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Projet de loi de finances pour 2013 : Outre-mer

22 novembre 2012 : Budget - Outre-mer ( rapport général - première lecture )

II. L'EVOLUTION DES DEUX PROGRAMMES DE LA MISSION

A. LE PROGRAMME N° 138 « EMPLOI OUTRE-MER »

Répartition des crédits entre les actions du programme n° 138

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2012

PLF 2013

Evolution

LFI 2012

PLF 2013

Evolution

Action 1 « Soutien aux entreprises »

1 088,7

1 166,3

+ 7,1 %

1 089,2

1 166,3

+ 7,2 %

Action 2 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle »

224,2

236,4

+ 5,4 %

248,9

225,8

- 9,4 %

Action 3 « Pilotage des politiques des outre-mer » (nouvelle)

-

2,9

-

-

2,9

-

Total

1 312,9

1 405,6

+ 7,1 %

1 338,1

1 395,0

+ 4,3 %

Total hors action 3

1 312,9

1 402,7

+ 6,8 %

1 338,1

1 392,1

+ 4,0 %

Source : Commission des finances à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Comme l'indique le tableau ci-dessus, les crédits du programme n° 138 « Emploi outre-mer » connaissent une augmentation, tant en AE (+ 7,1 %) qu'en CP (+ 4,3 %), entre le présent projet de loi de finances et la loi de finances initiale pour 2012, à périmètre courant. Cette progression est respectivement de 6,8 % et de 4,0 % à périmètre constant.

Les dotations des deux actions évoluent toutefois de manière différente. Celles de l'action n° 1 « Soutien aux entreprises » augmentent en AE et en CP (respectivement + 7,1 % et + 7,2 %) tandis que celles de l'action n° 2 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » connaissent une évolution très contrastée : une augmentation en AE, de 5,4 %, et une baisse importante en CP : - 9,4 %. Enfin, une nouvelle action, « Pilotage des politiques des outre-mer » est ajoutée, pour tenir compte de la création d'un ministère des outre-mer de plein exercice.

1. L'augmentation des impayés aux organismes de sécurité sociale

L'action n° 1 « Soutien aux entreprises » regroupe essentiellement les crédits destinés à compenser aux organismes de sécurité sociale le coût des exonérations de charges sociales spécifiques aux territoires ultramarins. Ce dispositif d'exonération a été réformé par l'article 159 de la loi de finances pour 20097(*), puis par l'article 25 de la Lodeom, afin de plafonner le montant maximal d'exonération et donc de recentrer le dispositif sur les bas salaires et les salaires intermédiaires.

Ces crédits font traditionnellement l'objet d'une sous-budgétisation au sein de la mission « Outre-mer ». Il en est résulté des opérations récurrentes d'abondement de la ligne budgétaire en cours de gestion, afin d'acquitter les impayés résultant de ces sous-budgétisations :

- une convention, signée en octobre 2007 entre la caisse d'amortissement de la dette sociale et le régime général de sécurité sociale, a permis un allègement significatif des sommes restant dues par l'Etat au 31 décembre 2006, grâce à un remboursement de 352,3 millions d'euros ;

- la loi de finances rectificative pour 20088(*) a ouvert 373,45 millions d'euros au titre du financement des sommes restant dues par l'Etat pour le dispositif d'exonérations applicable en outre-mer ;

- la loi de finances rectificative pour 20099(*) a prévu d'abonder ces crédits d'un montant supplémentaire de 441,7 millions d'euros ;

- enfin, la loi de finances rectificative pour 201010(*) a ouvert une dotation de 62,56 millions d'euros au titre de la réduction des dettes antérieures au 31 décembre 2009.

Ainsi, d'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, le total des impayés de l'Etat aux organismes de sécurité sociale au titre des exonérations spécifiques à l'outre-mer s'élevait, fin 2011, à 48 millions d'euros.

Votre commission des finances avait souligné, à plusieurs reprises, que la sous-budgétisation se poursuivait.

En 2011, les crédits ouverts pour assurer le financement de cette action se sont élevés à 1 029 millions d'euros et le total des versements effectués auprès des différentes caisses de sécurité sociale a atteint 1 055 millions d'euros. En effet, la dotation initialement prévue a été complétée en fin de gestion par des mesures d'ajustement obtenues par redéploiements internes au programme et dégel.

En face, le total prévisionnel des besoins pour 2011 évalué par organismes de sécurité sociale s'élevait à 1 090 millions d'euros, hors prise en compte des dettes antérieures.

Au titre de 2012, le total prévisionnel des crédits dédiés au financement de la compensation des exonérations de charges patronales de sécurité sociale s'élève en gestion à 1 004 millions d'euros pour un total des besoins évalués à 1 151 millions d'euros par l'ensemble des caisses, hors prise en compte des impayés constatés au 1er janvier 2012.

Toutefois, d'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, le total des impayés, tel qu'il résulte de la différence entre ces deux enveloppes, ne peut être retenu en l'état car il sera amené à évoluer de façon significative dans le cadre de la fin de gestion budgétaire et des mesures de redéploiement qui pourront être prises.

Les informations fournies par le ministère chargé de l'outre-mer ne permettent pas, pour 2013, de savoir si la dotation de 1 157 millions d'euros (AE = CP), en hausse de 3,6 % par rapport aux 1 117 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale pour 2012, est conforme aux besoins identifiés par les organismes de sécurité sociale. L'on peut tout de même relever que ce montant est à peine supérieur aux besoins estimés pour l'année 2012.

2. Des aides au fret et à la rénovation hôtelière enfin pleinement mises en oeuvre

Le présent projet de loi de finances prévoit, pour 2013, une enveloppe de 9 millions d'euros en AE et CP pour financer à la fois l'aide au fret et l'aide à la rénovation hôtelière, sans que la répartition de cette enveloppe entre les deux dispositifs soit précisée. Il serait souhaitable de disposer de cette précision afin de pouvoir évaluer l'effort consenti par l'Etat ainsi que l'efficacité de ces dispositifs.

a) L'aide au fret

L'article 24 de la Lodeom prévoit la mise en place d'un dispositif de compensation de certains coûts de transport, au profit des entreprises situées dans les DOM, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Mayotte, à Saint-Pierre et Miquelon, ou à Wallis et Futuna.

Ce dispositif vise à abaisser les frais de transports :

- des intrants (matières premières et produits semi-finis, entrant dans un processus de fabrication locale) au départ de métropole ou d'un autre Etat membre de l'Union Européenne ;

- et des produits de fabrication locale exportés vers l'Union européenne après un cycle de production dans ces départements ou ces collectivités.

En pratique, le décret11(*) d'application prévoit que peuvent bénéficier de l'aide au fret les entreprises établies dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, qui exercent une activité de production, à l'exception des entreprises des secteurs de l'industrie automobile, de la sidérurgie, de l'industrie charbonnière et de la pêche.

Dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, cette aide de l'Etat vient compléter l'allocation additionnelle spécifique de compensation des surcoûts liés aux handicaps des régions ultrapériphériques financées par l'Union européenne12(*). Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte et Wallis et Futuna ayant le statut de pays et territoires d'outre-mer (PTOM), aucune aide européenne n'est prévue et des modalités d'application spécifiques sont donc mises en oeuvre.

Le décret dispose que le taux d'aide apporté par l'Etat ne peut dépasser 25 % du coût total éligible. Par ailleurs, s'agissant des départements d'outre-mer, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, il est prévu que le cumul des aides apportées par l'Etat ne peut avoir pour effet de porter le niveau de compensation des coûts de transport au-delà de 75 % de la base éligible.

Cependant, le décret précité n'est intervenu que le 29 décembre 2010 et ce dispositif n'a donc pu être mise en oeuvre qu'en 2011.

Pour cette première année effective d'application du dispositif, celui-ci a vu 6,975 millions d'euros être engagés et 3,763 millions payés. La sous consommation par rapport à la ressource initiale - plus de 23 millions d'euros - était conjoncturelle, le dispositif ayant nécessité un apprentissage de la part de l'ensemble des acteurs, services territoriaux de l'Etat et entreprises. Malgré une mise en place tardive, 82 entreprises ont pu toutefois bénéficier en 2011 de ce nouveau dispositif.

Au vu de cette sous-consommation, la loi de finances pour 2012 a réduit la dotation - qui couvre à la fois l'aide au fret et à la rénovation hôtelière - à 17 millions d'euros.

La consommation de ces crédits est estimée pour l'année en cours à 8 millions d'euros. Le présent projet de loi de finances réduit donc cette enveloppe, afin de l'adapter à la consommation des crédits, et la porte à 9 millions d'euros.

b) L'aide à la rénovation hôtelière

Le dispositif d'aide à la rénovation des hôtels situés dans les départements d'outre-mer, à Mayotte, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, prévu à l'article 26 de la Lodeom, a été modifié, à la demande des professionnels du tourisme, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2011.

Cette modification législative a nécessité l'adoption d'un nouveau décret d'application13(*) et le dispositif est devenu pleinement opérationnel dans le courant de l'année 2011.

Le montant maximal de l'aide a été fixé à 7 500 euros par chambre et les conditions d'éligibilité sont les suivantes :

- l'aide ne peut bénéficier qu'une seule fois à un établissement, dans la limite de 100 chambres à rénover ;

- seuls sont concernés les établissements construits depuis plus de quinze ans, décomptés à partir de la date d'achèvement de la construction de l'hôtel ou, si elle est postérieure, de la date d'achèvement des chambres à rénover ;

- ne sont pris en charge que les travaux de rénovation que l'établissement hôtelier réalise directement, dans la limite de leur coût réel et justifié.

Le dispositif est aujourd'hui pleinement opérationnel. Il permet désormais aux exploitants d'établissements hôteliers de déposer, quel que soit le montant du projet de rénovation de l'établissement, un dossier de demande d'aide budgétaire, qu'ils bénéficient ou non, par ailleurs, d'une aide fiscale via le dispositif de défiscalisation des investissements productifs.

D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, en 2012, 17 hôtels ont bénéficié d'une aide à la rénovation hôtelière pour un coût total de 6,8 millions d'euros, soit 986 chambres rénovées.

Ce montant s'est réparti ainsi : 2,56 millions d'euros pour la Guadeloupe, 2 millions d'euros à Saint-Martin, 1,3 million d'euros en Martinique, 291 000 euros à Mayotte, 260 000 euros en Guyane et 330 000 euros à Saint-Pierre-et-Miquelon.

3. Le décalage à 2016 de l'objectif de 6 000 places au titre du service militaire adapté (SMA)

Le service militaire adapté

Créé en 1961, le service militaire adapté (SMA) est un organisme d'insertion professionnelle relevant du ministère de l'outre-mer. Le SMA participe également, par les chantiers d'application qu'il conduit, à la mise en valeur des collectivités d'outre-mer et, au titre de son statut militaire, à l'exécution des plans d'urgence et de secours en cas de catastrophe naturelle. Il a formé en 2009 2 900 jeunes volontaires (de 18 à 26 ans), répartis en sept corps de troupe outre-mer (Martinique, Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Mayotte, Nouvelle-Calédonie et Polynésie française).

L'originalité du SMA consiste à associer une formation citoyenne, militaire et professionnelle, en travaillant donc à la fois sur les « savoir », les « savoir-faire » et les « savoir-être » de jeunes qui ont été confrontés à l'échec scolaire (recrutement 2007 : 30 % d'illettrés et 60 % de jeunes sans brevet des collèges).

Les douze mois passés au SMA comprennent :

- un mois de formation militaire ;

- 800 heures de formation professionnelle dans l'une des cinquante filières existantes ;

- une remise à niveau scolaire en tant que de besoin ;

- la préparation et le passage du permis de conduire ;

- la préparation et le passage de l'attestation de premiers secours ;

- le cas échéant, un chantier d'application.

Cette action est renforcée par l'accompagnement permanent des volontaires, fondé sur l'internat et un suivi individualisé vers l'emploi. Au terme de leur année au SMA, la quasi-totalité des jeunes obtiennent un diplôme spécifique qui sanctionne leur formation : le Certificat d'aptitude personnelle à l'insertion (CAPI).

Source : « L'insertion professionnelle des jeunes d'outre-mer », ministère de l'outre-mer, 30 avril 2009

a) Le décalage à 2016 de l'objectif

Le programme « SMA 6 000 », lancé en février 2009, prévoit un doublement de la capacité de formation du service militaire adapté (SMA), celle-ci devant passer d'un effectif de 2 900 volontaires en 2009 à 6 000, en 2014.

Toutefois, ce doublement du nombre des volontaires ne s'accompagne pas d'une évolution dans les mêmes proportions de la capacité de formation du SMA.

En effet, les nouveaux bénéficiaires appartiennent à un public différent. Alors que les volontaires actuels sont essentiellement des jeunes ultramarins non diplômés, bénéficiant d'un cursus de formation long (8 à 12 mois), les nouveaux bénéficiaires sont des jeunes diplômés en chômage de longue durée, qui se voient proposer un cursus d'accompagnement court (6 mois).

Ainsi, du fait que certains stagiaires suivent une formation courte et d'autres une formation longue, le nombre de places offertes aux volontaires bénéficiant du dispositif est décorrélé de celui des équivalents temps plein travaillé (ETPT) accordés annuellement : entre 2009 et 2012, le nombre de places de stages ouvertes a progressé de 67 % quand le nombre d'ETPT de volontaires évoluait de 31 %.

Evolution de la capacité d'accueil du SMA

 

2009

2010

2011

2012

ETPT de volontaires

2 900

2 954

3 238

3 811

Places de stages ouvertes dans l'année

2 900

3 000

4 100

4 850

Source : réponses au questionnaire transmis par votre commission des finances

Le tableau ci-dessus illustre bien la montée en puissance du SMA puisque le nombre de stagiaires est passé de 2 900 en 2009 à 4 850 en 2012.

Cependant, d'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, les contraintes budgétaires 2012 et les arbitrages rendus dans le cadre de la construction budgétaire triennale 2013-2015 auront pour conséquence de décaler l'atteinte de la cible des 6 000 places à la fin de l'année 2015.

Ancien échéancier d'évolution de la capacité d'accueil du SMA

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

ETPT de volontaires

2 900

2 954

3 238

3 811

4 151

4 400

Places de stages ouvertes dans l'année

2 900

3 000

4 100

4 800

5 200

6 000

Source : réponses au questionnaire transmis par votre commission des finances en 2011

Nouvel échéancier d'évolution de la capacité d'accueil du SMA

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

ETPT de volontaires

2 900

2 954

3 238

3 811

3 988

4 180

4 400

4 400

Places de stages ouvertes dans l'année

2 900

3 000

4 100

4 800

5 000

5 250

6 000

6 000

Source : réponses au questionnaire transmis par votre commission des finances en 2012

N.B. Les chiffres indiqués dans le tableau sont ceux atteints en fin d'année. L'objectif de 6 000 places sera donc atteint courant 2015, mais 2016 sera la première année pleine à offrir 6 000 places de stages.

Vos rapporteurs regrettent que l'objectif ne puisse être atteint dès 2014 et rappellent l'intérêt de ce dispositif, qui vise à favoriser l'inclusion des jeunes ultramarins dans l'emploi et obtient des résultats significatifs : le taux d'insertion des volontaires du SMA en fin de contrat s'élevait à 76,3 % en 2011.

b) Le ralentissement prévisible de l'augmentation des crédits du SMA

Par rapport à l'année 2012, la dotation du SMA, portée par l'action 2 du présent programme, augmente de 7,1 % en autorisations d'engagement, à 199,1 millions d'euros. Cette forte majoration provient notamment des dépenses d'investissement, qui progressent de 43 %, afin de renforcer les capacités d'accueil et de formation du SMA. Il s'agit notamment de la construction de bâtiments d'hébergement ou de soutien, de la réalisation d'infrastructures de formation professionnelle ainsi que de travaux de mise aux normes et de réfection des installations existantes.

Les crédits de paiement sont en revanche en baisse de 10,4 %, à 188,5 millions d'euros, ce qui correspond au rythme de paiement des engagements antérieurs.

Les dépenses de personnel sont en légère augmentation (+ 2,9 %).

Il faut noter qu'en cours de gestion, 13,2 millions d'euros (en AE et CP) viendront abonder ce budget opérationnel de programme, par le rattachement de fonds de concours ou d'attributions de produits, dont 11 millions au titre du fonds social européen (FSE).

Ressources budgétaires et fonds de concours alloués au SMA

(en millions d'euros)

 

2010

2011

2012

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Loi de finances initiale

150,75

137,13

194,18

173,95

185,58

210,3

Fonds de concours

10,44

10,44

21,26

21,26

12,81

12,81

Total

161,19

147,58

215,44

195,21

198,39

223,11

Source : réponses au questionnaire transmis par votre commission des finances

Prévision triennale 2013-2015

(en millions d'euros)

 

2013

2014

2015

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Loi de finances initiale

199,1

188,5

209,6

203,8

212,5

216,6

Source : réponses au questionnaire transmis par votre commission des finances

Les tableaux ci-dessus illustrent la rapide montée en puissance des autorisations d'engagement entre 2010 et 2012 (+ 23 %), qui traduit la mise en place du plan « SMA 6000 », puis le ralentissement prévu sur le triennal 2013-2015 (+ 6,7 %).

4. La stabilité des crédits consacrés à la formation en mobilité des jeunes ultramarins

Le « passeport-mobilité formation professionnelle », mis en place par l'article 50 de la Lodeom, constitue le dispositif central d'aide aux personnes bénéficiant d'une mesure de formation qualifiante, hors de leur département ou de leur collectivité d'origine. Il permet de pallier les limites de l'offre locale de formation et donc d'améliorer l'employabilité des jeunes ultramarins. En 2013, ses crédits s'élèveront à 20,3 millions d'euros, soit un montant identique à celui de l'an dernier.

Le programme « Cadre avenir », tout comme le programme « 40 cadres des îles Wallis-et-Futuna », tendent à assurer la formation, notamment en métropole, de cadres originaires de ces territoires. Leurs crédits sont également stables, à 6,218 millions d'euros.

Enfin, les crédits des « chantiers de développement local », qui permettent, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie et dans les îles Wallis-et-Futuna d'assurer aux plus démunis des revenus en échange d'un travail d'intérêt général, et ceux du programme « Jeunes stagiaires du développement », qui fonctionne sur les mêmes principes que le précédent mais réservé aux jeunes de 18 à 26 ans, sont pratiquement stables (+ 180 000 euros).

5. La nouvelle action « Pilotage des politiques des outre-mer »

La création du ministère des outre-mer en tant que ministère de plein exercice a conduit à transférer sur l'un de ses programmes une partie de ses crédits de fonctionnement, portée jusqu'alors par le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », du ministère de l'Intérieur.

Ces crédits s'élèvent à 2,9 millions d'euros, qui seront consacrés au fonctionnement du cabinet du ministre et de la délégation générale à l'outre-mer. Ils permettront de couvrir les dépenses courantes de fonctionnement - hors personnel -, c'est-à-dire les fournitures et matériels de bureau, déplacements, documentation, frais de communication et de représentations.

Les dépenses lourdes d'infrastructure de réseaux de communication et informatiques, ainsi que les dépenses immobilières, continuent d'être assurées par le ministère de l'Intérieur.


* 7 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

* 8 Loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008.

* 9 Loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009.

* 10 Loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010.

* 11 Décret n° 2010-1687 du 29 décembre 2010 relatif à l'aide au fret accordée aux entreprises des départements d'outre-mer, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Wallis-et-Futuna.

* 12 En application de l'article 11 du règlement (CE) n° 1080/2006 du Parlement européen.

* 13 Décret n° 2011-566 du 24 mai 2011 relatif à l'aide pour la rénovation des hôtels de tourisme situés dans les départements d'outre-mer, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon.