc une marge de progrès. Il est illusoire de penser que l'on peut occuper à 100 % - voire à 90 % - un équipement de ce type, les amplitudes horaires faisant que les plages de 7 heures 30 à 9 heures 30 sont moins occupées que celles de 9 heures 30 à 16 heures 30. Néanmoins, on peut aller au-delà de 65 %. Il s'agit d'un objectif de bonne gestion, nos modes de soutien étant corrélés à l'heure facturée.

Quant aux maisons d'assistants maternels, la Caf n'en a pas systématiquement connaissance. Elles émanent des porteurs de projets eux-mêmes, très souvent soutenus par une municipalité, qui met des locaux à disposition et permet d'organiser ce type d'accueil. On a renoncé à rendre obligatoires les conventions entre les assistants maternels, les collectivités et la Caf. Les situations diffèrent d'un département à l'autre. Au niveau national, nous encourageons ce dispositif qui contribue à la diversité de l'offre. Nous avons donc demandé aux Caf de recenser l'existant dans la mesure du possible et de le faire figurer sur le site « monenfant.fr » afin d'en informer les parents.

Enfin, la précarisation des publics en difficulté, éligibles à nos prestations, se répercute sur la charge de travail des Caf, l'accueil, les sollicitations, le nombre de pièces à traiter. Cela pose une question de moyens mais aussi de politique. Une conférence de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale est en cours de préparation, sous l'égide de Marie-Arlette Carlotti. Elle devrait donner lieu à la préparation d'un plan quinquennal de lutte contre la pauvreté. Nous sommes associés à ces travaux. Un groupe de travail, présidé par Bertrand Fragonard, porte sur l'accès aux droits et sur les minima sociaux. Nous essayons de réfléchir à un meilleur accès aux droits des personnes, en particulier en simplifiant la réglementation, l'une des difficultés résidant dans sa complexité. Une réflexion pour préparer la prochaine Cog est en cours à ce sujet.