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Projet de loi de finances pour 2013 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines

22 novembre 2012 : Budget - Gestion des finances publiques et des ressources humaines ( rapport général - première lecture )

N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 15

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES ET PROVISIONS

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT

Rapporteurs spéciaux : MM. Albéric de MONTGOLFIER et Philippe DALLIER

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Mme Frédérique Espagnac, M. Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Roland du Luart, Aymeri de Montesquiou, Albéric de Montgolfier, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 (2012-2013)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

1°) La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » participe pleinement à l'effort de maîtrise des dépenses engagé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. Dans le cadre du budget triennal, ses crédits sont réduits de près de 1,9 % entre 2012 et 2013, puis de 0,9 % en 2014 et de 1,9 % en 2015. Entre 2012 et 2015, son enveloppe à vocation à diminuer de 420 millions d'euros.

2°) 11 736,0 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 11 680,1 millions d'euros de crédits de paiement (CP) sont prévus au titre de la mission pour 2013. Aussi la dotation de cette dernière croît-elle de 1,6 % en AE (+ 180,4 millions d'euros) et de 0,7 % en CP (+ 77,4 millions d'euros) par rapport à 2012.

Cette augmentation est intégralement portée par les dépenses de personnel qui progressent de 2,5 % (+ 219,7 millions d'euros), elle-même imputable au poids croissant de la contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » qui est majoré de 7,6 % (+195,5 millions d'euros). En effet, cette contribution mise à part, les dépenses de titre 2 diminuent de 0,6 % (- 36,5 millions d'euros), du fait de la suppression de 2 203 équivalents temps plein (ETP).

Les autres dépenses (fonctionnement, investissement et intervention) reculent de 1,3 % en AE (- 39,3 millions d'euros) et de 4,9 % en CP (- 142,3 millions d'euros). Leur diminution est réalisée, selon le Gouvernement, grâce à un « ensemble de mesures de modernisation » dont il n'est pas réellement précisé la teneur concrète, ce que regrettent vos rapporteurs spéciaux.

3°) Ces derniers ont également mis en évidence une maîtrise insuffisante des facteurs de croissance de la masse salariale, ce que les dépassements récurrents des crédits de titre 2 semblent confirmer. Par ailleurs, ils estiment que les dispositifs indemnitaires des ministères économiques et financiers constituent une faiblesse majeure de la gestion des dépenses de personnel. Aussi, le seul levier de maîtrise des dépenses de personnel actionné dans le cadre de cette mission est la réduction des effectifs et, notamment, le non-remplacement des départs en retraite.

4°) Vos rapporteurs spéciaux ont toutefois souhaité s'assurer que la réduction des effectifs ne se faisait pas au détriment du contrôle fiscal, conformément à l'engagement du Gouvernement de « sanctuariser » cette activité lors de la création de la direction générale des finances publiques (DGFiP). Ils ont, à ce sujet, constaté une réduction du nombre des contrôles fiscaux sur place (- 1,9 % entre 2006 et 2011). Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux ont mis en évidence une diminution du montant des pénalités appliquées, en dépit d'une hausse des droits recouvrés. C'est la raison pour laquelle ils se demandent si la réduction des effectifs parmi les fonctions support au contrôle n'a pas eu pour conséquence de contraindre les vérificateurs à privilégier les dossiers « de rendement », c'est-à-dire à cibler les contribuables pour lesquels les simples erreurs ou omissions sont plus aisément décelables, au détriment des affaires, plus complexes à traiter, de fraude fiscale.

Dès lors, ils estiment qu'il y a lieu de s'interroger sur le caractère suffisant des moyens du contrôle fiscal, notamment pour faire face au surcroît d'activité qui résultera de l'application du plan de lutte contre la fraude fiscale annoncé dans le cadre du collectif budgétaire de fin d'année par le Gouvernement.

5°) Cette question n'est pas sans lien avec la mesure lacunaire des gains de productivité au sein de la DGFiP que vos rapporteurs spéciaux avaient déjà mis en évidence. Il est en effet nécessaire de connaître les gains de productivité réalisés afin de piloter efficacement la réduction des effectifs sans que la qualité du service s'en trouve réduite. C'est pourquoi, ils recommandent à nouveau d'établir des indicateurs permettant de mesurer les gains de productivité réalisés au sein des différents services et pour chaque secteur d'activité de la direction générale.

II. La mission « Provisions »

1°) Comme le prévoit l'article 7 de la LOLF, la mission « Provisions » présente des crédits destinés au financement :

- d'une part, des « mesures générales en matière de rémunérations », objet d'une première dotation (programme 551) ;

- d'autre part, des « dépenses accidentelles » et des « dépenses imprévisibles », objet d'une seconde dotation (programme 552).

S'agissant d'une mission « spécifique » regroupant deux dotations, aucun objectif de performance n'est fixé.

2°) Le programme 552 se voit attribuer 462,1 millions d'euros d'autorisations d'engagement dont, à nouveau, 300 millions d'euros afin de constituer une provision susceptible de faire face à d'éventuelles prises à bail privées des administrations centrales et déconcentrées.

III. Le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »

1°) Entre 2012 et 2013, les crédits du compte d'affectation connaissent une forte progression, passant de 413 millions d'euros à 595 millions d'euros en AE (+ 44 %) et de 513 à 575 millions d'euros en CP (+12 %).

En 2013, le taux de la contribution au désendettement de l'Etat passe de 20 % à 25 %, conformément aux dispositions de l'article 47 de la loi de finances pour 2010.

Toutefois, le compte présente un déséquilibre de 75 millions d'euros en 2013, égal à la contribution au désendettement. Aussi la participation des cessions immobilières de l'Etat au désendettement ne peut-elle qu'être formelle.

2°) Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur la pertinence des choix réalisés dans le cadre du regroupement des services des ministères de l'écologie et du logement à La Défense pour lequel le collectif budgétaire de fin d'année prévoit l'ouverture de 542 millions d'euros en AE.

3°) Enfin, vos rapporteurs spéciaux s'inquiètent d'une redéfinition des objectifs de la politique immobilière de l'Etat. La loi de mobilisation du foncier public en faveur du logement semble avoir montré que la rationalisation du parc immobilier et le désendettement n'étaient plus des priorités. En effet, le programme posé par la loi précitée pourrait entraîner une perte de recettes de 210 millions d'euros pour l'Etat sur cinq ans. Aussi vos rapporteurs spéciaux souhaiteraient-ils que le Gouvernement s'engage à définir des objectifs précis et cohérents pour la politique immobilière de l'Etat.

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Au 10 octobre 2012, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 77 % des réponses portant sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », 100 % des réponses portant sur la mission « Provisions » et 95 % des réponses portant sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux.