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Projet de loi de finances pour 2013 : Outre-mer

22 novembre 2012 : Budget - Outre-mer ( rapport général - première lecture )

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATION DES CRÉDITS

A. À TITRE RECONDUCTIBLE

1. En première délibération

En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission « Outre-mer » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013.

2. En seconde délibération

En seconde délibération, l'Assemblée a adopté un amendement du Gouvernement minorant de 1,79 million d'euros les crédits du programme 138 « Emploi outre-mer ».

Cette réduction correspond à la participation de la mission « Outre-mer » aux minorations destinées à gager les ouvertures de crédits opérées lors de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances à l'Assemblée.

B. À TITRE NON RECONDUCTIBLE

L'Assemblée nationale n'a pas modifié, à titre non reconductible, les crédits de la mission « Outre-mer ».

II. ARTICLE ADDITIONNEL RATTACHÉ

L'Assemblée nationale a adopté un amendement portant article additionnel : l'article 66 ter vise à étendre le bénéfice du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées (FSCT) aux communes de Polynésie française et de Nouvelle Calédonie (cf supra).

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 20 novembre 2012, sous la présidence de M. Roland du Luart, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Georges Patient et Eric Doligé, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Outre-mer » (et article 66 ter).

M. Georges Patient, rapporteur spécial. - Les crédits de paiement de la mission outre-mer ont crû sensiblement, de 17,7 % entre 2008 et 2010, afin d'assurer, notamment, un meilleur remboursement aux organismes de sécurité sociale des exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer, de permettre la montée en puissance du service militaire adapté ou encore du fait de la création du Fonds exceptionnel d'investissement, dans le cadre du plan de relance de 2009.

Depuis 2010, la mission a vu ses crédits stabilisés. A périmètre courant, ils n'ont progressé, entre 2010 et 2013, que de 1 % en crédits de paiement et de 0,8 % en autorisations d'engagement. Ce projet de loi de finances prévoit, à périmètre courant, une hausse des moyens de la mission de 3,4 % en autorisations d'engagement et de 3,8 % en crédits de paiement. Ils atteignent ainsi 2,19 milliards d'euros en autorisations d'engagements et 2,04 milliards en crédits de paiement.

Cependant, deux modifications affectent cette année le périmètre de la mission : une action « Pilotage des politiques des outre-mer », dotée de 2,9 millions d'euros, est créée sur le programme 138 et les crédits de l'agence de santé de Wallis-et-Futuna, qui s'élevaient à 25 millions l'an passé, sont transférés du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » à la mission « Santé ».

La mission « Outre-mer », si l'on prend en compte cette variation de périmètre, est en hausse de 4,5 % en autorisations d'engagement et de 5 % en crédits de paiement.

Ses dotations pour 2013 respectent la programmation triennale 2013-2015, marquée par une réduction des moyens par rapport à la précédente programmation

Parallèlement, la mission subit de plein fouet la politique de réduction des niches fiscales. Après une baisse de 150 millions d'euros l'an dernier, le montant des dépenses fiscales sur impôt d'Etat qui lui sont rattachées diminue encore fortement cette année, de 3,9 %, soit de 126 millions.

Cette évolution résulte principalement, pour 70 millions d'euros, de la réduction de la défiscalisation au titre de l'investissement productif, du fait du « coup de rabot » de 15 % voté en loi de finances pour 2012, qui a fait passer le taux de l'avantage fiscal de 45 % à 38,25 %, et, pour 90 millions, de la contraction de la dépense fiscale au titre des investissements locatifs dans le logement libre et intermédiaire, liée à la suppression progressive de l'avantage et au « coup de rabot » de 15 %, toujours en loi de finances pour 2012, qui a réduit le taux de l'avantage fiscal de 35 % à 30 %.

Eric Doligé et moi-même nous inquiétons de cette baisse de la dépense fiscale. Certes, la politique de réduction des niches se justifie au regard de l'impératif de redressement des finances publiques, mais l'outil fiscal reste, devant les dotations budgétaires, le principal instrument de l'Etat outre-mer. La défiscalisation représente 3,1 milliards d'euros, un montant largement supérieur aux crédits de la mission. L'augmentation de ces crédits ne suffit pas à compenser une baisse de 126 millions.

Le plafond actuel de la réduction d'impôt pour les dispositifs outre-mer est maintenu, mais le ministre a annoncé une évaluation de ces dispositifs, courant 2013, afin d'éclairer les décisions qui seront prises l'an prochain, en les basant sur l'efficacité de ces niches, et non sur un « coup de rabot » général, comme ce fut le cas en 2012.

S'agissant de l'effort global de l'Etat en faveur des territoires ultramarins, il diminue de 138 millions. Cette baisse cache cependant des situations très différentes selon les territoires : 63 millions de baisse pour la Martinique, mais une hausse de plus de 46 millions à La Réunion. Comme les années précédentes, nous regrettons que le document de politique transversale ne permette pas d'analyser de façon plus approfondie ces variations.

M. Éric Doligé, rapporteur spécial. - Les dotations du programme 138, « Emploi outre-mer », augmentent de 6,8 % en autorisations d'engagement et de 4 % en crédits de paiement, à périmètre constant, et s'élèvent respectivement à 1,4 milliard et 1,39 milliard d'euros.

L'action n° 1, « Soutien aux entreprises », regroupe essentiellement les crédits destinés à compenser aux organismes de sécurité sociale le coût des exonérations de charges sociales spécifiques aux territoires ultramarins. Ces crédits sont régulièrement sous-budgétisés. Le total des impayés de l'Etat vis-à-vis des organismes de sécurité sociale s'élevait, fin 2011, à 48 millions d'euros. Les informations fournies par le ministère chargé de l'outre-mer ne permettent pas, pour 2013, de savoir si la dotation prévue est conforme aux besoins. Notons que ce montant est à peine supérieur aux besoins estimés pour l'année 2012.

Les aides au fret et à la rénovation hôtelière sont enfin pleinement mises en oeuvre et représentent une enveloppe de 9 millions d'euros.

Le service militaire adapté (SMA) a fait la preuve de son efficacité si l'on se réfère au taux d'insertion en fin de contrat. Nous regrettons que l'objectif de 6 000 places soit retardé de 2014 à la fin de l'année 2015. Pour 2013, le nombre de places offertes devrait s'élever à 5 000. Les crédits du SMA connaissent une augmentation importante, du fait des investissements nécessaires à l'accueil des stagiaires supplémentaires.

Quant aux crédits consacrés à la formation en mobilité des jeunes ultramarins, leur montant est quasiment identique à celui de l'an dernier.

Enfin, la création d'un ministère de plein exercice a conduit à transférer sur l'un de ses programmes une partie de ses crédits de fonctionnement, portée jusqu'alors par un programme du ministère de l'Intérieur. Ces moyens, 2,9 millions d'euros, seront consacrés au fonctionnement du cabinet du ministre et de la délégation générale à l'outre-mer. Ils couvriront les dépenses courantes de fonctionnement, les dépenses lourdes d'infrastructure continuant à être assurées par l'Intérieur.

Les dotations du programme 123, « Conditions de vie outre-mer », quasiment stables en autorisations d'engagement, augmentent de 7 % en crédits de paiement, à périmètre constant.

Le montant de la ligne budgétaire unique, pratiquement stable en autorisations d'engagement, augmente de 6 % en crédits de paiement, ce qui devrait éviter une aggravation du montant des impayés de l'État - 6,7 millions d'euros fin 2011 - au détriment des bailleurs sociaux. Sur la situation du logement social outre-mer, je vous renvoie au rapport présenté en octobre dernier.

Parmi les principales évolutions sur ce programme, soulignons le transfert du budget de fonctionnement de l'agence de santé de Wallis-et-Futuna au ministère des affaires sociales, comme le préconisait notre commission des finances. Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI), mis en place par la Lodeom, voit ses autorisations d'engagement passer de 17 millions à 50 millions en 2013, et ses crédits de paiement de 19 à 25,9 millions.

Enfin, la hausse des crédits de paiement sur l'action 2 « Aménagement du territoire », vise à réduire les impayés au titre des contrats de projets et des contrats de développement passés entre l'Etat et les collectivités territoriales outre-mer.

L'Assemblée nationale a légèrement modifié les crédits de la mission, en minorant de 1,79 million la dotation du programme 138, afin de gager les ouvertures de crédits opérées en seconde partie.

Nous vous proposons d'adopter les crédits de la mission.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis de la commission des lois. - La commission des lois est favorable à l'adoption de ces crédits qui, dans une conjoncture difficile, témoignent de la volonté d'aller de l'avant.

Je n'aime pas le terme de niche fiscale. La défiscalisation est une incitation à dépenser dans le sens de l'intérêt général. Mais le processus est-il bien maîtrisé ? Et n'est-ce pas par facilité que l'on opte, plutôt que pour une augmentation des dépenses, pour une diminution des recettes ? La Cour des comptes, lors de nos auditions, a jugé le rendement de cette dépense insuffisant : pour 100 euros en diminution de recettes, seuls 70 sont effectivement investis. La question est d'importance pour l'avenir. Le ministre a d'ailleurs reconnu qu'il faudra conduire une évaluation.

M. François Trucy. - Je remercie nos rapporteurs spéciaux pour la qualité de leur rapport. La montée en puissance du SMA a pris un retard de deux ans que je regrette, car c'est une excellente voie de formation pour les jeunes, dans une grande variété de métiers, au point que l'on a cherché à créer un dispositif analogue en métropole - sans parvenir cependant aux mêmes résultats.

