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Projet de loi de finances pour 2013 : Immigration, asile et intégration

22 novembre 2012 : Budget - Immigration, asile et intégration ( rapport général - première lecture )

B. DES DÉPENSES RÉÉVALUÉES DANS LE CADRE DE LA PROGRAMMATION TRIENNALE

La loi de finances pour 2012 marquait déjà une rupture avec les lois de finances initiales des années précédentes, avec une augmentation conséquente des crédits (+ 12,6 % en crédits de paiement), concentrée sur les dépenses liées à l'asile du programme n° 303. Cette rupture est confirmée et accentuée par le présent projet de loi de finances, qui procède en particulier à un nouveau rebasage des crédits liés aux demandeurs d'asile.

1. La forte augmentation du plafond triennal lié à la réévaluation de l'asile

Le plafond triennal 2011-2013 prévoyait une baisse progressive des dépenses de la mission de 552 millions d'euros en 2011 à 535 millions d'euros en 2013. Toutefois, dans un contexte de forte hausse de la demande d'asile, les plafonds du triennal ont été systématiquement dépassés lors des deux premières années de l'exercice (2011 et 2012). En particulier, pour 2012, les crédits prévus en loi de finances initiale ont dépassé de 84,3 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 77,5 millions d'euros en crédits de paiement (CP) les plafonds fixés par la loi de programmation, soit un dépassement de respectivement 15,3 % et 14 %.

La nouvelle loi de programmation triennale pour 2013-2015 procède à une augmentation significative des plafonds de crédits de la mission. Pour l'année 2013, le plafond est fixé à 670 millions d'euros, contre 535 millions d'euros dans la loi de programmation 2011-2013 (+ 25,2 %). Le triennal prévoit cependant une forte baisse lors des prochaines années, pour parvenir à 637 millions d'euros en 2015.

A périmètre et flux de demandeurs d'asile constants, une telle réduction, s'agissant de dépenses essentiellement contraintes, semble peu crédible. Pour être effective, elle devrait nécessiter à la fois une amélioration des dispositifs de garantie du droit d'asile pour en limiter structurellement le coût, et une forte réduction des dépenses d'intervention dites « pilotables », notamment celles destinées aux actions d'intégration des étrangers.

Plafonds des crédits de paiement des programmations pluriannuelles

(en millions d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

Plafond des crédits du triennal 2011-2013

552

546

535

   

Crédits LFI

561

625

670

   

Plafond des crédits du triennal 2013-2015

   

670

659

637

Source : Commission des finances, d'après les projets annuels de performances

2. Des dépenses d'intervention « pilotables » en baisse

Dans le rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques, il a été fixé un double objectif de réduction de 7 % des dépenses de fonctionnement et des dépenses d'intervention pilotables.

S'agissant des dépenses de fonctionnement, la situation apparaît contrastée. Certaines actions connaissent une baisse significative, en particulier la subvention pour charges de service public (SCSP) de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII, - 13 %) et les crédits de fonctionnement de la sous-direction des naturalisations (- 7 %).

En revanche, le poids des loyers budgétaires au sein des dépenses de fonctionnement du SGII explique une diminution plus faible des crédits de fonctionnement globaux (- 4 %). De ce point de vue, les objectifs de réduction de ces derniers ne pourront, à terme, être tenus qu'au prix de la mise en oeuvre d'une politique de rationalisation immobilière cohérente.

Par ailleurs, l'objectif de réduction des délais de traitement de la demande d'asile explique l'augmentation des crédits destinés à l'OFPRA, ainsi que celle de son plafond d'emploi (cf. infra).

S'agissant des dépenses d'intervention pilotables, c'est-à-dire hors dépenses de guichet, « l'objectif global est dépassé avec une baisse globale de 8 % en 2013 par rapport à la LFI 2012 », comme l'indique le ministère dans ses réponses au questionnaire budgétaire. Il convient de souligner que ces dépenses couvrent principalement les actions d'intégration du programme n° 104.

Dès lors, l'augmentation des crédits de la mission est le fait des dépenses d'intervention non pilotables, qui correspondent aux dépenses de l'hébergement d'urgence et de l'allocation temporaire d'attente (ATA). Ces deux derniers dispositifs représentent à eux seuls, en 2013, une augmentation de 85 millions d'euros, soit 47 %, par rapport aux dotations pour 2012.

3. Une mission de plus en plus tournée vers les dépenses d'intervention en faveur de l'accueil des demandeurs d'asile

Le présent projet de loi de finances est marqué par la réévaluation des dépenses liées à l'asile, contenues dans l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme n° 303 « Immigration et asile ». Cette réévaluation explique la progression des crédits globaux de la mission, qui s'établissent, pour 2013, à 670,9 millions d'euros en CP contre 593,5 millions en 2012, soit une augmentation globale de 13 %.

Le rebasage des dépenses d'asile, conduit dans un objectif de sincérité budgétaire, impacte l'ensemble des sous-actions, mais plus particulièrement les deux dispositifs traditionnellement sous-budgétés que sont l'hébergement d'urgence et l'ATA.

Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 2013 poursuit la diminution des crédits du programme n° 104, en particulier des actions d'intégration, déjà engagée depuis plusieurs années, ainsi que celle des dépenses de fonctionnement de l'administration. Il opère également une diminution des dépenses liées à la lutte contre l'immigration irrégulière, à travers une baisse des crédits de fonctionnement des centres de rétention administration (CRA) et des frais d'éloignement des étrangers.

Au total, ces évolutions, combinées à l'évolution de la maquette budgétaire qui voit le transfert des crédits de personnel du SGII vers le programme n° 216, accentue encore, par rapport à 2012, la forte orientation de la mission sur les dépenses liées à l'exercice du droit d'asile. Comme le montre le graphique ci-dessous, ces dernières représentent près de 75 % des dépenses totales, contre moins de 65 % en 2012.

Évolution des crédits de paiement des programmes de la mission
« Immigration, asile et intégration »

(en milliers d'euros)

Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Répartition des crédits de paiement de la mission
« Immigration, asile et intégration »

Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013