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Projet de loi de finances pour 2013 : Le budget de 2013 et son contexte économique et financier

22 novembre 2012 : Budget - Le budget de 2013 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

III. QUEL EFFORT SUR LES RECETTES ET LES DÉPENSES EN 2013 ?

A. SELON UNE APPROCHE EN TERMES D'EFFORT STRUCTUREL 

1. Un effort structurel de 1,9 point de PIB potentiel (près de 40 milliards d'euros) en 2013 selon le Gouvernement
a) Une croissance des dépenses de 0,9 % en volume

Le présent projet de loi de finances repose sur une croissance des dépenses publiques de 0,9 % par an en volume en 2013, ce qui représente une forte inflexion par rapport à la tendance historique (de 2,1 % en 2000-2011), comme le montre le tableau ci-après.

La croissance des dépenses publiques

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Moyenne 2013-2017

Moyenne 2000-2011

Taux de croissance de la dépense publique en volume

0,4%

0,9%

0,7%

0,7%

0,7%

0,8%

0,75 %*

2,1%

Taux de croissance de la dépense publique en volume (hors dépenses militaires et recettes de fréquence hertzienne)

0,5%

0,5%

0,7%

0,7%

0,7%

0,8%

   

Inflation hors tabac

2,00%

1,75%

1,75%

1,75%

1,75%

1,75%

   

* Croissance moyenne. La moyenne des taux de croissance, indiquée dans le rapport annexé au projet de LPFP 2012-2017, est de 0,7 %.

Source : rapport annexé au projet de LPFP 2012-2017, sauf (*) calcul de la commission des finances

b) Des mesures nouvelles sur les recettes de 30 milliards d'euros en 2013

Dans le cas des prélèvements obligatoires, en 2013 les mesures nouvelles seraient de 30 milliards d'euros.

Les mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires

(en milliards d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Mesures nouvelles en prélèvements obligatoires

21

20

30

5

3

-1

-6

Dont mesures nouvelles au sens du compteur LPFP

0

7

24

0

-1

-3

-7

Dont contentieux

1

-3

-3

3

2

0

0

Dont autres

20

16

9

1

2

2

1

NB : la ligne « Autres » comprend les effets à compter de 2013 de mesures votées avant l'élection du Président de la République.

Source : rapport annexé au projet de LPFP 2012-2017

Le tableau ci-après permet de répartir ces mesures nouvelles par catégorie d'administrations publiques et par véhicule législatif (au sens de la comptabilité nationale et selon les conventions du rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexé au présent projet de loi de finances).

On observe en particulier que, dans le cas de l'année 2013, sur les 30 milliards d'euros de mesures nouvelles :

- 15 milliards proviendraient du présent projet de loi de finances (concernant en quasi-totalité l'Etat) ;

- 4,7 milliards proviendraient du PLFSS pour 2013 ;

- 5,3 milliards proviendraient de la loi de finances rectificative de juillet 2012.

Les mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires :
répartition par catégorie d'administrations publiques et par véhicule législatif

(en milliards d'euros)

 

2011

2012

2013

Etat

-17,4

12,7

18,1

PLF 2013

   

14,8

LFR2 2012

 

4,8

-0,7

LFR1 2012

 

0,8

0,3

LFR4 2011

 

4,9

1,8

LFI 2012

 

1,0

1,2

Mesures de périmètre 2012 hors transfert de TVA AFSSAPS

 

0,1

 

LFI /LFSS 2012 - effets indirects sur les recettes fiscales nettes

   

-0,1

LFR 2 2011

1,6

2,9

-0,4

LFR 1 2011

-0,4

0,0

0,0

LFSSR 2011 - effets indirects

-0,1

-0,1

 

LFI 2011

3,5

2,7

1,1

LFI /LFSS 2011 - effets indirects

 

-0,7

0,0

Réforme TP (gain pour l'Etat)

-21,5

-2,1

1,1

Plan de Relance

3,0

1,5

-0,2

Loi TEPA

-0,4

-0,5

-0,3

Autres*

-3,1

-2,7

-0,4

Sécurité Sociale

12,0

6,5

9,2

PLF 2013

   

0,2

PLFSS 2013

   

4,7

Autres

 

0,2

1,2

LFR 2 2012

 

2,5

6,0

LFSS 2012

 

2,7

 

LFI 2012

 

0,1

 

LFR 2 2011

0,3

2,9

0,1

LFSSR 2011

0,1

0,0

0,0

LFSS 2011

8,6

-1,4

-0,1

Autres

3,0

-0,5

-2,9

Administrations publiques locales

25,7

0,7

0,2

Organismes divers d'administration centrale

1,1

0,2

2,7

TOTAL

21,4

20,1

30,3

Dont :

     

PLF 2013**

   

15

PLFSS 2013**

   

4,7

LFR2 2012**

 

7,3

5,3

NB : ce tableau est réalisé d'après le rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexé au présent projet de loi de finances. Il s'entend donc au sens de la comptabilité nationale. Dans le cas de l'Etat, les concepts et périmètres peuvent varier par rapport à ceux du tome I du fascicule des « Voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances

* Dont contentieux précompte et OPCVM.

** Champ : Etat et administrations de sécurité sociale.

Source : d'après le rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexé au présent projet de loi de finances

Le tableau de la page suivante synthétise les principales mesures du présent projet de loi de finances et du PLFSS pour 2013. On en dénombre plus de trente. Les principales sont l'imposition au barème des revenus du capital (2 milliards d'euros), l'application de la quote-part de frais et charges sur les plus-values de long terme à la plus-value brute et non plus nette (2 milliards d'euros) et la limitation de la déductibilité des charges financières (4 milliards d'euros).

c) En conséquence, sous l'hypothèse d'une croissance potentielle de 1,5 %, un effort structurel de 1,9 point de PIB potentiel, soit près de 40 milliards d'euros

Selon le Gouvernement, cette croissance des dépenses et ces mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires correspondent en 2013 à un effort structurel de 1,9 point de PIB potentiel, soit près de 40 milliards d'euros.

L'effort structurel prévu par le projet de LPFP 2012-2017

(en points de PIB potentiel)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2013-2017*

Solde public

-5,2

-4,5

-3,0

-2,2

-1,3

-0,6

-0,3

 

Solde structurel

-4,8

-3,6

-1,6

-1,1

-0,5

0,0

0,0

 

Variation du solde structurel

1,5

1,2

2,0

0,6

0,6

0,5

0,1

3,8

Dont effort structurel

1,2

1,4

1,9

0,5

0,5

0,4

0,1

3,4

Mesures nouvelles en PO

1,0

1,1

1,6

0,1

0,1

0,0

-0,3

1,5

Effort en dépenses

0,2

0,3

0,3

0,4

0,4

0,4

0,4

1,9

Dont composante non discrétionnaire

0,4

-0,3

0,1

0,1

0,1

0,1

0,0

0,4

 

Croissance potentielle (en %)

1,1

1,3

1,4

1,5

1,5

1,6

1,6

 

Source : rapport annexé au projet de LPFP 2012-2017, sauf (*) calculs de la commission des finances

Cet effort structurel de 1,9 point de PIB potentiel (près de 40 milliards d'euros) se décomposerait de la manière suivante :

- les mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires seraient de 1,6 point de PIB (30 milliards d'euros) ;

- l'effort structurel sur les dépenses (c'est-à-dire la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel) serait quant à lui de 0,3 point de PIB. En effet, si les dépenses augmentent de 0,9 % en volume, alors que la croissance potentielle est de 1,4 % en volume, si l'on prend en compte le fait que les dépenses représentent environ la moitié du PIB, le ratio dépenses/PIB potentiel diminue de 0,3 point de PIB potentiel, soit environ 7 milliards d'euros.

Les mesures nouvelles prévues pour 2013 par le présent projet
de loi de finances et le PLFSS 2013

(en milliards d'euros)

 

Etat

Sécurité sociale

Total

PLF 2013

14,8

0,2

15,0

Imposition au barème des revenus du capital

2,0

 

2,0

Imposition au barème des plus-values mobilières

1,0

 

1,0

Création d'une tranche d'impôt sur le revenu à 45 %

0,3

 

0,3

Baisse du plafond du quotient familial à 2 000 €

0,5

 

0,5

Revalorisation de la décote, pour protéger les ménages les plus modestes

-0,3

 

-0,3

Contribution exceptionnelle à 75 % pour les revenus d'activité supérieurs à 1 M€

0,2

 

0,2

Lutte contre la fraude

1,0

 

1,0

Réforme des plus-values immobilières

0,0

 

0,0

Mesures sectorielles de fiscalité des entreprises d'assurance

0,8

 

0,8

Limitation de la déductibilité des charges financières

4,0

 

4,0

Application de la quote-part de frais et charges sur les plus-values de long terme à la plus-value brute et non plus nette

2,0

 

2,0

Impôt minimum de 50 %, par limitation de l'imputation des déficits

1,0

 

1,0

Réforme du cinquième acompte

1,0

 

1,0

Réforme de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF)

1,0

 

1,0

Renforcement de la Taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) air

0,0

 

0,0

Renforcement de la taxe sur les logements vacants (TLV)

0,2

 

0,2

Durcissement du malus automobile

0,2

 

0,2

Réforme des plus-values immobilières

 

0,2

0,2

PLFSS 2013

 

4,7

4,7

Forfait social sur indemnités de rupture conventionnelle

 

0,3

0,3

Passage aux cotisations sur la base du salaire réel pour les salariés à domicile

 

0,3

0,3

Refonte de la fiscalité du tabac (rehaussement des droits sur les tabacs à bas prix)

 

0,1

0,1

Hausse des droits sur la bière

 

0,5

0,5

Réforme des prélèvements sociaux des indépendants

 

1,1

1,1

Création d'une contribution patronale sur les bonus (« carried interest ») perçus par les salariés de certaines sociétés de gestion dans le secteur de la finance

 

0,1

0,1

Assujettissement des indemnités des élus locaux aux cotisations sociales

 

0,1

0,1

Relèvement de la contribution tarifaire d'acheminement

 

0,2

0,2

Relèvement du taux de cotisation CNAVPL

 

0,2

0,2

Assujettissement des retraites à la contribution de solidarité sur l'autonomie (CSA)

 

0,4

0,4

Relèvement du taux de cotisation CNRACL

 

0,6

0,6

Harmonisation de l'assiette de la Contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) dans le secteur des assurances

 

0,1

0,1

Réforme de la taxe sur les salaires

 

0,5

0,5

Hausse des cotisations de la branche accidents du travail / maladies professionnelles

 

0,2

0,2

TOTAL

14,8

4,9

19,7

Champ : Etat et administrations de sécurité sociale.

Ce tableau est réalisé d'après le rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexé au présent projet de loi de finances. Il s'entend donc au sens de la comptabilité nationale. Dans le cas de l'Etat, les concepts et périmètres peuvent varier par rapport à ceux du tome I du fascicule des « Voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances

Source : d'après le rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexé au présent projet de loi de finances

d) Après 2013, la prise en compte des suites du pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi

Le 7 novembre 2012, le Gouvernement a présenté un amendement - rejeté par le Sénat, malgré un avis favorable de votre rapporteur général - au projet de loi de programmation des finances publiques 2012-2017, prévoyant que les principales dispositions de la programmation « pourront être révisées pour prendre en compte les impacts du pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi en termes d'allègement des prélèvements obligatoires et de baisse de la dépense publique, ce qui modifiera les trajectoires de l'ensemble des sous-secteurs des administrations publiques ».

Ce pacte devrait maintenir l'effort structurel global inchangé, mais le faire davantage reposer sur les dépenses, et modifier sa répartition entre catégories d'administrations publiques. En effet, selon l'objet de l'amendement précité, « ce pacte conduira à l'allègement de la charge fiscale des entreprises grâce à la création d'un « crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi » qui montera en charge progressivement (10 Md€ en 2014, puis 15 Md€ en 2015 et 20 Md€ en 2016). Cette baisse de recettes pour l'Etat sera intégralement financée, d'une part, par un effort supplémentaire d'économies sur les dépenses de l'ensemble des acteurs publics (Etat, agences, collectivités territoriales, protection sociale) pour 10 Md€ et, d'autre part, à travers une évolution de la TVA et une nouvelle fiscalité écologique ».

2. Une estimation qui dépend de l'hypothèse de croissance potentielle

L'estimation de l'effort structurel, de près de 40 milliards d'euros, est toutefois dépendante, en ce qui concerne les dépenses, de l'hypothèse retenue en matière de croissance potentielle. En effet, dans le cas des dépenses l'effort structurel est égal à la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel.

Le Gouvernement estime on l'a vu la croissance potentielle à 1,4 % en 2013. Une hypothèse de croissance potentielle de 1 % ramènerait l'effort structurel sur les dépenses à 0,1 point de PIB (d'où un effort structurel total de 1,7 point de PIB, soit 35 milliards d'euros). Inversement, une hypothèse de croissance potentielle de 2 % le porterait à 0,6 point de PIB (d'où un effort structurel total de 2,3 points de PIB, soit 45 milliards d'euros).