Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 : Examen des articles

7 novembre 2012 : Sécurité sociale - Examen des articles ( rapport - première lecture )

Section 2 - Dispositions relatives aux dépenses

Article 7 (art. 81 de la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012) - Ajustement des montants du fonds d'intervention pour la qualité et la coordination des soins et du fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés pour 2012

Objet : Cet article ajuste les montants de deux fonds (Fiqcs et Fmespp) pour 2012 afin de tenir compte, d'une part, de la mise en réserve de dotations, d'autre part, de la déchéance de crédits.

I - Le dispositif proposé

 Le fonds d'intervention pour la qualité et la coordination des soins (Fiqcs)

Créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, le Fiqcs avait pour objet d'accroître l'efficacité de la politique de coordination des soins et le décloisonnement du système de santé, en rassemblant dans un même dispositif le fonds d'aide à la qualité des soins de ville et la dotation nationale de développement des réseaux.

L'année 2012 est une année de transition pour le fonds puisque, conformément à l'article 65 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, sa part régionale, qui en représentait près de 80 %, a été intégrée, à compter du 1er mars, au nouveau fonds d'intervention régional (Fir).

Le paragraphe I de cet article ajuste la dotation du Fiqcs pour l'année 2012, la faisant passer de 250 à 220 millions d'euros. En début d'exercice, 30 millions d'euros avaient en effet été mis en réserve dans le cadre du dispositif visant à assurer le respect de l'Ondam. Compte tenu des prévisions d'exécution, le Gouvernement propose de ne pas « dégeler » ces crédits et, en conséquence, de les annuler. Le fonds devrait encore disposer d'un fonds de roulement de l'ordre de 30 millions d'euros malgré cette annulation de crédits.

La dotation du Fiqcs pour 2013 est inscrite à l'article 57 du présent projet de loi de financement.

 Le fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés (Fmespp)

Le Fmespp a été créé, sous le nom de fonds de modernisation des établissements de santé, par la loi de financement pour 20011(*). Il finance des actions visant à améliorer la performance hospitalière, les conditions de travail des personnels, à faciliter l'accompagnement social de la modernisation, ainsi que des opérations d'investissement. Ses ressources sont fixées, chaque année, en loi de financement et proviennent des régimes obligatoires d'assurance maladie. Sa gestion est assurée par la Caisse des dépôts et consignations.

En raison de la sous-consommation récurrente des crédits du fonds, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a instauré une double procédure de déchéance des crédits non consommés :

- les ARS peuvent engager les crédits qui leur sont délégués pendant un an après leur notification ;

- les établissements bénéficiaires doivent demander le paiement de la subvention dans un délai de trois ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis.

En 2010, première année d'application de cette procédure, un montant de 105 millions d'euros a été prescrit. Depuis la loi de financement pour 20112(*), les sommes prescrites sont déduites de la dotation au Fmespp de l'année en cours.

En 2011, elles se sont élevées à 57,981 millions.

Pour 2012, les sommes prescrites sont évaluées à 46,94 millions et viennent donc diminuer la dotation initialement prévue à hauteur de 285,87 millions pour la ramener à 238,93 millions.

Selon l'annexe 8 du PLFSS, le report à nouveau s'élève à 308 millions d'euros à la fin de 2011, soit un niveau élevé mais plus en cohérence que les années passées avec les besoins du fonds.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de votre rapporteur

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 8 (art. L. 815-29 et L. 821-5 du code de la sécurité sociale ; art. 32 de la loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2009) - Rationalisation des modalités de prise en charge par l'Etat des pertes sur créances d'indus au titre de certaines prestations

Objet : Cet article a pour objet de simplifier les modalités de prise en charge par l'Etat des pertes sur créances d'indus au titre de l'allocation aux adultes handicapés, de l'allocation de parent isolé et de l'allocation supplémentaire d'invalidité.

I - Le dispositif proposé

 La prise en charge des pertes sur créances d'indus

L'allocation aux adultes handicapés (AAH), l'allocation de parent isolé (API) et l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) sont des prestations financées par l'Etat, mais gérées par les organismes de sécurité sociale, en l'occurrence la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf).

A la suite des recommandations de la Cour des comptes sur les modes de comptabilisation des prestations servies pour le compte de tiers3(*), la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a mis fin à la pratique selon laquelle les pertes sur créances d'indus4(*) au titre de l'AAH, de l'API et de l'ASI étaient à la charge exclusive de la sécurité sociale, pratique dérogatoire par rapport aux autres prestations financées par l'Etat et gérées par la sécurité sociale.

Toutefois, afin d'inciter les organismes de sécurité sociale à améliorer leur performance en matière de prévention et de recouvrement des indus, l'article 32 de la loi précitée a introduit, pour ces trois prestations, un mécanisme de plafonnement de la prise en charge par l'Etat des pertes sur créances d'indus. Désormais, au-delà d'une fraction des prestations versées dans l'année, fixée par décret et représentative des indus « non recouvrables », la charge incombe aux organismes de sécurité sociale (dans le cas présent, la Cnaf).

