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Projet de loi de finances pour 2013 : Les conditions générales de l'équililbre financier (première partie de la loi de finances)

22 novembre 2012 : Budget - Les conditions générales de l'équililbre financier (première partie de la loi de finances) ( rapport général - première lecture )

D. - Autres dispositions

ARTICLE 43 - Instauration des clauses d'action collective dans les contrats d'émission de titres d'Etat

Commentaire : le présent article a pour objet de prévoir, dans les contrats d'émission de titres d'Etat, des clauses d'action collective autorisant l'Etat à en modifier les termes avec l'accord d'une majorité de créanciers, sans que leur unanimité ne soit plus requise.

I. UN DISPOSITIF ISSU DES DÉCISIONS PRISES À L'ÉCHELLE EUROPÉENNE

Aujourd'hui, dans l'hypothèse où ils devraient restructurer leurs dettes publiques après avoir été dans l'impossibilité de se refinancer, les Etats membres de la zone euro négocieraient avec chacun de leurs créanciers, titre par titre. Des créanciers minoritaires pourraient alors bloquer la négociation ou engager une procédure contentieuse.

Pour faire face à la déstabilisation financière de certains Etats de la zone euro, qui a déjà conduit à une restructuration de la dette publique grecque par l'application d'un mécanisme de décote, le point 3 de l'article 12 instituant le Mécanisme européen de stabilité (MES) à prévu que « des clauses d'action collectives figureront dans tous les niveaux titres d'Etat de la zone euro d'une maturité supérieure à un an émis à compter du 1er janvier 2013, de manière à leur assurer un effet juridique identique ».

Les clauses d'actions collectives (CAC) sont définies et standardisées suivant les « termes de référence » adoptés le 18 novembre 2011 par le comité économique et financier240(*) :

- avec l'accord de seulement une majorité de créanciers (et non plus de tous les créanciers), la possibilité pour l'Etat de modifier les conditions du contrat d'émission ; la majorité qualifiée de 75 % (du montant global de l'émission) est requise pour les modifications les plus importantes, lesquelles sont définies de manière large ; elles incluent notamment les changements portant sur les dates d'échéance et la devise, ainsi que la diminution du montant de la créance ; dans les autres cas, seule la majorité simple de 50 % est requise ;

- l'exclusion pour l'Etat émetteur d'exercer les droits de vote attachés aux obligations qu'il détient, ou que détiennent des organismes publics qu'il contrôle ; ces dispositions visent à éviter toute manipulation des droits de vote par l'Etat émetteur ;

- les modalités de vote et les conditions de représentation des obligataires par un agent désigné par l'émetteur.

Les CAC ont déjà été mis en place au Royaume-Uni et aux Etats-Unis, et le premier Etat à y avoir eu recours est le Mexique en 2003. Elles ont fait l'objet d'un rapport241(*) du G10 en 2002. Les conclusions de la réunion du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011 avaient précisé que « les éléments essentiels des CAC seront conformes à ce qui se fait généralement sur les marchés des Etats-Unis et du Royaume-Uni depuis le rapport que le G10 a consacré à ce sujet ».

Dans le cas de la restructuration de la dette publique grecque, en l'absence de recours au mécanisme des clauses d'action collective, les discussions n'ont pas été organisées dans un cadre aussi structuré. A l'avenir, dans une situation analogue, une assemblée générale des créanciers pourrait ainsi se prononcer sur les termes de la restructuration de dette proposée par l'Etat membre.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les conditions d'émission obligataires de l'Etat relèvent du domaine des lois de finances, en application des dispositions du 4° de l'article 26 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Le présent article vise à introduire des clauses d'action collective, conformément au point 3 de l'article 12 instituant le Mécanisme européen de stabilité (MES) et aux termes de référence adoptés le 18 novembre 2011 :

- le premier alinéa du paragraphe I vise les seuls titres d'Etat d'une maturité supérieure à un an (à l'exclusion par conséquent des bons du Trésor à taux fixe, dont la maturité est inférieure à un an) ;

- le deuxième alinéa prévoit que toute proposition tendant ainsi à une restructuration de dette est soumise au vote des détenteurs de titres, dans des conditions de quorum et de majorité fixées par décret selon le caractère substantiel, ou non, des modifications proposées ;

- le troisième alinéa exclut la possibilité pour l'Etat d'appliquer les droits de vote attachés à ses propres titres ; les mêmes dispositions sont applicables aux entités contrôlées par l'Etat émetteur « ne disposant pas de l'autonomie de décision » ; un décret précisera également les conditions d'application de ces dispositions, la notion de contrôle en droit français (qui se fonde sur la propriété des titres et la nomination des membres du conseil d'administration) devant ici être entendue de manière large pour se conformer pleinement aux termes de référence précités ;

- le quatrième alinéa impose que ces clauses soient instaurées dans tous les titres en circulation nouvellement émis, y compris les émissions nouvelles sur les anciennes souches242(*).

Le II du présent article prévoit son application à tous les titres nouvellement émis à compter de l'entrée en vigueur de la loi de finances pour 2013. Cette disposition est de nature à conserver la liquidité du marché des titres plus anciens.

Le III de l'article prévoit une entrée en vigueur à la date d'entrée en vigueur du traité instituant le Mécanisme européen de stabilité (MES), et au plus tôt le 1er janvier 2013.

*

Sur l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté six amendements rédactionnels et de précision, ainsi qu'un amendement prévoyant une entrée en vigueur à compter du 1er janvier 2013, suite à l'entrée en vigueur du traité instituant le MES le 8 octobre 2012.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Le dispositif proposé au présent article s'inscrit dans un cadre européen, alors que la restructuration des dettes publiques d'autres Etats membres que la Grèce n'est qu'une hypothèse. Introduit notamment sur la demande de l'Allemagne lorsque le débat entre les Etats portait sur la participation du secteur privé, il vise à parer à toute éventualité, dans un cadre standardisé, si de tels événements devaient survenir.

La mise en place des CAC à compter du 1er janvier 2013 répond ainsi aux engagements européens pris par la France, tout en s'inspirant de dispositions analogues qui figurent déjà au Code de commerce pour les obligations privées.

Lors de l'examen du projet de loi autorisant la ratification du traité qui institue le MES, votre commission des finances avait relevé que les clauses d'action collective « ont pour objet de rendre un éventuel défaut moins désordonné, et de permettre aux créanciers de parler d'une seule voix. De ce point de vue, elles devraient logiquement permettre à l'émetteur de bénéficier de taux d'intérêt plus bas. Cependant, elles peuvent également être perçues comme le signe que l'émetteur craint un défaut. Selon une étude empirique publiée en 2000 par Barry Eichengreen et Ashoka Mody, l'impact dépendrait de la qualité de l'emprunteur : les « bons » emprunteurs verraient leurs taux d'intérêt réduits, les « mauvais » leurs taux d'intérêt accrus »243(*).

ARTICLE 44 - Evaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget de l'Union européenne

Commentaire : le présent article procède à l'évaluation pour 2013 de la contribution française au budget communautaire, estimée à 19,6 milliards d'euros.

Le présent article évalue, en 2013, la participation française au budget communautaire à 19,6 milliards d'euros, soit une augmentation assez marquée par rapport à celui voté pour 2012 (hausse de 720 millions d'euros, soit 3,8 %, et il s'agissait déjà l'année dernière d'une hausse de 646 millions d'euros, soit 3,5 %). La part de la France dans le total des contributions des Etats membres reste stable puisqu'elle devrait représenter en 2013, comme en 2012, 16,7 %.

Cette participation prend, chaque année, la forme d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit du budget de l'Union européenne (« PSR-UE »), autorisé par la loi de finances initiale.

L'analyse détaillée de la contribution de la France ainsi que des enjeux du projet de budget de l'Union européenne pour 2013 fait l'objet du fascicule 2 du tome II du présent rapport général établi par nos collègues Marc Massion et Jean Arthuis, rapporteurs spéciaux244(*). Pour approfondir les questions rapidement évoquées ci-après, votre rapporteur général renvoie à ce rapport.

I. L'ÉVOLUTION DU PSR-UE 

Entre 1982 et 2013, le montant en valeur de notre contribution a été multiplié par cinq, passant de 4,1 à 19,6 milliards d'euros.

L'importance respective des différentes ressources au sein du PSR-UE a de plus fortement évolué, reflétant la part prépondérante prise par la ressource assise sur le revenu national brut (ressource RNB). Ainsi, en 2013, près de 75 % des ressources propres du budget communautaire devraient correspondre à la seule ressource RNB, alors que la ressource TVA constituait la principale composante du PSR-UE en 1995.

