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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 : Examen des articles

7 novembre 2012 : Sécurité sociale - Examen des articles ( rapport - première lecture )

Section 6 - Gestion du risque et gestion interne des régimes obligatoires

Article 75 (art. L. 242-1-2, L. 243-7-5 [nouveau], L. 243-7-6 [nouveau], L. 243-7-7 [nouveau] du code de la sécurité sociale ; art. L. 725-3-2, L. 725-22-1 [nouveau], L. 741-10 du code rural et de la pêche maritime) - Elargissement et majoration des redressements de cotisations sociales en cas de fraude

Objet : Cet article vise à renforcer la lutte contre la fraude aux cotisations sociales, notamment en cas de travail dissimulé.

I - Le dispositif proposé

Ces dernières années, l'arsenal juridique de lutte contre la fraude aux prestations s'est considérablement étoffé à la faveur des lois de financement de la sécurité sociale successives.

Or, les enjeux financiers qui y sont associés sont sans commune mesure avec ceux relatifs à la fraude aux cotisations, pour laquelle le dispositif de sanctions est bien moins développé. Ainsi, la Cour des comptes a évalué en 2010 la fraude aux prestations pour le régime général à hauteur de 2 à 3 milliards d'euros par an, alors que la fraude aux cotisations a été estimée par l'Acoss en 2009 à un montant compris entre 13,5 et 15,8 milliards d'euros.

Le présent article entend donc renforcer le dispositif de lutte contre la fraude aux cotisations et comprend, à cette fin, trois mesures.

 L'élargissement des modalités d'exploitation des procès-verbaux de travail dissimulé

En l'état actuel du droit, les organismes chargés du recouvrement des cotisations ne peuvent exploiter que de façon restrictive les procès-verbaux de travail dissimulé transmis par les inspecteurs et contrôleurs du travail, les officiers de police judiciaire et les agents des impôts et des douanes. En effet, le redressement ne peut être opéré que sur une base forfaitaire, soit 3 500 à 4 000 euros par salarié en situation de travail dissimulé.

Le redressement au réel, sur la base des informations transmises, dès lors que celles-ci contiennent suffisamment de précisions sur la période d'emploi et le montant des rémunérations versées au salarié en situation de travail dissimulé, serait beaucoup plus pertinent. Mais cette technique n'est actuellement possible que si une nouvelle procédure de contrôle sur place est engagée par l'organisme de recouvrement.

Afin de permettre que le redressement puisse être effectué sur la base des informations transmises (c'est-à-dire au réel), le paragraphe II du présent article crée un nouvel article L. 243-7-5 dans le code de la sécurité sociale.

Celui-ci prévoit la possibilité, pour les organismes de recouvrement, de procéder au redressement des cotisations et contributions sociales dues sur la base des informations contenues dans les procès-verbaux de travail dissimulé, qui leur sont transmis par les agents mentionnés à l'article L. 8271-1-2 du code du travail100(*).

Cet élargissement est favorable aux salariés en situation de travail dissimulé, dans la mesure où les conditions de validation des droits au titre de l'assurance vieillesse sont plus faciles à réunir en cas de redressement au réel qu'en cas de redressement forfaitaire.

 La majoration du redressement de cotisations dû par l'employeur en cas de réitération d'une pratique non conforme à la législation

Actuellement, un employeur qui maintient, même intentionnellement, des pratiques non conformes à la législation de sécurité sociale, n'encourt pas de sanctions ou de majorations particulières, hormis la non-remise de ses majorations de retard.

Dans la pratique, cette absence de sanction est très préjudiciable car certains employeurs, plutôt que d'assurer la mise en conformité de leurs pratiques, peuvent trouver leur intérêt à aller jusqu'à intégrer dans leur gestion du risque les conséquences financières d'un éventuel contrôle des organismes de recouvrement.

Dans le domaine fiscal, des sanctions ou majorations particulières sont prévues pour lutter contre de telles pratiques.

Aussi, le paragraphe II du présent article étend ce type de dispositif au code de la sécurité sociale. Il crée, à cette fin, un nouvel article L. 243-7-6 qui prévoit la majoration du montant du redressement des cotisations et contributions de 10 % en cas de constat d'absence de mise en conformité.

Il est précisé qu'un tel constat est dressé lorsque l'employeur n'a pas pris en compte les observations notifiées lors d'un précédent contrôle, que ces observations aient donné lieu à redressement ou non.

 La majoration du redressement de cotisations dû par l'employeur en cas de constat d'un travail dissimulé

Selon l'étude d'impact, la majoration des cotisations dues suite à un constat de travail dissimulé apparaît limitée et manquant de lisibilité.

L'article R. 243-18 du code de la sécurité sociale prévoit, certes, que la majoration de retard initiale est doublée (elle passe de 5 % à 10 %), mais la pratique montre que cette sanction est insuffisamment dissuasive et inadaptée au préjudice causé pour les finances sociales.

C'est pourquoi le paragraphe II introduit un nouvel article L. 243-7-6 du code de la sécurité sociale afin que le montant du redressement des cotisations et contributions sociales mis en recouvrement à l'issue d'un contrôle ou dans le cadre d'un redressement opéré en application du nouvel article L. 243-7-5 soit majoré de 25 % en cas de constat de travail dissimulé.

Cette majoration présente un caractère indemnitaire en tant que compensation du préjudice subi par la sécurité sociale et est donc notifiée, indépendamment de l'engagement ou non de poursuites par le procureur de la République.

*

Le paragraphe I du présent article procède à un toilettage du code de la sécurité sociale afin de tenir compte de l'entrée en vigueur du nouveau code du travail.

Le paragraphe IV transpose aux salariés agricoles, dans le code rural et de la pêche maritime, les dispositions du II applicables aux salariés du régime général.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a procédé qu'à deux modifications rédactionnelles.

III - La position de votre rapporteur

Votre rapporteur accueille très favorablement le renforcement de l'arsenal juridique en matière de lutte contre la fraude aux cotisations.

C'est pourquoi, il vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel avant l'article 75 (art. L. 315-1 du code de la sécurité sociale ; art. L. 4311-1 du code de la santé publique) - Infirmiers-conseils dans les services du contrôle médical de l'assurance maladie

Objet : Cet article additionnel ouvre la possibilité au service du contrôle médical de l'assurance maladie de se doter d'infirmiers-conseils.

Les services du contrôle médical des caisses d'assurance maladie voient leurs missions s'accroître et se diversifier avec le développement de la politique de gestion du risque et des services de santé destinés aux assurés.

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté, sous la forme d'un article additionnel, un amendement ayant pour objet de doter les équipes du contrôle médical d'infirmiers-conseils afin de répondre aux nouveaux besoins que ce service rencontre.

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'il vous soumet.

Article 75 bis (art. L. 114-16-3 du code de la sécurité sociale) - Personnes habilitées à échanger des informations en matière de lutte contre la fraude à la sécurité sociale

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à élargir la liste des personnes habilitées à échanger des informations en matière de lutte contre la fraude à la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Les articles L. 114-16-1 à L. 114-16-3 du code de la sécurité sociale permettent les échanges d'informations entre les services de l'Etat et les organismes de protection sociale, nécessaires à l'accomplissement des missions de recherche et de constatation des fraudes à la sécurité sociale.

L'article L. 114-16-3 ne s'applique toutefois pas à l'ensemble des organismes chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale, dès lors que ces organismes ne disposent pas d'agents de contrôle agréés et assermentés.

Or la grande majorité de ces organismes ne dispose pas d'agents de contrôle, ou en dispose de manière très limitée. C'est le cas notamment des régimes des non-salariés et des régimes spéciaux.

Le présent article, issu d'un amendement du Gouvernement, propose donc que les agents de direction de ces régimes puissent être intégrés dans le dispositif interministériel d'échanges d'informations en matière de lutte contre la fraude à la sécurité sociale, à l'instar des dispositions déjà applicables pour les agents de direction des caisses du régime général et de la mutualité sociale agricole.

S'agissant du régime social des indépendants, il est également proposé que des agents de la caisse nationale, nommément désignés par le directeur général de cet organisme, soient habilités à participer à ces échanges d'informations.

II - La position de votre rapporteur

Votre rapporteur approuve cette mesure de bon sens, qui participe du renforcement du dispositif de lutte contre la fraude à la sécurité sociale.

En conséquence, il vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 75 ter (art. L. 114-16-3 du code de la sécurité sociale) - Suppression de l'habilitation ministérielle pour participer aux échanges d'informations en matière de lutte contre la fraude à la sécurité sociale

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose de supprimer l'habilitation ministérielle préalable à la désignation des agents des impôts et des douanes autorisés à participer aux échanges d'informations en matière de lutte contre la fraude à la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Les articles L. 114-16-1 à L. 114-16-3 du code de la sécurité sociale permettent les échanges d'informations entre les services de l'Etat et les organismes de protection sociale, nécessaires à l'accomplissement des missions de recherche et de constatation des fraudes à la sécurité sociale.

S'agissant des agents des impôts et des douanes visés au 1° de l'article L. 114-16-3 au titre de leur compétence en matière de lutte contre le travail illégal, le législateur a prévu une désignation par le ministre du budget.

Or, il s'agit actuellement du seul dispositif de levée du secret professionnel au bénéfice des organismes de protection sociale qui soit conditionné à une habilitation ministérielle préalable spécifique. Une telle désignation ne s'applique en effet ni aux officiers et agents de police judiciaire, ni aux inspecteurs et contrôleurs du travail.

Cet article, issu d'un amendement du Gouvernement, propose donc de supprimer cette habilitation ministérielle préalable, considérant que les informations concernées par ces échanges ne présentent pas de caractéristiques de nature à justifier une telle procédure.

II - La position de votre rapporteur

Cette mesure sera de nature à renforcer la réactivité de l'administration fiscale à répondre aux demandes des organismes de protection sociale, et donc l'efficacité de la lutte contre la fraude à la sécurité sociale.

En conséquence, votre rapporteur vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 76 (art. L. 133-4-5 du code de la sécurité sociale) - Conditions d'annulation des exonérations de cotisations sociales des donneurs d'ordre en cas de travail dissimulé

Objet : Cet article vise à modifier les conditions requises pour l'annulation des exonérations de cotisations sociales des donneurs d'ordre en cas de travail dissimulé.

I - Le dispositif proposé

 Les règles en vigueur

L'évolution des pratiques en matière de contournement de la législation sociale a conduit le législateur à renforcer les obligations en matière de prévention du travail dissimulé des personnes bénéficiaires de contrats d'un montant de 3 000 euros ou plus portant sur l'exécution d'un travail, sur la fourniture d'une prestation de services ou sur l'accomplissement d'un acte de commerce par une autre personne.

Le code du travail précise la portée de ces obligations dites de vigilance et de diligence :

- l'obligation de vigilance (article L. 8221-1) s'exerce à la fois en amont de la signature du contrat et périodiquement, tous les six mois, pendant l'exécution de la prestation. Le donneur d'ordre doit s'assurer non seulement que son cocontractant est à jour de ses obligations sociales de fourniture des déclarations et de paiement des cotisations et contributions de sécurité sociale, mais aussi que l'attestation remise par le cocontractant à cet effet est authentique et en cours de validité ;

- l'obligation de diligence (article L. 8222-5) s'exerce uniquement au cours de l'exercice de l'activité et contraint le donneur d'ordre, informé de l'intervention d'un sous-traitant en situation irrégulière, à enjoindre aussitôt ce dernier de faire cesser sans délai cette situation.

Le manquement à ces obligations rend le donneur d'ordre solidairement tenu du paiement des impôts, taxes, contributions et cotisations dues par son sous-traitant et comptable du remboursement éventuel des aides publiques dont il aurait bénéficié.

Introduit par l'article 94 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, l'article L. 133-4-5 du code de la sécurité sociale a ajouté à ce dispositif une nouvelle sanction à l'encontre des donneurs d'ordre dont la complicité avec le sous-traitant a été constatée par procès-verbal de travail dissimulé. Les donneurs d'ordre complices doivent désormais rembourser les exonérations de cotisations et contributions sociales dont ils ont bénéficié sur la période pendant laquelle le travail dissimulé a été constaté.

Cette mesure n'a, en pratique, que peu été opérante. En effet, la complicité du donneur d'ordre est souvent très difficile à établir par un agent de contrôle au moment de l'établissement du procès-verbal. Le plus souvent, c'est lorsqu'une enquête judiciaire est engagée, que les responsabilités du donneur d'ordre peuvent être clairement identifiées et que son éventuelle complicité peut être prouvée.

 La modification introduite

Le présent article procède à une réécriture globale de l'article L. 133-4-5 du code de la sécurité sociale afin d'aligner, en matière de travail dissimulé, le régime des exonérations sociales sur celui du remboursement des aides publiques dont le donneur d'ordre a pu également bénéficier.

La condition préalable d'établissement de la complicité entre le donneur d'ordre et son sous-traitant pour exiger le remboursement des exonérations est abandonnée. Désormais, si le donneur d'ordre a manqué à ses obligations de vigilance et de diligence alors que son sous-traitant a recouru au travail dissimulé, l'organisme de recouvrement pourra procéder à l'annulation des réductions ou exonérations des cotisations et contributions dont le donneur d'ordre a bénéficié au titre des rémunérations versées à ses salariés. Cette sanction est également applicable au maître d'ouvrage qui n'a pas respecté ses obligations.

L'annulation s'exerce dans les mêmes conditions que celles s'appliquant aux employeurs ayant eux-mêmes directement recouru au travail dissimulé (article L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale). L'annulation s'appliquera pour chacun des mois au cours desquels la méconnaissance de ses obligations par le donneur d'ordre aura été constatée, mais le montant global de la sanction administrative ne pourra excéder 15 000 euros pour une personne physique et 75 000 euros pour une personne morale.

Les modalités d'application de cette annulation, en particulier la manière dont est assuré le respect du principe du contradictoire, sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a procédé à aucune modification du présent article.

III - La position de votre rapporteur

Votre rapporteur reconnaît l'utilité de cet article, qui responsabilise davantage le donneur d'ordre quant au respect, par ses sous-traitants, de leurs obligations en matière de prévention du travail dissimulé.

En conséquence, il vous demande d'adopter cet article sans modification.


* 100 Les inspecteurs et les contrôleurs du travail, les officiers et agents de police judiciaire, les agents des impôts et des douanes, les agents des organismes de sécurité sociale et des caisses de la mutualité sociale agricole agréés à cet effet et assermentés, les officiers et les agents assermentés des affaires maritimes, les fonctionnaires des corps techniques de l'aviation civile commissionnés à cet effet et assermentés, les fonctionnaires ou agents de l'Etat chargés du contrôle des transports terrestres, les agents de Pôle emploi chargés de la prévention des fraudes.