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Projet de loi de finances pour 2013 : Médias, livre et industries culturelles

22 novembre 2012 : Budget - Médias, livre et industries culturelles ( rapport général - première lecture )

N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 18

MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Rapporteur spécial : M. Claude BELOT

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Mme Frédérique Espagnac, M. Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Roland du Luart, Aymeri de Montesquiou, Albéric de Montgolfier, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 (2012-2013)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Mission « Médias, livre et industries culturelles »

Les crédits inscrits dans la mission « Médias, livre et industries culturelles » s'élèvent pour 2013 à 1 211,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 1 218,9 millions d'euros en crédits de paiement (CP). A périmètre constant, la dotation diminue de 5,4 % par rapport à 2012. Toutefois, le taux global de progression des crédits de la mission masque des évolutions contrastées des dotations versées à chacun des programmes.

Dans le cadre de la nouvelle programmation triennale 2013-2015, les crédits de la mission accuseront une baisse de 20,7 %, évolution dont votre rapporteur spécial craint qu'elle ne soit difficile à respecter, compte tenu de la dynamique des dépenses.

Le programme 180 « Presse »

Les crédits du programme 180 « Presse » s'élèvent à 516,1 millions d'euros en AE comme en CP. L'augmentation apparente de la dotation par rapport à 2012 s'explique par une mesure de périmètre. Une fois ce facteur « neutralisé », les moyens du programme régressent globalement de près de 5 %. Dans le détail des actions, si les aides directes à la presse diminuent, les crédits dévolus aux abonnements de l'Etat à l'Agence France Presse (AFP) progressent de 1,8 %.

Le principal enjeu de l'année 2013 pour le programme 180 consistera à approfondir la mise en oeuvre de la réforme des aides directes à la presse écrite, largement initiée en 2012, à travers un ciblage encore plus sélectif des différents types d'aides, dans un contexte économique très dégradé, et à négocier le nouveau contrat d'objectifs et de moyens (COM) de l'AFP. La réforme du statut de cette dernière est pour le moment suspendue aux résultats des négociations en cours avec la Commission européenne.

Enfin, votre rapporteur spécial réitère son souhait de voir compléter le dispositif de performance du programme, afin de rendre possible une évaluation qualitative, et pas seulement quantitative, des aides directes à la presse.

Le programme 334 « Livre et industries culturelles »

Les crédits du programme 334 « Livres et industries culturelles » s'élèvent à 260,1 millions d'euros en AE et 268 millions d'euros en CP, ce qui représente une relative stabilité par rapport aux moyens accordés en 2012. Toutefois, alors que les crédits dédiés à la politique du livre, qui représentent 95 % des moyens du programme, régressent de 3 %, ceux dévolus aux industries culturelles bénéficieront d'une hausse proche de 7 %.

La Bibliothèque nationale de France (BnF) subira ainsi une réduction de sa subvention pour charges de service public, évolution qui correspond aux engagements du Gouvernement de faire contribuer les opérateurs au redressement des finances publiques. La rénovation du Quadrilatère Richelieu devra être suivie avec attention, tant les dérives financières et calendaires des chantiers culturels sont fréquentes.

Le Centre national du livre (CNL) a fait l'objet de plusieurs travaux de contrôle en 2012, qui critiquent globalement le manque de sélectivité dans les aides distribuées et la mesure encore trop partielle de l'efficience des dispositifs de soutien.

Dans le domaine des industries culturelles, la musique enregistrée bénéficiera d'un renforcement des crédits centraux d'intervention. A l'inverse, la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI) subira une réduction brutale de sa dotation (- 27,3 %), ce qui pourrait obérer sa capacité à mener à bien ses différentes missions en 2013. Votre rapporteur spécial relève l'efficacité du dispositif de réponse graduée, dont l'effet pédagogique permet de réduire massivement le nombre d'infractions constatées entre la première et la troisième phase du dispositif de prévention. Malgré tout, le champ d'action de la réponse graduée demeure très restreint et ne couvre pas l'intégralité des pratiques de téléchargement illégal.

Le secteur des industries culturelles étant confronté à la révolution numérique, la ministre de la Culture et de la communication a lancé une mission de réflexion et de concertation sur les contenus numériques et la politique culturelle à l'ère du numérique, menée par Pierre Lescure, et dont les conclusions sont attendues au printemps 2013.

Les réflexions sur la création d'un Centre national de la Musique (CNM), sur le modèle du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), ont progressé en 2012, mais la mise en oeuvre concrète de ce nouvel outil de politique publique achoppe pour le moment sur la question cruciale de son financement.

Le programme 313 « Contribution à l'audiovisuel et à la diversité radiophonique »

Les crédits de paiement du programme 313 « Contribution à l'audiovisuel et à la diversité radiophonique » s'élèvent à 285,4 millions d'euros, dont 89,8 % financent France Télévisions au titre de la compensation liée à la suppression de la publicité entre 20h00 et 6h00, et 10,2 % abondent le Fonds de soutien à l'expression radiophonique (FSER).