Compte tenu des écarts considérables, positifs ou négatifs selon les exercices, constatés entre la prévision et l'exécution du PSR-UE, il est nécessaire de fournir au Parlement une estimation plus précise et plus fiable de son montant.

Alors qu'en 2007, le prélèvement a été surestimé de plus de 1,5 milliard d'euros, soit la surestimation la plus importante depuis 2002, il apparaît sur l'exercice 2008 une légère sous-estimation du PSR-UE inscrit en loi de finances initiale (LFI), à hauteur de 314 millions d'euros. Pour l'année 2009, la sous-estimation du prélèvement est nettement plus importante puisqu'elle est de plus d'un milliard d'euros, notamment sous l'effet de la décision ressources propres (DRP) du 7 juin 2007, entrée en vigueur le 1er mars 2009. En 2010, la prévision d'exécution du PSR-UE a été inférieure de 556 millions d'euros au montant inscrit en LFI dans la mesure où elle aurait dû s'établir à 17,59 milliards d'euros. Pour 2011, l'exécution du PSR-UE était inférieure de 5 millions d'euros au montant inscrit en LFI et s'élevait à 18,2 milliards d'euros environ.

S'agissant de 2012, la prévision d'exécution du PSR-UE devrait être d'après le Gouvernement supérieure de 170 millions d'euros au montant inscrit en LFI dans la mesure où elle devrait s'établir à 19 milliards d'euros mais une sous-estimation est probable. Ce montant pourrait en effet se révéler bien plus élevé au terme de l'exécution 2012, puisque le budget rectificatif de fin d'exercice pourrait conduire à ouvrir 9 milliards d'euros de CP supplémentaires. Cette ouverture de crédits doit en effet permettre de répondre partiellement au problème d'une absence de couverture de 13,4 milliards d'euros de CP sur l'exercice. Il pourrait donc in fine s'agir pour la France d'un écart en exécution de 1,5 milliard d'euros du PSR-UE par rapport à la prévision en LFI pour 2012, compte-tenu de sa part de 16,7 % dans les recettes de l'Union.

II. UN STATUT DE CONTRIBUTEUR NET QUI S'ACCENTUE

La France est le deuxième contributeur au budget communautaire et demeure le premier bénéficiaire des dépenses européennes en volume. Elle n'est toutefois que le 20ème bénéficiaire si l'on prend en compte les retours par habitant (202 euros par habitant).

Le solde net de la France s'est nettement dégradé ces dix dernières années245(*). Alors qu'il représentait moins de 400 millions d'euros en 1999, il a été multiplié par treize en dix ans et s'élevait à 5,3 milliards d'euros en 2009. La France est donc devenue le troisième contributeur net au budget communautaire en volume et le sixième contributeur net en pourcentage du RNB.

En outre, notre solde net négatif pourrait encore s'accentuer dans l'avenir.

III. LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES 2014-2020

Outre cette détérioration de notre situation relative par rapport aux autres Etats membres, nos collègues Marc Massion et Jean Arthuis, rapporteurs spéciaux, ont surtout relevé les tensions importantes que la programmation proposée pour le prochain cadre financier pluriannuel (CFP), qui couvre les années 2014-2020, exercera sur les finances des Etats membres. Votre rapporteur général souligne en effet la nature très contrainte de la négociation du prochain CFP, à la fois du fait de la prudence attendue des Etats membres au sein du Conseil et du fait de l'inertie forte des dépenses européennes, dont plus des deux tiers vont à la politique agricole commune et à la politique de cohésion sur la période actuelle.

Attaché à la construction européenne, votre rapporteur général estime que le budget de l'Union européenne pour les années 2014-2020 peut être un levier pour la relance économique : alors que le Conseil européen vient d'adopter en juin 2012 un pacte pour la croissance et l'emploi, il faut souligner l'effet catalyseur du budget communautaire qui peut contribuer à faire sortir l'ensemble des Etats membres de la crise économique et financière actuelle. C'est d'ailleurs l'un des attendus de la récente proposition de résolution européenne dont votre rapporteur général est à l'origine246(*). Il y fait valoir notamment :

- la nécessité de maintenir le niveau des crédits de la politique agricole commune (PAC), politique essentielle dans la mesure où elle contribue à la sécurité alimentaire de l'Union, au développement durable et équilibré des territoires et à l'emploi en zone rurale, dans un contexte de concurrence mondiale. Il est donc impératif de ne pas diminuer le soutien économique aux agriculteurs européens, qui sont confrontés à une forte volatilité des prix agricoles sur les marchés internationaux ;

- la pertinence d'une politique de cohésion qui bénéficie à l'ensemble des régions européennes, à la fois pour des raisons de justice et pour que la stratégie Europe 2020 pour une croissance « intelligente, durable et inclusive » soit mise en oeuvre sur l'ensemble du territoire de l'Union. Il convient donc, d'une part, de prévoir des aides conséquentes pour les « régions en transition » au PIB compris entre 75 % et 90 % de la moyenne communautaire et, d'autre part, d'abaisser le plafond exprimé en part de PIB des versements opérés au profit d'un État membre au titre de cette politique, afin d'éviter que l'enveloppe budgétaire dédiée à la politique de cohésion n'explose par simple effet mécanique du fait de l'enrichissement des États récemment entrés dans l'UE ;

- la perspective d'investissements accrus, source de croissance et de compétitivité pour l'UE, avec un soutien à la recherche et à l'innovation ainsi qu'avec les trois volets (transports, énergie et numérique) du mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE), reposant notamment sur des instruments inédits tels que les « obligations pour la réalisation de projets » ;

- la recherche d'une plus grande efficacité de la dépense publique européenne, ce qui devrait conduire à soumettre l'action de l'UE à un critère général de valeur ajoutée : il s'agit d'identifier là où un euro dépensé au niveau européen est plus utile qu'un euro dépensé au niveau national en permettant, par une coordination budgétaire renforcée entre les États membres et l'Union européenne, des synergies et des économies d'échelle ;

- enfin, l'urgence d'une remise à plat du système actuel de financement de l'Union européenne, dans la mesure où, loin de l'esprit des traités fondateurs qui prévoyaient d'abonder le budget européen par le biais d'un système de ressources propres et non par des contributions prélevées sur les budgets nationaux des États membres, le dispositif en vigueur, dénaturé par la multiplication de différents rabais et corrections, apparaît de plus en plus injuste et opaque.

Votre rapporteur général insiste donc sur la nécessité, au moment où l'on arrive à la fin d'un cycle pour le système budgétaire communautaire, de procéder à une refonte du budget de l'Union européenne, tant du point de vue de ses ressources propres que de sa structure de dépenses. La négociation sur la future programmation 2014-2020 doit être l'occasion d'une telle refonte.

Le 13 novembre 2012, le président du Conseil européen Herman van Rompuy a présenté des propositions tendant à amputer de 29,5 milliards d'euros la rubrique 1b (politique de cohésion) et de 25,5 milliards d'euros la rubrique 2 (dépenses agricoles) le cadre financier 2014-2020. De telles évolutions du budget communautaire ignoreraient le rôle décisif que joue l'agriculture en faveur de la croissance en Europe, puisque la rubrique 2 supporterait une nouvelle baisse de 5 %, alors que la proposition initiale de la Commission européenne réduit déjà ces crédits de plus de 10 %. Votre rapporteur général partage l'étonnement du commissaire M. Dacian Ciolos, qui a déclaré le lendemain de cette annonce que : « la proposition Van Rompuy va à l'encontre des efforts pour rendre la PAC plus équitable, plus verte et plus efficace, (ce document) ramène le budget de la PAC à il y a trente ans (...) ce sont les agriculteurs qui bénéficient le moins d'aides qui seraient les plus touchés ».


* 240 Le comité économique et financier est un comité consultatif qui prépare les travaux du Conseil de l'Union européenne.

* 241 G10, « Report of the G-10 Working Group on Contractual Clauses », 26 septembre 2002.

* 242 On parle d'émission nouvelle sur une ancienne souche lorsqu'est abondé le montant d'une émission, sans modifier les caractéristiques de cette émission.

* 243 Sénat, rapport n° 395 (2011-2012), fait au nom de la commission des finances par Mme Nicole Bricq.

* 244 Cf. le rapport « Affaires européennes », fascicule 2 du présent du tome II du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2013.

* 245 Cf. le rapport financier de la Commission européenne sur le budget 2011 de l'UE.

* 246 Proposition de résolution n° 105 (2012-2013) déposée au Sénat le 6 novembre 2012 au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur le cadre financier pluriannuel de l'Union européenne (2014-2020).