Pour l'exercice 2011, le montant pris en charge par l'Etat a ainsi été fixé à 0,23 % des prestations versées s'agissant des indus au titre de l'AAH ; à 10,34 % s'agissant des indus au titre de l'API ; à 0,17 % s'agissant des indus au titre de l'ASI. Comme le précise l'étude d'impact annexée au projet de loi, ces fractions ont été calculées de façon à ce que le montant dû par l'Etat corresponde, dans chacun des cas, à la moitié des pertes enregistrées par les organismes gestionnaires. La prise en charge par l'Etat des pertes sur créances d'indus au titre des trois prestations s'est ainsi établie à 18,3 millions d'euros pour l'année 2011, pour un volume total de prestations de 7,4 milliards d'euros.

 La nécessaire révision du dispositif

En pratique, le mécanisme choisi s'avère complexe et peu pertinent. En effet, l'obligation de déterminer le montant pris en charge par l'Etat par rapport au volume des prestations servies, alors même que la recherche d'un équilibre financier entre administrations est appréhendée à partir du montant des pertes elles-mêmes, présente deux inconvénients :

- cela rend le dispositif peu lisible, la répartition de la charge des indus entre l'Etat et la sécurité sociale n'apparaissant pas directement ;

- la variation d'une année sur l'autre, des montants de pertes d'un côté et des montants de prestations de l'autre, conduit à ajuster chaque année la fraction des prestations de façon à maintenir un partage équilibré des pertes entre l'Etat et la sécurité sociale.

Par ailleurs, le dispositif ne permet plus de traiter de manière satisfaisante le cas de l'API, cette prestation ayant été supprimée en 2011 à la suite de la mise en place du RSA, des pertes continuant toutefois à être enregistrées au titre d'indus formés antérieurement.

 La mesure proposée

Aussi, le présent article entend rationaliser les modalités de prise en charge par l'Etat des pertes sur créances d'indus au titre de l'AAH, de l'ASI et de l'API en mettant directement à la charge de l'Etat, à compter de l'exercice 2012, une fraction des pertes sur créances d'indus représentative des indus considérés comme non recouvrables, plutôt qu'une fraction du montant des prestations versées ayant vocation à correspondre à ce même quantum.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a simplement procédé à une modification rédactionnelle.

III - La position de votre rapporteur

Approuvant totalement cette mesure de simplification du mode de calcul de la prise en charge par l'Etat des pertes sur créances d'indus au titre de l'AAH, de l'API et de l'ASI, votre rapporteur vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 9 - Prévisions rectifiées des objectifs de dépenses par branche

Objet : Cet article a pour objet de rectifier pour 2012, exercice en cours, les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément à la loi organique du 2 août 2005 (article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale) : « Dans sa partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours, la loi de financement de la sécurité sociale [...] rectifie les objectifs de dépenses par branche de ces régimes ».

1°) La rectification des objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale

Le tableau ci-après fournit le détail des rectifications qu'il est demandé d'approuver.

Objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base en 2012

(en milliards d'euros)

 

Objectifs
initiaux1

Objectifs révisés

Evolution

Evolution
en %

Maladie

186,2

184,9

- 1,3

- 0,6 %

Vieillesse

210,4

210,0

- 0,4

- 0,2 %

Famille

56,5

56,9

+ 0,4

+ 0,7 %

AT-MP

13,3

13,3

-

-

Toutes branches

455,8

454,7

- 1,1

- 0,2 %

 

1 Selon l'article 32 de la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012.

Au total, la rectification des dépenses porte, à la baisse, sur 1,1 milliard d'euros, soit une diminution de 0,2 % des dépenses prévues pour les régimes obligatoires de base en 2012.

Comme en 2011, la rectification la plus importante provient de la branche maladie, dont l'objectif est révisé de 1,3 milliard d'euros, soit une baisse de 0,6 %. Cette rectification met en valeur l'importance de disposer d'hypothèses solides et fiables, alors même que de nombreux honoraires ou tarifs de prestations de soins dépendent du taux prévisionnel d'évolution de l'Ondam, qui constitue la majeure partie de l'objectif global.

Malgré le gel à 1 % de la revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF), la croissance des prestations servies par la branche famille est plus marquée que prévu (+ 2,8 % contre + 1,9 %), en raison de la revalorisation de 25 % de l'allocation de rentrée scolaire.

2°) La rectification des objectifs de dépenses du régime général de la sécurité sociale

Le tableau ci-après fournit le détail des rectifications qu'il est demandé d'approuver :

Objectifs de dépenses par branche du régime général en 2011

(en milliards d'euros)

 

Objectifs initiaux1

Objectifs révisés

Evolution

Evolution en %

Maladie

161,6

160,5

- 1,1

- 0,7 %

Vieillesse

110,6

110,4

- 0,2

- 0,2 %

Famille

56,0

56,4

+ 0,4

+ 0,7 %

AT-MP

11,9

11,9

-

-

Toutes branches

330,5

329,7

- 0,8

- 0,2 %

1 Selon l'article 33 de la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012.

Au total, la rectification des dépenses porte, à la baisse, sur 0,8 milliard d'euros, soit une diminution de 0,2 % des dépenses prévues pour le régime général en 2012.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de votre rapporteur

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 10 - Rectification de l'objectif de dépenses d'assurance maladie pour 2012

Objet : Cet article rectifie pour 2012 l'Ondam et ses sous-objectifs, à un niveau globalement inférieur de 350 millions d'euros à l'objectif fixé initialement.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément à la loi organique du 2 août 2005 (article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale) : « Dans sa partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours, la loi de financement de la sécurité sociale [...] rectifie l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base, ainsi que leurs sous-objectifs ayant été approuvés dans la précédente loi de financement de la sécurité sociale ».

Le pilotage infra-annuel de l'Ondam a été renforcé sur la base des recommandations formulées par le groupe de travail présidé en 2010 par Raoul Briet sur le pilotage des dépenses d'assurance maladie. Ainsi, le comité d'alerte sur l'évolution des dépenses de l'assurance maladie rend un avis lorsqu'il considère qu'il existe un risque sérieux de dépassement de l'Ondam ; il rend également des avis à trois moments distincts de l'année :

- au plus tard le 15 avril, il analyse les anticipations de réalisation de l'Ondam de l'année précédente et les conséquences sur le respect de l'Ondam en cours ;

- au plus tard le 1er juin (et en tant que de besoin), il évalue le respect de l'Ondam pour l'exercice en cours ;

- au plus tard le 15 octobre, il contrôle les hypothèses de construction de l'Ondam envisagé pour l'année à venir.

En outre, conformément à une recommandation du même rapport Briet, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 20145(*) dispose qu'une partie des dotations relevant de l'Ondam, dont le montant ne peut être inférieur à 0,3 % de l'objectif voté, est mise en réserve au début de chaque exercice. 530 millions d'euros l'ont été au titre de 2011 et 545 millions de 2012.

En 2011, l'Ondam a été nettement sous-exécuté, ce qui crée un effet base positif pour 2012 : prévu initialement à 167,1 milliards d'euros, il s'est finalement élevé à 166,3 milliards soit un niveau plus faible d'environ 780 millions.

Pour 2012, la commission des comptes de la sécurité sociale prévoit un montant de la dépense d'assurance maladie dans le champ de l'Ondam inférieur de 350 millions d'euros à l'objectif voté, et ce, malgré le rattachement à cet exercice des rémunérations sur objectifs des médecins opéré à la demande de la Cour des comptes et alors que ces dépenses seront effectivement constatées en 2013.

Objectifs de dépenses d'assurance maladie

de l'ensemble des régimes obligatoires de base

 

(en milliards d'euros)

 

2011

2012

 

Réalisations ramenées au champ de 2012

Objectif voté
article 84 du PLFSS pour 2012

Objectif rectifié
article 10 du PLFSS pour 2013

Dépenses de soins de ville

76,7

78,9

78,5

Dépenses relatives aux établissements de santé tarifés à l'activité

72,7

55,3

55,4

Autres dépenses relatives aux établissements de santé

19,3

19,2

Contribution aux dépenses en établissements et services pour personnes âgées

7,6

8,0

8,0

Contribution aux dépenses en établissements et services pour personnes handicapées

8,2

8,4

8,4

Autres prises en charge

1,2

1,2

1,2

Ondam total

166,4

171,2

170,8

Les dépenses de soins de ville devraient s'élever en 2012 à 78,5 milliards d'euros, en hausse de 2,4 % par rapport à la réalisation 2011 et à un niveau inférieur de 350 millions d'euros à l'objectif voté.

Selon les extrapolations des données du début de l'année, les dépenses des établissements de santé devraient s'élever, sans mesures correctrices, à 75 milliards, ce qui constituerait un risque de dépassement d'environ 400 millions d'euros par rapport à l'objectif voté. Toutefois, du fait de l'annulation d'une partie des dotations mises en réserve en début d'année, l'objectif rectifié par le présent article est arrêté à 74,6 milliards d'euros.

L'Ondam médico-social, qui regroupe les deux sous-objectifs relatifs aux contributions de l'assurance maladie aux établissements pour personnes âgées et handicapées, constitue une enveloppe fermée, qui ne peut être dépassée, mais sur laquelle a été opérée une mise en réserve de 100 millions d'euros pour 2012.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de votre rapporteur

Votre rapporteur vous demande d'adopter cet article sans modification.


* 1 Article 40 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000.

* 2 Article 88 de la loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010.

* 3 Rapport de la Cour des comptes sur la certification des comptes du régime général de sécurité sociale de 2008.

* 4 Ces pertes correspondent à des prestations indûment versées à des ménages (notamment en cas de changement de situation de l'allocataire non immédiatement signalé) et pour lesquelles les possibilités de recouvrement sont épuisées.

* 5 Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010.