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Projet de loi de finances pour 2013 : Outre-mer

22 novembre 2012 : Budget - Outre-mer ( rapport général - première lecture )

B. LE PROGRAMME N° 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER »

L'évolution des crédits du programme

(en millions d'euros)

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2012

PLF 2013

Evolution

LFI 2012

PLF 2013

Evolution

Action 1 « Logement »

273,0

272,8

- 0,1%

214,1

227,0

+ 6,0 %

Action 2 « Aménagement du territoire »

208,9

184,9

- 11,5%

144,4

164,9

+ 14,2 %

Action 3 « Continuité territoriale »

51,5

51,5

+ 0,0%

51,5

51,5

-

Action 4 « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sport »

32,2

5,4

- 83,2%

32,2

5,4

- 83,2 %

Action 6 « Collectivités territoriales »

188,4

187,9

- 0,3%

158,3

161,4

+ 2,0 %

Action 7 « Insertion économique et coopération régionales »

1,8

2,0

+ 9,5%

1,8

2,0

+ 9,5 %

Action 8 « Fonds exceptionnel d'investissement »

17,0

50,0

+ 194,1%

19,0

25,9

+ 36,3 %

Action 9 « Appui à l'accès aux financements bancaires »

33,0

30,0

- 9,1%

7,0

7,5

+ 6,1 %

Total

805,8

784,3

- 2,7%

628,4

645,6

+ 2,7 %

Total à périmètre constant

(en ajoutant les crédits 2012 de l'agence de santé de Wallis-et-Futuna)

780,7

784,3

+ 0,5 %

603,3

645,6

+ 7,0 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

Comme l'indique le tableau ci-dessus, les crédits du programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » sont quasiment stables en ce qui concerne les AE (+ 0,5 %) et en hausse pour les CP (+ 7,0 %), à périmètre constant.

En valeur absolue, à périmètre courant, trois évolutions significatives apparaissent : la diminution de 24 millions d'euros en AE de l'action « Aménagement du territoire », la minoration de 26,8 millions d'euros en AE de l'action « Sanitaire, social, culturel, jeunesse et sports » et la hausse de 33 millions d'euros du fonds exceptionnel d'investissement.

1. Une situation du logement en outre-mer qui reste très tendue
a) Des réalisations qui ne représentent qu'un tiers des besoins annuels

Comme l'indique le tableau ci-dessous, le nombre de logements sociaux neufs financés dans les cinq départements d'outre-mer est en augmentation depuis 2007. En 2011, 8 107 logements ont été financés, dont près de la moitié à La Réunion, soit une hausse de plus de 53 % par rapport à l'année 2007.

Nombre de logements sociaux neufs financés

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Guadeloupe et Saint Martin

1 803

1 577

1 491

1 221

1 589

1 656

Martinique

597

418

729

701

1 042

1 099

Guyane

704

1 029

1 027

1 077

1 156

1 261

La Réunion

2 761

2 144

2 275

3 031

3 561

3 929

Mayotte

65

120

136

158

144

162

Total

5 930

5 288

5 658

6 188

7 492

8 107

Source : réponses au questionnaire adressé par votre commission des finances

Toutefois, au regard des besoins des départements d'outre-mer, ces réalisations s'avèrent très insuffisantes. D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux auprès du ministère chargé de l'outre-mer, le nombre de demandes de logements sociaux s'élevait, pour l'ensemble de ces territoires, à plus de 70 000. Or, la croissance démographique des départements d'outre-mer ne permet pas d'envisager une diminution de cette demande.

D'après les projections effectuées par la délégation générale à l'outre-mer, ce sont environ 20 500 logements par an, d'ici à 2030, qui devraient être construits dans l'ensemble des cinq départements d'outre-mer pour répondre à la demande des populations locales. Même en augmentation, la réalisation de 8 107 logements sociaux neufs en 2011 ne représente donc qu'environ 40 % du niveau nécessaire pour faire face aux besoins annuels.

b) Les crédits de paiement de la ligne budgétaire unique (LBU) en hausse

Le montant de la LBU est en très légère baisse en AE (- 290 000 euros) mais en hausse de 6 % en CP (+ 12,9 millions d'euros).

Montant des crédits consacrés à la ligne budgétaire unique

(en millions d'euros)

Source : projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances

L'augmentation des CP de la LBU devrait permettre d'éviter une nouvelle hausse du montant des impayés de l'Etat vis-à-vis des bailleurs sociaux. Cette dette, qui résultait jusqu'en 2006 d'une sous-budgétisation des CP de la LBU par rapport à ses AE, s'élevait à 115 millions d'euros cette année là14(*). Le rapprochement des AE et des CP, prôné par votre commission des finances, a été mis en oeuvre et la dette a pu être largement comblée.

D'après les informations transmises par le ministère chargé de l'outre-mer, le montant des factures impayées au 31 décembre 2011 s'élevait à 6,7 millions d'euros, ce qui correspond à un volume compatible avec les délais de fin de gestion. On soulignera néanmoins qu'il n'était que de 2,9 millions d'euros au 31 décembre 2010.

c) Un dispositif de défiscalisation du logement social qui a permis d'atteindre des résultats encourageants en termes de logements financés

Trois ans après l'adoption de la Lodeom, vos rapporteurs spéciaux ont souhaité mettre en oeuvre une mission de contrôle, en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), afin d'évaluer l'efficacité de ce dispositif de défiscalisation du logement social en outre-mer15(*).

Au terme de cette mission de suivi, ils sont en mesure d'affirmer que ce dispositif a su séduire les contribuables-investisseurs et drainer ainsi des ressources importantes au profit de la construction de logements sociaux, qu'on peut estimer pour l'année 2012 à un montant d'environ 150 millions d'euros.

Vos rapporteurs spéciaux se réjouissent des premiers résultats en termes de logements sociaux financés, dont le nombre a augmenté de 70 % en 2011 par rapport à la moyenne des années 2006-2009. Le nombre de mises en chantier prend la même direction et celle des logements livrés devrait suivre. On peut ainsi considérer que la réforme commence à atteindre ses objectifs.

S'agissant du coût du dispositif, vos rapporteurs spéciaux n'ont pas occulté les différentes critiques qui ont pu être formulées à son encontre. Ils concluent néanmoins que cette aide fiscale se révèle plus efficace et pertinente que d'autres dispositifs analogues, comme l'a par exemple reconnu le rapport du comité « d'évaluation des dépenses fiscales et niches sociales », et se justifie donc malgré son surcoût.

Vos rapporteurs spéciaux ont néanmoins recommandé certaines évolutions du dispositif (cf infra) afin de garantir une meilleure adaptation de l'offre de logement à la demande, celle-ci tendant à avoir un profil de plus en plus social, et ont formulé certaines propositions à même de mobiliser la ressource foncière, dont la rareté demeure un frein à la construction de logement social en outre-mer.

Ils s'inquiètent cependant que l'administration puisse profiter de cette ressource complémentaire pour sous-utiliser les crédits de la « ligne budgétaire unique », qui finance également la construction de logement social en outre-mer. Ils insistent sur la nécessité que la ligne budgétaire unique (LBU) demeure le socle de la politique du logement social en outre-mer et que l'aide fiscale vienne bien s'ajouter aux crédits budgétaires, et non s'y substituer.

 

Principales propositions et recommandations formulées
par vos rapporteurs spéciaux dans leur rapport sur la défiscalisation
du logement social outre-mer

 
 

1. Améliorer le fonctionnement de la procédure d'agrément

- Mise en place d'un chef de file au niveau du Bureau des agréments, pour fixer des objectifs et fournir chaque année un tableau de bord sur le délai de traitement de chaque dossier ;

- Suppression du seuil de 2 millions d'euros en deçà duquel les projets ne font pas l'objet d'un agrément de l'administration fiscale, afin d'avoir une vision exhaustive du dispositif.

2. Clarifier les règles de cumul de la ligne budgétaire unique et de l'aide fiscale

- Définition de niveaux de contribution selon des critères précis, définis à l'avance, la législation actuelle laissant une trop grande marge de manoeuvre aux DEAL.

3. Adapter l'offre de logement à la demande réelle

- Relèvement du taux minimum de 30 % de logements locatifs sociaux (LLS) et logements locatifs très sociaux (LLTS) par programme ;

- Introduction de cette même exigence d'une part de logements LLS et LLTS dans le cas de la défiscalisation à l'impôt sur les sociétés (article 217 undecies du CGI) ;

- Développement du financement de logements pour personnes âgées (établissements pour hébergement des personnes âgées dépendantes -EPHAD - ou maisons d'accueil) afin d'anticiper la demande.

4. Améliorer la connaissance de la demande de logement outre-mer

- Mise en oeuvre, dans chaque collectivité, sous la responsabilité de la DEAL, d'un état des lieux du logement, en concertation avec les acteurs locaux ;

- Définition, dans chaque collectivité, d'une échéance claire de résorption de la demande de logements sociaux ;

- Lancement d'une réflexion, dans chaque territoire, sur le parcours résidentiel, afin de permettre aux populations de sortir du logement locatif social.