Compte tenu de l'achèvement du passage à la télévision numérique terrestre (TNT) le 30 novembre 2011, l'action 2 dédiée à cet événement disparaît.

La dotation du FSER sera maintenue en 2013 à un niveau élevé de 29 millions d'euros. 600 radios associatives bénéficient chaque année de cette aide, laquelle représente 40 % de leurs ressources. Dans un contexte budgétaire particulièrement tendu, votre rapporteur spécial estime qu'il est vital que les radios associatives développent encore davantage leurs ressources propres pour assurer leur fonctionnement.

Le bilan de la réforme du FSER s'avère globalement positif. Celle-ci a notamment permis de recentrer les travaux de la commission du Fonds sur les seules demandes de subventions sélectives.

La mesure de l'efficacité de la dotation des radios associatives dans le domaine du maintien de la cohésion sociale reste complexe et ne permet pas une évaluation réelle de l'objectif.

France Télévisions : programme 313 « Contribution à l'audiovisuel et à la diversité radiophonique » de la mission « Médias, livre et industries culturelles », et programme 841 « France Télévisions » du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public »

La dotation globale de France Télévisions diminue de 3,8 % en 2013, à hauteur de 2 499,5 millions d'euros. Cette évolution contraste avec la hausse constatée l'année dernière et intervient après une année 2012 difficile pour l'entreprise, marquée par des moyens inférieurs aux prévisions, qu'il s'agisse des ressources publiques ou des recettes publicitaires.

Elle a pour conséquence de modifier la trajectoire de ressources publiques prévue par le plan d'affaires du contrat d'objectifs et de moyens (COM) 2011-2015 adopté il y a un an, ce qui nécessitera l'ouverture d'une nouvelle négociation entre l'Etat et France Télévisions, afin de redéfinir les missions du groupe audiovisuel en adéquation avec les moyens disponibles.

Votre rapporteur spécial relève que la Cour des comptes, dans son rapport public annuel publié en février 2012, avait critiqué à juste titre le caractère fragile des hypothèses retenues dans le nouveau COM, enjoignant à cet égard d'accorder une vigilance particulière à la préservation de l'équilibre financier de France Télévisions. Cette recommandation sera d'autant plus impérative en 2013, dans un contexte encore plus contraint que l'année dernière.

Enfin, votre rapporteur spécial salue l'adaptation du dispositif de performance du programme 841 pour le mettre en cohérence avec celui du nouveau COM, ce qui devrait faciliter l'évaluation de l'action de France Télévisions au titre de ses différentes missions.

Action audiovisuelle extérieure : programme 115 « Action audiovisuelle extérieure » de la mission « Médias, livre et industries culturelles », et programme 844 « Contribution au financement de l'action audiovisuelle extérieure » du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public »

La dotation globale de l'AEF restera stable en 2013, à hauteur de 317,6 millions d'euros, soit - 0,3 % par rapport à 2012. Les crédits dédiés à la radio Médi 1 diminueront pour leur part de 1,6 à 1 million d'euros. La stabilité de la dotation globale de l'AEF entre 2012 et 2013 contraste avec la régression significative des crédits constatée l'année dernière. Elle se justifie par la volonté de préserver l'AEF dans un contexte en profonde mutation.

En effet, l'année 2012 a été marquée par la fusion juridique de l'AEF et de ses filiales France 24, RFI et MCD, TV 5 Monde restant pour sa part un partenaire. Votre rapporteur spécial prend acte du fait que l'AEF est parvenue à réaliser des synergies dans plusieurs domaines. Il appelle de ses voeux la poursuite de cette dynamique, mais regrette cependant qu'aucune information quantifiable ne soit disponible concernant les économies réalisées grâce à la mutualisation des compétences entre les différentes entités de l'audiovisuel extérieur de la France.

En outre, le déménagement de RFI à proximité des locaux de France 24 a débuté en mars, avant d'être suspendu puis validé par le nouveau Gouvernement, non sans conséquence pour Radio France, qui risque de devoir retarder les travaux associés à la rénovation de la Maison de la Radio. Par ailleurs, un plan de sauvegarde de l'emploi a été mis en oeuvre, avec une prévision de 111 départs en 2012, répartis entre les différentes entités de l'AEF.

Dans un contexte particulièrement tendu, lié à l'appréhension des réformes par les personnels de France 24 et de RFI, la ministre de la Culture et de la communication a confié en juin à Jean-Paul Cluzel une mission d'évaluation de la fusion en cours, qui a conclu à la pertinence de la fusion juridique et du rapprochement géographique, mais a en revanche jugé inopportune la fusion des rédactions de France 24 et de RFI.

Une nouvelle présidente vient d'être nommée à la tête de l'AEF. Celle-ci a fait part de ses ambitions devant les commissions chargées des affaires culturelles du Sénat et de l'Assemblée nationale. Dans ce contexte en mutation, l'élaboration du COM, qui aurait dû être signé au printemps 2012, a été une nouvelle fois repoussée. Votre rapporteur spécial appelle donc de ses voeux une action rapide de la nouvelle direction de l'AEF à cet égard.

