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Projet de loi de finances pour 2013 : Ecologie, développement et aménagement durables

22 novembre 2012 : Budget - Ecologie, développement et aménagement durables ( rapport général - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Liste des personnes entendues par vos rapporteurs spéciaux

M. Pierre-Franck Chevet, directeur général de l'énergie et du climat, responsable du programme 174 « Energie, climat et après-mines » ;

- M. Jean-François Monteils, secrétaire général du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, responsable du programme 217 « Conduite et pilotage des politique de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer » ;

- M. Jean-Marc Michel, directeur général du logement, de l'aménagement et de la nature, responsable du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » ;

- M. Laurent Michel, directeur général de la prévention des risques, responsable du programme 181 « Prévention des risques » ;

- M Marc Papinutti, directeur général, M. Guilhem Blondy, directeur économique et budgétaire, de Voies navigables de France ;

- M. Philippe Duron, président, M. Jean-Claude Paravy, secrétaire général, de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France ;

- M. Daniel Bursaux, directeur général, M. Christophe Saintillan, directeur des infrastructures de transport, M. Thierry Guimbaud, directeur des services de transport, Mme Christine Bouchet, chef de service de l'administration générale et de la stratégie, Mme Donatienne Brillant, directrice du cabinet, de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer ;

- M. Alain Quinet, directeur général délégué, de Réseau ferré de France ;

- Mme Cécile Bigot-Dekeyzer, directrice des pêches maritimes et de l'aquaculture.

Examen en commission les 15 et 22 novembre 2012

Réunie le jeudi 15 novembre 2012 sous la présidence de M. Albéric de Montgolfier, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Gérard Miquel, François Fortassin, et Mme Marie-Hélène des Esgaulx, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », les comptes d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres » et « Services nationaux de transport de voyageurs », et les articles 64 et 64 bis. .

Mme Marie-Hélène des Esgaulx, rapporteur spécial. - Sur la partie « Infrastructures et transports », il s'agit d'un budget d'attente. Le Schéma national des infrastructures de transport (SNIT) a été élaboré à la suite du Grenelle de l'environnement. Un avant-projet puis un projet ont été mis en débat public à la fin de l'année dernière. Si l'on devait réaliser tous les projets du SNIT, le coût en serait de 245 milliards d'euros, dont un tiers pour l'Etat. Cette dépense n'étant pas envisageable, il est donc nécessaire de hiérarchiser, de reporter, voire d'abandonner certains projets. Le Gouvernement a confié une mission de réflexion à Philippe Duron, président de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), sur le développement de l'infrastructure. La « commission Mobilité 21 » rendra ses conclusions au cours du premier semestre 2013. En parallèle, le Commissariat général à l'investissement s'est lancé dans une évaluation économique de tous les projets d'investissement de l'Etat d'un montant supérieur à 50 millions d'euros.

Le Gouvernement nous propose donc un budget de transition, sensiblement identique à celui de l'année passée, d'environ 4 milliards. Je suppose que le budget pour 2014 marquera une inflexion plus sensible.

Cependant, la subvention de l'Etat accordée à l'AFITF diminue de 300 millions d'euros, et s'établit à 700 millions d'euros. L'AFITF devait se financer à partir de taxes affectées, parmi lesquelles l'écotaxe poids lourds. Celle-ci ne sera toutefois opérationnelle qu'à compter de juillet 2013...

Mme Fabienne Keller. - Pas avant ?

Mme Marie-Hélène des Esgaulx, rapporteur spécial. - La subvention de l'Etat peut donc diminuer à due concurrence. A terme, l'écotaxe devrait rapporter entre 800 millions et 1 milliard et la subvention de l'Etat pourra être supprimée. J'ai exprimé quelques doutes quant au lancement de l'écotaxe en juillet mais les services de l'équipement m'ont indiqué que tout se déroule comme prévu. Les gestionnaires seront sans doute confrontés à des difficultés lors du démarrage, ce qui sera normal, s'agissant d'un projet complexe. D'un point de vue budgétaire, la subvention de l'Etat pourrait donc être un peu plus élevée en fin d'exercice.

Voies navigables de France (VNF) est en phase de profonde réforme. La loi du 24 janvier 2012 a fusionné l'ancien établissement VNF et les services de navigation de l'Etat, auparavant mis à sa disposition. La réforme progresse mais le sujet social demeure prégnant, la fusion entraînant le transfert de plus de 4 000 agents de l'Etat à VNF. Un protocole social est en cours de discussion et, pour 2013, l'opérateur n'est pas soumis à une réduction d'effectifs. D'un point de vue budgétaire, ceci se traduit par l'attribution d'une subvention pour charges de service public à VNF de 255 millions d'euros, en augmentation de plus de 200 millions d'euros. Les crédits de personnel inscrits sur le programme support de la mission « Écologie » baissent d'une somme équivalente. Pour le budget de l'Etat, l'opération est donc neutre.

J'en arrive à la réforme ferroviaire. Vous le savez, le Gouvernement a annoncé « l'unification de la gestion de l'infrastructure », c'est-à-dire la fusion du gestionnaire RFF, du gestionnaire délégué SNCF Infra et de la direction des circulations ferroviaires. Cet ensemble sera probablement une société publique nationale rattachée à la SNCF, dont le statut juridique n'est pas encore arrêté : société anonyme ou EPIC ? Le Gouvernement a confié une mission à Jean-Louis Bianco sur la structure juridique, le cadre social et la dette ; et une autre à Jacques Auxiette sur l'articulation du futur gestionnaire avec les régions.

Le Gouvernement devra préciser ses intentions très rapidement. En effet, la question prioritaire est celle de la dette, qui atteint environ 30 milliards d'euros. Chaque année, RFF emprunte 5 milliards d'euros et, au regard des investissements prévus, sa dette pourrait se creuser de 1 à 1,5 milliard d'euros par an lors des cinq prochaines années ! Les investisseurs doivent obtenir des assurances sur la solidité financière du futur ensemble. Plus l'incertitude dure, plus elle sera coûteuse car les agences de notations ne l'apprécient guère.

J'en viens au programme « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture », qui est la nouveauté de la maquette budgétaire : la politique de la pêche a été rattachée à un « ministère de la mer » et a quitté le giron de l'agriculture. Les dépenses sont en baisse de près de 4,5 %, en particulier du fait d'une diminution des crédits sur l'action consacrée à la pêche. C'est, explique la directrice des pêches, que deux programmes, le « plan pour une pêche durable et responsable » et le programme d'aide aux équipements technologiques des navires de pêches, sont achevés. Les crédits de la sécurité maritime sont stables et restent orientés vers la surveillance du trafic maritime, tâche ardue compte tenu de l'étendue de nos frontières maritimes. En outre, 100 millions d'euros sont consacrée à des interventions économiques ou à des mesures de soutien au secteur : 70 millions d'euros pour la flotte de commerce et 30 millions d'euros pour la pêche. Ainsi, l'action « Flotte de commerce » compense à l'Établissement national des invalides de la marine, à l'ACOSS et à l'UNEDIC des exonérations de charges sociales patronales. L'Etat cofinance diverses interventions avec le Fonds européen pour la pêche. Les plans de sortie de flotte - destruction des bateaux en surnombre au regard de l'activité économique - seront dotés de 7 millions d'euros. En 2013, la troisième et dernière phase d'un plan de sortie des chaluts de Méditerranée devrait avoir lieu.

Un mot sur les trains d'équilibre du territoire (TET). En décembre 2010, en application du droit européen, l'Etat et la SNCF ont conclu une convention sur l'organisation et le financement de 40 lignes TET. Auparavant, la SNCF assurait une péréquation interne entre les lignes LGV rentables et les lignes Corail déficitaires. Dans la perspective de l'ouverture à la concurrence, cette péréquation a été en quelque sorte externalisée pour être inscrite dans un compte d'affectation spéciale (CAS) au nom barbare : « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ». Or, un CAS doit être équilibré en recettes et en dépenses. En 2013, cet équilibre est fixé à 325 millions d'euros, en augmentation de 45 millions d'euros par rapport à l'année dernière. En effet, l'Etat, autorité organisatrice des TET, a demandé le maintien de certaines dessertes supplémentaires entre Belfort et Paris, qui devaient disparaître avec la mise en circulation de la LGV Rhin-Rhône. Par ailleurs, certaines charges, facturées au réel, avaient été mal évaluées. En contrepartie, la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires, versée intégralement au CAS et acquittée en pratique par la seule SNCF, est majorée de 45 millions. C'est l'objet de l'article 36 du PLF.

En tant que rapporteur spécial des programmes 203 et 205 de la mission Écologie, ainsi que du compte spécial « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs », je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption sans modification de ces crédits.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial. - L'architecture de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » évolue par rapport à la loi de finances pour 2012. Alors que les crédits relatifs à la sécurité routière et à l'urbanisme sont transférés respectivement dans les missions « Sécurité » et « Egalité des territoires, logement et ville », la mission, récupère les crédits dédiés à la pêche et à l'aquaculture, et compte désormais huit programmes.

Avec 8,3 milliards d'euros, les crédits reculent de 4,5 % à périmètre constant par rapport à 2012. Cette évolution masque de réelles disparités entre les programmes. La plupart subissent une baisse de leurs dépenses de fonctionnement. Les moyens relatifs à la protection de la biodiversité diminuent, en particulier les autorisations d'engagement. Le Gouvernement a en effet souhaité réduire le montant des restes à payer. En revanche, les crédits de paiement, qui reculent légèrement, resteront stables sur l'ensemble du triennal, l'objectif étant de mettre en oeuvre les principales directives dans les domaines de l'eau et de la biodiversité. La légère baisse des crédits est compensée par une débudgétisation de certaines missions sur les agences de l'eau et l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA).

La dotation globale dédiée à la prévention des risques diminue fortement, mais là aussi, il existe de fortes disparités d'un risque à l'autre. S'agissant des risques industriels, l'évolution des crédits est marquée par la montée en puissance des plans de prévention des risques technologiques, ce qui explique notamment le décalage entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement. La forte régression de la dotation pour les risques naturels est compensée par une débudgétisation : certaines missions antérieurement financées sur ces crédits seront transférés au Fonds de prévention des risques naturels majeurs.

La sûreté nucléaire bénéficiera de moyens stabilisés, tant en termes de crédits que de personnel, notamment pour faire face aux obligations de sécurité imposées à la suite de la catastrophe de Fukushima. Enfin, les crédits pour la sécurisation des anciens sites miniers seront légèrement réduits.

Le soutien à la lutte contre le changement climatique, et surtout à l'amélioration de la qualité de l'air, augmente de 5 millions. S'ajoutent à ces crédits budgétaires les moyens fiscaux prévus par les articles 12 et 13 du projet de loi de finances pour 2013. Le renforcement des moyens pour la qualité de l'air est opportun, car la France a été assignée devant la Cour de justice européenne pour non-respect des valeurs limites relatives aux particules fines. De surcroît, il risque d'en être de même pour les valeurs limites de dioxyde d'azote. Il faut donc agir vite pour éviter des sanctions financières.

Les ressources allouées au pilotage de la politique énergétique restent stables. La réduction de 7 % des moyens dédiés à la gestion économique et sociale de l'après-mines, liée à la décroissance naturelle du nombre des ayant-droits, dégage des marges de manoeuvre au profit de la qualité de l'air. Seules les Mines de Potasse d'Alsace verront leur dotation augmenter, afin de financer d'importants travaux de dépollution. Un incendie de déchets y a en effet imposé un coûteux processus de réhabilitation.

Le programme support de la mission disposera de 2,5 milliards d'euros en 2013, un montant en réduction par rapport à 2012. Les dotations de fonctionnement et d'intervention, qui concernent principalement les dépenses de soutien, doivent diminuer, le gros des crédits étant consacré aux charges de personnel. Le plafond d'emplois du programme connaîtra néanmoins une forte réduction à hauteur de 6 326 ETPT, portant surtout sur le programme 203 « Infrastructures de transport ». Enfin, je déplore qu'aléas et annulations de crédit aient de nouveau tendu l'exécution en 2012. J'interrogerai donc la ministre en séance à ce sujet.

Sur le triennal 2013-2015, les moyens affectés à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » passeront de 7,6 milliards d'euros en 2013 à 7,1 milliards d'euros (hors CAS pensions) en 2015. La régression des crédits portera essentiellement sur les infrastructures de transport, la météorologie et l'après-mines. Le ministère supportera une réduction globale de 1 678 ETPT. Les opérateurs de la mission contribueront également à la réduction des dépenses et à l'assainissement des comptes publics, en 2013 comme sur l'ensemble du nouveau triennal. Le projet de loi de finances prévoit une réduction moyenne de 4 % de leurs subventions pour charges de service public, ainsi qu'une contraction moyenne de 2,5 % de leurs plafonds d'emplois. De surcroît, les ressources affectées des principaux opérateurs de la mission seront plafonnées, conformément à l'article 46 de la loi de finances pour 2012.

Enfin, le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission diminue de façon régulière : 1,6 milliard d'euros en 2013 contre 2,1 milliards en 2012. Cette évolution positive s'explique principalement par la contraction du coût du crédit d'impôt développement durable (CIDD).

L'année dernière, le précédent Gouvernement avait transformé le compte de concours « bonus-malus » en un compte d'affectation spéciale. Les années passées, les dépenses ont toujours été supérieures aux recettes, à tel point qu'entre 2008 et 2011, le déficit cumulé a atteint près de 1,5 milliard. Le 25 juillet, le Gouvernement a annoncé, dans le cadre du plan de soutien à la filière automobile, un relèvement significatif du bonus. En contrepartie, l'article 12 de la loi de finances procède à un durcissement du malus. Au total, les crédits inscrits sur ce compte s'élèvent à 402 millions. Malgré ce durcissement, les recettes ne suffiront pas : 50 millions sont donc inscrits sur le programme « Énergie » de la mission « Écologie ». Si elle n'est pas contraire à la LOLF, cette pratique démontre que nous ne sommes toujours pas parvenus à équilibrer le dispositif, contrairement aux intentions qui prévalaient lors de la création du compte spécial.

M. François Fortassin, rapporteur spécial. - Les crédits du programme 170 « Météorologie » progressent de 4,3 % à 215,7 millions d'euros : Météo France pourra renforcer ses actions et sa performance dans le domaine de la sécurité des personnes et des biens, et financer un supercalculateur. Le plafond d'emplois recule de 99 ETP, mais le nombre d'emplois hors plafond passe de 45 à 60.

Les crédits du programme 159 « Information géographique et cartographique » restent stables à 96,2 millions d'euros et financent en grande partie le nouvel Institut national de l'information géographique et forestière (IGN), issu de la fusion de l'Institut géographique national et de l'Inventaire forestier national. Cet opérateur subira une réduction de 53 ETP, prévision fondée sur le non-remplacement des 41 départs en retraite en 2013. La situation financière de l'IGN demeure fragile et devra être suivie avec attention. Je m'interroge, enfin, sur l'opportunité de la fusion, dans la mesure où très peu de mutualisations en sont attendues.

Le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) retrace les recettes et les dépenses de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC). Aux termes de l'article 18 de la LOLF, un budget annexe retrace les opérations d'un service de l'Etat non doté de la personnalité morale résultant de son activité de production d'un bien ou d'une prestation de services donnant lieu au paiement de redevances. De fait, la DGAC remplit les missions du contrôle aérien pour lesquelles elle perçoit diverses redevances, notamment les redevances de navigation aérienne. Un budget annexe devant être équilibré, si les recettes sont insuffisantes, le recours à l'emprunt est nécessaire. Les recettes du BACEA pour 2013 étant évaluées à 1,9 milliard pour un peu plus de 2 milliards de recettes, il faudra emprunter. Les recettes du BACEA dépendent du niveau du trafic aérien, lui-même fonction de la conjoncture économique - il faut lire dans le marc de café... La DGAC prévoit une hausse du trafic aérien d'environ 2,5 %, un chiffre déjà revu à la baisse.

Grâce à la maîtrise des dépenses, le budget annexe dégagera à nouveau, durant le prochain triennal, un excédent d'exploitation, alors qu'il est déficitaire depuis plusieurs exercices. Acceptons-en l'augure. Cent postes seraient supprimés chaque année. Or les dépenses de personnel représentent un coût non négligeable pour la DGAC, puisqu'elles s'élèvent à 1,14 milliard d'euros. Le régime statutaire et indemnitaire des personnels est particulièrement généreux, notamment pour les contrôleurs aériens, dont les grèves perlées provoquent des retards fréquents, et qui peuvent partir à la retraite dès 56 ans et demi. Lorsque je les ai interrogés, ils m'ont dit que leur rôle était aussi important que celui des pilotes d'avion ; je leur ai fait remarquer qu'en cas de crash, les pilotes y restaient avec les passagers, et qu'il était assez rare qu'un avion percute une tour de contrôle...

Il est fâcheux que malgré la suppression de 100 postes, la dépense de personnel progresse encore de 3 % entre 2012 et 2013. Comme les années passées, le principal levier d'économies réside dans une gestion toujours plus rigoureuse de la masse salariale et je vous présenterai un amendement en ce sens.

Les documents budgétaires démontrent que la DGAC cherche à réaliser des économies et à améliorer la productivité : je me félicite de ce dynamisme. Malheureusement, les dépenses entre 2012 et 2013 augmentent de 4 %. Malgré une justification au premier euro particulièrement détaillée, la présentation du budget annexe ne suffit pas à comprendre pourquoi. En outre, je ne suis pas parvenu à percer certaines formules ésotériques telles que celle-ci : « la DGAC va initier une rationalisation de la surveillance et de la certification tout en conservant une capacité de réponse adaptée aux grands enjeux régionaux et en s'appuyant sur une responsabilisation accrue de certains acteurs locaux ».

M. Albéric de Montgolfier, président. - En clair, cela veut dire qu'on réduit le nombre de salariés de 100 ETPT mais qu'on augmente les crédits de 23 millions d'euros.

M. François Fortassin, rapporteur spécial. - Le déséquilibre entre les recettes et les dépenses nécessitera de recourir à l'emprunt auprès de l'Agence France Trésor. L'encours de dette à la fin de l'année 2013 pourrait donc s'élever à 1 239 millions d'euros. La bonne nouvelle est que la maîtrise des dépenses prépare un retour à l'excédent en 2014... si le trafic aérien ne subit pas de repli.

Bien sûr, la DGAC pourrait augmenter ses recettes pour faire face à son endettement chronique. Elle fait valoir, à juste titre, que les redevances de navigation aérienne ne couvrent pas toujours le coût complet du service rendu à l'usager. Cette demande est légitime et a été partiellement entendue, puisque l'article 32 du projet de loi de finances lui accorde 5,5 millions d'euros de recettes supplémentaires au titre du recouvrement de taxes qu'elle perçoit pour le compte d'autres personnes publiques. L'effort est modeste et il doit le rester, au moins pour l'instant, car la DGAC doit d'abord faire la preuve de sa capacité à maîtriser sa dépense, comme elle s'y est engagée sur la période triennale.

Je vous propose un amendement tendant à réduire de 15 millions les dépenses de personnel de la DGAC. La masse salariale, hors pensions et cotisations de sécurité sociale, augmente en effet de près de 23 millions malgré la diminution des effectifs de 100 agents. Les documents budgétaires décomposent cette hausse : GVT, schéma d'emplois, mesures catégorielles, mesures générales, etc. Tous ces éléments, très classiques, contribuent à diminuer la dépense. Puis sous une rubrique « Autres », sont inscrits 26,6 millions d'euros, dont 8,1 millions financent les primes « d'accompagnement des restructurations » de la DGAC. Celle-ci n'est pas soumise à un plan social justifiant une prime supplémentaire pour des contrôleurs aériens déjà fort bien pourvus ! Je vous propose de réduire cette prime et de rogner 11 millions inscrits sur la ligne « Autres », qui ne font tout simplement l'objet d'aucune justification : voilà une bien mauvaise manière faite au Parlement. Sur la forme, ce n'est pas acceptable ; sur le fond, je suis curieux d'entendre les explications du ministre et je ne serais pas étonné de dénicher de nouvelles primes !

M. Albéric de Montgolfier, président. - Je note la constance de François Fortassin pour contrôler les contrôleurs aériens.

M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire. - La commission du développement durable, à laquelle j'avais proposé un avis de sagesse bienveillante, a rendu un avis favorable. Je rejoins en grande partie les conclusions de François Fortassin sur le caractère critique de l'année 2013. Le trafic aérien dépend de la croissance économique et la question est de savoir si le montant de la taxe ne sera pas inférieur au produit escompté. Déficitaire, ce budget annexe recourt à l'emprunt chaque année, si bien que la dette dépasse 1,2 milliard d'euros. Le ministère prévoit le retour à l'équilibre pour 2015, mais cette projection semble fragile. En récupérant les 100 millions d'euros de taxe de l'aviation civile reversés au budget général, la DGAC romprait un cercle vicieux et éviterait 38 millions d'euros de frais financiers.

Les réductions d'emplois appellent des restructurations. Il y a les contrôleurs aériens et il y a les autres : faut-il supprimer toutes les marges de manoeuvre ? Les restructurations dans les bases de province sont parfois lourdes à mener et les élus locaux ne sont pas les derniers à demander des ménagements.

La filière aéronautique est excédentaire de 18 milliards d'euros. Elle a recruté 11 000 personnes l'an dernier et elle est exemplaire, comme l'a rappelé devant nous Louis Gallois, pour ce qui est de l'intégration de la recherche autour du comité unique de programme. Cependant l'essentiel de la recherche est financé par les investissements d'avenir qui vont s'arrêter : qu'en sera-t-il demain ?

Enfin, je ne crois pas que l'heure soit à l'augmentation de la taxe acquittée par les compagnies aériennes : celles-ci reviennent tout juste à l'équilibre.

M. Yannick Botrel. - Chacun connaît le rôle économique des aéroports régionaux. Je suis sollicité par l'aéroport de Lannion-Côte de Granit Rose qui dessert un plateau industriel de 200 entreprises tournées vers les nouvelles technologies dont les échanges sont quotidiens avec la région parisienne. Cet aéroport est déficitaire, car les prescriptions en matière de sécurité ont été accrues et qu'il a fallu recruter. François Fortassin a dit que la DGAC souhaitait responsabiliser certains acteurs locaux, ce qui signifie qu'elle va leur demander plus d'argent. Les subventions aux aéroports régionaux figurent-elles dans ce budget annexe ?

M. Yvon Collin. - Le contrôle aérien est un sujet sensible en raison des questions de sécurité et compte tenu du degré d'exigence technique. Où en est le ciel unique européen, avec les projets FABEC et SESAR, dans la perspective du doublement probable du trafic ? Pourquoi, d'ailleurs, ne pas lancer un rapport sur les plateformes de contrôle aérien à l'échelle européenne ? La consultation que j'avais lancée lorsque j'étais rapporteur était édifiante. Il faut aller dans les salles de contrôle pour apprécier l'intensité et la spécificité de cette profession.

Je crains que les grèves perlées ne disparaissent pas avec l'adoption de l'amendement du rapporteur. Il est vrai que la progression des salaires est sans équivalent chez les autres fonctionnaires.

Mme Michèle André. - Le métier de contrôleur aérien requiert en effet une capacité de concentration et d'attention visuelle étonnante. J'avais été impressionnée, lors d'un stage à Aéroports de Paris par la densité du visuel. Nous aurions besoin de l'avis très éclairé du ministre sur l'amendement du rapporteur.

Je voudrais attirer votre attention sur le fonctionnement de l'ex-ONF et de l'ONEMA, avec lesquels nous constatons des difficultés sur le terrain. La Cour des comptes a relevé des dysfonctionnements sur l'ex-ONF. Il n'est plus à la hauteur de sa mission, comme je peux le constater dans un département comme le Puy-de-Dôme : la protection d'espaces isolés n'est plus assurée et j'estime que la relation avec les élus s'est dégradée. Que peut-on faire ? Sans vouloir tomber dans le catastrophisme, je rappelle que, dans un pays comme la Russie, où les fonctionnaires de terrain ont été supprimés, les forêts ont brûlé deux années de suite. Soyons donc vigilants en la matière.

M. Jean Arthuis. - Est-il normal de recourir à l'emprunt dans le cadre d'un budget annexe ?

Mme Fabienne Keller. - L'encaissement de la taxe poids lourd a été décalé. Quand sera-t-elle mise en oeuvre ? L'Alsace attend avec impatience un système mis en oeuvre en Allemagne et en Suisse. Cette taxe vertueuse pèse sur un mode transports accidentogène et polluant.

Je m'élève contre à la suppression des iDTGV. La SNCF a inventé des TGV low cost : vous irez de Marne-la-Vallée à Saint-Exupéry, au lieu de rejoindre Part Dieu depuis Paris, avec tous les déplacements supplémentaires que cela induit pour rejoindre le centre-ville. Afin d'acheter les sillons moins cher, la SNCF réduit l'offre de places assises, alors que les investissements importants réalisés depuis trente ans sur l'infrastructure sont amortis.

Je me réjouis de la perspective de la réunification de SNCF Infra et de RFF ouverte par l'évolution de la jurisprudence de la Cour de Luxembourg. Où en sont les travaux des missions sur le cadre social et la dette - tout un programme... ?

Le coût du crédit d'impôt sur les travaux d'économie d'énergie, dit crédit d'impôt développement durable (CIDD), diminuera en 2013. Quelles sont les raisons de cette baisse ?

M. Francis Delattre. - M. Gayssot avait séparé la SNCF et RFF il y a quinze ans, lors de la mise en place de l'Europe du rail pour faciliter la concurrence entre opérateurs. L'Union européenne acceptera-t-elle un retour en arrière ? Les conditions d'une saine concurrence pour l'obtention des sillons sont-elles réunies ?

Sur le Grand Paris, où en est la dotation en capital de 5 milliards d'euros prévue ? Il y a urgence, les transports en commun en Île-de-France sont dans un état très dégradé par rapport aux autres régions...

Mme Fabienne Keller. - Que fait la région ?...

M. Francis Delattre. - Voyez comment les touristes voyagent entre Roissy et Paris, c'est pénible et impressionnant. Les différends entre l'État et la région ont été résolus. Le report du versement de la dotation en capital ne peut que retarder la réalisation de projets absolument indispensables.

En outre la régulation du droit de grève sera-t-elle remise en cause ? Chaque grève oblige les élus locaux à ouvrir des structures d'accueil en catastrophe. Les choses allaient pourtant mieux depuis quelques années.

Le trafic de Roissy excède largement les 500 000 rotations prévues lors du doublement des pistes. Les contrôleurs aériens vivent sous haute tension et l'aéroport, qui fonctionne déjà la nuit, et en zone urbaine, a atteint ses limites. Le projet d'aéroport de Vatry pourrait constituer un exutoire pour le fret, mais ADP, sans doute soucieux de préserver l'exclusivité de ses contrats, se montre peu coopératif en dépit des propositions de la chambre de commerce de la Marne. Le projet alternatif Châteauroux-Vatry-Beauvais avait déjà été abandonné pour les mêmes raisons. Nous devons réunir les parties autour de la table, quitte à donner à ADP une participation dans le nouvel aéroport, c'est une question d'aménagement du territoire. Les entreprises de logistique peuvent se développer ailleurs qu'à Roissy et Vatry dispose désormais d'une liaison ferroviaire.

M. Albéric de Montgolfier, président. - ADP aura bientôt un nouveau président.

M. Roland du Luart. - La Cour des comptes a très vivement critiqué la gestion de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) dans un récent référé, relevant notamment une dérive de sa masse salariale. Les ressources de cet établissement ne sont plus adaptées à la situation actuelle. Elles proviennent des redevances cynégétiques, des droits de timbre et d'examen pour le permis de chasse. Or, alors qu'elles diminuent avec le nombre des chasseurs, les salaires des employés augmentent plus qu'ailleurs : c'est une gestion inadmissible, et ce depuis des années. Il est donc fondamental de respecter à la lettre les préconisations de la Cour. Si la suppression de 47 équivalent temps plein va dans ce sens, il convient d'aller plus loin, en réduisant le budget de cet opérateur qui ne sert pas à grand-chose...

M. Albéric de Montgolfier, président. - L'éco-redevance poids-lourds est prévue pour juillet 2013 : les recettes risquent d'être inférieures aux attentes. Comment contraindre les poids lourds à respecter les interdictions ? Le montant de l'amende, 22 euros, n'est pas dissuasif. Il faudra interroger le ministre en séance.

La taxation du bonus-malus, qui a été alourdie, frappera des véhicules familiaux à faible coût, notamment français, au risque de déstabiliser encore davantage le marché automobile.

M. François Fortassin, rapporteur spécial. - La DGAC n'emprunte pas directement, c'est l'Etat qui le fait, par le biais de l'Agence France Trésor.

Le budget annexe ne comporte pas des dispositions spécifiques pour les aéroports régionaux, hormis quelques dotations d'investissement. Je supporte difficilement que les aéroports de province qui tiennent grâce au soutien des collectivités, soient ceux où les retards sont les plus fréquents. Mon amendement constitue une alerte.

M. Yvon Collin. - C'est un amendement d'appel...

M. François Fortassin, rapporteur spécial. - Plus que cela, parce que nous n'acceptons pas qu'on se moque de nous. Je suis prêt à ce qu'il soit réservé, mais je tiens à le défendre en séance parce que le trafic des petits aéroports de province n'occupe les contrôleurs qu'une quinzaine d'heures par semaine, ce qui leur laisse le temps d'exercer un second métier. Ce n'est pas totalement acceptable.

M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire. - 80 % du fret est transporté dans la soute des avions de ligne. Cela réduit à néant un transfert du fret à Vatry. De plus il est assuré à Roissy par Fedex selon un accord garanti par la France. En outre Patrick Gandil a affiché, lors de son audition, un objectif ambitieux de réduction du nombre de centres de contrôles aériens en province.

M. François Fortassin, rapporteur spécial. - Le Ciel européen est une excellente idée, mais le mieux est parfois l'ennemi du bien.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial. - Madame André, le budget de l'ONF relève de la mission « Agriculture ». Je pense que vous vouliez parler de l'ONCFS ? S'agissant de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), le prélèvement  sur les agences de l'eau qui lui est affecté a été plafonné à 150 millions d'euros par an pour la période 2013-2018. Cela permet de donner une certaine visibilité aux agences.

J'aurais souhaité une mise en place plus rapide de la taxe poids lourds. La France est un pays de transit. Des camions espagnols ou portugais la traversent pour aller en Allemagne, en Belgique ou aux Pays-Bas ; pour éviter les frais d'autoroute, ils utilisent les routes nationales, souvent transférées aux départements. Ceux-ci y trouveront une ressource pour financer leurs investissements routiers.

M. Yvon Collin. - Et les projets rail-route ?

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial. - Le fret à la SNCF ne cesse de diminuer. Il serait pertinent de réfléchir à des axes dédiés, aménagés avec le concours de financements européens.

A ma connaissance, aucun élément n'indique que la régulation du droit de grève évoluera prochainement.

Le crédit d'impôt développement durable a été modifié dans le cadre des deux dernières lois de finances, ce qui a permis de ramener son coût de 2 milliards d'euros en 2011 à une prévision de 650 millions d'euros pour 2013. Il a en particulier été réorienté vers les opérations les plus lourdes pour gagner en efficacité. Nous devrons toutefois réévaluer régulièrement la performance de ce dispositif. Nous avons beaucoup à faire en matière d'économies d'énergie. On pourrait par exemple réaliser d'énormes économies sur les bâtiments parisiens. Encore faut-il que les systèmes soient incitatifs.

Le rapport écrit donne un tableau des modèles touchés par le durcissement du malus automobile, prévu à l'article 12 du PLF pour équilibrer le système. En contrepartie, l'augmentation du bonus devrait profiter aux constructeurs français, davantage tournés vers la production de petites voitures, même si certaines sont fabriquées à l'étranger.

S'agissant de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, mon rapport rend compte des critiques et des préconisations de la Cour des comptes, qui dénonce de graves dérives dans sa gestion et son financement : l'opérateur attribue indûment des primes de mobilité, des logements de fonction, il n'y a pas de statut de contractuel, bref, il faut y mettre de l'ordre.

M. Roland du Luart. - Votre rapport va dans le bon sens, mais il faut être plus sévère car la gestion est inadmissible. Est-ce son rôle de bloquer l'A 28 pendant six ans parce qu'un scarabée ne pouvait survoler le chantier à la saison des amours ?

Mme Michèle André. - Les administrés ne distinguent pas l'ONF, l'ONEMA, l'ONCFS. Pour eux, tout cela est vécu comme un ensemble. Les dysfonctionnements que j'ai mentionnés appellent une organisation plus claire.

M. Roland du Luart. - Tout à fait d'accord.

Mme Michèle André. - Le groupe chasse et pêche du Sénat y travaille. Les chasseurs et les pêcheurs participent de la régulation de la faune et de la flore. Faute de régulation, les sangliers détruisent les champs et percutent des voitures. Le bon sens se trompe en assimilant les pêcheurs du dimanche à des abstentionnistes. Les fédérations de pêcheurs et chasseurs sont nécessaires. On a besoin d'une régulation, mais son organisation globale est source d'incertitude. Donnons-lui plus de cohérence.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial. - Il est important de définir les attributions de chacun. L'ONCFS n'a pas vocation à s'occuper des papillons et des libellules ! Les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) s'en chargent déjà... Si nous nous retrouvons avec des spécialistes dans chaque domaine de la biodiversité, plus aucune réalisation urbaine ne sera possible. L'équilibre en matière d'environnement est important. Les DREAL relèvent du champ de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ». Je ne verrais pas d'inconvénient à ce qu'on leur supprime quelques postes. Ils sont assez nombreux !

M. François Fortassin, rapporteur spécial. - Dans ce débat, l'ONEMA doit également être pointé du doigt pour ses pratiques abusives. Il a ainsi demandé l'an dernier des peines de prison contre 60 maires. Fort heureusement les procureurs n'ont pas donné suite.

M. Jean-Claude Frécon. - Pas partout !

M. François Fortassin, rapporteur spécial. - Leur crime ? Avoir curé un ruisselet et dérangé une salamandre à ventre doré... Ils font passer les maires pour des délinquants : il faut raison garder ! Je compte y revenir en séance publique.

Mme Marie-Hélène des Esgaulx, rapporteur spécial. - Le président de l'AFITF et le directeur général des infrastructures des transports et de la mer (DGTIM) m'ont assuré que le système technique de recouvrement de l'éco-taxe poids-lourds serait prêt en juillet 2013 et que la réalisation du dispositif avançait conformément aux prévisions. L'éco-taxe rapportera à l'AFITF 800 millions d'euros par an en rythme de croisière. Cette année, 300 millions d'euros ont été prévus. Les données théoriques de la DGITM pourront être confrontées dès le mois d'avril grâce au lancement de la taxe poids lourds en Alsace. Il sera alors possible d'appréhender les effets de report sur le réseau non concédé liés à la taxe. Toutefois il est vrai que l'amende n'est pas dissuasive et que la recette risque d'être inférieure aux attentes.

Je n'ai pas de réponse sur les TGV low cost. Quant à la réunification de l'exploitation et de l'infrastructure ferroviaires, la Cour européenne n'a pas encore rendu son arrêt, seul l'avocat général s'est prononcé. Compte tenu de l'ampleur de la dette de RFF, la constitution d'une société anonyme apparaît moins plausible qu'un EPIC. Jean-Louis Bianco va mener une concertation.

Depuis le vote de la loi de 2007, les préavis de grève à la RATP ont baissé : 36 préavis ont été déposés en 2011 à l'occasion de 25 grèves, dont 5 dans le cadre d'un mouvement national ; 20 au premier semestre 2012.

M. Albéric de Montgolfier, président. - Le Grand Paris relève de la mission « Egalité des territoires ».

M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire. - Le paradoxe sur les crédits BACEA qui augmentent malgré 116 ETP en moins s'explique par le décalage entre les crédits de personnel hors pension, qui évoluent de 1,3 %, et les crédits de pension, qui augmentent de 5,7 %. Les 11,2 millions de la ligne « Autres » pourraient correspondre à une réimputation.

M. Charles Revet, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire. - La France qui possédait la quatrième flotte maritime dans les années 1980 n'est plus qu'au trentième rang, en dépit du Registre international français. Le retard dans le domaine maritime et portuaire est important. Marseille traite péniblement un million des conteneurs, le Havre 2 millions, alors qu'Anvers et Hambourg en traitent 8 millions, Rotterdam 15 millions. Cela tient au manque d'interconnexion et aux difficultés d'acheminement. Un grand armateur a investi 600 millions d'euros au Havre pour moderniser les portiques et les quais. Il pouvait doubler le trafic, si le grand port avait été relié à la Seine... Or les crédits d'investissement diminuent de 40 %, d'où mon avis défavorable.

Les dockers ? Un port dépend aussi des moyens d'acheminement. Lorsque le ministre a coupé le ruban de Port 2000, les trains n'arrivaient pas jusqu'au port. Quant au fluvial, les moyens de transfert restent très insuffisants. C'est dommage, car la France dispose du domaine maritime le plus important avec les Etats-Unis. Est-il normal que nous importions 85 % de nos poissons et crustacés ? La France était une grande puissance maritime, naguère.

M. Jean Arthuis. - Nos rapporteurs ne pourraient-ils pas tirer la sonnette d'alarme sur les DREAL ? On constate, et il faut les dénoncer, des attitudes « ayatollesques » de leur part en matière d'environnement. Les contractuels recrutés massivement du temps de Madame Voynet ont été titularisés. Leur comportement sur le terrain donne l'impression que nous, élus locaux, sommes en permanence en conflit avec l'Etat. Donnons un signal, car cette situation n'est plus supportable. Pour marquer le coup, je pense que nous devrions déposer un amendement pénalisant les DREAL. Il est vrai que leurs agents appliquent les lois, souvent trop sévères, instituant des délits pour ceci ou cela. Ce type de comportement participe également au décrochage de notre pays.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial. - Nous pourrions dans nos interventions signaler à la ministre les dysfonctionnements auxquels nous sommes confrontés en permanence sur le terrain.

M. Albéric de Montgolfier, président. - Un amendement constituerait un coup de semonce plus important.

M. Jean Arthuis. - C'est notre seul outil pour peser sur le débat. Nous sommes attendus sur la réduction des dépenses : il faut que cela bouge, et pour cela, nous devons donner des signaux puissants.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial. - Nous pourrions initier un contrôle budgétaire sur l'organisation administrative relative à la protection de la biodiversité, qui évaluerait l'action de l'ONEMA, de l'ONCFS et des DREAL, afin de relever et de corriger des dysfonctionnements devenus insupportables. Depuis que des services ont été recentralisés en région, les préfets de département n'ont sur eux aucune prise, ce qui est tout à fait anormal.

Mme Fabienne Keller. - Je partage cette analyse : la réforme des territoires n'est pas parfaitement aboutie : les DREAL ne sont pas en hiérarchie avec les directions départementales des territoires (DDT), d'où des liaisons qui ne se produisent pas. Par ailleurs, la plupart des personnels n'ont plus de pratique de terrain et font de la réglementation pure. Il faut mutualiser les parcours professionnels des personnes recrutées pour ne pas perdre le lien avec le terrain. Si je soutiens l'idée d'un amendement, j'estime qu'il devrait aussi concerner les bureaux de l'Arche de la Défense - la source -, dont les personnels se consacrent à des décrets, des arrêtés et des circulaires, et non à des projets. La RGPP a déjà affecté les structures déconcentrées. Il faut réduire les effectifs des ministères : fusionnons les structures, afin que les DDT et les DREAL, en bout de chaîne, n'aient plus à rendre des comptes à différents ministères.

M. Jean Arthuis. - La source de l'hyper-réglementation se trouve en effet dans les bureaux de l'administration centrale. Il faut la tarir en y supprimant des emplois, ce qui ne dispense pas de taper sur les doigts des DREAL.

M. Francis Delattre. - On a entendu pendant longtemps que les haras nationaux coûtaient cher. Il a suffi qu'une commission annule les crédits pour qu'une réforme ait lieu.

Mme Michèle André. - Il faut un grave conflit dans un département pour qu'un préfet arrive à reprendre la main sur la DREAL, où l'on considère parfois les élus locaux comme des empêcheurs de tourner en rond. Toutefois la rédaction d'un amendement de la commission des finances doit être pesée et réfléchie. Réservons cette mission pour nous donner le temps.

M. Jean Arthuis. - Il serait bon que cet amendement transcende les groupes. Il ne s'agit pas d'une question partisane.

Mme Michèle André. - L'amendement peut porter plusieurs noms et ne pas émaner du seul rapporteur.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial. - Je partage votre sentiment. Nous sommes tous confrontés aux mêmes difficultés sur le terrain. Trouvons le moyen d'alerter la ministre. J'interviendrai en ce sens dans le débat, et vous ne manquerez pas de soutenir cette démarche. Cependant, il me paraît délicat que la commission des finances dépose un amendement pour dénoncer l'attitude de certaines DREAL.

M. Jean Arthuis. - Litanie, léthargie, liturgie, cela suffit !

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial. - Vous pourrez déposer un amendement en séance.

M. Jean Arthuis. - Il aurait plus de force s'il émanait de la commission.

M. Albéric de Montgolfier, président. - Il ne faudrait pas trop surcharger notre réunion « balai » de jeudi prochain.

Mme Michèle André. - Nous n'aurons pas à refaire le débat. Le vote sera rapide.

M. Albéric de Montgolfier, président. - Je suggérerai donc au président de la commission et au rapporteur général d'avancer notre réunion de jeudi à 9h00.

A l'issue de ce débat, la commission décide de réserver sa position sur les crédits de la mission « Écologie, développement et aménagement durables ».

Elle décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 64, ainsi que de l'article 64 bis du projet de loi de finances pour 2013.

Elle décide de réserver sa position sur les crédits du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

Elle décide enfin de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits des comptes d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres » et « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ».

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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission des finances a procédé à l'examen définitif de la mission, du budget annexe, des comptes spéciaux et des articles 64 et 64 bis.

M. François Marc, rapporteur général. - La commission a réservé sa position, le 15 novembre, sur les crédits de la mission. A l'issue de la seconde délibération, l'Assemblée nationale a réduit de 17,5 millions d'euros les crédits de la mission au titre du gage général. Je vous propose d'adopter, sans modification, les crédits de la mission.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial. - Je soutiens la proposition du rapporteur général. Un amendement de suppression des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement avait été envisagé, mais ne semble pas opportun dans la situation actuelle. S'il est malgré tout déposé, à l'initiative de Jean Arthuis, nous en débattrons en séance.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteure spéciale. - J'avais émis un avis favorable sur les crédits de cette mission. Je confirme ma position.

M. François Marc, rapporteur général. - La commission avait également réservé son avis sur le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », sujet jugé sensible par certains. L'amendement n° A1 de François Fortassin vise à modifier les charges du budget annexe qui augmentent de plus de 4 % en 2012 et 2013, alors même que la Direction générale de l'aviation civile (DGAC) a engagé un effort de maîtrise de ses dépenses. François Fortassin considère qu'il y a lieu de réduire cette progression : la masse salariale constitue près de la moitié du budget annexe, et malgré une diminution des effectifs de près de 100 ETP, les crédits de personnel augmentent de 23 millions d'euros en 2013. L'amendement propose de diminuer les crédits de personnel de 2 millions d'euros, afin de réduire d'un quart les primes d'accompagnement de la restructuration.

M. Philippe Marini, président. - En l'absence de François Fortassin, qu'en pense Yvon Collin, ancien rapporteur spécial de cette mission et membre du même groupe ?

M. Yvon Collin. - Cet amendement est sympathique. Le soir même de sa présentation en commission des finances, une grève surprise des aiguilleurs du ciel s'est déclenchée, j'ai dû rentrer en train... Était-ce une coïncidence ? En tout cas, cet amendement ne me semble pas opportun.

M. Philippe Marini, président. - Il va pourtant dans le sens de la rigueur budgétaire.

Mme Michèle André. - J'avais demandé une réserve sur cette mission. Le groupe socialiste ne votera pas cet amendement. Après expertise, on peut considérer que les dépenses de personnel de la DGAC ont ralenti, ce qui est conforme à ses engagements. Sur 23 millions d'euros, 20 millions sont consacrés au financement des pensions. Le taux de prélèvement des pensions civiles est passé de 68,92 % en 2012 à 74,60 % en 2013, ce qui n'est pas négligeable.

M. Philippe Marini, président. - Pour ma part, je soutiens l'amendement de François Fortassin pour des raisons de principe ; il ne faut pas décourager les bonnes volontés.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission.

Elle rejette l'amendement n° A1 du rapporteur spécial et décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits du budget annexe.

Elle confirme sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits des comptes spéciaux, ainsi que des articles 64 et 64 bis.