M. Jean Arthuis. - Je félicite les rapporteurs spéciaux, qui nous éclairent sur les problématiques de l'outre-mer. Sur la défiscalisation, cependant, je souscris aux propos de M. Cointat. Tous les gouvernements ont cédé à cette tentation, pour respecter la règle du zéro volume - aucune augmentation des dépenses en volume. Sur 100 euros en dépense fiscale, combien arrivent sur les territoires ultramarins ? Beaucoup reste entre les mains des intermédiaires, nombreux. Ils ont monté des officines de défiscalisation qui sont une véritable offense à la morale. J'ai souvenir de l'étonnement de notre collègue de Saint-Barthélémy devant la saturation des aires de stationnement, dans son île, par les voitures de location. L'explication ? La défiscalisation, qui a poussé à développer un parc locatif qui ne correspond pas aux besoins. C'est ce que j'appelle un gâchis d'argent public.

M. Roland du Luart, président. - Et c'est la même chose pour les bateaux.

M. Jean Arthuis. - Alors que le précédent gouvernement n'avait pas répondu à nos souhaits, j'attendais une inflexion du Gouvernement Ayrault... qui n'est pas venue, je le regrette.

M. Éric Doligé, rapporteur spécial. - Lorsqu'a été prise la décision de doubler les effectifs du SMA, pour les passer à 6 000, nous avions émis des doutes sur la possibilité d'y parvenir, mais l'on constate finalement que la montée en puissance est rapide. La population concernée n'est pas la même aujourd'hui ; elle est faite, pour beaucoup, de personnes diplômées qui peinent à trouver un débouché, et que le SMA remet sur les rails. Il serait souhaitable d'aller le plus vite possible, mais un retard de deux ans se profile.

Concernant la dépense fiscale, entre 2011 et 2013 elle a diminué de 276 millions d'euros. Il faut s'assurer de l'efficacité des dispositifs qui restent en place. Le Gouvernement a lancé une évaluation et, d'autre part, il devrait transmettre en mai un rapport sur la possibilité d'une budgétisation des ces aides.

Nous nous sommes rendus dans deux DOM pour contrôler l'application de la Lodeom et mesurer les effets de la défiscalisation sur le logement social. Ce dispositif a permis d'obtenir de très bons résultats, même si, du fait même du fonctionnement de la défiscalisation, une partie importante de la dépense - 30 % environ - reste aux mains des intermédiaires ou des contribuables.

M. Georges Patient, rapporteur spécial. - Je souscris aux propos d'Eric Doligé. Le Gouvernement s'est inquiété de la situation, qui a donné lieu à un large débat en son sein. C'est l'action très volontaire des ultramarins qui a permis d'obtenir la reconduction pour un an du plafonnement. Le débat n'est cependant pas clos. Le rapport, conjointement diligenté par le ministre des finances et celui de l'outre-mer, trouvera certainement une alternative à la défiscalisation. Car elle doit être remplacée à un niveau similaire.

J'en viens à l'article 66 ter, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement. Il vise à étendre le bénéfice du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées (FSCT) aux communes de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie. Nous y sommes tout à fait favorables, cette aide est bienvenue.

A l'issue de ce débat, la commission décide, à l'unanimité des présents, de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « outre-mer », ainsi que l'article 66 ter (nouveau) du projet de loi de finances pour 2013.

M. Georges Patient, rapporteur spécial. - Avec Eric Doligé, je vous propose deux amendements portant articles additionnels, qui visent à étendre l'application des redevances communales et départementales des mines aux gisements off shore de pétrole et de gaz naturel.

Les groupes Total et Shell ont annoncé, en septembre 2011, avoir découvert un gisement d'hydrocarbures à 150 kilomètres de Cayenne. Or, ces redevances ne sont pour l'instant applicables qu'aux seuls gisements situés à moins d'un mille marin des côtes. La situation financière extrêmement tendue des collectivités territoriales de Guyane justifie la perception de ressources fiscales sur ces gisements. Nous proposons donc de leur appliquer les tarifs qui valent pour les exploitations mises en service avant le 1er janvier 1992. Nous avions déjà présenté ces amendements l'an passé et la commission des finances les avait adoptés.

M. Jean Arthuis. - Amendements fort sympathiques, mais je ne suis pas certain qu'ils soient recevables.

M. Albéric de Montgolfier. - Quelle commune est concernée ?

M. Georges Patient, rapporteur spécial. - La redevance irait aux 22 communes de Guyane.

La commission adopte les amendements proposés par les rapporteurs spéciaux tendant à insérer deux articles additionnels après l'article 66 ter, rattachés pour leur examen à la mission « Outre-mer ».

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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a décidé de confirmer sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission et de l'article 66 ter, ainsi que l'adoption de deux articles additionnels après l'article 66 ter.