Il est en effet difficilement justifiable de laisser perdurer une situation qui prive la représentation nationale des éléments d'information nécessaires à la compréhension et à la surveillance de l'usage qui est fait des deniers publics en matière d'audiovisuel extérieur.

Compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public »

Les ressources issues de la contribution à l'audiovisuel public (CAP), retracées dans le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », s'élèvent pour 2013 à 3 397,7 millions d'euros, contre 3 290,4 millions d'euros en 2012, soit une hausse de 3,26 % qui profite principalement au programme 841 « France Télévisions ». Cette évolution favorable s'explique par l'ajustement de la contribution à l'audiovisuel public à la prévision d'inflation pour 2013 et par la hausse de deux euros supplémentaires prévue par l'article 39 du projet de loi de finances pour 2013. En revanche, les autres organismes audiovisuels publics (Arte France, Radio France et l'Institut national de l'audiovisuel) subiront une réduction - certes modérée - de leurs crédits, au titre de leur participation à la réduction des déficits publics.

Le programme 842 « Arte France »

Les crédits du programme 842 « Arte France » s'élèvent à 268,4 millions d'euros, soit une régression de 0,3 % par rapport à 2012. Cette réduction intervient après deux années consécutives de forte hausse. Si elle marque une rupture avec la trajectoire financière prévue par le COM 2012-2016, elle s'explique par le contexte budgétaire très contraint et la nécessaire maîtrise des dépenses publiques, à laquelle tous les organismes publics ont vocation à participer. Votre rapporteur spécial souligne toutefois que le niveau limité de la réduction des crédits marque la reconnaissance du rôle d'Arte, chaîne très spécifique dans le paysage audiovisuel européen.

En 2012, Arte France a connu plusieurs succès, en accord avec les objectifs de son nouveau COM. L'entreprise est notamment parvenue à augmenter sa part de marché grâce à une réforme ambitieuse de la grille de ses programmes. De même, les audiences de la chaîne sur Internet sont en progression constante. Par ailleurs, votre rapporteur spécial souligne la gestion rigoureuse de la chaîne, dont les ressources commerciales se sont avérées particulièrement dynamiques. Enfin, le dispositif de performance du programme 842 a été adapté pour être cohérent avec celui du nouveau COM.

Néanmoins, quelques zones d'ombre subsistent. En effet, l'année 2013 s'annonce difficile. La chaîne devra effectuer des arbitrages pour conduire la plupart de ses missions malgré des ressources publiques en baisse, et des recettes publicitaires qui auront sans doute tendance à se réduire, dans un contexte de plus en plus concurrentiel marqué par l'arrivée de six nouvelles chaînes gratuites sur la TNT à partir de décembre 2012.

Le programme 843 « Radio France »

Les crédits du programme 843 « Radio France » s'élèvent à 624,6 millions d'euros, soit une régression de 0,5 % par rapport à 2012. Cette évolution contraste avec la tendance observée au cours des deux dernières années, marquées par une progression des ressources publiques du groupe de l'ordre de 3 %. Dans ces conditions, l'entreprise sera amenée à fournir des efforts significatifs sur son budget de fonctionnement en 2013 et à revoir certains des objectifs fixés dans le COM 2010-2014.

L'évolution du chantier de rénovation de la Maison de la Radio appelle une vigilance toute particulière. En effet, il existe un fort risque de retard sur la suite du chantier, dû à la suspension, pendant quelques mois, du déménagement de RFI dans les locaux de France 24 à Issy-les-Moulineaux. Par ailleurs, le chantier est également menacé d'une dérive financière, à travers l'identification, en 2012, de surcoûts imprévus par Radio France.

Enfin, votre rapporteur spécial salue l'évolution du dispositif de performance du programme 843, notamment à travers l'introduction d'un nouvel indicateur relatif à la fréquentation des concerts des formations musicales de Radio France, qui constituent un pan important de son activité.

Le programme 845 « Institut national de l'audiovisuel »

Les crédits du programme 845 « Institut national de l'audiovisuel » (INA) s'élèvent à 92,4 millions d'euros, soit une baisse de 0,5 % par rapport à 2012. Cette évolution contraste, de nouveau, avec la tendance observée l'année dernière, au cours de laquelle l'INA avait vu ses ressources publiques augmenter de 2,1 %.

L'opérateur a revu à la baisse ses ressources propres, du fait de la conjoncture économique particulièrement dégradée. En revanche, ses charges d'exploitation devraient rester stables. L'INA vise donc un résultat à l'équilibre en 2013.

Enfin, votre rapporteur spécial relève une amélioration du dispositif de performance par rapport à 2012.

En application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, la date limite était fixée au 10 octobre 2012.

A cette date, votre rapporteur spécial n'avait reçu que 70 % des réponses attendues concernant la mission « Médias, livre et industries culturelles » et le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ». Il a cependant pu disposer de l'ensemble des réponses pour rédiger le présent rapport.