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Projet de loi de finances pour 2013 : Immigration, asile et intégration

22 novembre 2012 : Budget - Immigration, asile et intégration ( rapport général - première lecture )

N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 16

IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION

Rapporteur spécial : M. Roger KAROUTCHI

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Mme Frédérique Espagnac, M. Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Roland du Luart, Aymeri de Montesquiou, Albéric de Montgolfier, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 (2012-2013)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Malgré la suppression, en 2010, du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, et en dépit du changement de majorité intervenu à l'issue des élections de mai 2012, l'existence de la mission « Immigration, asile et intégration » n'a pas été remise en cause. Au regard de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), il est satisfaisant de constater que la maquette budgétaire et son pilotage administratif par un secrétariat général à l'immigration et à l'intégration (SGII), sous l'autorité du ministre de l'intérieur, sont préservés.

2. Les dotations de la mission sont en forte hausse en 2013 par rapport à 2012, année elle-même marquée par une augmentation importante. Les crédits de paiement passent ainsi de 593,5 millions d'euros en 2012 à 670,9 millions d'euros en 2013, soit une progression de plus de 13 %. Par rapport à la loi de finances initiale pour 2011, la hausse s'établit, à périmètre constant, à 30 %.

3. Cette augmentation se reflète dans le plafond de la loi de programmation triennale pour 2013-2015, porté à 670 millions d'euros pour 2013, contre 535 millions dans le triennal 2011-2013. Votre rapporteur spécial relève que la prévision de réduction progressive des dépenses, pour atteindre 637 millions d'euros en 2015, est peu crédible à flux de demandes d'asile constant.

4. La hausse des crédits est le fait des dépenses liées à l'asile (traitement des demandes et soutien aux demandeurs d'asile), comprises dans l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme n° 303 « Immigration et asile ». Les crédits de cette action progressent de 22,5 % par rapport à 2012, pour atteindre 501 millions d'euros. Ainsi, l'asile représente désormais 75 % des dépenses totales de la mission.

5. La subvention pour charges de service public de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), financée par l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile », est portée à 37,1 millions d'euros, soit une hausse de 8 % par rapport à 2012, permettant le recrutement de dix contractuels. A cet égard, le recrutement de 30 officiers de protection supplémentaires en 2011 et 2012 n'a pas encore entraîné de réduction des délais inquiétants de traitement, qui s'établissent en moyenne à 179 jours au 30 juin 2012.

6. La dotation pour le financement des centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) est fixée à 198 millions d'euros en 2013. La légère augmentation des crédits par rapport à 2012 correspond à la création de 1 000 places supplémentaires, permettant de porter le parc de CADA à 22 410 places à la fin de l'année 2013.

7. Les crédits pour l'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente (ATA) connaissent une hausse respective de  37,4 % et de 56,1 % par rapport à 2012, qui devrait permettre de sortir la mission de l'insincérité budgétaire. Toutefois, les dotations, inférieures aux prévisions d'exécution en 2012, pourraient se révéler insuffisantes dans un contexte de maintien d'une forte demande d'asile.

8. Les crédits destinés à la lutte contre l'immigration irrégulière sont en diminution de 11 % par rapport à 2012. La réduction porte sur deux postes principaux : le fonctionnement des centres de rétention administrative, grâce à une rationalisation des coûts, et les frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière.

9. Le programme n° 104 « Intégration et accès à la nationalité française », qui représente moins de 10 % des dépenses de la mission, voit ses crédits diminuer de 5,4 millions d'euros par rapport à 2012 (- 7,5 %). Cette diminution est partiellement compensée par une hausse des fonds de concours en provenance des fonds européens.

10. La subvention pour charge de service public versée à l'office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) se contracte de 1,7 million d'euros (- 12,7 %) par rapport à 2012. Cette baisse, combinée à la réduction du plafond des taxes affectées à l'opérateur, pose la question des missions devant être conservées ou abandonnées par l'office. Elle interdit d'envisager le relèvement du niveau de langue visé dans le cadre des formations linguistiques, préconisé par votre rapporteur spécial.

A la date limite de réponse du 10 octobre, prévue par l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le ministère de l'intérieur avait répondu à 54 des 54 questions formulées par votre rapporteur spécial, soit un taux de réponse de 100 %.

I. LA MISSION « IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION » : UNE ARCHITECTURE PRÉSERVÉE, DES CRÉDITS PARTIELLEMENT REDIMENSIONNÉS

A. LE MAINTIEN JUSTIFIÉ D'UNE MISSION DÉDIÉE À LA POLITIQUE D'IMMIGRATION, D'ASILE ET D'INTÉGRATION

1. Une mission conservée sous le pilotage du Secrétariat général à l'immigration et à l'intégration

En 2007, la création de la mission « Immigration », à l'occasion du projet de loi de finances pour 2008, a accompagné celle d'un ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire. Dans ce cadre, une nouvelle administration consacrée au pilotage et au suivi de cette politique a été mise en place, regroupant des personnels des ministères du travail, de l'intérieur, des affaires étrangères, de l'économie et des finances et du budget.

Suite à la disparition du ministère dédié en novembre 2010, cette administration a été conservée sous le titre de Secrétariat général à l'immigration et l'intégration (SGII) sous la tutelle du ministre de l'intérieur. Le décret d'attribution du 24 mai 2012 a confirmé cette autorité du ministre de l'intérieur sur le SGII s'agissant du nouveau Gouvernement mis en place à l'issue des élections de mai 20121(*).

Ce transfert de tutelle, pas plus que le changement de gouvernement intervenu en 2012, n'ont donc remis en question l'existence du SGII ni modifié son architecture et son rôle dans la conduite de la politique nationale d'immigration. D'un point de vue budgétaire, la responsabilité unique du secrétaire général permet en effet d'assurer la cohérence des actions et la simplicité de la gestion des crédits entre l'ensemble des dispositifs d'immigration, d'accueil et d'intégration dont il a la responsabilité. Le SGII souligne ainsi, en réponse au questionnaire budgétaire, que « le responsable de programme peut gérer de façon plus souple des crédits qui, par ailleurs, peuvent avoir des interactions entre eux (par exemple entre les ressources allouées à l'OFPRA et les dépenses d'hébergement des demandeurs d'asile) ».

Au total, comme votre rapporteur spécial s'en félicitait déjà lors de l'examen du projet de loi de règlement des comptes de l'année 2011, le maintien d'une mission et de son cadre unique de pilotage par le SGII « permettra d'assurer un suivi pérenne de la politique d'immigration, dont la mission budgétaire, depuis cinq ans, a illustré la cohérence »2(*). Au-delà des orientations politiques et des objectifs stratégiques fixés par le nouveau Gouvernement, son utilité en termes d'information et de contrôle du Parlement sur la politique menée justifie pleinement le maintien d'une mission dédiée au sein du budget général.

2. L'immigration et l'intégration, une politique interministérielle et transversale

La mission « Immigration, Asile et Intégration » ne représente qu'une part mineure des dépenses de l'État liées à la politique d'immigration. D'après le document de politique transversale (DPT) « Politique française de l'immigration et de l'intégration » annexé au présent projet de loi de finances, dix-neuf programmes concourent au total à cette politique publique, dans des domaines très divers : enseignement supérieur, politique sanitaire, sécurité, accès à la culture, etc. Outre le ministère de l'intérieur, responsable à titre principal de la politique d'immigration, sept autres ministères y contribuent :

- le ministère des affaires étrangères ;

- le ministère de la justice ;

- le ministère de l'économie et des finances ;

- le ministère des affaires sociales et de la santé ;

- le ministère de l'égalité des territoires et du logement ;

- le ministère du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social ;

- le ministère de la culture et de la communication.

Au total, le DPT évalue à 4,475 milliards d'euros les crédits consacrés en 2013 à la mise en oeuvre de la politique d'immigration et d'intégration, soit une augmentation de 3,8 % par rapport à la loi de finances pour 2012.

On peut cependant regretter que certains programmes ne figurent toujours pas dans le DPT, en particulier :

- le programme n° 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », au titre des crédits des personnels en charge de la délivrance des visas ;

- le programme n° 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », au titre des dispositifs d'hébergement d'urgence de droit commun.

3. La préservation de la maquette budgétaire

Comme l'année dernière, la maquette budgétaire est caractérisée par sa stabilité, que contribue à expliquer l'existence du SGII comme état-major de tutelle bien identifié.

Les deux programmes de la mission, le programme n° 303 « Immigration et asile » et le programme n° 104 « Intégration et accès à la nationalité française », sont conservés dans leur ancienne architecture, comportant quatre actions chacun. Ils se caractérisent par un fort déséquilibre en termes de crédits budgétaires, avec un poids prépondérant des dépenses liées à la garantie du droit d'asile et au soutien des demandeurs d'asile, regroupés au sein de l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme n° 303, qui concentre à elle seule 74,7 % de l'ensemble des crédits de la mission dans le présent projet de loi.

La seule modification notable par rapport au projet de loi de finances pour 2012 est le transfert des crédits de titre 2 (charges de personnel) du SGII depuis le programme n° 303 vers le programme n° 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ». L'action n° 4 « Soutien » du programme n° 303 ne comporte donc plus de crédits de personnel et retrace désormais principalement les dotations de support liées à l'immobilier et aux systèmes informatiques. A cet égard, il n'est pas interdit de voir dans ce transfert des crédits de personnel une forme de pérennisation de l'intégration du SGII au sein du ministère de l'intérieur.

Le maintien de l'architecture du programme est un vrai motif de satisfaction, car il facilite le suivi de l'évolution des dotations budgétaires, particulièrement dans un contexte de forte hausse des crédits, comme proposée pour l'exercice 2013.


* 1 Décret n° 2012-771 du 24 mai 2012 relatif aux attributions du ministre de l'intérieur.

* 2 Contribution de Roger Karoutchi, rapporteur spécial, au sein du rapport général n° 658 (2011-2012) de François Marc, rapporteur général, tome II, p. 256.