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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 : Assurance vieillesse

7 novembre 2012 : Sécurité sociale - Assurance vieillesse ( rapport - première lecture )

N° 107

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 novembre 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par Mme Christiane DEMONTÈS,

Sénatrice.

Tome V :

Assurance vieillesse

(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David, présidente ; M. Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Louis Lorrain, Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier, vice-présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, Catherine Deroche, M. Marc Laménie, Mme Chantal Jouanno, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, M. Jean-Paul Amoudry, Mmes Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mme Muguette Dini, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Jean-Claude Leroy, Gérard Longuet, Hervé Marseille, Mme Michelle Meunier, M. Alain Néri, Mme Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, François Vendasi, Michel Vergoz, Dominique Watrin.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

287, 301, 302 et T.A. 29

Sénat :

103 et 104 (2012-2013)


Les observations du rapporteur
pour la branche vieillesse

La rapporteure de la commission des affaires sociales pour la branche vieillesse, Christiane Demontès, constate un effort très significatif en vue du redressement de la situation financière de la branche vieillesse très dégradée depuis 2009.

En 2013, les régimes de retraite obligatoires de base et le fonds de solidarité vieillesse (FSV) bénéficieront au total d'environ 7 milliards de recettes supplémentaires compte tenu des mesures portées par la loi de finances rectificative du 16 août 2012 et par les lois financières pour 2013.

A lui seul, le FSV, chargé de financer les avantages non contributifs relevant de la solidarité nationale, se verra renforcer à hauteur de 2,2 milliards d'euros en 2013.

La rapporteure relève également que des premières réponses sont apportées aux difficultés financières croissantes de régimes de base autres que le régime général (Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, branche vieillesse du régime des exploitants agricoles, Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales, régime spécial de retraites des industries électriques et gazières).

En outre, elle salue les mesures d'équité introduites par le projet de loi de financement de la sécurité sociale en faveur de certains assurés (attribution de points gratuits de retraite proportionnelle aux exploitants agricoles contraints de cesser leur activité pour infirmité ou maladie graves, nouvelles règles relatives aux pensions de réversion pour les professions médicales et le régime des marins).

La rapporteure constate cependant qu'en l'absence de mesures correctrices nouvelles, le solde de l'assurance vieillesse se creuserait de nouveau à compter de 2014. Le poids de l'assurance vieillesse dans la dette sociale et les engagements mis à la charge de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) deviendrait prépondérant. Dès lors, la trajectoire de retour à l'équilibre des régimes de retraite présentée lors de la réforme de 2010 semble compromise.

Les préoccupations exprimées lors de la réforme de 2010 sont réitérées. La rapporteure regrette que la prise en compte de la pénibilité ait été définie de manière restrictive. Elle s'inquiète de l'impact de la réforme des retraites sur la situation des assurés dont les parcours professionnels sont les moins favorables, en particulier les femmes. Elle observe cependant que l'assouplissement du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue intervenu en juillet dernier devrait permettre d'augmenter le nombre de femmes bénéficiant de ce dispositif.

Elle appuie enfin les observations de la Cour des comptes sur l'importance croissante de la couverture vieillesse des retraités les plus pauvres compte tenu de l'arrivée à l'âge de la retraite d'un nombre croissant d'assurés n'ayant pu bénéficier de carrières complètes.

Ces perspectives confirment la nécessité de définir de nouvelles évolutions structurantes pour le retour à l'équilibre des comptes de l'assurance vieillesse. Elles ne préjugent donc pas des décisions qui seront prises à l'issue de la concertation prévue au premier semestre 2013 sur le fondement des nouvelles projections démographiques et financières du Conseil d'orientation des retraites (COR) et des travaux du Haut Conseil du financement de la protection sociale.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

S'agissant de la branche vieillesse, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 s'inscrit dans la continuité de l'engagement manifesté par le Gouvernement dès son entrée en fonctions.

L'objectif des orientations mises en oeuvre est double : remédier aux insuffisances des régimes de retraite en termes d'équité et inscrire l'assurance vieillesse dans un cadre financier durablement équilibré.

Le décret du 2 juillet 2012 a ainsi élargi aux personnes ayant commencé à travailler avant vingt ans la possibilité de partir en retraite dès soixante ans lorsqu'elles ont cotisé une carrière complète. Il s'agit d'une première mesure de justice. Elle est largement financée, au moyen d'un relèvement des taux des cotisations d'assurance vieillesse d'un demi-point d'ici 2016.

En outre, la loi de finances rectificative du 16 août 2012 permet de mettre les régimes de retraite sur la voie du redressement. Le déficit du régime général et du fonds de solidarité vieillesse sera réduit de près d'un milliard d'euros en 2012 par rapport à ce qu'il aurait été sans mesures correctrices.

Le PLFSS poursuit dans cette voie : au total, le régime général et le FSV bénéficieront d'environ 7 milliards d'euros de recettes supplémentaires en 2013 compte tenu des mesures adoptées au cours de l'été dernier et de celles qui sont contenues dans les lois financières pour 2013.

En 2013, le déficit de la branche retraite, tous régimes de base confondus, sera ainsi ramené à 5,4 milliards d'euros contre 7,1 milliards d'euros en 2012. Le déficit du seul régime général sera réduit d'environ un cinquième. De même, le déficit du FSV s'élèvera à 2,6 milliards d'euros contre 4,1 milliards d'euros en 2012.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 prend également en compte les difficultés financières croissantes que connaissent certains régimes de retraite de base autres que le régime général. Plus d'un milliard de recettes supplémentaires bénéficiera à la branche vieillesse du régime des exploitants agricoles, à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérables et au régime de retraite spécial des industries électriques et gazières.

Parallèlement, le présent projet de loi prévoit de nouvelles mesures d'équité en faveur de certains assurés. Il propose notamment de renforcer les droits à retraite des exploitants agricoles contraints d'interrompre leur activité pour cause de maladie ou d'infirmité graves. Il améliore en outre les règles d'attribution des pensions de réversion pour les professions médicales et dans le régime de retraite des marins.

Cependant, contrairement aux effets attendus de la réforme des retraites de 2010, les perspectives pluriannuelles après 2013 font apparaître un nouveau creusement des déficits de l'assurance vieillesse à compter de 2014.

Ces perspectives confirment la nécessité de définir des évolutions structurantes pour assurer le retour à l'équilibre des comptes de l'assurance vieillesse, comme y invitent les conclusions de la grande conférence sociale des 9 et 10 juillet 2012. Elles ne préjugent donc pas des décisions qui seront prises à l'issue de la concertation prévue au premier semestre 2013 sur le fondement des nouvelles projections démographiques et financières du Conseil d'orientation des retraites (COR) et des travaux du Haut Conseil du financement de la protection sociale.

I. LES COMPTES DE LA BRANCHE VIEILLESSE : UNE SITUATION TRÈS DÉGRADÉE, UN EFFORT SIGNIFICATIF DE REDRESSEMENT

Dans le prolongement des mesures adoptées dès l'été 2012 dans la loi de finances rectificative, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 confirme l'effort de redressement des comptes de la branche vieillesse.

Tous régimes obligatoires de base confondus, le déficit de l'assurance vieillesse atteindra 5,4 milliards d'euros en 2013 contre 7,1 milliards d'euros en 2012, pour un déficit global de l'ensemble des branches de 12,7 milliards d'euros.

La branche vieillesse du régime général représentera à elle seule un déficit de 4 milliards d'euros en 2013 contre 5,2 milliards d'euros en 2012 pour un déficit global du régime général de 11,4 milliards d'euros.

Le déficit du fonds de solidarité vieillesse s'élèvera à 2,6 milliards d'euros en 2013, en amélioration de 1,5 milliard d'euros par rapport à 2012.

Cependant, contrairement aux effets escomptés de la réforme des retraites de 2010, la situation de la branche vieillesse demeurerait fortement dégradée à l'horizon 2017 en l'absence de mesures structurelles nouvelles décidées en 2013.

A. UN DÉFICIT TOUJOURS TRÈS IMPORTANT EN 2011

L'article 1er du projet de loi porte sur l'approbation des tableaux d'équilibre de l'exercice 2011. Il enregistre une réduction du déficit de la branche vieillesse après les niveaux exceptionnels atteints en 2010. Le déficit de l'ensemble de la branche vieillesse et du FSV s'est effet élevé à 11,3 milliards d'euros en 2011, en amélioration de 3,6 milliards d'euros par rapport à 2010.

Le déficit 2011 de la branche vieillesse et du FSV demeure toutefois très important, près de cinq fois supérieur à celui enregistré cinq ans auparavant : en 2006, le déficit des régimes de base se limitait à 1 milliard d'euros et celui du FSV à 1,3 milliard d'euros.

1. Un déficit réduit après les niveaux exceptionnels de 2010...

En 2011, le solde de la branche vieillesse du régime général s'améliore, passant de - 8,9 milliards d'euros en 2010 à - 6 milliards d'euros, à l'image de l'assurance vieillesse tous régimes de base confondus dont le solde s'établit à - 7,9 milliards d'euros après - 10,8 milliards d'euros en 2010. Il en va de même du déficit du FSV qui atteint 3,4 milliards d'euros en 2011 après 4,1 milliards d'euros en 2010.

Evolution des déficits de la branche vieillesse et du FSV de 2006 à 2011

(en milliards d'euros)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Régime général

- 1,9

- 4,6

- 5,6

- 7,2

- 8,9

- 6,0

Tous régimes de base

- 1,0

- 3,9

- 5,6

- 8,9

- 10,8

- 7,9

FSV

- 1,3

+ 0,2

+ 0,8

- 3,2

- 4,1

- 3,4

Source : annexes B des lois de financement de la sécurité sociale

Le creusement très sensible des déficits au cours des exercices 2009 et 2010 s'explique pour l'essentiel par l'arrivée à l'âge de la retraite des générations nombreuses de l'après-guerre qui a occasionné une progression soutenue des dépenses. Les comptes du FSV ont pâti du contexte économique défavorable qui a entraîné une croissance marquée des prises en charge de cotisations au titre du chômage.

Après ces niveaux exceptionnels, la réduction intervenue en 2011 résulte principalement d'une progression importante des produits des régimes d'assurance vieillesse (+ 6,1 % pour l'ensemble des régimes de base et + 7,5 % pour le régime général contre respectivement + 2,2 % et + 2,1 % en 2010). Cette amélioration s'explique en grande partie par l'effet conjugué de deux facteurs : d'une part, une conjoncture plus favorable permettant une progression de la masse salariale (+ 3,3 %) sur laquelle sont assises les cotisations vieillesse et, d'autre part, la croissance plus soutenue des cotisations engendrée par le report de l'âge légal de départ en retraite.

Le contexte économique plus favorable de l'année 2011 a en effet permis une croissance des produits de cotisations plus soutenue (+ 3,9 % contre + 2,0 % en 2010 au régime général).

L'année 2011 enregistre en outre une baisse marquée des départs en retraite consécutive à l'entrée en vigueur du recul de quatre mois de l'âge légal de départ en retraite pour la génération née en 1951. Le nombre de départs reportés à l'année 2012 s'élève à environ 101 000. Le flux des départs s'est ainsi contracté de 16 % entre 2010 et 2011, le nombre de départs passant de 722 000 à 609 000.

Ces évolutions ont permis d'atténuer la croissance des prestations qui est demeurée dynamique. Les prestations servies par l'ensemble des régimes de base se sont accrues de 4,4 % par rapport à l'année 2010, soutenues par une forte revalorisation des pensions (+ 1,8 % en 2011 contre + 0,9 % en moyenne annuelle en 2010).

Les tendances sont cependant contrastées selon les régimes. Les prestations du régime général, qui représentent la moitié des prestations versées par l'ensemble des régimes de base, ont progressé de 4,7 % (contre 4,2 % en 2010). En revanche, celles des régimes agricoles, qui comptent pour 7 % des prestations totales versées, n'ont que faiblement augmenté (+ 0,4 %) du fait de la tendance à la baisse des effectifs de pensionnés. Au contraire, les régimes dont les effectifs de pensionnés progressent rapidement connaissent une croissance très dynamique des prestations (+ 7,8 % pour la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales et + 9,1 % pour la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales).

La réduction du déficit du FSV de 620 millions d'euros en 2011 s'explique largement par l'amélioration ponctuelle de la situation économique, à laquelle ses recettes et ses dépenses sont particulièrement sensibles. La progression des charges du fonds a ralenti avec la stabilisation du niveau de chômage et donc des prises en charge de cotisations à ce titre. Parallèlement, le fonds a bénéficié d'un surcroît exceptionnel de produit de contribution sociale de solidarité sur les sociétés.