5. Mobiliser la ressource foncière

- Mise en place des groupements d'intérêt public Indivision prévus par la LODEOM ;

- Généralisation des établissements publics fonciers ;

- « Fléchage » vers les fonds régionaux d'aménagement foncier urbain (FRAFU) des crédits de la LBU non consommés, afin de faciliter la viabilisation des terrains et donc accroître la ressource foncière disponible.

 
2. Le financement de la politique contractuelle de l'Etat en outre-mer

L'action n° 2 « Aménagement du territoire » du programme n° 123 « Conditions de vie en outre-mer » regroupe essentiellement les crédits liés au financement des contrats de projets et des contrats de développement passés entre l'Etat et les collectivités territoriales d'outre-mer. Ils représenteront, en 2013, 184,9 millions d'euros en AE et 164,9 millions d'euros en CP, soit une diminution importante en AE (- 11,5 %) et une hausse tout aussi importante en CP (+ 14,2 %).

Le ministère chargé de l'outre-mer indique que la situation des impayés au titre de ces contrats s'est de nouveau détériorée.

Pour l'année 2010, le montant des restes à payer sur l'ensemble des contrats était de 101 millions d'euros. Mais fin 2011, ce montant doublait pratiquement à 201,4 millions d'euros.

D'après le ministère des outre-mer, cette hausse se justifie par :

- la différence entre le volume d'AE et de CP prévu dans le triennal 2011-2013, qui a été fondée sur un échéancier théorique de consommation de crédits de paiement - 20 % par an sur 5 ans - qui sous estime le besoin réel : en 2008 et 2009, les AE ont été couvertes dans l'année de leur engagement à hauteur respectivement de 47 % et 39 % ;

- la baisse des CP prévus sur l'action 2 entre 2010 et 2012 qui ne permettent pas de couvrir les engagements.

La hausse des CP prévue sur la présente action vise à corriger en partie cette situation. Quant à la diminution des AE, elle provient d'un recalibrage de certaine opérations non contractuelles, telles que le fonds d'études pour le développement endogène.

En 2013, l'action n° 2 « Aménagement du territoire » est notamment marquée par :

- le contrat de développement 2011-2015 de Nouvelle Calédonie (53 millions d'euros en AE), pour favoriser l'accès au logement, mettre en valeur le service à la personne, développer la continuité territoriale et désenclaver les populations et enfin poursuivre les efforts en matière d'équipement de base (assainissement et gestion des déchets, accès aux soins) ;

- le contrat de projets 2008-2013 en Polynésie française (24,9 millions d'euros en AE), en faveur d'opérations relatives à la réalisation de grands équipements structurants en matière d'assainissement, au logement social, à la construction d'abris de survie et à la santé ;

- le contrat de projets 2008-2014 à Mayotte (17,9 millions d'euros en AE), afin de financer des projets en faveur de l'égalité des chances, du développement durable du territoire, de l'assainissement des eaux usées, de la gestion des déchets, de la modernisation des exploitations aquacoles et de pêche et de l'alimentation en eau potable.

3. La stabilité des crédits du fonds de continuité territoriale

Le dispositif de continuité territoriale a été largement modifié par la Lodeom, dont l'article 50 a prévu la mise en place d'un fonds de continuité territoriale chargé de financer :

- l'aide à la continuité territoriale (ACT) pour tous publics ;

- le passeport-mobilité études (PME) pour les étudiants et les lycéens ;

- le passeport-mobilité formation professionnelle (PMFP) pour les personnes ayant un projet d'insertion professionnelle.

L'action n° 3 « Continuité territoriale » du programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » vise principalement à financer ce fonds de continuité territoriale, à hauteur de 51,45 millions d'euros (AE = CP), en 2013 comme en 2012.

4. Le transfert de l'agence de santé de Wallis et Futuna

Les crédits destinés à l'action n° 4 « « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports » diminuent de 83,2 % en 2013 par rapport à la dotation prévue pour 2012, soit une baisse de 26,8 million d'euros, pour atteindre 5,4 millions d'euros (AE = CP).

Cette baisse considérable s'explique par le transfert, à compter du 1er janvier 2013, du budget de fonctionnement de l'agence de santé de Wallis et Futuna au ministère des affaires sociales et de la santé. Ce transfert avait été souhaité, à de multiples reprises, par votre commission des finances dans ses rapports budgétaires sur la mission « Outre-mer ».

En conséquence, les crédits correspondants - 25 millions d'euros environ en 2012 - sont dorénavant inscrits sur le programme 204 « Prévention sanitaire et offres de soins » de la mission « Santé ».

La diminution des dotations provient également de la réduction du coût des non immatriculés au régime de sécurité sociale à Mayotte, dans la perspective de la mise en place de l'aide médicale d'Etat par le ministère de la santé.

5. L'action 6 « Collectivités territoriales »

L'action n° 6 « Collectivités territoriales » rassemble plusieurs dotations de l'Etat au profit des collectivités territoriales ultramarines. Elle est dotée, pour l'année 2013, de 187,9 millions d'euros en AE et de 161,4 millions d'euros en CP, qui correspondent principalement aux enveloppes versées à la Polynésie française.

Ces crédits sont stables en AE (- 0,3 %) mais en hausse en CP (+ 2 %).

Cette augmentation tient pour l'essentiel à l'évolution de l'aide à la reconversion de l'économie polynésienne, et plus précisément de son troisième instrument, la contractualisation sur les projets d'investissements prioritaires, qui vise notamment à favoriser le désenclavement et la prévention des risques. Les crédits de paiement de ce dispositif passent ainsi de 115 millions d'euros l'an dernier à 125 millions cette année.

6. La stabilité des crédits consacrés à l'insertion économique et la coopération régionale

L'action n° 7 « Insertion économique et coopération régionale » du programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » vise à favoriser l'intégration et l'insertion économique des départements et collectivités d'outre-mer dans leur environnement régional, tout en affirmant la présence française dans ces zones.

Les crédits de cette action correspondent principalement au financement des quatre fonds de coopération régionale (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion).

Ces crédits ne représentent que 0,1 % des crédits de la mission. Ils sont en hausse de 170 770 euros, pour un montant de 1,97 million d'euros (AE = CP).

7. La relance de l'investissement public à travers le fonds exceptionnel d'investissement (FEI)

Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI) a été créé par l'article 31 de la Lodeom afin de participer au financement d'équipements structurants, en partenariat avec les collectivités territoriales d'outre-mer. Le FEI a par la suite servi d'outil privilégié pour financer, en 2009, des opérations dans le cadre de la mise en oeuvre du plan de relance.

Comme l'indique le tableau ci-dessous, les crédits alloués au FEI ont fortement diminué entre 2009 et 2012. Cette baisse s'expliquait essentiellement par la fin des effets du plan de relance de 2009, mais le fonds n'avait pas retrouvé son niveau de la loi de finances initiale pour 2009 (40 millions d'euros en AE), qui précédait pourtant la mise en oeuvre du plan de relance.

Le présent projet de loi de finances prévoit une relance du fonds, dont les autorisations d'engagement passent de 17 millions d'euros en 2012 à 50 millions en 2013 (+ 194 %), et les crédits de paiement de 19 millions d'euros à 25,9 millions.

Le contenu du plan de rattrapage sera arrêté en concertation avec les collectivités territoriales.

Crédits alloués au fonds exceptionnel d'investissement

(en millions d'euros)

 

2009

2010

2011

2012

2013

AE

165

40

10

17

50

CP

51

17

21,5

19

25,9

Source : commission des finances

8. L'appui à l'accès aux financements bancaires

Enfin, l'action n° 9 « Appui à l'accès aux financements bancaires » du programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » vise à favoriser les investissements des acteurs publics en facilitant l'accès au crédit bancaire par une réduction de son coût ou une meilleure couverture des risques. Cette action est mise en oeuvre par l'intermédiaire de l'Agence française pour le développement (AFD).

Les crédits ouverts pour 2013 s'élèvent à 30 millions d'euros en AE (- 3 millions par rapport à 2012) et à 7,5 millions d'euros en CP (+ 0,4 million par rapport à l'an dernier).

La diminution de 3 millions d'euros des AE est due au report de la mise en oeuvre du fonds de garantie agricole, dans l'attente de sa notification à la Commission européenne comme aide d'Etat, dans la mesure où il permet d'offrir aux opérateurs économiques des conditions de crédit plus avantageuses que celles offertes sur le marché.


* 14 Voir le rapport d'information n° 355 (2007-2008), « Des ambitions aux réalisations : retour sur deux ans de politique du logement en outre-mer », Henri Torre, rapporteur spécial, fait au nom de la commission des finances.

* 15 Pour plus de détail, voir le rapport d'information n° 48 (2012-2013), « Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation ».